鄭方輝，吳 蕊

(華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院 政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心，廣東 廣州 510640)

一、問(wèn)題與文獻(xiàn)

(一)問(wèn)題的提出

轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，是我國(guó)行政體制改革一以貫之的核心目標(biāo)，也是全面推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。2015年，以“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”為主旨的“放管服”改革標(biāo)志著我國(guó)的行政體制進(jìn)入了新階段，凸現(xiàn)行政審批制度改革在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要地位。事實(shí)上，四十余年改革開(kāi)放與行政體制改革密切關(guān)聯(lián)，尤其是自2001年以來(lái)，我國(guó)行政審批制度改革步入快車道，各級(jí)政府部門在精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)、簡(jiǎn)化審批流程等方面取得了顯著成效。但與此同時(shí)，隨著改革不斷向縱深推進(jìn)，改革的邊際效應(yīng)遞減，新的問(wèn)題及矛盾逐漸顯現(xiàn)。針對(duì)審批主體，事后監(jiān)管不到位、部門或?qū)蛹?jí)之間對(duì)接不暢、信息孤島等現(xiàn)象普遍存在；針對(duì)審批相對(duì)方，審批事項(xiàng)過(guò)多、審批流程過(guò)雜等問(wèn)題在一定程度上增加了民眾的信息成本，影響市場(chǎng)活躍度和營(yíng)商環(huán)境，降低了政府形象和政治信任。顯而易見(jiàn)，系統(tǒng)梳理、總結(jié)和檢驗(yàn)二十余年行政審批制度的經(jīng)驗(yàn)是深化改革的客觀要求。

行政體制是國(guó)家制度和體制的重要組成部分，其特質(zhì)由社會(huì)制度所決定。從根本上說(shuō)，行政審批制度改革重塑政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者關(guān)系，體現(xiàn)價(jià)值理性和工具理性，折射了政府治理的績(jī)效。一般而言，行政審批政策作為行政審批制度改革的價(jià)值工具，是衡量改革理念、方針、目標(biāo)、內(nèi)容的重要載體，審批制度改革過(guò)程也是政策變遷的過(guò)程。由此，對(duì)政策文本進(jìn)行審視是總結(jié)和檢驗(yàn)改革績(jī)效的重要方法。我國(guó)是單一制國(guó)家，中央層面的行政審批政策具有決定性和導(dǎo)向性，正因如此，本文嘗試在對(duì)2001—2020年國(guó)務(wù)院及部門頒布的審批政策文本進(jìn)行歸類統(tǒng)計(jì)分析的基礎(chǔ)上，基于治理績(jī)效導(dǎo)向，詮釋20年來(lái)我國(guó)行政審批政策變遷的階段特征、內(nèi)在邏輯和動(dòng)力與發(fā)展趨向。改革是手段并非目的，“評(píng)估是對(duì)人民和進(jìn)步的投資?！盵1]24探討及評(píng)析行政審批制度改革的變遷規(guī)律，既是總結(jié)得失所需，也是為提升政府治理績(jī)效、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府注入動(dòng)能。

(二)文獻(xiàn)簡(jiǎn)析

“行政審批”具有典型的本土特色，西方語(yǔ)境中與此相近的概念是“政府管制”，并可追溯到20世紀(jì)20年代，源于西方經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下的政府干預(yù)理論強(qiáng)調(diào)政府管制的必要性和合法性。歷史上，凱恩斯主義主導(dǎo)的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論以市場(chǎng)失靈為前提假設(shè)，在二戰(zhàn)之后被一些國(guó)家迅速轉(zhuǎn)化為政府公共政策，包括實(shí)施貿(mào)易保護(hù)、許可證制度、價(jià)格管制等經(jīng)濟(jì)政策[2]，這類政策可視為“行政審批”。

20世紀(jì)70年代末的改革開(kāi)放拉開(kāi)了我國(guó)行政體制改革的序幕。但一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)開(kāi)啟行政審批制度的系統(tǒng)性改革始于2001年。基于特殊國(guó)情，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)研究賦予了行政審批更為豐富的本土化內(nèi)涵。對(duì)于改革的意義，張康之、張定安等認(rèn)為，行政審批是政府部門為了緩解市場(chǎng)失靈、社會(huì)失序等問(wèn)題而采取的前置性行政管理手段。[3]這一手段在風(fēng)險(xiǎn)防范、規(guī)范秩序、配置資源、提高市場(chǎng)從業(yè)水平等方面具有顯著的積極作用。[4]2001年12月11日，國(guó)務(wù)院在官方文件中明確行政審批的主體是具有審批權(quán)的相關(guān)行政機(jī)關(guān)，客體是自然人、法人或相關(guān)行政相對(duì)人，審批程序是指主體對(duì)客體的審批申請(qǐng)進(jìn)行審查，承認(rèn)或否認(rèn)其資質(zhì)的行為過(guò)程。[5]由此可見(jiàn)，行政審批實(shí)質(zhì)上是一種調(diào)控政社、政企關(guān)系的行政行為，具有政府主導(dǎo)、多元參與、法治性等特征。

21世紀(jì)以來(lái)，學(xué)界對(duì)于行政審批制度演變的研究凸現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：一是以具體的審批制度為案例，探究政策執(zhí)行的成效、困境及出路；二是以時(shí)間為維度，基于不同的理論視角，探究改革的演變過(guò)程、動(dòng)力和邏輯。針對(duì)20年間審批政策變遷的階段性，部分學(xué)者認(rèn)為，黨的十八大是標(biāo)志性節(jié)點(diǎn)，這一節(jié)點(diǎn)前后的改革目標(biāo)、過(guò)程和成效具有本質(zhì)區(qū)別。[6]張楠迪楊指出，2012年之后，建設(shè)服務(wù)型政府的總體目標(biāo)賦予行政審批“服務(wù)”內(nèi)涵，使之從政府主導(dǎo)的行政行為轉(zhuǎn)向以公眾需求為導(dǎo)向的政務(wù)服務(wù)方式。[7]也有學(xué)者將21世紀(jì)以來(lái)行政審批制度改革劃分為2001—2012年、2012至今兩個(gè)階段[8]，或區(qū)分為轉(zhuǎn)型期(2001—2012年)和新常態(tài)時(shí)期(2012—2020年)兩個(gè)階段，每一階段的變遷是當(dāng)下政社、政企關(guān)系的顯現(xiàn)，也是政府治理績(jī)效的折射。[9]

行政審批改革涉及政府權(quán)責(zé)等核心問(wèn)題，部分學(xué)者通過(guò)案例研究探析行政審批政策變遷的內(nèi)容和邏輯。有學(xué)者認(rèn)為，相對(duì)“自上而下”為主導(dǎo)的政策路徑和手段，“自下而上”的審批政策變遷方式尚處在試行階段，但更利于調(diào)動(dòng)多元主體的積極性，提升市場(chǎng)活躍度。[10]也有學(xué)者通過(guò)對(duì)政策文本和板面數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，認(rèn)為行政審批政策變遷折射了制度在實(shí)施中的困境和社會(huì)、民眾切實(shí)所需。[11]在“放管服”改革背景下，行政審批政策應(yīng)在強(qiáng)調(diào)權(quán)力下放、流程優(yōu)化的同時(shí)[12]，重視激發(fā)地方政府和審批相對(duì)方的積極性，努力創(chuàng)新以適應(yīng)、推動(dòng)市場(chǎng)永續(xù)發(fā)展。[13]44

針對(duì)變遷機(jī)制和動(dòng)力，斯蒂格勒指出，政府管制并未具有更高的效率和更優(yōu)的效果。[14]233-234呂普生認(rèn)為，制度背景是影響審批政策變遷的主要因素，一些政治因素在行政審批改革過(guò)程中呈現(xiàn)出一種序列的嚴(yán)謹(jǐn)結(jié)構(gòu)，這也是相關(guān)政策出現(xiàn)和安排的原因之一。[15]王春艷指出，行政審批制度的變遷可以分為供給性變遷和漸進(jìn)性變遷，兩者的不同之處在于前者是具有較高的強(qiáng)制性和中央主導(dǎo)性，而后者則主要是通過(guò)地方自主創(chuàng)新擴(kuò)散實(shí)現(xiàn)的。[16]基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用和影響，兩者的動(dòng)力在宏觀上表現(xiàn)為不同主體間的權(quán)利和利益沖突，在微觀上表現(xiàn)為相關(guān)市場(chǎng)價(jià)格和主體偏好的不同及變化。

在方向維度上，學(xué)者們認(rèn)為行政審批制度改革的方向是放權(quán)、監(jiān)管和服務(wù)，政府即為服務(wù)，追求公共利益最大化，因此公共部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)公共協(xié)商的方式來(lái)行使職責(zé)。[17]36-37這與政府治理、績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值同構(gòu)。按照弗萊恩的觀點(diǎn)，績(jī)效評(píng)價(jià)在于強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)、體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向和滿意度導(dǎo)向。換言之，政府績(jī)效評(píng)價(jià)是一種責(zé)任機(jī)制。[18]從文獻(xiàn)來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)，有關(guān)行政審批政策改革的研究文獻(xiàn)豐碩，政策績(jī)效評(píng)價(jià)近些年受到學(xué)界的關(guān)注，但這類研究聚焦的議題大都局限于個(gè)案或針對(duì)政策的短周期及其產(chǎn)出，嚴(yán)格而言并非真正意義的績(jī)效評(píng)價(jià)，因此，從治理績(jī)效視域檢視20年行政審批制度改革進(jìn)程具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、研究設(shè)計(jì)

(一)研究思路

政策研究作為一門學(xué)科已形成較完善的體系方法。本研究旨在依據(jù)政策文本，描述政策過(guò)程，透析政策變遷階段特點(diǎn)和內(nèi)在規(guī)律及動(dòng)力，前瞻政策變化趨勢(shì)。為此借鑒以下兩方面理論：

一是政策變遷理論。美國(guó)社會(huì)學(xué)家安德森認(rèn)為，政策變遷實(shí)質(zhì)上是一個(gè)舊的政策被新的政策取代或更新的過(guò)程，可區(qū)分為政策創(chuàng)新、延續(xù)、保持和終止四種通用模式。[19]257之后，林德布洛姆基于理性批判主義，提出漸進(jìn)主義變遷模型，他指出任何一項(xiàng)政策均非一蹴而就，需依據(jù)時(shí)代背景和社會(huì)需求進(jìn)行修改、完善、更新。[20]在對(duì)行為主義進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上，學(xué)界提出誘致性制度變遷等配套理論。[21]基于政策變遷的漸進(jìn)性，本文將行政審批政策變遷視為一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，將2001年第一份行政審批政策頒布至今的20年作為時(shí)序分析維度。

二是政策范式理論。1962年，托馬斯·庫(kù)恩在TheStructureofScientificRevolutions一書(shū)中首次提出了范式理論，意指研究所構(gòu)建的理論、特征、概念等哲學(xué)和理論模式或框架。1993年，霍爾將范式理論運(yùn)用到公共政策領(lǐng)域，認(rèn)為政策范式是由識(shí)別問(wèn)題、制定目標(biāo)、選擇工具、達(dá)成目標(biāo)等四個(gè)基本要素構(gòu)成。本文受此啟示，將行政審批政策的橫向分析維度界定為政策數(shù)量、發(fā)文主體、政策目標(biāo)和政策內(nèi)容、政策手段。[22]

行政審批政策變遷是政府的主動(dòng)和能動(dòng)作為，其變遷是一個(gè)過(guò)程，動(dòng)因可能因時(shí)而異，但追求的是變遷的結(jié)果。由此，以什么衡量結(jié)果、如何衡量結(jié)果成為政策分析的核心問(wèn)題。作為價(jià)值工具，治理績(jī)效既體現(xiàn)公共價(jià)值，又是一種分析方法，以治理績(jī)效視域?qū)徱?0年間我國(guó)行政審批政策變遷的特征、邏輯、動(dòng)因和趨勢(shì)，將不同分析維度融于價(jià)值理性和工具理性平衡之中，以驗(yàn)證政策變遷目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，是本文研究的基本思路。

(二)研究方法

本文研究方法主要采用NVivo軟件進(jìn)行編碼、詞語(yǔ)云和聚類分析，這也是學(xué)界對(duì)政策文本分析的常用方法。具體而言，研究選擇縱向時(shí)間序列維度，橫向政策數(shù)量、發(fā)文主體、政策目標(biāo)和政策內(nèi)容、政策手段等維度，形成分析框架。其中，政策文件文本由數(shù)據(jù)庫(kù)檢索所得。具體是利用“北大法寶”，以“行政審批”“行政許可”“審批”為關(guān)鍵詞，設(shè)定時(shí)間范圍為2001—2020年，設(shè)定文件效力為“現(xiàn)行有效”，設(shè)定發(fā)文主體為國(guó)務(wù)院及其部門(機(jī)構(gòu))，獲得研究樣本文件文本323份(如表1)。之后對(duì)政策文本進(jìn)行整理歸類，梳理其重要的元素。同時(shí)，由于涉及部門較多，各種情況復(fù)雜多樣，加之透明度、公開(kāi)性等限制，323份政策文本未必覆蓋行政審批改革的所有政策。

表1 2001—2020年有關(guān)行政審批改革政策文本示例

三、我國(guó)行政審批政策變遷的階段特征

我們采用NVivo軟件從政策數(shù)量、發(fā)文主體、政策目標(biāo)和政策內(nèi)容、政策手段等四個(gè)維度分析20年來(lái)我國(guó)行政審批制度變化特征。

一是階段性特征。政策數(shù)量總體呈波浪形走勢(shì)(見(jiàn)圖1)。其中2004年和2014年出現(xiàn)兩個(gè)小高峰，由此可區(qū)分為四個(gè)階段，直觀地反映出我國(guó)行政審批制度改革大體歷經(jīng)快速興起、趨于平穩(wěn)、達(dá)到頂峰、逐漸穩(wěn)定的全過(guò)程。本世紀(jì)初我國(guó)加入世貿(mào)組織，行政審批改革政策數(shù)量大幅增加，之后2005—2011年，政策數(shù)量減少并趨于穩(wěn)定。2012年，黨的十八大開(kāi)啟第七輪行政體制改革；2014年，國(guó)務(wù)院首次提出“放管服”改革，推動(dòng)行政體制改革進(jìn)入新時(shí)期。這一時(shí)期(2012—2017年)，行政審批改革政策數(shù)量到達(dá)新的峰值。2017年，黨的十九大召開(kāi)，行政體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，有關(guān)行政改革從“數(shù)量增加”轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，地方政府著力創(chuàng)新行政審批模式?？傮w來(lái)看，以重大標(biāo)志性事件為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，我國(guó)新世紀(jì)以來(lái)行政審批改革從頒布相關(guān)政策的角度可分為四個(gè)階段，即2001—2004年興起期，2005—2011年平穩(wěn)期，2012—2014年高峰期，2015—2020年穩(wěn)定期，節(jié)點(diǎn)對(duì)應(yīng)加入世貿(mào)組織、黨的十八和黨的十九大三件重大的歷史事件。

圖1 2001—2020我國(guó)行政審批改革相關(guān)政策中央層級(jí)發(fā)文數(shù)量

二是多元化特征。發(fā)文主體呈現(xiàn)由國(guó)務(wù)院辦公廳主導(dǎo)向各部門主導(dǎo)的態(tài)勢(shì)。在我國(guó)的行政管理體制中，俗稱的“紅頭文件”既為政策文本，又是行動(dòng)的依據(jù)。發(fā)文主體層級(jí)決定了文件的權(quán)威性及政策效應(yīng)。根據(jù)發(fā)文數(shù)量的統(tǒng)計(jì)，20年來(lái)我國(guó)行政審批政策的發(fā)文主體早期以國(guó)務(wù)院辦公廳為多，之后國(guó)務(wù)院各部各委較多。發(fā)文數(shù)量并不能間接等同于政策績(jī)效，但也反映了一種趨勢(shì)。在改革興起期，財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部是改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，兩個(gè)部門均以7份文件的發(fā)文數(shù)量位列前列。隨著改革不斷深入及范圍不斷拓展，在高峰期，農(nóng)業(yè)部以發(fā)文38份居首位?！叭r(nóng)”問(wèn)題是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的核心問(wèn)題，我國(guó)的改革源于農(nóng)村，涉農(nóng)方面的行政審批涉及面廣，各種情況復(fù)雜多樣，農(nóng)業(yè)部門以文件型態(tài)規(guī)劃、引導(dǎo)、調(diào)整各種審批關(guān)系，是符合國(guó)情與實(shí)際的。同時(shí)，水利部、文化部以及工業(yè)和信息化部等頒布的政策數(shù)量也呈上升趨勢(shì)，分別發(fā)文9份、9份、2份和5份。值得注意的是，在穩(wěn)定期，國(guó)家稅務(wù)局頒布了10份審批改革文件，背后源于財(cái)稅體制改革驅(qū)動(dòng)了此方面的審批制度改革。這一階段，新成立的科學(xué)技術(shù)部有關(guān)行政審批改革的文件有3份。總體而言，在上述四個(gè)階段中，農(nóng)業(yè)成為行政審批制度改革的重要領(lǐng)域，財(cái)稅、水利、文化和科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域行政審批制度改革也頗具特色。

三是選擇性特征。整體而言，我國(guó)行政審批制度改革歷經(jīng)興起期(2001—2004年)、平穩(wěn)期(2005—2011年)、高峰期(2012—2014年)、穩(wěn)定期(2015—2020年)，各個(gè)階段政策目標(biāo)和內(nèi)容存在明顯的選擇性。具體而言，既有一以貫之的目標(biāo)和內(nèi)容，也有因時(shí)而異的選擇性目標(biāo)和內(nèi)容。首先，不同階段的差異性。在興起期，政策目標(biāo)和內(nèi)容以貫徹中央關(guān)于改革的相關(guān)精神、落實(shí)相關(guān)措施為主。其中，司法部、財(cái)政部和質(zhì)監(jiān)局等部門率先提出要做好審批項(xiàng)目取消后的銜接和完善工作，提高行政效能。在平穩(wěn)期，政策目標(biāo)和內(nèi)容在延續(xù)上一階段要求之外，強(qiáng)調(diào)要更加規(guī)范和完善改革體系，深化改革措施。在高峰期，行政審批制度改革進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型和深化的關(guān)鍵時(shí)期，加快配套改革、開(kāi)拓改革領(lǐng)域、深化改革措施、規(guī)范改革流程、加強(qiáng)改革政策專業(yè)化研究、落實(shí)放管服結(jié)合的審批模式等成為政策目標(biāo)和創(chuàng)新內(nèi)容。到了穩(wěn)定期，改革已解決諸多關(guān)鍵性問(wèn)題，進(jìn)入新常態(tài)模式，政策目標(biāo)和內(nèi)容將注意力轉(zhuǎn)向加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)。其次，四個(gè)階段的一致性。依據(jù)政策文本按編碼相似性聚類分析(對(duì)應(yīng)Jacord系數(shù))發(fā)現(xiàn)，前兩階段及后兩階段政策內(nèi)容各具有較高的相似性。這一結(jié)果也與學(xué)界的多數(shù)研究相吻合。進(jìn)一步分析，20年來(lái)改革政策內(nèi)容的共性主要表現(xiàn)為：一是重心落在取消、下放和調(diào)整審批事項(xiàng)上。無(wú)論是前期為破除影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制、機(jī)構(gòu)、機(jī)制障礙，快速融入世界經(jīng)濟(jì)體系，還是后期積極釋放市場(chǎng)活力和激發(fā)內(nèi)生創(chuàng)造力，取消、下放和調(diào)整審批事項(xiàng)無(wú)例外都成為共同的改革思路和措施，并被視為改革成效的前提條件。二是權(quán)力精簡(jiǎn)、系統(tǒng)變革貫穿于全程。在前兩階段，行政審批政策內(nèi)容聚焦于精簡(jiǎn)和下放權(quán)力，設(shè)置專門的行政審批機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批事項(xiàng)處理，強(qiáng)化配套改革。后期的改革方向和內(nèi)容強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性變革，更加關(guān)注優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，減少事前登記事項(xiàng)，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)信息公開(kāi)等。

表2 2001—2020不同階段政策手段節(jié)點(diǎn)頻數(shù)統(tǒng)計(jì)表

四是偏好性特征。政策手段優(yōu)先性各有側(cè)重。政策手段是指公共政策的制定和執(zhí)行者為了達(dá)到政策目標(biāo)所選取和采用的針對(duì)政策目標(biāo)群體實(shí)施的具體措施或機(jī)制。政策手段旨在解決政策問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。一般而言，政策手段可劃分為法治手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和宣傳教育手段，其中法治手段和行政手段統(tǒng)稱為規(guī)制手段[23]215-216。依據(jù)此種劃分，本文將各階段政策文本中上述四種政策手段使用頻數(shù)進(jìn)行列表(見(jiàn)表2)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)行政審批制度變遷過(guò)程中，規(guī)制手段(政治命令、法律規(guī)制等)始終是決策者優(yōu)先且主要采用的政策手段。規(guī)制手段具有強(qiáng)制性和權(quán)威性，在指導(dǎo)、引導(dǎo)下級(jí)部門執(zhí)行政策方面具有更強(qiáng)的約束力，對(duì)規(guī)范和管理行政事務(wù)方面更具效能。但同時(shí)，政府部門主導(dǎo)的規(guī)制性手段不利于調(diào)動(dòng)各行政主體的積極性和創(chuàng)造性，妨礙行政效率提升。經(jīng)濟(jì)手段的作用不同，通過(guò)取消審批收費(fèi)等市場(chǎng)措施來(lái)調(diào)節(jié)政策的執(zhí)行情況，改變市場(chǎng)信號(hào)，更有利于引導(dǎo)政策目標(biāo)群體的行為趨向。同時(shí)，分析結(jié)果表明，宣傳教育手段與政策數(shù)量變化呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，并且這一手段具有明顯的時(shí)代特點(diǎn)。隨著信息技術(shù)發(fā)展及大數(shù)據(jù)運(yùn)用，宣傳教育手段在政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中的作用愈來(lái)愈大。激勵(lì)勸誡手段通常作為規(guī)制和宣傳教育手段的補(bǔ)充在四個(gè)階段中較為穩(wěn)定，這是因?yàn)樵谛姓徟贫雀母镏?，以精神激?lì)和規(guī)勸為主的激勵(lì)勸誡手段成本較低，但對(duì)提高政府人員工作的積極性和提升群眾參與度的作用卻不可小覷。

四、我國(guó)行政審批政策變遷的邏輯和動(dòng)力

公共政策是社會(huì)資源分配的重要手段。在多數(shù)情況下，公共政策的過(guò)程由那些要求變化者、決策者和受到該政策影響的人們之間相互的作用而產(chǎn)生。[24]5黨的十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的概念，黨的十九大進(jìn)一步描述了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的時(shí)間表。治理現(xiàn)代化包含制度體系現(xiàn)代化，指向治理目的和過(guò)程，進(jìn)而催生了治理績(jī)效。[25]行政審批制度作為國(guó)家治理制度體系的核心內(nèi)容，其改革歷程和政策變遷有著自身的規(guī)律，受制于多重因素影響，遵循著特定的邏輯，體現(xiàn)政府治理績(jī)效。同時(shí)，公共政策變遷并非自動(dòng)而成，不論是漸變還是突變均離不開(kāi)內(nèi)外動(dòng)力的推動(dòng)。從本質(zhì)上說(shuō)，在社會(huì)主義條件下，我國(guó)行政審批制度政策變遷說(shuō)到底是為了將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

(一)變遷邏輯

一是政治邏輯。伍德羅·威爾遜認(rèn)為：“公共政策是由政治家(具有立法權(quán)者)制定的并由行政人員(國(guó)家公務(wù)員)執(zhí)行的法律和法規(guī)。”[26]4我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義制度，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是最重要的政治使命和最基本的政治邏輯。行政審批制度改革作為經(jīng)濟(jì)體制和行政體制改革的核心內(nèi)容，其政策變遷的目標(biāo)、路徑始終遵循中央的頂層規(guī)劃、戰(zhàn)略指向和統(tǒng)一部署，自上而下，上下結(jié)合，體現(xiàn)政治邏輯和制度邏輯。改革是一場(chǎng)革命，也是40多年來(lái)黨始終不移的基本政策方針。從現(xiàn)實(shí)需求看，行政審批制度改革源于從計(jì)劃體制向社會(huì)主義市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)型背景中行政審批制度所暴露的各種弊端，以及這些弊端對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及政府治理現(xiàn)代化的妨礙和阻滯，改革勢(shì)在必行，也成為政治責(zé)任。事實(shí)上，政治邏輯貫穿行政審批制度變革的各個(gè)階段，中央頒發(fā)改革文件的數(shù)量從特定視角反映政治意愿和政治權(quán)威，如在興起期國(guó)務(wù)院頒布了8份政策文件，包括2014年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化行政審批制度改革加快政府職能轉(zhuǎn)變工作情況的報(bào)告》，高峰期頒布了11份，穩(wěn)定期頒布了16份，統(tǒng)籌、規(guī)劃央地行政審批制度改革。其中，有關(guān)針對(duì)取消、調(diào)整和下放審批事項(xiàng)的中央國(guó)務(wù)院文件亦有7份之多。此外，政治邏輯轉(zhuǎn)化為行政審批制度改革的指導(dǎo)思想和總體要求，如2001年頒布的《關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見(jiàn)》中指出，要重視發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用。2001年至今，三個(gè)代表重要思想、鄧小平理論、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想等黨的重要思想成為深化行政審批制度改革的思想指南。

二是價(jià)值邏輯。價(jià)值是公共政策的內(nèi)涵屬性。美國(guó)政治學(xué)家哈羅德·拉斯韋爾指出：“公共政策是一種含有目標(biāo)、價(jià)值和策略的大型計(jì)劃?！盵27]71價(jià)值邏輯是公共政策變遷的內(nèi)生邏輯。將治理績(jī)效理念應(yīng)用到行政體制改革中，作為治理結(jié)果評(píng)判、治理過(guò)程監(jiān)督重要指標(biāo)的公眾滿意度是行政審批政策變遷的核心價(jià)值取向邏輯。[28]改革的啟動(dòng)、深化及政策演進(jìn)，歸根到底是兌現(xiàn)“一切為了人民”的執(zhí)政理念和初心使命，換言之，一切改革措施的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是為了人民，追求人民利益的最大化。從政策文本上看，早在2008年監(jiān)察部等部門頒布的《關(guān)于深入推進(jìn)行政審批制度改革的意見(jiàn)》中，就已明確將提高人民群眾滿意度作為行政審批制度改革的總體目標(biāo)之一。自此之后，更多中央文件將公眾滿意作為改革的價(jià)值目標(biāo)，行政審批政策內(nèi)容變遷的特征亦蘊(yùn)含著這種價(jià)值邏輯，比如黨的十八大前后兩個(gè)時(shí)期的行政審批政策內(nèi)容更加關(guān)注加強(qiáng)建設(shè)和完善社會(huì)管理、公共服務(wù)，更加體現(xiàn)改革的結(jié)果導(dǎo)向和人民性，將提升人民群眾滿意度置于改革核心價(jià)值體系之中。在滿意度導(dǎo)向下，行政審批政策的制定從人民群眾反映最強(qiáng)烈的共性問(wèn)題入手，確定改革的重點(diǎn)、措施和路徑，并以公眾和企業(yè)受益、公眾和企業(yè)滿意作為檢驗(yàn)政策成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。

三是技術(shù)邏輯。一方面，技術(shù)發(fā)展貫穿行政審批制度改革方式和舉措的變遷歷程。從線下審批到線上審批、從政務(wù)服務(wù)中心到專門的行政審批局，行政審批環(huán)節(jié)、流程、方式的優(yōu)化和創(chuàng)新折射了其政策變遷程序性創(chuàng)新和技術(shù)運(yùn)用的技術(shù)邏輯。[29]在改革的興起期和平穩(wěn)期，囿于當(dāng)時(shí)的技術(shù)條件，有關(guān)改革措施，如下放和取消審批事項(xiàng)，是以建立政務(wù)服務(wù)窗口等物理措施為主的。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)+等新興信息技術(shù)的飛速發(fā)展，黨的十八大之后，創(chuàng)新性技術(shù)廣泛應(yīng)用于行政審批領(lǐng)域。在信息技術(shù)等工具加持下，審批環(huán)節(jié)得以減少與優(yōu)化，審批方式更加多元化，審批流程愈發(fā)高效透明。如浙江省“最多跑一次”改革和江蘇省“不見(jiàn)面審批”的試點(diǎn)創(chuàng)新，充分體現(xiàn)了技術(shù)邏輯。顯然，技術(shù)賦予了政府部門虛擬治理、統(tǒng)籌治理和多元治理的能力[30]，也為行政審批制度改革提供了突破口。另一方面，政策手段變遷內(nèi)含技術(shù)邏輯。宣傳教育手段中的輿論引導(dǎo)與宣傳、公共部門信息公開(kāi)、數(shù)據(jù)流通與共享等具體行為與技術(shù)工具息息相關(guān)，涉及到以報(bào)紙、信息公開(kāi)欄等紙質(zhì)媒體為主和以網(wǎng)絡(luò)、電視等電子媒體為主的媒介體系和大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)工具。在以技術(shù)為主的工具導(dǎo)向下，宣傳教育手段于整個(gè)政策手段變遷歷程中的重要性日益凸顯。

(二)變遷動(dòng)力

一是頂層牽動(dòng)。我國(guó)是單一制國(guó)家，政策變遷的政治邏輯鑄就了改革的動(dòng)力，中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和決策部署形成了自上而下的政策變遷的牽動(dòng)力。一方面，政治站位、決策執(zhí)行造就直接動(dòng)力。為推動(dòng)工作，中央設(shè)置專職機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌地方行政審批制度改革，如2001年成立以國(guó)務(wù)院副總理為組長(zhǎng)的行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，2003年調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)小組成員，2015年行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組成為推進(jìn)職能協(xié)調(diào)小組專題組之一。同時(shí)，中央通過(guò)制定法律規(guī)章指導(dǎo)、監(jiān)督地方行政審批政策執(zhí)行，并配套考核評(píng)價(jià)及激勵(lì)問(wèn)責(zé)。20年來(lái)，中央頒布10余份文件，指導(dǎo)及推動(dòng)國(guó)務(wù)院各部各委、上海市、浙江省、廣東省等地區(qū)試點(diǎn)改革，牽動(dòng)地方行政審批制度改革。另一方面，自上而下評(píng)價(jià)激勵(lì)形成牽動(dòng)力。2001年《關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見(jiàn)》、2004年《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省級(jí)政府行政審批制度改革的意見(jiàn)》、2018年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化行政審批制度改革加快政府職能轉(zhuǎn)變工作情況的報(bào)告》等多份政策文件中均要求對(duì)地方實(shí)施審批制度改革成效進(jìn)行評(píng)價(jià)激勵(lì)，并對(duì)今后改革目標(biāo)和方向提出要求。

二是需求推動(dòng)。有需求就有供給，自下而上的社會(huì)需求是行政審批制度變遷的外部助力。“從人的實(shí)際出發(fā)來(lái)研究人，實(shí)際的人在由現(xiàn)實(shí)制度所賦予的制約條件中活動(dòng)。”[31]254-255行政審批制度涉及政府、社會(huì)、市場(chǎng)中的各層各類人群，相關(guān)政策旨在滿足需求、化解矛盾。隨著我國(guó)的基本矛盾轉(zhuǎn)變，人民群眾的需求呈現(xiàn)出多樣化多層次等特點(diǎn)，尤其對(duì)民主、法治、公平、正義等需求日益增長(zhǎng)，從而客觀上推動(dòng)審批制度改革，某種意義上說(shuō)，“放管服”改革即是匹配社會(huì)矛盾轉(zhuǎn)化的結(jié)果。審視20年審批制度改革的四個(gè)階段特征，每一個(gè)變遷節(jié)點(diǎn)均源于審批方向、范圍、流程與社會(huì)需求不匹配，原有的審批制度規(guī)制偏離社會(huì)需求，阻滯進(jìn)一步改革開(kāi)放。在自下而上的需求推動(dòng)下，行政審批政策的方向更加明確，措施更加落地，地方政策執(zhí)行更加因地制宜，尤其近幾年在賦予社會(huì)和市場(chǎng)一定的自由裁量權(quán)，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，減少不必要審批，降低審批過(guò)程中的交易和代理成本，激發(fā)市場(chǎng)活力和創(chuàng)新能力等方面所取得的成效無(wú)不與基層需求推動(dòng)有關(guān)。

三是競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)。動(dòng)力源于比較競(jìng)爭(zhēng)，充分調(diào)動(dòng)地方積極性是衡量改革成效的標(biāo)尺。對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放的重要經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，“地方錦標(biāo)賽”被學(xué)界視為經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?，因?yàn)樵谙喈?dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，在GDP最大化導(dǎo)向下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)即為晉升機(jī)會(huì)的競(jìng)賽，包括行政審批制度改革在內(nèi)的政府變革同樣存在此種基因。同時(shí)，行政審批制度改革與招商引資、營(yíng)商環(huán)境息息相關(guān)，進(jìn)而直接影響GDP增長(zhǎng)及群眾滿意度，由此必然激勵(lì)地方政府改革的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，造就地方之間趕超比肩的變遷動(dòng)能。貫穿新的發(fā)展理念，地方政府從“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”向“為和諧而競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)變，行政審批制度變遷競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)能相應(yīng)發(fā)生變化，尤其是黨的十八大以來(lái)，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府、“五位一體”、“四個(gè)全面”等發(fā)展目標(biāo)的提出驅(qū)動(dòng)地方政府之間在創(chuàng)新審批理念、優(yōu)化審批模式、提升審批績(jī)效等方面創(chuàng)造新的經(jīng)驗(yàn)。黨的十八大前后行政審批政策的突破性變化，從某種意義上說(shuō)反映了地方政府落實(shí)中央改革精神的巨大動(dòng)能，反過(guò)來(lái)說(shuō)明地方政府間競(jìng)爭(zhēng)對(duì)行政審批政策變遷的驅(qū)動(dòng)力。

五、我國(guó)行政審批政策變遷的未來(lái)趨勢(shì)

漸進(jìn)決策主義認(rèn)為政策制定是基于過(guò)往的經(jīng)驗(yàn)逐漸修補(bǔ)的漸進(jìn)過(guò)程，行政審批制度的改革政策變遷也是如此，其呈現(xiàn)從量變到質(zhì)變的特征。應(yīng)該說(shuō)，20年來(lái)我國(guó)此項(xiàng)改革歷程釋放了巨大的紅利，但隨著改革步入深水區(qū)，在舊有沉疴和新遇困境的交互作用下，改革的邊際效應(yīng)遞減。思想理念固化、創(chuàng)新思維缺失、需求挖掘不到位、配套改革不系統(tǒng)、技術(shù)支持不完善、法治建設(shè)不全面等問(wèn)題成為亟待突破的難題。“十四五”時(shí)期，加快轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建一流營(yíng)商環(huán)境、提升政府治理能力和治理績(jī)效的目標(biāo)，對(duì)行政審批制度改革提出了更高要求。創(chuàng)新發(fā)展理念、強(qiáng)化需求導(dǎo)向、加持?jǐn)?shù)字技術(shù)、健全監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制、凸顯整體性治理將成為未來(lái)政策改革的新趨向。

一是創(chuàng)新理念。改革以理念創(chuàng)新為先導(dǎo)，思維慣性固化必然導(dǎo)致改革效益減弱，甚至為負(fù)。在已有的基礎(chǔ)上，未來(lái)行政審批制度改革將進(jìn)一步突破“官本位”思想，強(qiáng)調(diào)民本為先和人民至上的發(fā)展理念，其將不再局限于削減和下放審批事項(xiàng)和權(quán)力，而是著眼于現(xiàn)實(shí)需求，更加重視創(chuàng)新、激勵(lì)創(chuàng)新、強(qiáng)化創(chuàng)新。例如，長(zhǎng)期以來(lái)，行政審批制度改革側(cè)重于簡(jiǎn)化流程，推行網(wǎng)上審批，未來(lái)將更加關(guān)注對(duì)市場(chǎng)主體真正關(guān)切的融資服務(wù)、人才引進(jìn)等領(lǐng)域?qū)徟马?xiàng)實(shí)質(zhì)性、有效性改革，實(shí)現(xiàn)改革的迭代升級(jí)。

二是需求導(dǎo)向。治理績(jī)效強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和滿意度導(dǎo)向，聚焦需求倒逼改革，鑄造動(dòng)力，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為動(dòng)能優(yōu)勢(shì)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，今后的行政審批制度改革和政策變遷將進(jìn)一步著眼于市場(chǎng)主體的需求，破除發(fā)展過(guò)程中體制機(jī)制的深層矛盾，全面提升政府回應(yīng)力。比方說(shuō)，近幾年各地在提高線上線下審批覆蓋面、全方位優(yōu)化審批流程路徑、線上線下設(shè)置民意收集箱和企業(yè)訴求表達(dá)窗口、給予市場(chǎng)主體一定自由裁量權(quán)等方面做了大量工作，要實(shí)現(xiàn)從量變到質(zhì)變的突破，行政審批應(yīng)不滿足于“最多跑一次”，而是“最好不用跑”。

三是技術(shù)賦能。黨的十九屆四中全會(huì)將“科技支撐”納入社會(huì)治理現(xiàn)代化的路徑中，新興科技和信息技術(shù)應(yīng)用于政府治理之中是未來(lái)的必然趨勢(shì)，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)將為深化行政審批制度改革持續(xù)賦能，“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”將被賦予新的內(nèi)涵和意義，作為一種新的思維方式和治理手段助力提升治理績(jī)效?！安灰?jiàn)面審批”、加大增量數(shù)據(jù)共享程度等技術(shù)性舉措將由點(diǎn)到線、到面迅猛擴(kuò)散。技術(shù)持續(xù)賦能加持政府部門的自主創(chuàng)新與實(shí)踐，將進(jìn)一步推動(dòng)審批流程自動(dòng)化、民主化和公開(kāi)化，提升社會(huì)及公眾滿意度。

四是監(jiān)督評(píng)價(jià)。減少和下放審批事項(xiàng)將使監(jiān)管重點(diǎn)逐漸從事前轉(zhuǎn)向事中和事后。2004年至今，我國(guó)建立了以《中華人民共和國(guó)行政許可法》為核心的行政審批法律體系，但實(shí)踐中監(jiān)管力量和責(zé)任不匹配、監(jiān)管工作不成體系等，未來(lái)的趨勢(shì)將加快相關(guān)法律和制度的廢改立釋。一方面進(jìn)一步明確各級(jí)各類監(jiān)管主體和監(jiān)管責(zé)任，確保職責(zé)一致；另一方面，將聚焦于審批中介、“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”等監(jiān)管不到位的關(guān)鍵領(lǐng)域，因地制宜制定具有針對(duì)性的長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制。此外，高校智庫(kù)、公眾建議、專業(yè)技術(shù)等資源在健全專業(yè)的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制方面將發(fā)揮更為重要的作用，社會(huì)組織和社區(qū)居民參與、引入專業(yè)第三方評(píng)價(jià)監(jiān)督模式將成為常態(tài)。

五是整體性治理。權(quán)力下放、多元主體共同參與在優(yōu)化審批流程、提升審批績(jī)效等方面發(fā)揮了顯著成效，但也容易導(dǎo)致服務(wù)流程、審批權(quán)限及審批信息碎片化。行政審批制度改革的終極目標(biāo)在于提升政府的公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的政府。為解決審批碎片化問(wèn)題，未來(lái)將強(qiáng)化政府整體性治理能力，培育審批主體的全局觀念和整體性治理理念；同時(shí)，暢通不同層級(jí)、不同職能政府部門間的溝通渠道，增強(qiáng)部門之間交流協(xié)作，建立整體統(tǒng)一的審批標(biāo)準(zhǔn)體系，探索協(xié)同共治新模式。