周愛(ài)華

(中山大學(xué) 社會(huì)學(xué)與人類(lèi)學(xué)學(xué)院,廣東 廣州 510275)

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了各民族跨區(qū)域大流動(dòng)的活躍期，少數(shù)民族大規(guī)模向中東部城市地區(qū)流動(dòng)。作為改革開(kāi)放的前沿陣地，廣東省因其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和包容性成為全國(guó)少數(shù)民族流動(dòng)人口①輸入最多、增長(zhǎng)最快的省份。根據(jù)第七次人口普查，廣東少數(shù)民族常住人口為475萬(wàn)人，56個(gè)民族成分齊全，與2010年第六次全國(guó)人口普查相比，少數(shù)民族人口數(shù)量增加了268萬(wàn)，人口年均增長(zhǎng)8.7%。[1]據(jù)相關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，截至2019年4月從省外流入的少數(shù)民族人口約為400萬(wàn)人。[2]從人員構(gòu)成來(lái)看，廣東的少數(shù)民族流動(dòng)人口主要有三類(lèi)：一是務(wù)工人員，主要從事生產(chǎn)制造業(yè)、家政、餐飲、建筑等勞動(dòng)密集型行業(yè)；二是經(jīng)營(yíng)型人員，包括行商坐賈，流動(dòng)商販主要販賣(mài)藥材、工藝品、羊肉串、切糕干果等，還有數(shù)千家固定店面的拉面館；三是因工作調(diào)動(dòng)、讀書(shū)、婚姻、部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)及家屬隨遷等來(lái)粵的人員。第三類(lèi)人員流動(dòng)性相對(duì)小，受教育程度較高，通用語(yǔ)言能力較強(qiáng)。前兩類(lèi)人員數(shù)量多、增長(zhǎng)快、流動(dòng)性大、來(lái)源地廣，農(nóng)村戶籍比例極高，多數(shù)缺乏專(zhuān)業(yè)技能。務(wù)工和經(jīng)營(yíng)型人員是少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理上的難點(diǎn)和重點(diǎn)，亦是本文側(cè)重討論的對(duì)象。

2021年中央民族工作會(huì)議指出，“要充分考慮不同民族、不同地區(qū)的實(shí)際，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)布局規(guī)劃和公共服務(wù)資源配置”[3]247。進(jìn)城的少數(shù)民族面臨著生產(chǎn)生活方式的變化和跨民族、跨區(qū)域、跨文化的環(huán)境，可能存在“三個(gè)不適應(yīng)”的情況，即少數(shù)民族群眾對(duì)城市生活和管理方式、城市居民對(duì)少數(shù)民族群眾的某些生活和行為方式以及城市的工作方式和管理機(jī)制等都不能很好適應(yīng)。[4]217人口流動(dòng)對(duì)少數(shù)民族和流入地社會(huì)都提出更高的要求，少數(shù)民族人口自身需提高適應(yīng)性，其也要求城市公共服務(wù)體系適應(yīng)多元文化環(huán)境。本文以廣東省為例，圍繞文化能力這一概念對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口的公共服務(wù)現(xiàn)狀及面臨的問(wèn)題和不足進(jìn)行探討，并提出針對(duì)性建議。

一、文獻(xiàn)綜述：少數(shù)民族流動(dòng)人口公共服務(wù)與文化能力

目前已有大量研究對(duì)國(guó)內(nèi)公共服務(wù)發(fā)展歷程、現(xiàn)狀和困境進(jìn)行總結(jié)并提出相應(yīng)的對(duì)策。過(guò)往研究側(cè)重關(guān)注城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和區(qū)域的不平衡發(fā)展，農(nóng)村、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的研究相對(duì)較多，針對(duì)群體差異的研究較少。[5]隨著城市流動(dòng)人口的數(shù)量和類(lèi)型不斷增多，研究者開(kāi)始將眼光轉(zhuǎn)向城市多元文化和群體差異，少數(shù)民族流動(dòng)人口逐漸成為城市服務(wù)管理工作的重要對(duì)象。[6]針對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口的公共服務(wù)既包括子女教育、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療保障、住房保障、法律援助和社會(huì)救助等基本公共服務(wù)，也包括我國(guó)憲法和法律規(guī)定的少數(shù)民族保持自身宗教信仰、民族習(xí)俗和語(yǔ)言文字等方面的權(quán)益。

文化能力(Culture Competency)這一概念的提出與多元文化有密切關(guān)系，國(guó)際上人口流動(dòng)帶來(lái)的文化多樣性使得文化能力日益受到重視。從20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始，為解決因移民文化差異而導(dǎo)致的醫(yī)患溝通問(wèn)題，美國(guó)醫(yī)學(xué)院開(kāi)設(shè)文化能力課程，要求醫(yī)生在診療過(guò)程中理解他者文化，培養(yǎng)跨文化交流的語(yǔ)言能力及其他能力。這一概念最初由心理健康研究人員克洛斯等人(Cross T.et al.)在 1989年提出，其核心觀點(diǎn)是認(rèn)為文化能力是確保所有患者獲得公平護(hù)理的關(guān)鍵。文化能力被定義為“在一個(gè)系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)人員中形成的一系列行為、態(tài)度和政策，并使該系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)或人員能在跨文化環(huán)境中有效工作”[7]13。此后文化能力這一概念仍主要應(yīng)用在醫(yī)療衛(wèi)生保健領(lǐng)域[8]，但也逐漸拓展到社會(huì)工作、心理學(xué)和公共管理等領(lǐng)域。學(xué)者賴斯(Rice M.F.)致力于研究文化能力如何促進(jìn)公共服務(wù)在跨文化背景下高效和公平運(yùn)作。[9]相較而言，文化能力這一概念在國(guó)內(nèi)學(xué)界尚未引起較多重視。張冬梅等學(xué)者主要倡導(dǎo)在我國(guó)民族地區(qū)開(kāi)展具有文化能力的公共服務(wù)，認(rèn)為文化能力體現(xiàn)在以語(yǔ)言文字為載體的表層結(jié)構(gòu)和以價(jià)值觀為核心的深層結(jié)構(gòu)上。[10]

基于上述研究，本文將文化能力定義為在多元文化環(huán)境中采取文化上適宜的行為、態(tài)度和政策的過(guò)程，文化能力的提升是一個(gè)雙向的過(guò)程，不應(yīng)只局限于公共部門(mén)，公共服務(wù)的供給和需求雙側(cè)主體都需具備文化能力。如果僅僅從政府的角度談文化能力的提升，就忽略了公共服務(wù)接受者的能動(dòng)性。國(guó)內(nèi)少數(shù)民族在長(zhǎng)期的交流交往交融中具備一定的文化能力基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)文化能力的雙向提升更加符合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。此外，完善公共服務(wù)和提升文化能力是齊頭并進(jìn)、相互促進(jìn)的過(guò)程。一方面，文化能力有助于提高公共服務(wù)的供給效能和分配公平；另一方面，文化能力不能憑空產(chǎn)生，它通過(guò)公共服務(wù)政策、機(jī)制、內(nèi)容等方面的完善來(lái)體現(xiàn)。筆者曾于2016、2017年在廣州、東莞、深圳等少數(shù)民族流動(dòng)人口生活的部分社區(qū)開(kāi)展調(diào)研，對(duì)街道干部、專(zhuān)業(yè)社工、少數(shù)民族群眾及社區(qū)居民進(jìn)行訪談，并于2022年5月對(duì)部分受訪者進(jìn)行追蹤調(diào)查。本文強(qiáng)調(diào)城市民族工作中文化能力的重要性，并在文化能力視域下探索少數(shù)民族流動(dòng)人口公共服務(wù)的現(xiàn)狀和進(jìn)一步完善的可能路徑。

二、文化能力對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口公共服務(wù)的重要影響

文化能力事關(guān)政府能否高質(zhì)量供給公共服務(wù)、少數(shù)民族群眾能否接受公共服務(wù)、公共服務(wù)供給和需求之間能否達(dá)到平衡等重要問(wèn)題。

第一，文化能力的提升事關(guān)作為供給側(cè)的政府能否高質(zhì)量供給公共服務(wù)。文化能力是公共服務(wù)供給能力的重要組成部分，關(guān)系著少數(shù)民族流動(dòng)人口公共服務(wù)供給能否從無(wú)到有、從有到優(yōu)。文化能力應(yīng)當(dāng)貫穿于少數(shù)民族流動(dòng)人口公共服務(wù)供給的全過(guò)程中，在公共服務(wù)的生產(chǎn)、管理和監(jiān)督環(huán)節(jié)中都應(yīng)考慮到文化的特殊性、對(duì)文化差異的覺(jué)察和評(píng)估、文化知識(shí)的拓展并據(jù)此適時(shí)調(diào)整服務(wù)。政府在通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)選擇公共服務(wù)的承接方時(shí)，可以考察并篩選具備文化能力且能滿足少數(shù)民族流動(dòng)人口需求的購(gòu)買(mǎi)對(duì)象。這就意味著政府從公眾的角度出發(fā)進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)計(jì)，由底線兜底轉(zhuǎn)向高質(zhì)量覆蓋，避免了不考慮民族文化差異的“一刀切”式供給模式。

第二，文化能力影響作為需求側(cè)的少數(shù)民族流動(dòng)人口對(duì)公共服務(wù)的接受情況，比如能否充分獲得公共服務(wù)、對(duì)公共服務(wù)是否滿意等。少數(shù)民族流動(dòng)人口的文化能力包括使用通用語(yǔ)言能力、受教育程度、面對(duì)多元文化的心態(tài)、與城市生活匹配的知識(shí)和技能等等。居住證制度確保了流動(dòng)人口和戶籍人口同樣有享受基本公共服務(wù)的權(quán)利，但一些少數(shù)民族群眾卻因語(yǔ)言隔閡、文化差異等未能充分了解和享受公共服務(wù)，也就是“政府提供了但沒(méi)獲得”。同時(shí)，少數(shù)民族流動(dòng)人口對(duì)公共服務(wù)的滿意度屬于主觀性評(píng)價(jià)的范疇，與政府的財(cái)政投入、服務(wù)產(chǎn)出并不完全等同，受個(gè)體教育程度、語(yǔ)言水平、社會(huì)交往等多種文化能力相關(guān)因素的影響。當(dāng)少數(shù)民族流動(dòng)人口自身無(wú)法適應(yīng)城市公共服務(wù)時(shí)，就可能出現(xiàn)“政府提供了但不滿意”的情況。

第三，文化能力的雙向提升有助于促進(jìn)公共服務(wù)在政府與社會(huì)的良性互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)供給與需求的平衡。一方面，當(dāng)前我國(guó)地方政府基本公共服務(wù)的供給模式以自上而下的供給導(dǎo)向型模式為主，對(duì)公眾需求差異性的忽略在很大程度上造成了基本公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)的失衡。[11]文化能力的提升有助于公共服務(wù)供給模式由供給導(dǎo)向型向需求導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變，推動(dòng)政府部門(mén)了解少數(shù)民族群眾的真實(shí)需求并據(jù)此適時(shí)調(diào)整公共服務(wù)的范圍和內(nèi)容。另一方面，文化能力要求少數(shù)民族群眾自身發(fā)揮能動(dòng)性適應(yīng)城市生活和管理體制。少數(shù)民族群眾表達(dá)服務(wù)需求、主動(dòng)獲取公共服務(wù)、共同參與社會(huì)建設(shè)等方面都是對(duì)公共服務(wù)供給的積極反饋，有助于政府對(duì)其供給體系進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，形成“積極反饋——正向調(diào)節(jié)”的閉環(huán)系統(tǒng)。

三、文化能力視域下廣東省少數(shù)民族流動(dòng)人口公共服務(wù)現(xiàn)狀分析

(一)舉措與成效

黨的十八大以來(lái)，廣東深入貫徹落實(shí)中央民族工作會(huì)議、全國(guó)城市民族工作會(huì)議精神，經(jīng)過(guò)積極探索，城市民族工作取得諸多成效，公共部門(mén)和少數(shù)民族的文化能力不斷提升，集中體現(xiàn)在少數(shù)民族流動(dòng)人口公共服務(wù)的供給機(jī)制、內(nèi)容和參與主體等多個(gè)方面。

1.公共服務(wù)供給機(jī)制日趨健全。廣東是國(guó)內(nèi)較早開(kāi)展少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的省份，在公共服務(wù)供給機(jī)制上不斷創(chuàng)新并形成了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了從以政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)到“黨建引領(lǐng)社工服務(wù)”模式的轉(zhuǎn)換，將公共服務(wù)不斷下沉到基層社區(qū)?；鶎臃?wù)平臺(tái)是開(kāi)展少數(shù)民族流動(dòng)人口公共服務(wù)的“最后一公里”，亦是文化能力展演的主要場(chǎng)域。廣州自2013年開(kāi)始以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式創(chuàng)建民族之家，2018年以后逐步向全市所有的鎮(zhèn)(街)及部分企業(yè)、學(xué)校鋪開(kāi)，民族之家成為城市民族工作的主陣地。深圳、東莞、佛山、中山等城市在部分少數(shù)民族流動(dòng)人口聚居的社區(qū)同樣采取類(lèi)似的做法。近年來(lái)廣東通過(guò)黨建引領(lǐng)促進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，基層社區(qū)在黨建引領(lǐng)下有效推動(dòng)了專(zhuān)業(yè)社工介入民族事務(wù)治理。以廣州市海珠區(qū)H街道為例，該街道位于廣州市海珠區(qū)西南部，由兩個(gè)城中村和一些商業(yè)小區(qū)構(gòu)成。據(jù)工作人員介紹，先后有1.6萬(wàn)名、31個(gè)族別的少數(shù)民族流動(dòng)人口在此申報(bào)登記，主要聚集在城中村的皮革加工廠和制衣廠等地。從在社區(qū)居委會(huì)設(shè)置少數(shù)民族事務(wù)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，到依托家庭綜合服務(wù)中心設(shè)立民族之家，再到以街道黨群服務(wù)中心為平臺(tái)升級(jí)“民族之家”，基層黨組織、物業(yè)、社工、社區(qū)居民和少數(shù)民族志愿者隊(duì)伍等形成合力，共同推進(jìn)了少數(shù)民族流動(dòng)人口公共服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化。

2.針對(duì)少數(shù)民族的公共服務(wù)內(nèi)容逐漸完善。少數(shù)民族流動(dòng)人口在流入地享有越來(lái)越多的公共服務(wù)，包括教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障、公共文化和就業(yè)等多個(gè)方面，在與少數(shù)民族權(quán)益息息相關(guān)的勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)和法律援助服務(wù)中集中體現(xiàn)了公共部門(mén)對(duì)少數(shù)民族需求和文化偏好等的回應(yīng)。廣東支持和保障各民族流動(dòng)人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)，與甘肅、寧夏等民族地區(qū)建立常態(tài)化勞務(wù)輸出合作機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)吸納少數(shù)民族流動(dòng)人口就業(yè)，同時(shí)開(kāi)展了職業(yè)技能和國(guó)家通用語(yǔ)言等培訓(xùn)。針對(duì)少數(shù)民族群眾賴以為生的民族特色經(jīng)濟(jì)，如清真拉面店、流動(dòng)攤販等，各地在符合基本要求的前提下加以扶持和引導(dǎo)。2013 年廣東省民族宗教委與省司法廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)少數(shù)民族法律援助工作的意見(jiàn)》，加大了對(duì)少數(shù)民族開(kāi)展法律援助的力度。廣州、深圳、佛山、惠州等市設(shè)立了少數(shù)民族法律援助站(中心)，為少數(shù)民族群眾提供了極大便利。此外，廣東在開(kāi)展法律援助的過(guò)程中根據(jù)少數(shù)民族群眾需求做了一些調(diào)整，比如聘請(qǐng)少數(shù)民族律師、提供語(yǔ)言翻譯服務(wù)、編印通用語(yǔ)言和維吾爾語(yǔ)雙語(yǔ)法律援助指南等。[12]

3.在共建共治共享中增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)。文化能力的提升還體現(xiàn)在廣州、深圳等地少數(shù)民族群眾積極參與民族團(tuán)體和志愿者隊(duì)伍，公共服務(wù)的參與主體更加多元化。2016年7月筆者所在課題組調(diào)查的162名廣州少數(shù)民族流動(dòng)人員中超過(guò)72%的受訪者為初中及以下學(xué)歷。近年來(lái)少數(shù)民族流動(dòng)人口受教育程度有所提高，使用國(guó)家通用語(yǔ)言文字能力增強(qiáng)，參與社會(huì)建設(shè)、自我管理、自我服務(wù)的動(dòng)力和能力也得到極大提高。深圳市民族團(tuán)結(jié)發(fā)展促進(jìn)會(huì)成立于1996年，以文藝演出、公益活動(dòng)、提供法律服務(wù)、慰問(wèn)關(guān)愛(ài)等多種形式引導(dǎo)少數(shù)民族會(huì)員廣泛參與，2019年獲“全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范集體”的榮譽(yù)稱號(hào)。H街道在2015年組建了海珠區(qū)第一支少數(shù)民族志愿者隊(duì)伍，目前有二十多名少數(shù)民族志愿者。其中來(lái)自青海省化隆縣的回族志愿者韓某在2020年疫情期間連續(xù)兩個(gè)多月堅(jiān)持每天為街道一線抗疫人員免費(fèi)送早餐和夜宵，還帶動(dòng)其他清真拉面店店主購(gòu)買(mǎi)食品慰問(wèn)街道環(huán)衛(wèi)工人。②少數(shù)民族同胞積極參與志愿活動(dòng)和回饋社區(qū)的行為背后體現(xiàn)的是其對(duì)流入地社會(huì)的融入和認(rèn)同，少數(shù)民族群眾在共建共治共享中樹(shù)立了休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運(yùn)與共的共同體理念。

(二)問(wèn)題與不足

盡管廣東在少數(shù)民族流動(dòng)人口的公共服務(wù)領(lǐng)域取得了一些成效，但仍然面臨一系列問(wèn)題和不足。

1.公共服務(wù)供給不平衡、不充分。廣東省內(nèi)各個(gè)城市的文化能力建設(shè)參差不齊，使得民族工作發(fā)展呈現(xiàn)明顯的地區(qū)不平衡。根據(jù)少數(shù)民族流動(dòng)人口的規(guī)模，可以把廣東相關(guān)城市分為三個(gè)層級(jí)，少數(shù)民族流動(dòng)人口50萬(wàn)人以上的城市為第一層級(jí)，包括廣州、深圳、東莞、佛山；珠海、清遠(yuǎn)、湛江等城市為第二層級(jí)，少數(shù)民族流動(dòng)人口約在3萬(wàn)至10萬(wàn)人之間；肇慶、惠州、陽(yáng)江等城市為第三層級(jí)，少數(shù)民族流動(dòng)人口低于3萬(wàn)人。③省內(nèi)大部分街鎮(zhèn)、社區(qū)的少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理體系還不完善，存在公共服務(wù)供給機(jī)制不完善、工作隊(duì)伍薄弱、服務(wù)機(jī)構(gòu)和民族團(tuán)體較少的情況，民族工作的建設(shè)滯后于現(xiàn)實(shí)需要。廣東省有縣級(jí)范圍(含縣級(jí))以上少數(shù)民族社會(huì)團(tuán)體24個(gè)，大多數(shù)集中在廣州和深圳兩市，包括廣州市一級(jí)和區(qū)一級(jí)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步協(xié)會(huì)、市滿族歷史文化研究會(huì)、市回族歷史文化研究會(huì)、市少數(shù)民族體育協(xié)會(huì)、深圳市一級(jí)和區(qū)一級(jí)民族團(tuán)結(jié)發(fā)展促進(jìn)會(huì)等。民族團(tuán)體的缺位不利于發(fā)揮社會(huì)組織的橋梁紐帶和平臺(tái)載體作用，這也一定程度上導(dǎo)致政府投入與社會(huì)投入的不平衡。

供給不充分體現(xiàn)在公共服務(wù)的內(nèi)容上，包括基礎(chǔ)教育、公共文化服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等方面。具體來(lái)說(shuō)，第一，城市義務(wù)教育資源對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)門(mén)檻比較高，難以達(dá)到子女積分入學(xué)的要求。此外，一些少數(shù)民族流動(dòng)人口還存在建設(shè)清真飯?zhí)谩⒚褡逦幕逃奶厥庑枨?。第二，各民族共享的公共文化設(shè)施和文化活動(dòng)平臺(tái)建設(shè)不足。公共文化服務(wù)是少數(shù)民族流動(dòng)人口融入城市、增強(qiáng)認(rèn)同的重要渠道，然而無(wú)論從現(xiàn)有文化活動(dòng)的數(shù)量和質(zhì)量來(lái)看都難以滿足少數(shù)民族流動(dòng)人口的需求。第三，少數(shù)民族流動(dòng)人口在使用城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)上仍然存在諸多不適應(yīng)的地方，比如異地醫(yī)保、語(yǔ)言溝通等問(wèn)題。

2.部分少數(shù)民族流動(dòng)人員的文化能力欠缺，制約著公共服務(wù)的可及性。務(wù)工經(jīng)商的少數(shù)民族流動(dòng)人員多通過(guò)鏈?zhǔn)竭w移來(lái)到城市，社會(huì)交往局限于親人、老鄉(xiāng)、工友等，遇到勞動(dòng)糾紛、經(jīng)濟(jì)困難等時(shí)主要尋求非正式社會(huì)支持。大多數(shù)受訪者從未使用過(guò)博物館、圖書(shū)館等公共設(shè)施及社區(qū)提供的公共服務(wù)。一位來(lái)自云南楚雄彝族自治州的女性李某因在工廠操作機(jī)器不當(dāng)導(dǎo)致身體殘疾。李某和丈夫都是小學(xué)教育水平，通過(guò)老鄉(xiāng)介紹到廣州番禺區(qū)石碁鎮(zhèn)進(jìn)廠務(wù)工。盡管她從事的數(shù)控沖壓行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高，但用人單位并未為其繳納工傷保險(xiǎn)。李某及周?chē)睦相l(xiāng)對(duì)解決工傷賠償糾紛的法律程序以及申請(qǐng)免費(fèi)法律援助的途徑一概不知，其丈夫找了多位老鄉(xiāng)與工廠負(fù)責(zé)人私下協(xié)商，最后僅得到少量的經(jīng)濟(jì)賠償。④法律知識(shí)和法律意識(shí)的缺乏使得一些少數(shù)民族流動(dòng)人口難以維護(hù)自己的合法權(quán)益。

珠三角的少數(shù)民族流動(dòng)人口日益呈現(xiàn)舉家遷移和長(zhǎng)期居留的趨勢(shì)，子女入學(xué)成為越來(lái)越多家庭的重要訴求。2016年筆者所在課題組開(kāi)展的調(diào)查顯示，朝鮮族(21人)表示其子女不存在上學(xué)難的問(wèn)題，而藏族(28人)、彝族(29人)、回族(26人)等幾乎都表示他們的子女在城市入學(xué)存在許多困難，只能入讀學(xué)費(fèi)較高的民辦學(xué)校或回到老家讀書(shū)，甚至輟學(xué)，但其中僅有2位受訪者了解廣州的積分入學(xué)政策。[13]不同民族成分、職業(yè)、教育程度、來(lái)源地的少數(shù)民族文化能力呈現(xiàn)出較大的差異。在廣州白云區(qū)遠(yuǎn)景路的朝鮮族開(kāi)設(shè)為來(lái)穗韓國(guó)人服務(wù)的餐廳、美容店、家庭旅館等，經(jīng)濟(jì)收入和受教育程度較高，相對(duì)容易適應(yīng)城市生活，通過(guò)購(gòu)房、積分入學(xué)等多種方式讓子女順利入學(xué)。而其他少數(shù)民族以務(wù)工和流動(dòng)商販為主業(yè)，缺乏與城市生活相匹配的能力，使得公共服務(wù)的可及性降低。

3.公共服務(wù)的供給與需求之間存在結(jié)構(gòu)性失衡。造成目前少數(shù)民族流動(dòng)人口公共服務(wù)供不應(yīng)求和供非所求等結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象的原因主要有以下三點(diǎn)：一是信息化建設(shè)不足，城市服務(wù)管理主體未能準(zhǔn)確及時(shí)掌握轄區(qū)內(nèi)少數(shù)民族流動(dòng)人口的數(shù)量、民族成分、就業(yè)、生活動(dòng)向等重要信息；二是宣傳方式較為傳統(tǒng)，宣傳范圍不夠廣泛，未能充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等新興載體；三是服務(wù)需求模糊，社工機(jī)構(gòu)開(kāi)展的活動(dòng)主要由街道辦或民政部門(mén)進(jìn)行指派、管理和監(jiān)督，較少通過(guò)調(diào)查和走訪等方式主動(dòng)了解少數(shù)民族流動(dòng)人口的需求。2016年筆者所在課題組在H街道派發(fā)并回收了58份問(wèn)卷，調(diào)查結(jié)果顯示缺乏職業(yè)技能和教育程度低是該街道少數(shù)民族流動(dòng)人口面臨的主要困難，但約46%的受訪者不知道廣州提供相關(guān)的技能培訓(xùn)和指導(dǎo)的服務(wù)。[13]2022年5月筆者回訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)的供需結(jié)構(gòu)性失衡并未得到明顯改善。少數(shù)民族務(wù)工人員日益年輕化，大多數(shù)青壯年通過(guò)抖音、快手、微信等平臺(tái)來(lái)獲取信息和進(jìn)行日常消遣，認(rèn)為社區(qū)開(kāi)展的一些活動(dòng)缺乏實(shí)用性和娛樂(lè)性。據(jù)H街道專(zhuān)業(yè)社工王某介紹，自2021年街道黨群服務(wù)中心成立以來(lái)，開(kāi)展了青少年民族音樂(lè)文化夏令營(yíng)、手繪民族文化墻、植樹(shù)、法律法規(guī)培訓(xùn)等活動(dòng)，并根據(jù)不同活動(dòng)有針對(duì)性地運(yùn)用不同宣傳方式，比如電子海報(bào)、H5頁(yè)面、公眾號(hào)等方式。在校少數(shù)民族學(xué)生參與度高，但轄區(qū)內(nèi)的少數(shù)民族人員以務(wù)工為主，參與社區(qū)活動(dòng)的積極性不高。⑤

四、以文化能力的雙向提升進(jìn)一步完善少數(shù)民族流動(dòng)人口公共服務(wù)的路徑思考

社會(huì)組織和個(gè)體的文化能力提升是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程。應(yīng)從建立健全供給機(jī)制、完善公共服務(wù)保障網(wǎng)絡(luò)、借助數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)供需精準(zhǔn)對(duì)接和搭建文化能力教育體系等四個(gè)方面著手文化能力的雙向提升，從而進(jìn)一步完善少數(shù)民族流動(dòng)人口公共服務(wù)。

1.建立健全少數(shù)民族流動(dòng)人口公共服務(wù)的區(qū)域供給機(jī)制。布蘭奇等人(Brach C.&I.Fraser)強(qiáng)調(diào)文化能力是一種“對(duì)不同人群的適當(dāng)做法和政策的持續(xù)承諾或制度化”[14]。推動(dòng)民族工作的制度化、規(guī)范化、均衡化是文化能力建設(shè)的重中之重。廣東的公共服務(wù)區(qū)域供給機(jī)制建設(shè)應(yīng)根據(jù)不同城市的少數(shù)民族流動(dòng)人口規(guī)模因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)。第一層級(jí)的城市應(yīng)通過(guò)城市民族工作法規(guī)指導(dǎo)公共服務(wù)的開(kāi)展，出臺(tái)少數(shù)民族流動(dòng)人口公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)織密市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)城市民族工作網(wǎng)絡(luò)。第二層級(jí)的城市出臺(tái)推進(jìn)少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理的工作方案，對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理站點(diǎn)的建設(shè)布局、社會(huì)組織的招投標(biāo)、管理監(jiān)督和工作制度等予以明確和規(guī)范。第三層級(jí)的城市在少數(shù)民族流動(dòng)人口較多的街道、社區(qū)成立民族工作辦公室，搭建少數(shù)民族社會(huì)服務(wù)管理工作站或聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，將經(jīng)費(fèi)列入街道年度財(cái)政預(yù)算。此外，要加強(qiáng)推廣廣州、深圳、東莞創(chuàng)建全國(guó)少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理工作示范城市的經(jīng)驗(yàn)，帶動(dòng)省內(nèi)其他城市的文化能力建設(shè)。

2.完善政府服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、市場(chǎng)服務(wù)有機(jī)銜接的公共服務(wù)保障網(wǎng)絡(luò)。國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》提出，到 2025 年政府保障基本、社會(huì)多元參與、全民共建共享的公共服務(wù)供給格局基本形成。[15]政府為少數(shù)民族流動(dòng)人口提供基礎(chǔ)性、權(quán)威性的公共服務(wù)，比如保障少數(shù)民族隨遷子女接受義務(wù)教育和民族文化教育的權(quán)利、完善流動(dòng)人口社會(huì)保障體系和基礎(chǔ)醫(yī)療等。針對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口個(gè)性化的公共服務(wù)，可以鼓勵(lì)社會(huì)力量通過(guò)公建民營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政府和社會(huì)資本合作(PPP)等方式參與公共服務(wù)供給。比如將少數(shù)民族流動(dòng)人口的部分公共服務(wù)納入城市的全域服務(wù)治理范圍，由第三方服務(wù)企業(yè)實(shí)施事務(wù)性、服務(wù)性的工作，企業(yè)也可通過(guò)盤(pán)活公共資源或?qū)朊褡逦幕a(chǎn)業(yè)等方式獲得營(yíng)收。同時(shí)，推動(dòng)各級(jí)民族團(tuán)體和志愿者團(tuán)隊(duì)建設(shè)，少數(shù)民族既是公共服務(wù)的接受者，也是公共服務(wù)的提供者，有助于提升少數(shù)民族自我教育、自我管理、自我服務(wù)的能力。只有形成多元主體共同參與、分工合作的公共服務(wù)保障網(wǎng)絡(luò)，才能真正建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的民族事務(wù)社會(huì)治理共同體。

3.借助數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供需兩側(cè)精準(zhǔn)對(duì)接。通過(guò)信息化建設(shè)、需求調(diào)查、創(chuàng)新活動(dòng)載體、語(yǔ)言翻譯等多個(gè)方面可以實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)對(duì)民族事務(wù)社會(huì)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的支撐作用。[16]在信息化建設(shè)方面，基于城市少數(shù)民族人員復(fù)雜、流動(dòng)性大等特點(diǎn)，各地市尤其是第一層級(jí)的城市應(yīng)建立少數(shù)民族流動(dòng)人口大數(shù)據(jù)中心，建立健全社區(qū)信息平臺(tái)和基礎(chǔ)檔案，由多部門(mén)共享并動(dòng)態(tài)維護(hù)信息庫(kù)。人口數(shù)量、民族成分、來(lái)源、從業(yè)情況、空間分布等信息的掌握有助于精準(zhǔn)地配置公共服務(wù)資源，以“最佳服務(wù)半徑”為原則確立公共服務(wù)供給方式。在需求調(diào)查方面，除了通過(guò)進(jìn)店入戶、走訪座談、與各民族團(tuán)體交流互訪等線下互動(dòng)機(jī)制，還可以利用大數(shù)據(jù)挖掘少數(shù)民族流動(dòng)人口的訴求和偏好、開(kāi)通公眾需求反饋平臺(tái)，從而把握少數(shù)民族流動(dòng)人口對(duì)公共服務(wù)的真實(shí)需求，開(kāi)展群眾需要、接受、認(rèn)可的社區(qū)服務(wù)。在創(chuàng)新活動(dòng)載體方面，新興互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的使用可以彌補(bǔ)宣傳欄、板報(bào)、宣傳單等傳統(tǒng)宣教載體精準(zhǔn)程度低、覆蓋面窄等不足，個(gè)性化投放少數(shù)民族相關(guān)的政策信息、活動(dòng)預(yù)告、民族團(tuán)結(jié)故事等。2022年深圳寶安社區(qū)“民族換裝秀”抖音短視頻、廣州黃埔區(qū)拉面店店主撒拉族同胞韓木海買(mǎi)“到黃埔去，吃一碗勞模拉面”直播等活動(dòng)在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)都收到熱烈的反響。在語(yǔ)言翻譯上，可以將互聯(lián)網(wǎng)翻譯技術(shù)應(yīng)用到公共服務(wù)中，比如在針對(duì)少數(shù)民族的辦事應(yīng)用或小程序上開(kāi)發(fā)人工智能民族語(yǔ)言翻譯器，減少少數(shù)民族流動(dòng)人口在接受公共服務(wù)過(guò)程中的語(yǔ)言障礙。

4.搭建文化能力綜合教育體系，主要分為干部隊(duì)伍教育和公眾教育兩部分?？ɡ锼_萊斯(Carrizales T.)設(shè)計(jì)出基于知識(shí)、態(tài)度、技能和社區(qū)四個(gè)要素的公共事務(wù)文化能力課程框架，意在以文化能力提升公共服務(wù)的效能。[17]知識(shí)、態(tài)度、技能和社區(qū)這四個(gè)要素在搭建文化能力綜合教育體系中同樣重要，可以邀請(qǐng)人類(lèi)學(xué)、民族學(xué)、公共管理等學(xué)科的專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行課程設(shè)計(jì)、授課指導(dǎo)和服務(wù)機(jī)構(gòu)的文化能力評(píng)估。針對(duì)干部隊(duì)伍，尤其是分管涉民族工作的部門(mén)如民宗、教育、公安、民政、司法、人社、工商、宣傳、城管等等的干部，開(kāi)設(shè)民族理論、民族政策、民族歷史、民族文化等方面的知識(shí)課堂，并增強(qiáng)干部隊(duì)伍做好民族宗教工作的責(zé)任感，將少數(shù)民族流動(dòng)人口的服務(wù)管理工作擺上重要位置。針對(duì)社區(qū)基層工作人員則要注重提供公共服務(wù)過(guò)程中的技能方法，尊重少數(shù)民族的信仰禁忌和風(fēng)俗習(xí)慣等。少數(shù)民族流動(dòng)人口聚集的重點(diǎn)街道應(yīng)創(chuàng)辦社區(qū)融合學(xué)堂和文化體驗(yàn)課堂，面向少數(shù)民族有針對(duì)性地提供通用語(yǔ)言培訓(xùn)、城市管理、法律法規(guī)、安全知識(shí)和技能培訓(xùn)等社區(qū)融入課程；通過(guò)形式生動(dòng)活潑的文化體驗(yàn)課堂推動(dòng)少數(shù)民族文化與城市主流文化或其他文化的交流融合，文化能力的多維度提升可以幫助少數(shù)民族流動(dòng)人口更好地適應(yīng)城市生活。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)正處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，做好城市民族工作尤其是少數(shù)民族流動(dòng)人口的公共服務(wù)事關(guān)人民幸福、民族團(tuán)結(jié)和國(guó)家長(zhǎng)治久安。文化能力的雙向提升在實(shí)踐層面上可以縮小公共部門(mén)與服務(wù)對(duì)象之間的距離，在情感層面上有助于增強(qiáng)民族互信與團(tuán)結(jié)，夯實(shí)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的思想基礎(chǔ)。廣東始終堅(jiān)持中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的正確道路，在順應(yīng)人口流動(dòng)趨勢(shì)中不斷建立健全公共服務(wù)體系和增強(qiáng)文化能力建設(shè)，來(lái)粵各族群眾的獲得感、幸福感和安全感日益增強(qiáng)。

少數(shù)民族流動(dòng)人口公共服務(wù)這一命題涉及人類(lèi)學(xué)、民族學(xué)、人口學(xué)、社會(huì)保障、公共管理等多個(gè)學(xué)科，需要加強(qiáng)多學(xué)科合作來(lái)開(kāi)展研究，文化能力這一概念可以作為聯(lián)結(jié)不同學(xué)科的橋梁。人類(lèi)學(xué)、民族學(xué)等關(guān)注少數(shù)民族流動(dòng)人口的城市融入、社會(huì)適應(yīng)和社會(huì)支持等傳統(tǒng)議題，通過(guò)對(duì)微觀社區(qū)、具體人群或社會(huì)現(xiàn)象的調(diào)查研究呈現(xiàn)城市少數(shù)民族的生存狀態(tài)及其文化，為制定相關(guān)公共政策提供實(shí)證依據(jù)。公共管理等學(xué)科圍繞政策問(wèn)題的構(gòu)建、政策規(guī)劃、制定及評(píng)估已形成系統(tǒng)的理論和方法，可以針對(duì)城市的少數(shù)民族流動(dòng)人口制定建立科學(xué)的服務(wù)管理體系。在今后的研究中，加強(qiáng)不同學(xué)科在理論、方法和實(shí)踐上的合作有助于對(duì)這一命題開(kāi)展更為深入、細(xì)致的探討。

注釋?zhuān)?/p>

①在過(guò)往研究的基礎(chǔ)上，本文將少數(shù)民族流動(dòng)人口界定為居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開(kāi)戶口登記地半年以上的少數(shù)民族人口，同時(shí)不包括同一個(gè)直轄市或地級(jí)市所轄人戶分離的人口。

②2022年5月10日筆者于廣州市海珠區(qū)H街道對(duì)部分拉面店店主進(jìn)行訪談。

③以上數(shù)據(jù)來(lái)自筆者對(duì)廣州、佛山、東莞、清遠(yuǎn)、惠州、肇慶、陽(yáng)江市政府官網(wǎng)、深圳市委統(tǒng)戰(zhàn)部官網(wǎng)、珠海市統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)(2015年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù))、湛江日?qǐng)?bào)(2015年11月4日版面)等的統(tǒng)計(jì)。

④2022年5月17日筆者于廣州市番禺區(qū)石碁鎮(zhèn)對(duì)李某進(jìn)行訪談。

⑤2022年5月19日筆者于廣州市海珠區(qū)H街道對(duì)王某進(jìn)行訪談。