侯軍毅，王 薈，王華倬

少年強(qiáng)、青年強(qiáng)則中國(guó)強(qiáng)[1]。青少年是國(guó)家的未來(lái)、民族的希望，黨和國(guó)家歷來(lái)高度重視青少年的健康成長(zhǎng)與全面發(fā)展，頒布了一系列青少年體育政策法規(guī)，保障青少年體育活動(dòng)的有序開(kāi)展。站在新的歷史方位，加強(qiáng)政策理論研究、提升決策科學(xué)性已成為促進(jìn)青少年體育深化發(fā)展的重要前提。當(dāng)前，關(guān)于我國(guó)青少年體育政策的研究雖得到了相應(yīng)關(guān)注，但還存在一定不足，主要體現(xiàn)在史料支撐的薄弱與政策深度分析的欠缺，需進(jìn)一步深入剖析?；仡櫯c梳理1949—2021年我國(guó)青少年體育政策的制定與出臺(tái)歷程，厘清主導(dǎo)政策變遷因素的作用機(jī)理，能夠?yàn)楫?dāng)下政策的研制與政策服務(wù)體系的構(gòu)建提供鏡鑒?；诖?，本文借助多源流理論對(duì)我國(guó)青少年體育政策的變遷邏輯進(jìn)行梳理與分析，旨在理析我國(guó)青少年體育發(fā)展的基本境況，以此推進(jìn)青少年體育政策體系的健全完善與深度落實(shí)。

1 多源流理論與我國(guó)青少年體育政策變遷研究的理析

1.1 多源流理論的意涵

多源流理論用于解釋政策制定的全過(guò)程，是由美國(guó)學(xué)者約翰·W·金登在借鑒有限理性和組織理論等方面研究成果的基礎(chǔ)上提出的[2]。多源流理論認(rèn)為（見(jiàn)圖1），公共政策的制定場(chǎng)域中并行流淌著三股獨(dú)立的源流：?jiǎn)栴}源流、政策源流和政治源流[3]?！皢?wèn)題流—政治流—政策流”是最常見(jiàn)的源流發(fā)生邏輯，常常是一個(gè)特定問(wèn)題先引發(fā)公眾關(guān)注，并獲得決策者的重視，進(jìn)一步引發(fā)相應(yīng)的政策行為[4]。當(dāng)三股源流匯合時(shí)，就會(huì)使某一問(wèn)題或事件順利進(jìn)入到政府的決策之中，促成重要政策的產(chǎn)生，即“政策之窗”的開(kāi)啟。因此，這一理論對(duì)于在日趨開(kāi)放多元的社會(huì)中分析公共決策的影響因素，同時(shí)關(guān)注政策的輸入與輸出過(guò)程，具有借鑒意義。

圖1 多源流理論分析模型示意圖Figure1 Schematic Diagram of Multiple Streams Theory Analysis Model

1.2 多源流理論在青少年體育政策變遷研究中的運(yùn)用

青少年體育政策是由各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)制定的，對(duì)青少年體育活動(dòng)進(jìn)行全面有效干預(yù)和調(diào)節(jié)的規(guī)范性文件的統(tǒng)稱，包括國(guó)家的體育法律及體育行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)等政策文本類型。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)青少年體育政策不斷適應(yīng)國(guó)情變化，立足青少年體育工作實(shí)際，回應(yīng)青少年發(fā)展需要，聚焦并解決突出問(wèn)題，其發(fā)展脈絡(luò)日漸清晰，逐步形成獨(dú)具特色的青少年體育政策體系。在這一過(guò)程中，國(guó)家意志及其發(fā)展戰(zhàn)略與社會(huì)各界關(guān)注的青少年體育問(wèn)題等多重因素，都直接影響著我國(guó)青少年體育政策的制定與出臺(tái)。而多源流理論的特點(diǎn)就在于理解政策議程設(shè)置中影響因素間的互動(dòng)邏輯，能夠?yàn)樯钊胙芯抗舱叩闹贫ㄌ峁┧悸?。同時(shí)，近年來(lái)學(xué)界透過(guò)這一理論架構(gòu)對(duì)教育、住房及稅收等政策的研究成果已相對(duì)成熟，在體育學(xué)界也已有文獻(xiàn)表明了該理論的適用性，如吳光蕓[5]、葉林[6]、高曉峰[7]等學(xué)者從體教融合政策、幼兒體育教育政策與學(xué)校體育政策等方面均驗(yàn)證了該理論對(duì)當(dāng)前我國(guó)體育政策具有較強(qiáng)的解釋力。緣此，運(yùn)用多源流理論分析框架，能夠深層次地從問(wèn)題、政治與政策三大源流來(lái)窺探我國(guó)青少年體育政策的變遷邏輯，有助于在新時(shí)代背景下明晰我國(guó)青少年體育政策的發(fā)展歷程與優(yōu)化路徑，具有一定的適切性。

2 我國(guó)青少年體育政策的歷史變遷

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)社會(huì)發(fā)展經(jīng)歷了從站起來(lái)、富起來(lái)到強(qiáng)起來(lái)的歷史性飛躍，與此相應(yīng)，青少年體育政策的發(fā)展歷經(jīng)了由站起來(lái)階段的初步探索建設(shè)發(fā)展、富起來(lái)階段的恢復(fù)調(diào)整改革發(fā)展到強(qiáng)起來(lái)階段的多措并舉深化發(fā)展的歷史變遷過(guò)程。

2.1 站起來(lái)階段的青少年體育政策（1949—1978年）：初步探索建設(shè)發(fā)展

2.1.1 以改善青少年健康狀況為出發(fā)點(diǎn)，大力推行體育運(yùn)動(dòng)的普及與開(kāi)展 新中國(guó)成立后，黨和政府從盡快改善青少年健康狀況、保障青少年相關(guān)權(quán)益出發(fā)頒布了相應(yīng)文件，有效推動(dòng)了體育運(yùn)動(dòng)在青少年學(xué)生中的普及與開(kāi)展。針對(duì)當(dāng)時(shí)青少年健康不良的狀況，政務(wù)院于1951年頒布《關(guān)于改善各級(jí)學(xué)校學(xué)生健康狀況的決定》，明確指出“增進(jìn)學(xué)生身體健康，乃是保證學(xué)生完成學(xué)習(xí)任務(wù)，并培養(yǎng)出有強(qiáng)健體魄的現(xiàn)代青年的重大任務(wù)之一”[8]。同時(shí)，在《關(guān)于加強(qiáng)人民體育運(yùn)動(dòng)工作的報(bào)告》《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于改進(jìn)和發(fā)展中學(xué)教育的指示》[9]等文件中，青少年身體健康問(wèn)題也得到了進(jìn)一步重視。

隨后，在舉國(guó)實(shí)施勞衛(wèi)制的背景下，各級(jí)學(xué)校體育工作除已實(shí)行的體育課、工間操與課外體育鍛煉內(nèi)容外，學(xué)生的體育活動(dòng)還同軍事訓(xùn)練、勞衛(wèi)制鍛煉相結(jié)合，并在《關(guān)于體育運(yùn)動(dòng)十年規(guī)劃的報(bào)告》[10]《國(guó)務(wù)院關(guān)于全日制學(xué)校的教學(xué)、勞動(dòng)和生活安排的規(guī)定》[11]中得到了進(jìn)一步明確。此外，鑒于廣大青少年增強(qiáng)體質(zhì)的迫切需要，國(guó)家體委、教育部、共青團(tuán)中央于1960年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在青少年中廣泛開(kāi)展田徑運(yùn)動(dòng)競(jìng)賽的通知》《關(guān)于在青少年中大力開(kāi)展游泳活動(dòng)的聯(lián)合通知》[12]，以期通過(guò)競(jìng)賽活動(dòng)的形式推進(jìn)體育運(yùn)動(dòng)在青少年群體中的廣泛開(kāi)展與普及。在此之后，國(guó)家體委公布《青少年體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)條例（草案）》，原《勞動(dòng)衛(wèi)國(guó)體育制度條例》即行廢止[13]。此類政策的接連頒布，提高了廣大青少年積極參與體育鍛煉的自覺(jué)性，其體質(zhì)健康水平得到了初步改善。

2.1.2 以提高青少年運(yùn)動(dòng)技術(shù)水平為基本點(diǎn)，初步規(guī)范青少年運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn) 建國(guó)后，我國(guó)競(jìng)技體育成績(jī)稍有提高，但距離國(guó)際水平仍有較大差距。根據(jù)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，全國(guó)各地開(kāi)始建立青、少年業(yè)余體育學(xué)校，迅速提高我國(guó)在國(guó)際體育活動(dòng)中的地位成為了重要任務(wù)，為此，《青年業(yè)余體育學(xué)校章程（草案）》《少年業(yè)余體育學(xué)校章程（草案）》[14]陸續(xù)頒布，側(cè)重對(duì)學(xué)生的身體訓(xùn)練和技戰(zhàn)術(shù)教授。同時(shí)，在勞衛(wèi)制基礎(chǔ)上，國(guó)家體委頒布《中華人民共和國(guó)體育運(yùn)動(dòng)競(jìng)賽制度（草案）》《中華人民共和國(guó)運(yùn)動(dòng)員等級(jí)制度條例（修訂草案）》[15]，初步規(guī)范了包含青少年在內(nèi)的各類運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)。此后，為了不斷提高青少年運(yùn)動(dòng)技術(shù)水平，為優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)隊(duì)培養(yǎng)新生力量，國(guó)家體委、國(guó)務(wù)院教科組聯(lián)合簽發(fā)《一九七二年全國(guó)青少年業(yè)余體校工作座談會(huì)紀(jì)要》[16]，明確了辦校任務(wù)要求與教學(xué)訓(xùn)練工作等內(nèi)容。這些文件的相繼頒布，為初步規(guī)范與探索青少年運(yùn)動(dòng)競(jìng)賽體系、提高青少年運(yùn)動(dòng)技術(shù)水平奠定了基礎(chǔ)、提供了保障。

整體而言，站起來(lái)階段的青少年體育政策主要在于增強(qiáng)青少年身體素質(zhì)，提高運(yùn)動(dòng)技術(shù)水平，為社會(huì)主義勞動(dòng)生產(chǎn)和國(guó)防建設(shè)服務(wù)。在政策行文主體構(gòu)成上，青少年體育政策的頒布主體涉及到政務(wù)院與國(guó)家體委，其中以國(guó)家體委單獨(dú)發(fā)布為主，突顯了體育行政部門在青少年體育工作中的主導(dǎo)地位；在政策文本類型上，以“報(bào)告”“通知”“章程”“制度”等類型為主，暫未形成獨(dú)立性、持續(xù)性和系統(tǒng)性的政策文本體系；在政策主題分布上，圍繞青少年體育工作頒布的專門性文件，主要以青少年業(yè)余體校制度規(guī)范建設(shè)與青少年體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)為政策著力點(diǎn)，而面向青少年學(xué)生的政策多見(jiàn)于綜合性文件之中；在政策施行上，各級(jí)各類學(xué)校積極倡導(dǎo)勞衛(wèi)制鍛煉，使青少年運(yùn)動(dòng)習(xí)慣得以形成，運(yùn)動(dòng)技術(shù)水平得到顯著提升。

2.2 富起來(lái)階段的青少年體育政策（1978—2012年）：調(diào)整改革高速發(fā)展

2.2.1 以提高青少年體質(zhì)健康水平為著眼點(diǎn)，培養(yǎng)全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人 1979年，國(guó)家體委在全國(guó)體育工作會(huì)議中，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“要重點(diǎn)抓好關(guān)系兩億青少年學(xué)生健康成長(zhǎng)的學(xué)校體育”[17]。同年5月，揚(yáng)州會(huì)議召開(kāi)，明確了要“把學(xué)校的體育、衛(wèi)生工作搞好，更好地培養(yǎng)德、智、體全面發(fā)展的人材，以適應(yīng)實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化的需要”[18]，青少年體育規(guī)章制度得到初步恢復(fù)。進(jìn)入21世紀(jì)，在全面推進(jìn)素質(zhì)教育背景下，以“健康第一”為指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)教育體育課程改革啟動(dòng)，更多地指向青少年學(xué)生身心、社會(huì)適應(yīng)等方面的健康全面發(fā)展。2000年底，國(guó)家體育總局下發(fā)《2001—2010年體育改革與發(fā)展綱要》，提到青少年體育要以學(xué)校為重點(diǎn)，要求各級(jí)各類學(xué)校認(rèn)真貫徹德智體美全面發(fā)展的教育方針，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)興辦各類青少年體育俱樂(lè)部[19]。圍繞青少年體質(zhì)健康問(wèn)題，教育部與國(guó)家體育總局聯(lián)合發(fā)布多項(xiàng)政策，如《教育部國(guó)家體育總局關(guān)于實(shí)施＜國(guó)家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)＞的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作切實(shí)提高學(xué)生健康素質(zhì)的意見(jiàn)》等，共同應(yīng)對(duì)青少年體質(zhì)下降的棘手問(wèn)題。2007年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見(jiàn)》頒布，這是迄今為止專門針對(duì)青少年體育出臺(tái)的高規(guī)格、高層次重要文件，青少年體育開(kāi)始駛向高速發(fā)展的快車道。

2.2.2 以頒布和出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)為支撐點(diǎn)，提升青少年體育工作的法治化水平 伴隨著改革進(jìn)入高速發(fā)展期，我國(guó)青少年體育政策也進(jìn)入到改革發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，特別是相關(guān)法律和行政法規(guī)的出臺(tái)，進(jìn)一步規(guī)范了青少年體育工作，使其有法可依、有章可循。1990年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)頒布了《學(xué)校體育工作條例》，對(duì)學(xué)校體育進(jìn)行了全面而具體的規(guī)范，青少年體育也隨之邁向了法治化、科學(xué)化軌道。1995年《中華人民共和國(guó)體育法》頒布，其中規(guī)定了“國(guó)家對(duì)青年、少年、兒童的體育活動(dòng)給予特別保障，增進(jìn)青年、少年、兒童的身心健康”[20]，并專門針對(duì)體育課、課外體育活動(dòng)、體育師資與場(chǎng)地、國(guó)家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)等予以明確規(guī)定。此外，黨和國(guó)家對(duì)青少年健康成長(zhǎng)的高度重視也在《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》等法律中得到體現(xiàn)，進(jìn)一步提升了我國(guó)青少年體育工作的法治化水平。

2.2.3 以提高青少年運(yùn)動(dòng)員文化教育水平為突破點(diǎn)，探索體教結(jié)合新路徑 1979年，國(guó)家體委、教育部聯(lián)合發(fā)布了《少年兒童業(yè)余體育學(xué)校章程》，對(duì)優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)員后備人才的培養(yǎng)開(kāi)始由體育部門全權(quán)管理向以體育部門為主、教育部門為輔的方式聯(lián)合進(jìn)行管理。1983年，在國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家體委《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)創(chuàng)體育新局面的請(qǐng)示》中，要求“在保證青少年兒童運(yùn)動(dòng)員德智體全面發(fā)展的前提下，積極地進(jìn)行系統(tǒng)的業(yè)余訓(xùn)練，為攀登體育高峰作貢獻(xiàn)”[21]。與此同時(shí)，按照讀訓(xùn)并重、因材施教原則，國(guó)家體委發(fā)布《體育運(yùn)動(dòng)學(xué)校辦校方案》《體育運(yùn)動(dòng)學(xué)校學(xué)生學(xué)籍管理試行辦法》，旨在為優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)隊(duì)培養(yǎng)有文化的高水平運(yùn)動(dòng)員。此后，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)運(yùn)動(dòng)員文化教育和運(yùn)動(dòng)員保障工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《中等體育運(yùn)動(dòng)學(xué)校管理辦法》《少年兒童體育學(xué)校管理辦法》等政策文件進(jìn)一步協(xié)調(diào)了青少年運(yùn)動(dòng)員專業(yè)訓(xùn)練與文化學(xué)習(xí)間的矛盾，不斷對(duì)體教結(jié)合進(jìn)行積極嘗試。

總體來(lái)看，富起來(lái)階段的青少年體育政策主要在于提高青少年體質(zhì)健康水平，探索體教結(jié)合新路徑，培養(yǎng)全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人。在政策行文主體構(gòu)成上，青少年體育政策的頒布主體涉及中共中央、國(guó)務(wù)院、國(guó)家體育總局與教育部，以國(guó)家體育總局單獨(dú)發(fā)布并同教育部聯(lián)合發(fā)布為主，逐步形成多部門聯(lián)同協(xié)作的治理局面；在政策文本類型上，以“意見(jiàn)”“通知”“辦法”等類型為主，出現(xiàn)了法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件，形成了具有體系化、連續(xù)性的法律法規(guī)政策體系；在政策主題分布上，以面向青少年學(xué)生的學(xué)校體育政策為主，圍繞青少年運(yùn)動(dòng)員文化教育的專門性文件逐漸增多；在政策施行上，體育課與課外體育活動(dòng)得到基本保證，學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)得到全面實(shí)施，青少年運(yùn)動(dòng)員文化教育質(zhì)量得到明顯提升。

2.3 強(qiáng)起來(lái)階段的青少年體育政策（2012年至今）：多措并舉深化發(fā)展

2.3.1 以促進(jìn)青少年健康成長(zhǎng)為目標(biāo)，深化學(xué)校體育改革 2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中強(qiáng)調(diào)了“強(qiáng)化體育課和課外鍛煉，促進(jìn)青少年身心健康、體魄強(qiáng)健”[22]這一重要部署。此后，國(guó)務(wù)院辦公廳進(jìn)一步印發(fā)《關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見(jiàn)》等文件，突出了學(xué)校體育在教育中的基礎(chǔ)地位，明確了青少年體育工作的戰(zhàn)略格局。2020年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳共同印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代學(xué)校體育工作的意見(jiàn)》，在立德樹人的時(shí)代使命下，圍繞深化教學(xué)改革、改善辦學(xué)條件與完善評(píng)價(jià)機(jī)制等方面，力圖推動(dòng)青少年文化學(xué)習(xí)和體育鍛煉協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建五育并舉的育人體系。2021年，國(guó)家陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)生體質(zhì)健康管理工作的通知》《兒童青少年近視防控光明行動(dòng)工作方案（2021—2025年）》等文件，提出開(kāi)展針對(duì)青少年近視、肥胖等問(wèn)題的體育干預(yù)，進(jìn)一步為青少年健康成長(zhǎng)保駕護(hù)航。

2.3.2 以體教融合為手段，加強(qiáng)青少年體育后備人才培養(yǎng) 針對(duì)青少年體育后備人才培養(yǎng)，與前期相比，我國(guó)在這一階段出臺(tái)的專項(xiàng)政策更為密集，接連下發(fā)了《奧運(yùn)項(xiàng)目競(jìng)技體育后備人才培養(yǎng)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2014—2024）》《關(guān)于加強(qiáng)競(jìng)技體育后備人才培養(yǎng)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策文件，旨在擴(kuò)大并提高青少年體育后備人才的規(guī)模與質(zhì)量，促進(jìn)青少年體育的可持續(xù)發(fā)展，為建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)、健康中國(guó)注入生機(jī)與活力。2020年，國(guó)家體育總局、教育部出臺(tái)《關(guān)于深化體教融合促進(jìn)青少年健康發(fā)展的意見(jiàn)》，明確了具有中國(guó)特色的體教融合發(fā)展之路，為創(chuàng)新青少年體育后備人才培養(yǎng)模式提供了新契機(jī)。在意見(jiàn)指導(dǎo)下，各省市陸續(xù)出臺(tái)地方文件，對(duì)國(guó)家政策進(jìn)行了及時(shí)回應(yīng)，探索體教融合的地方模式，青少年體育后備人才培養(yǎng)模式不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)，涌現(xiàn)出

如“清華模式”等卓有成效的體教融合新實(shí)踐。

2.3.3 以青少年體育組織為抓手，推動(dòng)青少年賽事活動(dòng)的有序開(kāi)展 為滿足廣大青少年日益增長(zhǎng)的體育活動(dòng)需求，相關(guān)部門對(duì)青少年訓(xùn)練競(jìng)賽組織形式的新探索隨即展開(kāi)。2016年，在國(guó)家體育總局發(fā)布的《青少年體育“十三五”規(guī)劃》中，對(duì)完善青少年體育組織網(wǎng)絡(luò)與訓(xùn)練競(jìng)賽體系予以說(shuō)明。隨后，國(guó)家體育總局、教育部等七部門聯(lián)合印發(fā)《青少年體育活動(dòng)促進(jìn)計(jì)劃》，提出創(chuàng)建各類青少年體育組織，廣泛開(kāi)展青少年體育活動(dòng)與競(jìng)賽。此外，在《全民健身計(jì)劃（2021—2025年）》《“十四五”體育發(fā)展規(guī)劃》等多項(xiàng)文件中，提出了諸如發(fā)展銜接有序的青少年體育俱樂(lè)部，建立分學(xué)段、跨區(qū)域的四級(jí)青少年體育賽事體系，鼓勵(lì)政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買體育教學(xué)和教練服務(wù)等重要舉措。透過(guò)政策層面的創(chuàng)新，各項(xiàng)目協(xié)會(huì)與省市進(jìn)一步聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮青少年體育組織的橋梁紐帶作用，使青少年冬夏令營(yíng)及戶外營(yíng)地等特色品牌賽事活動(dòng)常態(tài)化開(kāi)展、體育傳統(tǒng)特色學(xué)校與青少年體育俱樂(lè)部比賽規(guī)范化運(yùn)行。

不難看出，強(qiáng)起來(lái)階段的青少年體育工作，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，服務(wù)于教育強(qiáng)國(guó)、體育強(qiáng)國(guó)與健康中國(guó)的建設(shè)，將青少年身心健康放在更加突出的位置。與青少年體育密切相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)不斷推出，逐步形成較為完備的青少年體育治理體系，并進(jìn)入到多措并舉的政策高密集區(qū)。在政策數(shù)量與頒布頻度上，各部門出臺(tái)專項(xiàng)政策的數(shù)量和頻率都大大超過(guò)以往，顯示出政策對(duì)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)日益積極；在政策目標(biāo)上，多數(shù)政策的量化指標(biāo)逐步增多，使目標(biāo)更加精準(zhǔn)明確；在政策協(xié)同上，體育部門橫向與縱向的協(xié)同效用不斷提升，在多部門緊密配合下，政策影響范圍愈益擴(kuò)大；在政策施行上，場(chǎng)地設(shè)施類型日趨標(biāo)準(zhǔn)化、多元化，青少年多樣化健身需求得到充分滿足，通過(guò)“健康包”工程、U系列賽事等線上線下特色實(shí)踐助力各項(xiàng)政策的落實(shí)落細(xì)。

3 多源流理論視角下我國(guó)青少年體育政策的變遷因素考察

新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政府出臺(tái)一系列政策文件，為青少年體育活動(dòng)的開(kāi)展提供政策框架與行動(dòng)指南。在多源流因素的作用下，回望我國(guó)青少年體育政策的變遷歷程，可以發(fā)現(xiàn)每一階段的政策形成皆出于特定歷史條件下的問(wèn)題源流、政策源流和政治源流，并通過(guò)政策文本直接體現(xiàn)三條源流耦合的價(jià)值訴求。

3.1 問(wèn)題源流：國(guó)家與社會(huì)關(guān)注的青少年體育問(wèn)題

就我國(guó)青少年體育政策而言，決策者在不同階段擬解決或需關(guān)注的青少年體育問(wèn)題不盡相同，均受到特殊歷史階段和時(shí)代特征的影響，也推動(dòng)著各階段的政策議程設(shè)置。

（1）自全國(guó)解放以來(lái)，人民生活水平的提高與體育運(yùn)動(dòng)的初步開(kāi)展，使廣大青少年的健康狀況開(kāi)始好轉(zhuǎn)。但由于建國(guó)前青少年普遍陷于營(yíng)養(yǎng)不良和衛(wèi)生條件極端惡劣的情況之中，種種疾病如近視、肺結(jié)核和神經(jīng)衰弱等[23]，依舊嚴(yán)重影響著學(xué)生的學(xué)習(xí)與生活。同時(shí)，體育事業(yè)的發(fā)展也面臨競(jìng)技水平低下、運(yùn)動(dòng)人才匱乏等困境，急需一種集約高效和可以高速發(fā)展的體育模式[24]。為此，這一階段在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，青少年體育政策聚焦社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中青少年的衛(wèi)生與健康問(wèn)題，并初步形成了體教分離的青少年體育發(fā)展模式。

（2）改革開(kāi)放進(jìn)程中我國(guó)體育事業(yè)蓬勃發(fā)展，但在此過(guò)程中隨著應(yīng)試教育的弊端日益明顯，體育運(yùn)動(dòng)弱化與邊緣化問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，使學(xué)生因課業(yè)壓力普遍出現(xiàn)輕體育思想，忽視體育鍛煉的重要作用，導(dǎo)致青少年身體素質(zhì)下降。另外，三級(jí)培養(yǎng)體制之下的青少年教育體系相對(duì)獨(dú)立，與國(guó)民教育體系脫離，致使運(yùn)動(dòng)員學(xué)訓(xùn)矛盾日漸凸顯，青少年體育人才出現(xiàn)斷層。上述問(wèn)題的出現(xiàn)引起決策者的高度關(guān)注，并對(duì)青少年體育工作進(jìn)行了相應(yīng)的恢復(fù)調(diào)整與改革優(yōu)化，回應(yīng)青少年體質(zhì)下降及青少年運(yùn)動(dòng)員體教分離等問(wèn)題，為新一輪政策法規(guī)的制定與出臺(tái)積蓄了動(dòng)力。

（3）十八大以來(lái)，青少年體育工作取得了重大進(jìn)展，但仍面臨一定的治理困境。第八次全國(guó)學(xué)生體質(zhì)與健康調(diào)研結(jié)果顯示，囿于學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)重、電子產(chǎn)品泛濫等現(xiàn)實(shí)因素的制約，青少年近視率偏高、肥胖率上升等突出問(wèn)題依舊存在。與此同時(shí)，體育與教育領(lǐng)域也亟待由“結(jié)合”積極向“融合”的態(tài)勢(shì)發(fā)展。對(duì)此，中共中央、國(guó)務(wù)院及其相關(guān)直屬部委與各級(jí)地方政府加大了對(duì)青少年健康問(wèn)題及運(yùn)動(dòng)員文化教育問(wèn)題的持續(xù)關(guān)注，圍繞身體素養(yǎng)、體教融合等議題制定了具有針對(duì)性的專項(xiàng)政策，并通過(guò)探索大中小一體化培養(yǎng)體系，解決體育人才升學(xué)斷檔等問(wèn)題，以體教融合實(shí)現(xiàn)青少年治理體制和機(jī)制的全面融合，構(gòu)建有利于人才成長(zhǎng)的國(guó)民體育教育體系[25]，促使體回歸教，提升體育在青少年群體中的綜合育人功能。

3.2 政治源流：黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)青少年體育的重要指示

基于我國(guó)國(guó)情的本土語(yǔ)境下，青少年體育政策的政治源流集中體現(xiàn)在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)青少年體育的重要指示之中。歷屆領(lǐng)導(dǎo)人高度重視青少年體育工作，立足焦點(diǎn)問(wèn)題與國(guó)家戰(zhàn)略作出一系列重要論述，逐步實(shí)現(xiàn)了由工具主義到全面育人、由小體育到大體育、由身體物化到身體關(guān)懷的思想轉(zhuǎn)變[26]，直接影響著青少年體育政策的出臺(tái)與落地。

建國(guó)伊始，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)體育運(yùn)動(dòng)的普及化和經(jīng)?；J(rèn)為體育的價(jià)值是為建設(shè)和保衛(wèi)祖國(guó)積極參加鍛煉，如毛澤東同志曾發(fā)出“發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)”“健康第一，學(xué)習(xí)第二”“要使青年身體好，學(xué)習(xí)好，工作好”的偉大號(hào)召。社會(huì)主義建設(shè)探索全面開(kāi)始后，毛澤東同志進(jìn)一步指出，“我們的教育方針，應(yīng)該使受教育者在德育、智育、體育幾方面都得到發(fā)展，成為有社會(huì)主義覺(jué)悟的、有文化的勞動(dòng)者”。為此，各地學(xué)校積極開(kāi)展體育運(yùn)動(dòng)，在較短期內(nèi)取得了良好效果，極大推動(dòng)了站起來(lái)階段重要文件的頒布與實(shí)施。

改革開(kāi)放初期，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)要造就德智體全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人。如鄧小平同志提出“要努力使我們的青少年成為有理想、有道德、有知識(shí)、有體力的人”[27]，鼓勵(lì)青少年群體能夠立志為國(guó)家和人民作貢獻(xiàn)；江澤民同志從科教興國(guó)的戰(zhàn)略高度緊抓青少年體育工作；胡錦濤同志在凸顯“以人為本”科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)上，作出了加強(qiáng)青少年體育、增強(qiáng)青少年體質(zhì)的重要決策，都體現(xiàn)了青少年體育工作在整個(gè)社會(huì)發(fā)展中的重要價(jià)值。

十八大以來(lái)，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人高度關(guān)注青少年的健康成長(zhǎng)，立足國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)青少年體育工作予以全方位指導(dǎo)。2014年，習(xí)近平總書記在看望南京青奧會(huì)中國(guó)體育代表團(tuán)時(shí)提到：“少年強(qiáng)、青年強(qiáng)是多方面的，既包括思想品德、學(xué)習(xí)成績(jī)、創(chuàng)新能力、動(dòng)手能力，也包括身體健康、體魄強(qiáng)壯、體育精神”[1]，在此基礎(chǔ)上又進(jìn)一步作出要“更加重視青少年體育工作，引導(dǎo)廣大青少年繼續(xù)弘揚(yáng)奧林匹克精神”[28]的重要指示。2018年，習(xí)近平總書記在深刻洞悉現(xiàn)代教育發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，對(duì)青少年體育工作進(jìn)行了全面科學(xué)的價(jià)值論斷，構(gòu)建了以立德樹人為根本任務(wù)、以“享受樂(lè)趣、增強(qiáng)體質(zhì)、健全人格、錘煉意志”為核心的新時(shí)代青少年體育發(fā)展理念。2020年，習(xí)近平總書記在河北、陜西實(shí)地考察時(shí)，鼓勵(lì)青少年好好學(xué)習(xí)、健康成長(zhǎng)，并指出了青少年眼鏡化的問(wèn)題，提到要“文明其精神，野蠻其體魄”。在習(xí)近平總書記的指引下，關(guān)乎青少年健康成長(zhǎng)與全面發(fā)展的政策法規(guī)接連推出，有力推動(dòng)了我國(guó)青少年體育政策體系的健全與完善。

3.3 政策源流：社會(huì)各界對(duì)青少年體育發(fā)展的期盼與建議

在我國(guó)，青少年體育政策中的政策源流主要來(lái)源于社會(huì)各界形成的熱點(diǎn)議題與政策建議，包含了學(xué)界專家學(xué)者在青少年體育領(lǐng)域的研究成果、相關(guān)政策制定者的經(jīng)驗(yàn)討論與兩會(huì)代表針對(duì)焦點(diǎn)問(wèn)題的建言獻(xiàn)策。

在站起來(lái)階段，體育學(xué)界就出現(xiàn)了青少年體育相關(guān)研究。20世紀(jì)50年代，有學(xué)者對(duì)中小學(xué)體育課[29]與課外體育工作[30]進(jìn)行了初步研究。在此之后，又有學(xué)者試圖分析青少年體育鍛煉的科學(xué)性[31]，并開(kāi)始重視青少年業(yè)余體校學(xué)生的身體狀況[32]。除學(xué)界研究外，政策制定者也對(duì)青少年體育進(jìn)行了探析。1964年教育部臨時(shí)黨組認(rèn)真分析了造成學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重的原因，認(rèn)為不應(yīng)錯(cuò)誤地只管智育，適當(dāng)?shù)捏w育活動(dòng)是增強(qiáng)學(xué)生體質(zhì)所必需的[33]。在這一階段，專家學(xué)者和政策制定者率先對(duì)青少年體育工作進(jìn)行了初步研究與經(jīng)驗(yàn)摸索，提高了廣大青少年為革命鍛煉身體的自覺(jué)性。

到了富起來(lái)階段，學(xué)界對(duì)青少年體育的研究持續(xù)攀升，多數(shù)研究從青少年體質(zhì)問(wèn)題出發(fā)，思考和探索青少年體育活動(dòng)參與、俱樂(lè)部組織及競(jìng)賽訓(xùn)練的機(jī)制與策略。在多元體育教育思想的影響下，開(kāi)始有學(xué)者從國(guó)際視角出發(fā)，透過(guò)中外比較提出助推我國(guó)青少年體育發(fā)展的新思路。在理論探索的同時(shí)，決策者也進(jìn)行了實(shí)踐創(chuàng)新。2000年，國(guó)家體育總局在全國(guó)廣泛創(chuàng)建青少年體育俱樂(lè)部，為青少年體育的發(fā)展拓寬空間。此后，國(guó)家體育總局正式組建青少年體育司，通過(guò)體制機(jī)制的健全進(jìn)一步完善了青少年體育政策環(huán)境。與此同時(shí)，陸續(xù)有兩會(huì)代表針對(duì)減輕青少年學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)、加強(qiáng)體育鍛煉和重視學(xué)校體育工作等方面提出議案與提案，更多社會(huì)力量參與其中，共同助力青少年體育工作的推進(jìn)與相關(guān)政策的制定出臺(tái)。

進(jìn)入強(qiáng)起來(lái)階段，我國(guó)青少年體育得到長(zhǎng)足發(fā)展，廣大學(xué)者以國(guó)家戰(zhàn)略為導(dǎo)向、緊密結(jié)合現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，聚焦對(duì)青少年體質(zhì)健康、后備人才、賽事組織等方面的深度剖析，研究成果在數(shù)量上實(shí)現(xiàn)遞增。高等院校與科研機(jī)構(gòu)積極發(fā)揮學(xué)科優(yōu)勢(shì)與智庫(kù)功能，青少年體育組織依法自治，逐步形成多方協(xié)同參與的新格局，為青少年全面發(fā)展提供全方位的專業(yè)保障。同時(shí)，青少年體育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度等跨部委協(xié)調(diào)機(jī)制陸續(xù)建立，動(dòng)員各方力量共同推進(jìn)政策的研制與實(shí)施。此外，青少年健康成長(zhǎng)也受到社會(huì)各界的關(guān)注，兩會(huì)代表聚焦青少年體育后備人才培養(yǎng)、青少年身體素養(yǎng)、青少年公共體育服務(wù)等內(nèi)容積極建言，相較以往數(shù)量更多、影響力更廣。

3.4 政策之窗的開(kāi)啟：源流耦合推進(jìn)政策變遷

按照多源流理論解釋框架，在我國(guó)青少年體育政策的發(fā)展歷程中，備受關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為政策變遷提供了實(shí)踐基礎(chǔ)，不同階段領(lǐng)導(dǎo)人理念的轉(zhuǎn)變?yōu)檎咦冞w指明了發(fā)展方向，專家學(xué)者的多元建議則為政策變遷給予了參考意見(jiàn)。通過(guò)三股源流的互動(dòng)與耦合，政策之窗開(kāi)啟，推進(jìn)了我國(guó)青少年體育政策的出臺(tái)與變遷。

在站起來(lái)階段，問(wèn)題源流與政治源流的變化直接催生了青少年體育政策的出臺(tái)。建國(guó)之初的青少年體育工作主要在于改善青少年衛(wèi)生與健康問(wèn)題，使之成為合格的勞動(dòng)者，為社會(huì)主義革命與建設(shè)服務(wù)，這也成為這一階段中的問(wèn)題源流。與此同時(shí)，毛澤東同志審時(shí)度勢(shì)提出發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)號(hào)召成為該階段的政治源流。在此基礎(chǔ)上，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于青少年體育的價(jià)值判斷經(jīng)學(xué)界探討后得以發(fā)酵，觸發(fā)議程設(shè)置，推進(jìn)了勞衛(wèi)制、青少年體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)等政策的出臺(tái)，青少年體育在這一階段中得到了重視與初步規(guī)范。

在富起來(lái)階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展使得物質(zhì)與教育水平得到大幅改善，但與此相應(yīng)也產(chǎn)生了青少年學(xué)生體質(zhì)下降與青少年運(yùn)動(dòng)員體教分離等現(xiàn)狀問(wèn)題。對(duì)此，在鄧小平、江澤民、胡錦濤同志所秉承的青少年體育發(fā)展頂層設(shè)計(jì)理念的助推下，問(wèn)題源流予以回應(yīng)，政治源流得以形成并發(fā)揮作用。同時(shí)，學(xué)界專家與各方代表基于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和國(guó)家戰(zhàn)略提出了緩解青少年體質(zhì)和競(jìng)賽訓(xùn)練問(wèn)題的種種對(duì)策與方案，逐步達(dá)成社會(huì)共識(shí)，并陸續(xù)被提上政府議程，形成本階段的政策源流。基于三股溪流的交織互動(dòng)，催生出體育法、學(xué)校體育工作條例與中央7號(hào)文件等標(biāo)志性法律法規(guī)，推動(dòng)青少年體育工作步入法治化軌道。

在強(qiáng)起來(lái)階段，健康中國(guó)、教育強(qiáng)國(guó)和體育強(qiáng)國(guó)等上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。青少年肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和中國(guó)夢(mèng)的時(shí)代使命，其健康成長(zhǎng)問(wèn)題備受關(guān)注，特別是青少年體質(zhì)下降、近視低齡化等問(wèn)題，成為主要的問(wèn)題源流。針對(duì)新時(shí)代青少年身心健康呈現(xiàn)的突出問(wèn)題，習(xí)近平總書記多次作出重要指示，成為當(dāng)前的政治源流。與此相應(yīng)，學(xué)界專家與社會(huì)代表紛紛圍繞政策的制定與落地獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，通過(guò)人大、政協(xié)等軟化通道，形成備選方案，促使青少年體育政策的三條源流形成互動(dòng)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)耦合，推進(jìn)新時(shí)代青少年體育治理體系的深化發(fā)展。

4 當(dāng)前我國(guó)青少年體育政策的優(yōu)化路徑

4.1 緊扣問(wèn)題導(dǎo)向，將問(wèn)題源流作為青少年體育政策的基本動(dòng)力

在青少年體育政策的制定與實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)面向全體學(xué)生的發(fā)展，兼顧提高和普及兩方面，其中既要包含高水平學(xué)生競(jìng)技層面的提高，也要囊括面向大部分學(xué)生的普及性發(fā)展。因此，相關(guān)行政部門應(yīng)聚焦青少年群體中亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，圍繞體教融合、青少年綜合素質(zhì)提升和競(jìng)技體育后備人才培養(yǎng)等關(guān)鍵問(wèn)題，打破教育與體育領(lǐng)域間的壁壘，考慮到不同領(lǐng)域的交叉和疊加效應(yīng)，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，明確牽頭及參與部門的各自職責(zé)。在體育場(chǎng)地設(shè)施開(kāi)放、賽事活動(dòng)開(kāi)展、課外體育培訓(xùn)及骨干人員隊(duì)伍建設(shè)等方面，應(yīng)針對(duì)問(wèn)題本身的差異性，梳理問(wèn)題清單，建立調(diào)查—發(fā)布—反饋問(wèn)題的機(jī)制，利用智庫(kù)、科研院所、大中小學(xué)等主體制訂與完善配套政策，盤活既有資源，通過(guò)多部門的互動(dòng)向青少年群體提供更為全面、適切的解決方案，落實(shí)政策的后續(xù)反饋工作，并根據(jù)問(wèn)題的變化適時(shí)調(diào)整與更新決策，以確保我國(guó)青少年體育政策體系的不斷完善與切實(shí)落地。

4.2 把握政治方向，將政治源流作為青少年體育政策的可靠保障

國(guó)家政策制定部門一方面要及時(shí)出臺(tái)針對(duì)性政策，另一方面還需對(duì)問(wèn)題與政策源流作出回應(yīng)，進(jìn)而全面深刻地考察問(wèn)題，科學(xué)民主地制定政策。決策部門要充分認(rèn)識(shí)到政治源流的重要性，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要論述，領(lǐng)會(huì)新時(shí)代黨中央、國(guó)務(wù)院深化體育和教育領(lǐng)域改革的重大決策部署，在加快制定配套政策、做好貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)上，要站在全民健身、健康中國(guó)、體育強(qiáng)國(guó)等國(guó)家戰(zhàn)略中積極探索切實(shí)可行的政策方案，將政治源流作為政策制定和實(shí)施的可靠保障，在國(guó)家—社會(huì)—市場(chǎng)多元主體的參與下，通過(guò)實(shí)施專項(xiàng)行動(dòng)，建立健全共建共治共享的青少年體育工作機(jī)制與體制，使其邁向新征程、回應(yīng)新期待。

4.3 吸納多方建議，將政策源流作為青少年體育政策的動(dòng)力補(bǔ)充

青少年的健康成長(zhǎng)應(yīng)由學(xué)校、政府、家庭、社會(huì)形成合力來(lái)解決，缺一不可。在政策制定過(guò)程中，要針對(duì)青少年近視、肥胖等突出問(wèn)題，通過(guò)線上與線下相結(jié)合的多元訴求渠道，組織開(kāi)展關(guān)于青少年體育的政策意見(jiàn)征集，吸收來(lái)自不同主體的政策獻(xiàn)言，將政策源流作為政策制定與優(yōu)化的重要補(bǔ)充，為我國(guó)青少年體育治理現(xiàn)代化注入動(dòng)力并提供行動(dòng)方案。當(dāng)前“雙減”政策為青少年體育拓展了空間，家長(zhǎng)愈發(fā)重視體育在青少年成長(zhǎng)過(guò)程中的積極作用，并在其中扮演著重要角色。在此基礎(chǔ)上，政府、學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量也須發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、整合資源、協(xié)同推進(jìn)，積極依托青少年體育俱樂(lè)部與社區(qū)俱樂(lè)部等體育社會(huì)組織，構(gòu)建覆蓋社區(qū)、學(xué)校、家庭相結(jié)合的青少年體育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制[34]，引導(dǎo)全社會(huì)樹立正確的健康觀、教育觀、成才觀，形成有利于青少年健康成長(zhǎng)的機(jī)制與氛圍。

5 結(jié)語(yǔ)

作為青少年體育權(quán)益的有力保障，青少年體育政策在促進(jìn)青少年體育治理與改革、保證體育行政部門依法治體、規(guī)范相關(guān)主體的體育行為等方面發(fā)揮著重要的作用。重視青少年的身心健康，保障青少年開(kāi)展體育活動(dòng)，一直是黨和國(guó)家發(fā)展體育事業(yè)的重要內(nèi)容。我國(guó)青少年體育政策歷經(jīng)站起來(lái)、富起來(lái)到強(qiáng)起來(lái)的發(fā)展歷程，宏觀法制建設(shè)不斷加強(qiáng)，地方立法步伐不斷加快，青少年體育工作不斷取得新進(jìn)展。站在新的歷史方位，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指引的青少年體育頂層設(shè)計(jì)與制度建設(shè)將持續(xù)得到深化與完善，在促成教育與體育領(lǐng)域深度融合的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步關(guān)注青少年健康成長(zhǎng)與全面發(fā)展，構(gòu)建起日臻完善的青少年體育治理體系，服務(wù)于新時(shí)代我國(guó)體育事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。