強(qiáng) 舸，徐正全

(中共中央黨校(國家行政學(xué)院) 黨的建設(shè)教研部，北京 100089)

一、問題提出

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)特征。教育事關(guān)國本，中小學(xué)更是我國國民教育體系的根基，其現(xiàn)有學(xué)生2.08億，教職工1329萬[1]，占全國人口總數(shù)的逾七分之一。因此，堅(jiān)持黨對中小學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)中小學(xué)黨的建設(shè)，對辦好教育事業(yè)、夯實(shí)國家發(fā)展基礎(chǔ)尤為重要。在2018年全國組織工作會議上，習(xí)近平總書記首次提出在中小學(xué)建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的要求。2022年1月，中辦印發(fā)《關(guān)于建立中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的意見(試行)》(下文簡稱2022年《意見》)，標(biāo)志著中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制的正式變革。

黨的十八大以來，相關(guān)研究文獻(xiàn)①可以分為三類：其一，宏觀論述黨建對中小學(xué)乃至國家教育事業(yè)的重要意義和基本原則；[2][3]其二，介紹一些先期開展黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的探索經(jīng)驗(yàn)；[4][5][6]其三，初步探討在新體制下黨建與業(yè)務(wù)融合、校長與書記配合等問題。[7][8]這些探索頗有助益，但也存在不足：第一，其普遍從教育學(xué)角度切入，缺乏黨建視角，對治理結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制、人事安排等中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制的關(guān)鍵問題分析不多；第二，很多文獻(xiàn)都是基于個(gè)案的討論，缺乏理論提煉，不足以全面準(zhǔn)確地闡釋中央精神、提供具有普遍意義的實(shí)踐指引。

因此，在中央精神的框架下，本文旨在從黨建角度回答兩個(gè)關(guān)鍵問題：第一，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制怎樣改變了中小學(xué)治理結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制和人事安排？第二，為什么會發(fā)生從校長負(fù)責(zé)制到黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的制度變遷？這一變遷回應(yīng)了新時(shí)代國家治理的何種現(xiàn)實(shí)議題，發(fā)揮了怎樣的作用？基于相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和長期在全國多地調(diào)研的材料，本文將在簡要梳理十八大以來中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制變遷歷程的基礎(chǔ)上對上述問題進(jìn)行探討。

二、制度變遷歷程：從校長負(fù)責(zé)制到黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制

(一)2016年《意見》：初步探索黨組織參與學(xué)校治理

1949年以來，中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制相繼經(jīng)歷了校務(wù)委員會制、校長責(zé)任制、黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制、當(dāng)?shù)攸h委和教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制、革命委員會制、黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負(fù)責(zé)制和校長負(fù)責(zé)制等七個(gè)階段。[9]1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》規(guī)定中小學(xué)實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》規(guī)定：“實(shí)行校長負(fù)責(zé)制的中小學(xué)，黨組織發(fā)揮政治核心作用?！痹谶@一體制下，校長處于中心地位，全權(quán)負(fù)責(zé)各項(xiàng)事務(wù)；黨組織主要從事黨務(wù)及相關(guān)工作，配合校長工作。

黨的十八大以來，著眼新時(shí)代的現(xiàn)實(shí)需要，在堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的總方針下，中央開始調(diào)整中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制，有計(jì)劃地在一些地區(qū)開展前期探索，逐步強(qiáng)化黨組織參與中小學(xué)治理的職能和權(quán)限。2016年6月，中組部、教育部黨組發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)黨的建設(shè)工作的意見》(簡稱2016年《意見》)，雖然其繼續(xù)沿用“政治核心”定位，并未直接改變校長負(fù)責(zé)制，但增加了黨組織“參與決定重大問題”的表述，擴(kuò)展了黨組織的職權(quán)范圍，初步改變了中小學(xué)治理結(jié)構(gòu)。

其一，黨組織擁有了學(xué)校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人事權(quán)。“黨管干部”是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要途徑。過去，中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)班子(校長、書記、副校長)任免一直遵循“黨管干部”原則、由上級黨組織決定(根據(jù)學(xué)校級別由教育局黨委或縣區(qū)黨委分類管理)；但在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上，學(xué)校黨組織并無法定人事權(quán)，而是依據(jù)校長負(fù)責(zé)制，由校長或校長辦公會任免相應(yīng)人選。與之不同，2016年《意見》第1條規(guī)定：黨組織“在選人用人中發(fā)揮主導(dǎo)作用，負(fù)責(zé)學(xué)校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的教育培養(yǎng)和選拔任用”，將權(quán)力由校長轉(zhuǎn)移至黨組織。

其二，初步確立“雙向進(jìn)入、交叉任職”體制。2016年《意見》第8條規(guī)定：“推行黨組織書記、校長‘一肩挑’，辦學(xué)規(guī)模大、黨員人數(shù)多的學(xué)校，應(yīng)配備熟悉黨務(wù)工作、有較強(qiáng)組織協(xié)調(diào)能力的同志擔(dān)任黨組織專職副書記，全力抓好黨建工作。黨組織書記和校長分設(shè)的，黨組織書記一般應(yīng)兼任副校長，黨員校長一般應(yīng)兼任副書記”。不過，此時(shí)“交叉任職”要求僅限于黨政正職，對黨員副校長是否進(jìn)入黨組織班子以及黨組織班子其他成員的任職條件并未作規(guī)定。在實(shí)踐中，當(dāng)時(shí)許多中小學(xué)黨組織班子其他成員(總支/支部委員等)主要還是由行政人員或年輕教師擔(dān)任，主要承擔(dān)黨費(fèi)收繳、黨建活動組織、黨員發(fā)展等工作。除書記、專職副書記外，其他黨組織班子成員并不算學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子成員(不是上級黨委管理的干部)，一般不參與學(xué)校層面的治理事務(wù)。

其三，對邊疆地區(qū)、民族地區(qū)的一些已實(shí)行黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的中小學(xué)，2016年《意見》第3條提出更高要求：“黨組織要加強(qiáng)對學(xué)校各項(xiàng)工作、各類組織的領(lǐng)導(dǎo)，積極探索發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的有效途徑?！?/p>

(二)2018年全國組織工作會議：提出黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制

2018年7月，習(xí)近平總書記在全國組工會議上指出：“在中小學(xué)、醫(yī)院、科研院所，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長(院長、所長)負(fù)責(zé)制還沒有建立起來”，相應(yīng)地提出了建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制目標(biāo)，相關(guān)制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐探索隨之展開。

在制度設(shè)計(jì)上，明確中小學(xué)黨組織的核心職責(zé)是“把方向、管大局、保落實(shí)”。2019年6月，《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)普通高中育人方式改革的指導(dǎo)意見》第二十條規(guī)定：“要加強(qiáng)普通高中學(xué)校黨組織建設(shè)，發(fā)揮黨組織把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用”。同月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》第二十二條規(guī)定要“充分發(fā)揮學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用”。相比過去“政治核心”定位對黨組織職責(zé)的空泛界定，2019年兩份《意見》分別對黨組織參與高中和初中、小學(xué)治理的目標(biāo)、途徑提出了較為具體的更高要求。

在實(shí)踐探索上，教育部統(tǒng)籌部署在全國多個(gè)地區(qū)和學(xué)校開始試點(diǎn)工作，重點(diǎn)探索厘清黨組織和校長職責(zé)范圍、完善議事決策制度和選配領(lǐng)導(dǎo)班子等關(guān)鍵操作問題，為進(jìn)一步的制度設(shè)計(jì)打下基礎(chǔ)。

(三)2022年《意見》：黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制全面落地

2021年11月，中央深改委審議通過《關(guān)于建立中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的意見(試行)》(2022年1月印發(fā))，從職責(zé)權(quán)限、治理結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制和人事安排等方面系統(tǒng)構(gòu)建了黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制，其關(guān)鍵變化在于：其一，明確黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作。相較于2019年兩份《意見》“把方向、管大局、保落實(shí)”的九字闡述，2022年《意見》擴(kuò)展為“把方向、管大局、作決策、抓班子、帶隊(duì)伍、保落實(shí)”等十八個(gè)字，其中最重要的是“作決策”。在2016年《意見》將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人事權(quán)從校長轉(zhuǎn)移至黨組織的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確其他所有重大事項(xiàng)均由黨組織決定。換言之，黨組織定位不再是“參與治理”，而是“全面主導(dǎo)學(xué)校治理”。其二，根據(jù)“全面領(lǐng)導(dǎo)”特別是“作決策”的更高要求，2022年《意見》進(jìn)一步完善了“雙向進(jìn)入，交叉任職”體制，構(gòu)建起程序完備、內(nèi)容明確的決策機(jī)制。

三、決策機(jī)制與人事安排：黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的治理結(jié)構(gòu)

建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制意味著中小學(xué)治理結(jié)構(gòu)的重大變革，本部分將從決策機(jī)制和人事安排兩方面系統(tǒng)闡釋新的治理結(jié)構(gòu)。

(一)重大事項(xiàng)決策機(jī)制

在校長負(fù)責(zé)制下，校長是中小學(xué)治理的核心主體，重大事項(xiàng)主要是校長直接決策或校長辦公會集體研究、校長個(gè)人決策，個(gè)人色彩較濃，缺乏規(guī)范系統(tǒng)的決策機(jī)制，不利于學(xué)校有效治理和長遠(yuǎn)發(fā)展。鑒于此，2022年《意見》專門設(shè)置第三章“建立健全議事決策制度”，系統(tǒng)改革和規(guī)范了決策機(jī)制。其要點(diǎn)在于：

1.中小學(xué)重大事項(xiàng)決策權(quán)完全屬于黨組織，校長主要負(fù)責(zé)執(zhí)行。2022年《意見》第五條規(guī)定“黨組織會議討論決定學(xué)校重大問題”。在這種情況下，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制中的“校長負(fù)責(zé)”到底指什么？在職權(quán)內(nèi)容上，從2022年《意見》第四條和第五條中可總結(jié)出，“校長負(fù)責(zé)”可以歸為三項(xiàng)職權(quán)：一是重大事項(xiàng)方案研究擬訂。在黨組織決策前，一般由校長辦公會“研究提出擬由學(xué)校黨組織討論決定的重要事項(xiàng)方案”。二是重大事項(xiàng)執(zhí)行權(quán)。校長“按照學(xué)校黨組織有關(guān)決議，全面負(fù)責(zé)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理等工作”，通過校長辦公會“具體部署落實(shí)黨組織決議的有關(guān)措施，研究處理教育教學(xué)、行政管理等工作”。三是全面負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)外的日常管理和教學(xué)工作。在行使方式上，“校長負(fù)責(zé)”在前兩項(xiàng)職權(quán)上對應(yīng)的是“個(gè)人決策”。但決策時(shí)依然需要召開集體會議(校長辦公會)，2022年《意見》第六條規(guī)定，“在廣泛聽取與會人員意見基礎(chǔ)上，對討論研究的事項(xiàng)作出決定?！辈贿^，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制下，校長個(gè)人決策只能是重大事項(xiàng)的擬表決方案和表決后的執(zhí)行方案，重大事項(xiàng)本身只能由黨組織決策。

2.構(gòu)建系統(tǒng)的重大事項(xiàng)決策機(jī)制。在黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制下，中小學(xué)多數(shù)重大事項(xiàng)決策由黨組織和行政班子分工完成，一般包括四個(gè)步驟：一是黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員提出動議，書記在與校長充分溝通且無重大分歧后，啟動決策程序。二是校長辦公會研究擬由黨組織會議表決的重要事項(xiàng)方案，由校長個(gè)人決定。三是黨組織會議討論決定。黨組織實(shí)行集體決策制，“凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會議決定的原則，由黨組織會議集體討論作出決定”。書記只是會議召集和主持人以及決策集體的平等一員，不是獨(dú)立決策者。四是校長辦公會研究落實(shí)黨組織決策具體措施，校長個(gè)人決定，負(fù)責(zé)執(zhí)行。在實(shí)踐中，上述程序可以適當(dāng)改動。其一，某些事項(xiàng)可以簡化第2或第4步具體做法，提高決策效率。其二，就某些更為重大或?qū)I(yè)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)事項(xiàng)特點(diǎn)在會前分別在一定范圍內(nèi)醞釀、廣泛征求意見或經(jīng)專家評估咨詢。還需注意的是，2022年《意見》另一重要貢獻(xiàn)是明確規(guī)定校長通過校長辦公會履行職責(zé)以及會議的規(guī)則和程序。與之相比，過去的校長負(fù)責(zé)制并沒有明確提出校長辦公會要求，權(quán)力行使方式也不嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。

3.黨組織直接決策的重大事項(xiàng)?！皩W(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其負(fù)責(zé)人的人選”兩類事項(xiàng)不需經(jīng)過校長辦公會，由黨組織直接決定并執(zhí)行。相較2016年《意見》賦予黨組織“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的教育培養(yǎng)和選拔任用”這一人事權(quán)，2022年《意見》又增加了機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)。這兩類事項(xiàng)的決策流程只有兩步：一是動議，二是黨組織會議討論決定。

需要注意幾點(diǎn)：首先，這兩類事項(xiàng)決策不經(jīng)過校長辦公會，但并非不讓行政班子參與。從制度上，黨組織至少需要在會前通過兩條途徑征求行政班子意見。一是書記與校長充分溝通且無重大分歧，二是征求涉及機(jī)構(gòu)或人選的分管副校長(無論是否黨員)意見。其次，“下管一級”是我國干部制度的基本規(guī)則，因此學(xué)校黨組織干部任免權(quán)對應(yīng)的是“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人”(學(xué)校中層干部)，不包括學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，這是上級黨組織(教育局黨委或區(qū)縣黨委)的職權(quán)范圍。一些地區(qū)在推進(jìn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制時(shí)提出賦予學(xué)校黨組織“提名聘任副校長”權(quán)力，表面上說是“加強(qiáng)中小學(xué)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用”[10]，實(shí)則違背了“下管一級”的上位規(guī)則，侵蝕了上級黨組織的權(quán)力②。最后，在黨組織決策規(guī)則上，多數(shù)重要事項(xiàng)有半數(shù)以上班子成員到會即可召開，干部任免事項(xiàng)“必須有三分之二以上成員到會”。表決時(shí)，上述事項(xiàng)都是“簡單多數(shù)決”③。

圖1 黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制下中小學(xué)的治理結(jié)構(gòu)和決策流程

(二)人事安排

黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)中小學(xué)工作，既需要相應(yīng)的決策機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，也需要恰當(dāng)?shù)娜耸掳才藕透刹筷?duì)伍建設(shè)予以支撐。相比校長負(fù)責(zé)制，2022年《意見》在人事安排上也作出兩項(xiàng)重大調(diào)整：

1.明確黨組織書記是學(xué)校的“一把手”。在校長負(fù)責(zé)制下，校長是毫無疑問的“一把手”，書記是校長的助手。2022年《意見》規(guī)定了黨政正職的兩種任職模式，無論哪種模式，書記都是“一把手”。一是分設(shè)模式，主要適用規(guī)模較大、黨員較多的學(xué)校。2022年《意見》第十二條規(guī)定：“黨組織設(shè)置為黨委、黨總支的中小學(xué)校，黨組織書記、校長一般應(yīng)當(dāng)分設(shè)，黨組織書記一般不兼任行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，校長是中共黨員的應(yīng)當(dāng)同時(shí)擔(dān)任黨組織副書記?！毕啾?016年《意見》，不再要求甚至可以說是禁止“書記兼任副校長”，這是有意提升書記地位。更重要的是，在重大事項(xiàng)決策權(quán)由黨組織掌控的情況下，書記權(quán)力顯然大于校長。此外，2016年《意見》第八條對書記任職資格的規(guī)定是“一般應(yīng)具備教師資格，經(jīng)過學(xué)校黨務(wù)和行政崗位鍛煉”，但2022年《意見》刪除了這一規(guī)定，具體原因下一部分探討。二是“一肩挑”模式，主要適用規(guī)模較小、黨員較少的學(xué)校，“黨組織設(shè)置為黨支部的中小學(xué)校，黨組織書記、校長一般由一人擔(dān)任，同時(shí)應(yīng)當(dāng)設(shè)1名專職副書記”。這類學(xué)校的“一把手”很明確，無須贅言。

2.黨員副校長進(jìn)入黨組織班子。2022年《意見》第十二條規(guī)定：“行政班子副職中的黨員一般應(yīng)當(dāng)進(jìn)入黨組織班子”。這是更重要的變化，意味著黨組織班子人員構(gòu)成乃至中小學(xué)治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性變革。在校長負(fù)責(zé)制下，書記作為個(gè)人參與學(xué)校治理，但黨組織作為整體并不承擔(dān)太多治理任務(wù)、特別是不參與重大事項(xiàng)決策，其主要職責(zé)是黨務(wù)工作。相應(yīng)的，在書記之外的黨組織班子成員選配上，就是以做好黨務(wù)工作為出發(fā)點(diǎn)，一般安排有一定特長且教學(xué)任務(wù)較輕的年輕教師。例如，由行政科室人員或政治老師擔(dān)任組織委員，由音樂老師或美術(shù)老師擔(dān)任宣傳委員，體育老師擔(dān)任群工委員等。除書記、專職副書記外的黨組織班子成員不算是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子成員，對他們在“正式黨員”這一條件外沒有其他資格要求(例如現(xiàn)任職務(wù)職級、任職年限等)，其任免或提名不需經(jīng)過上級黨組織，學(xué)校內(nèi)部即可決定。換句話說，過去學(xué)校黨組織班子的配備并非“干部工作”，而是狹義的“組織工作”，其法理依據(jù)是《支部工作條例》，而非參照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》。

與之不同，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制下，黨組織作為整體嵌入學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，履行把方向、管大局、作決策、抓班子、帶隊(duì)伍、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，主導(dǎo)治理過程。那么，黨組織班子成員就是毫無疑問的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子成員，顯然不能再由年輕教師擔(dān)任，而是應(yīng)當(dāng)讓黨員副校長進(jìn)入。

需要補(bǔ)充的是，“黨員副校長進(jìn)黨組織班子”要求在實(shí)踐中尚存困難，原因是干部儲備不足。具體來說，中小學(xué)一直是民主黨派發(fā)展的重要陣地，許多能力強(qiáng)、威望高的中小學(xué)副校長都是民主黨派成員。也就是說，一些學(xué)校乃至一些地區(qū)沒有足夠數(shù)量的黨員副校長，進(jìn)而就會影響黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施。因此，全面落實(shí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制，還需要加大干部培養(yǎng)力度，但同時(shí)仍然要保證民主黨派的持續(xù)發(fā)展。解決好上述問題就非常考驗(yàn)各地黨委組織部門和教育行政部門的智慧。

四、中小學(xué)辦學(xué)模式變化與黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的治理效能

為什么要將校長負(fù)責(zé)制改為黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制？這一變遷回應(yīng)了新時(shí)代國家治理何種現(xiàn)實(shí)議題，發(fā)揮著怎樣的治理作用？回答上述問題，必須跳出“就黨建談黨建”的誤區(qū)，從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、辦學(xué)模式變化、教育改革趨勢的現(xiàn)實(shí)情境中考察它在新時(shí)代國家治理中的制度目標(biāo)和治理效能。

(一)校長負(fù)責(zé)制的時(shí)代背景

黨的十八大以來，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制取代了校長負(fù)責(zé)制，但不能就此論斷過去實(shí)行校長負(fù)責(zé)制欠妥。相反，在很長一段時(shí)間里，校長負(fù)責(zé)制更符合當(dāng)時(shí)辦學(xué)模式下中小學(xué)治理的需要，發(fā)揮了較好的治理效能。20世紀(jì)末至本世紀(jì)初我國中小學(xué)主體是農(nóng)村、廠辦、街道學(xué)校，基本特點(diǎn)是“學(xué)校多，規(guī)模小，權(quán)力少”。1987年全國中小學(xué)約90萬所，教職工約990萬，學(xué)生約1.8億[11]5，即一所學(xué)校平均11名教職工、200名學(xué)生。2003年全國中小學(xué)約50.6萬所，教職工約1082.6萬，學(xué)生約2億，即平均21名教職工、400名學(xué)生。[12]2-3兩方面因素決定了當(dāng)時(shí)更適合實(shí)行校長負(fù)責(zé)制。

第一，大多數(shù)中小學(xué)規(guī)模過小、不能單建黨組織。我們多方查詢資料，咨詢了中組部、教育部等權(quán)威部門，但沒有找到1987年的中小學(xué)黨員數(shù)據(jù)。只能通過其他方式推算，1987年全國中小學(xué)教職工黨員約186萬。④2003年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)則是205萬。[12]71即，1987年一所學(xué)校平均只有2.07名黨員，2003年也只有4.05名。單建的黨組織是實(shí)行黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的必備前提，“三名正式黨員”是黨組織建立的最低條件。顯然，1987年全國大多數(shù)中小學(xué)不能單建黨組織。2003年平均黨員數(shù)雖然超過3名，但考慮分布效應(yīng)，很大一部分學(xué)校依然達(dá)不到最低條件。即使是那些可以單建黨組織的學(xué)校，其干部儲備情況往往也滿足不了黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的需要。⑤

第二，學(xué)校管理事務(wù)少、重大事項(xiàng)少、校長實(shí)際權(quán)力有限。雖然這一時(shí)期實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，名義上是校長決定各類重大事項(xiàng)，但是由于規(guī)模較小，這一時(shí)期的中小學(xué)很難算得上是獨(dú)立的治理主體，擁有的重大事項(xiàng)決策權(quán)很有限。具體來說，其一，在基建、后勤等事項(xiàng)上，由于學(xué)校規(guī)模小，這類事務(wù)并不多、金額小。少數(shù)事務(wù)(例如校舍修建)往往也是由上級主管部門直接決策并負(fù)責(zé)實(shí)施，學(xué)校需要承擔(dān)的執(zhí)行職責(zé)很少。其二，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人事權(quán)上，1987年全國中小學(xué)平均只有200名學(xué)生和11名教職工，2003年也只有400名學(xué)生和21名教職工。這意味著多數(shù)學(xué)校既無條件也不需要設(shè)置正規(guī)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，只需劃分非正式的年級組，自然不存在重要干部任免事項(xiàng)。其人員招聘、職稱評審、工資獎金等事務(wù)則由上級主管部門直接組織實(shí)施。其三，這一時(shí)期社會對教育重視程度較低，招生等矛盾不突出，當(dāng)時(shí)校長并不會遇到今天需要面對的眾多棘手事務(wù)。簡言之，學(xué)校本級職責(zé)就是組織教學(xué)和日常管理，很少涉及重大事項(xiàng)決策，校長負(fù)責(zé)制的治理效率更高。

(二)新時(shí)代辦學(xué)模式變化帶來的新挑戰(zhàn)

新世紀(jì)以來，中小學(xué)辦學(xué)模式發(fā)生巨大變化。在“小校并大?！焙汀凹瘓F(tuán)化辦學(xué)”改革浪潮中，中小學(xué)數(shù)量大幅減少，規(guī)模不斷擴(kuò)大，師生和黨員數(shù)量顯著增加，“學(xué)校少，規(guī)模大，權(quán)力多”成了辦學(xué)模式新特點(diǎn)，中小學(xué)治理因此越來越需要黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制。

具體來說，其一，大多數(shù)中小學(xué)已經(jīng)具備實(shí)行黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的前提條件。2016年，全國公立中小學(xué)19.9萬所，學(xué)生2.5億名，教職工1100多萬名，黨員350多萬名[13]，平均一所學(xué)校有學(xué)生近1300人、教職工約55名⑥，黨員近18名，即大多數(shù)學(xué)校都能單建黨組織。

其二，學(xué)校治理事務(wù)特別是重大事項(xiàng)增多，難度顯著提升。一方面，規(guī)模擴(kuò)大使學(xué)校內(nèi)部治理事務(wù)大幅增加，例如基建、采購、機(jī)構(gòu)設(shè)置和干部任免等重大事項(xiàng)大幅增加；另一方面，“權(quán)力下放”是當(dāng)前教育改革的主導(dǎo)趨勢，人員招聘、職稱評審、工資獎金乃至項(xiàng)目建設(shè)等權(quán)力正在逐步從教育行政部門下放至學(xué)校。校長單獨(dú)負(fù)責(zé)如此繁重事務(wù)越來越力不從心，中小學(xué)迫切需要更完備的治理結(jié)構(gòu)和更規(guī)范的決策機(jī)制。

其三，校長權(quán)力擴(kuò)大，腐敗等風(fēng)險(xiǎn)大幅增加。權(quán)力與風(fēng)險(xiǎn)相伴隨。在擁有更多重大事項(xiàng)決策權(quán)的同時(shí)，校長濫用權(quán)力的潛在風(fēng)險(xiǎn)也隨之上升。不用說新校區(qū)或教學(xué)樓建設(shè)等重大項(xiàng)目，僅校服、教學(xué)用品、文體設(shè)施、食堂原料等例行采購和日常維修就常是六、七位數(shù)的資金支出，這就存在可觀的尋租空間。在校長負(fù)責(zé)制下，上述事務(wù)完全由校長個(gè)人決策，缺乏制衡和監(jiān)督，容易滋生腐敗，近年來相關(guān)案件屢見不鮮。[14]

其四，民眾對教育越來越重視，招生等問題日益成為全社會焦點(diǎn)，并與其他治理難題交織相伴。這不僅將中小學(xué)置于風(fēng)口浪尖，稍有不慎更可能對國家治理和社會穩(wěn)定造成系統(tǒng)性影響。就高中而言，每個(gè)地級市乃至縣區(qū)稍有名氣的重點(diǎn)高中每年在招生上收取的贊助費(fèi)往往就數(shù)以千萬計(jì)，非重點(diǎn)高中也可以通過招生或復(fù)讀獲取高額計(jì)劃外收入。就初中和小學(xué)而言，義務(wù)教育階段“就近入學(xué)”，學(xué)校雖然不能以合法方式獲取贊助費(fèi)，但私下里的找關(guān)系、打招呼、金錢交易屢禁不止。更重要的是，“就近入學(xué)”催生的“學(xué)區(qū)房”成為市場炒作熱點(diǎn)，是近年來房地產(chǎn)亂象的重要誘因，對國家宏觀調(diào)控產(chǎn)生了重大影響。那么，能夠決定“招誰不招誰”的校長的權(quán)力有多大？濫用的危害有多大？事實(shí)上，近年來人民群眾在高價(jià)學(xué)區(qū)房、高額贊助費(fèi)及招生亂象中深受其害，意見較大。這意味著，中小學(xué)治理早已不只是學(xué)校內(nèi)部事務(wù)，甚至不只是關(guān)乎教育這一百年大計(jì)，更是牽扯宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定等國家治理多領(lǐng)域的關(guān)鍵性難題。

此外，少數(shù)超級學(xué)校更是擁有極大的影響力。不少地方都流傳有類似言論：“有些事情，副區(qū)長協(xié)調(diào)不下來，但某某學(xué)校班主任開個(gè)家長會就解決了?！笨匆粋€(gè)典型案例，北京的中關(guān)村三小是一所超級小學(xué)，對口學(xué)區(qū)房均價(jià)已近20萬/平米，長期是房地產(chǎn)市場熱門炒作區(qū)域。早在2007年就查處過該校校長貪污案，暴露出學(xué)校存在上億元賬外資金。[15]同時(shí)，中關(guān)村三小擁有極大的影響力，例如其2020年畢業(yè)典禮的嘉賓有雷軍、陳薇、郎平等各界名人，且每年畢業(yè)典禮都是如此。學(xué)校的影響力就是校長的權(quán)力，超級學(xué)校的潛在風(fēng)險(xiǎn)顯然更大。

(三)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的制度目標(biāo)和治理效能

簡而言之，中小學(xué)辦校模式變遷以及它和國家治理多領(lǐng)域的深度關(guān)聯(lián)決定了校長負(fù)責(zé)制已不能勝任新時(shí)代使命，只有黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制才能回應(yīng)諸多艱巨挑戰(zhàn)，真正抓住發(fā)展機(jī)遇。其制度目標(biāo)和治理效能體現(xiàn)在以下兩方面：

1.橫向治理：以集體決策限制個(gè)人專權(quán)，以集體領(lǐng)導(dǎo)彌補(bǔ)個(gè)人不足。新時(shí)代中小學(xué)治理事務(wù)大幅增多，難度和潛在風(fēng)險(xiǎn)顯著增加。相比個(gè)人決策的校長負(fù)責(zé)制，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制以“一人一票”集體決策為表決方式，其優(yōu)勢在于：其一，集體決策能限制個(gè)人專權(quán)，降低“一言堂”、“拍腦袋”決策帶來的風(fēng)險(xiǎn)特別是腐敗風(fēng)險(xiǎn)。其二，集體決策能充分利用領(lǐng)導(dǎo)班子成員不同專業(yè)背景、工作經(jīng)驗(yàn)和思維方式，集中各方智慧應(yīng)對復(fù)雜事務(wù)，提升重大決策的全面性和科學(xué)性。其三，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制帶來的變革不僅在決策方式上，更是構(gòu)建了從動議、擬訂、決定到落地的整套議事決策機(jī)制，能有效提升決策質(zhì)量，從源頭上保證治理實(shí)效。其四，“議行合一”是黨的各級組織的基本運(yùn)作方式，2022年《意見》第二條規(guī)定：“黨組織實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度……班子成員根據(jù)集體的決定和分工，切實(shí)履行職責(zé)。”在校長負(fù)責(zé)制中，只有校長是決策者，其他副職都只是執(zhí)行者，決策和執(zhí)行是分離的，容易發(fā)生沖突。而在黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制中，所有班子成員都既是決策者，也是執(zhí)行者。相比一把手個(gè)人決策然后直接命令副職執(zhí)行，在各方充分發(fā)表意見、協(xié)商達(dá)成共識基礎(chǔ)上的集體決策往往能得到更好執(zhí)行。

此外，2022年《意見》刪去了2016年《意見》的“書記一般應(yīng)具備教師資格，經(jīng)過學(xué)校黨務(wù)和行政崗位鍛煉”要求，即并無教學(xué)經(jīng)歷的干部可以直接成為學(xué)校書記。原因在于，實(shí)行分設(shè)模式的是“黨組織設(shè)置為黨委、黨總支的中小學(xué)?！?這一變動對“一肩挑”模式并無實(shí)質(zhì)意義，因?yàn)闀?、校長由一人擔(dān)任，校長依然需要上述條件)，這類學(xué)校黨員眾多，辦學(xué)規(guī)模大甚至是集團(tuán)學(xué)校。它們的治理事務(wù)顯著多于“一肩挑”模式的小規(guī)模學(xué)校，復(fù)雜性、專業(yè)性更甚，并常常超出教育領(lǐng)域(例如選址拿地、工程建設(shè)、與政府和企業(yè)溝通協(xié)調(diào)等)。相比校長更專注組織教學(xué)，書記就需要更多負(fù)責(zé)教學(xué)之外的事務(wù)。因而，從干部工作“人崗相宜”原則來說，雖然選拔的是學(xué)校黨組織書記，但是這個(gè)崗位最需要的未必是教育工作者，而是行政經(jīng)驗(yàn)豐富的管理者。

2.縱向治理：從外部監(jiān)管轉(zhuǎn)向內(nèi)部制衡。研究黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制還需要整體思維，從教育改革全局理解中央精神。除學(xué)校內(nèi)部不同治理主體的橫向關(guān)系外，中小學(xué)治理另一重要議題就是與上級主管部門的縱向關(guān)系。在過去的辦學(xué)模式下，教育行政部門直接掌控中小學(xué)多數(shù)重要事務(wù)，學(xué)校本級主要負(fù)責(zé)教學(xué)和日常管理。但是，這種縱向分權(quán)結(jié)構(gòu)不僅難以適應(yīng)學(xué)校規(guī)模擴(kuò)大和集團(tuán)化辦學(xué)的新趨勢，也不利于激發(fā)學(xué)校生機(jī)活力。

因此，將權(quán)力從教育行政部門向中小學(xué)轉(zhuǎn)移就成為教育改革的基本趨勢。2019年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》專列第20條“激發(fā)學(xué)校生機(jī)活力”，明確要求“落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，保障學(xué)校自主設(shè)立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，依法依規(guī)實(shí)施教育教學(xué)活動、聘用教師及其他工作人員、管理使用學(xué)校經(jīng)費(fèi)等?！?020年教育部等八部委下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力的若干意見》，提出系統(tǒng)具體的實(shí)施細(xì)則。

教育改革賦予更大權(quán)力，但中小學(xué)需要更完備的治理結(jié)構(gòu)和更規(guī)范的決策機(jī)制才能用好這些權(quán)力。否則，在上級下放權(quán)力、放松監(jiān)管的同時(shí)，如果中小學(xué)自身沒有有效的治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)督制衡機(jī)制，那么“學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”就很容易演變成“校長不受監(jiān)督制約的隨意用權(quán)”，陷入“一管就死、一放就亂”的治理困境。因此，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制與“落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)”是相輔相成、共同推進(jìn)的改革舉措，在外部監(jiān)管放松的同時(shí)，要規(guī)范內(nèi)部治理機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部制衡。

五、總結(jié)與討論

基于相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和豐富的調(diào)研材料，本文從黨建視角梳理了黨的十八大以來相關(guān)制度變遷的歷程，闡釋了黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制對中小學(xué)治理結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制和人事安排的系統(tǒng)改造，探討了這一變遷如何回應(yīng)了中小學(xué)辦學(xué)模式變化和教育改革趨勢的時(shí)代命題。

更大層面講，黨的領(lǐng)導(dǎo)既是政治原則，更是國家治理實(shí)踐的具體方式，必須落實(shí)在一項(xiàng)項(xiàng)制度安排上。黨的領(lǐng)導(dǎo)之所以是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，就在于它是最符合中國現(xiàn)實(shí)、最有效率的國家治理方式。因此，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“著力從制度安排上發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)最大優(yōu)勢”，中小學(xué)建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制目的即在于此。相應(yīng)的，研究中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制乃至黨的領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)問題，就既要注重宏觀的政治性，更要注重具體的治理效能，從新時(shí)代新國情和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)切入，系統(tǒng)研究治理結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制、人事安排等重點(diǎn)問題，這有助于將黨的領(lǐng)導(dǎo)宏觀原則更好落實(shí)在不同領(lǐng)域具體實(shí)踐中，提升國家治理效率。

此外，還要注意邊界問題——并非所有中小學(xué)都需建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制。2022年《意見》最后一句規(guī)定：“不具有獨(dú)立法人資格或未單獨(dú)設(shè)立黨的支部委員會的中小學(xué)校，黨組織發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。”該條款主要針對兩種情況：其一，規(guī)模小的農(nóng)村學(xué)校。雖然數(shù)量減少、規(guī)模擴(kuò)大是我國中小學(xué)的整體趨勢，但交通條件和居住分布決定了必須保留一些小規(guī)模農(nóng)村學(xué)校。這些學(xué)校在黨員數(shù)量和干部儲備上存在先天不足，也沒有多少重大事項(xiàng)，因而依然更適合校長負(fù)責(zé)制。其二，集團(tuán)校的一些分校。在集團(tuán)化辦學(xué)模式中，一般由總校統(tǒng)一負(fù)責(zé)分校特別是新建分校的項(xiàng)目建設(shè)、后勤采購、人員招聘、職稱評定等重要事務(wù)，分校領(lǐng)導(dǎo)班子則專注教學(xué)和日常管理。在這種情況下，總校黨組織充分履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，對分校重大問題作出決定。分校黨組織就不需要對同一事項(xiàng)重復(fù)把關(guān)決策，而是應(yīng)當(dāng)發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，根據(jù)“下級組織服從上級組織”要求，配合同級行政班子共同執(zhí)行好總校黨組織決策。

注釋：

①中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制雖然是2018年才在中央層面提出的，但此前已有一些實(shí)踐探索和理論探討。

②在副校長選聘時(shí)，上級黨組織一般會征求學(xué)校意見。但這是建議權(quán)，不是提名權(quán)或聘任權(quán)。而且，征求意見并不是必需的，上級黨組織可以直接決策，特別是從外調(diào)派干部時(shí)，不會征求本單位意見。

③只有在決定給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開除黨籍等三類黨紀(jì)處分上，黨章第七章第四十二條要求的是“三分之二”。但是，根據(jù)紀(jì)檢工作相關(guān)要求，中小學(xué)黨組織無權(quán)給出以上處分。因而，“絕對多數(shù)決”在中小學(xué)無用武之地。

④1987年黨員數(shù)據(jù)是根據(jù)2016年的數(shù)據(jù)推算。用2016年中小學(xué)黨員數(shù)與全國黨員數(shù)的比值，乘以1987年全國黨員數(shù)，得出1987年中小學(xué)黨員人數(shù)。由于當(dāng)前大學(xué)生黨員比例遠(yuǎn)高于1980年代，因此這一算法實(shí)際上還高估了1987年中小學(xué)黨員數(shù)。

⑤例如，某校有5名黨員，其中3名是剛畢業(yè)的年輕教師(本世紀(jì)初中央加大大學(xué)生黨員發(fā)展力度，自此大學(xué)生黨員比例一直高于除黨政機(jī)關(guān)外的任何領(lǐng)域，所以很長一段時(shí)間中小學(xué)黨員主體都是年輕教師)，還有1名是教學(xué)經(jīng)驗(yàn)豐富但無意于管理工作的骨干教師，只有1名是校長兼支部書記。在這種情況下實(shí)行黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制，難道把3名年輕教師任命為副校長？這顯然不合理。

⑥該數(shù)據(jù)只統(tǒng)計(jì)了有編制的職工。近年來，合同制、特崗教師、三支一扶等用工方式大幅增加，因而實(shí)際教職工數(shù)要多不少。