王一博

摘? 要? 在長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略的背景下，長三角三省一市在區(qū)域環(huán)境治理協(xié)同立法、跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法和統(tǒng)一司法裁判規(guī)則等方面進行了有益的探索，但仍存在著跨區(qū)域組織協(xié)調(diào)機構(gòu)定位與職權(quán)不匹配、區(qū)域協(xié)同立法缺乏深層次協(xié)調(diào)、聯(lián)合執(zhí)法缺乏法治保障和司法裁判規(guī)則不統(tǒng)一等不足。因此，應當以區(qū)域協(xié)同治理的思維統(tǒng)籌長三角生態(tài)綠色一體化的法治進路，健全一體化組織協(xié)調(diào)機構(gòu)職能、建立區(qū)域協(xié)同立法工作機制、深化跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法體制改革、推動一體化司法協(xié)同機制建設，為長三角生態(tài)綠色一體化提供法治保障。

關(guān)鍵詞? 區(qū)域一體化；生態(tài)保護；協(xié)同治理；法治進路

2019年12月，中共中央、國務院印發(fā)了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，把長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略，奠定了長三角生態(tài)綠色一體化的法治基礎。2022年10月，黨的二十大報告重申要深入推動以長三角為代表的區(qū)域一體化發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的協(xié)同保護。長三角生態(tài)綠色一體化的前提是制度一體化，尤其是要發(fā)揮法治的保障作用，用完備的法治制度為長三角生態(tài)綠色一體化保駕護航。

一、長三角生態(tài)綠色一體化的實踐探索

（一）區(qū)域協(xié)同立法邁出新步伐

作為國家整體生態(tài)環(huán)境保護子系統(tǒng)的區(qū)域生態(tài)綠色一體化，在區(qū)域制度建設上理應受到國家立法的指導。我國《環(huán)境保護法》《水污染防治法》和《大氣污染防治法》等國家層面的法律法規(guī)中均對區(qū)域生態(tài)綠色一體化發(fā)展作出了相應規(guī)定，這從國家層面為區(qū)域生態(tài)綠色一體化發(fā)展協(xié)同立法，提供了指導思想和基本原則。2018年6月，長三角三省一市人大召開座談會，會議提出加強在發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、市場秩序、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務等領域的立法合作，[1]此次區(qū)域協(xié)作立法在全國地方人大立法實踐中尚屬首次。2021年12月，三省一市簽署了首份政府協(xié)同立法協(xié)議《長江三角洲三省一市司法廳（局）區(qū)域協(xié)同立法合作框架協(xié)議》，明確了政府協(xié)同立法的基本原則、合作重點、組織保障等事項，區(qū)域協(xié)同立法邁出新步伐。

（二）跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法實現(xiàn)新突破

由于環(huán)境系統(tǒng)具有整體性特征，單一地域的環(huán)境污染，會隨著環(huán)境系統(tǒng)的自然交換而擴散至其他地域。因此，僅僅依靠某一行政區(qū)域的執(zhí)法整治，難以應對整個區(qū)域的生態(tài)破壞。為此，長三角不同行政區(qū)域，開始了跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的探索。如三省一市先后簽署了《長三角地區(qū)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域聯(lián)動倡議書》《長三角地區(qū)跨界環(huán)境污染糾紛處置應急聯(lián)動工作方案》等合作協(xié)議，要求在屬地管轄的基礎上開展跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法行動，依托網(wǎng)格化管理開展日常檢查、巡查。2021年9月，滬蘇浙三地簽署《長三角省際水路聯(lián)合查控協(xié)作協(xié)議書》，建立了聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化協(xié)作機制，跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法實現(xiàn)新突破。

（三）統(tǒng)一司法裁判取得新成效

司法是維護公平正義的最后一道防線，也是維護區(qū)域一體化發(fā)展的堅強后盾。統(tǒng)一司法裁判規(guī)則，破除司法的地緣關(guān)系、行政阻隔障礙，特別是對涉及生態(tài)環(huán)境污染案件的糾紛處置，對于促進長三角生態(tài)綠色一體化建設具有十分重要的作用。近年來，長三角三省一市陸續(xù)簽訂了《關(guān)于全面加強長江三角洲地區(qū)人民法院司法協(xié)助交流工作的協(xié)議》《服務保障長三角綠色生態(tài)一體化建設司法協(xié)作協(xié)議》等司法合作協(xié)議，規(guī)范長三角地區(qū)各級法院的合作流程，并以相關(guān)細化協(xié)議、執(zhí)行備忘錄為契機，在跨地區(qū)的訴訟立案、事項委托、異地執(zhí)行、聯(lián)合懲戒等方面開展深度合作，不斷破除司法壁壘，加強長江三角洲地區(qū)的生態(tài)綠色一體化保護。如2019年以來，浙江嘉善、上海青浦、江蘇吳江三地法院每年舉行長三角一體化示范區(qū)司法協(xié)作會議，不斷促進在案件證據(jù)審查、法律適用等方面達成共識，統(tǒng)一司法裁判取得新成效。

二、長三角生態(tài)綠色一體化的法治困境

（一）組織協(xié)調(diào)機構(gòu)定位與職權(quán)不匹配

目前，我國在區(qū)域一體化進程中通常采用設立跨區(qū)域組織協(xié)調(diào)機構(gòu)的形式統(tǒng)籌跨區(qū)域合作事宜，如設立聯(lián)席會議機制、座談會、聯(lián)合工作組的形式，由區(qū)域內(nèi)主要負責人通過會商、談判等形式，推進一體化事宜。但協(xié)調(diào)機構(gòu)還存在一些不足，尤其是其定位與職權(quán)不相匹配，難以真正發(fā)揮協(xié)同實效。

一方面，協(xié)調(diào)機構(gòu)的組成缺乏明確的法律規(guī)范。我國憲法、地方組織法和立法法等法律，沒有規(guī)定區(qū)域間協(xié)調(diào)機構(gòu)的組成方式，無論是聯(lián)席會議，抑或工作小組，都不是規(guī)范化的組織機構(gòu)。［2］

另一方面，組織協(xié)調(diào)機構(gòu)缺乏與其定位相匹配的職權(quán)。目前的協(xié)調(diào)機構(gòu)或由中央政府牽頭介入，或由地方政府自主組建，但在行政隸屬上，協(xié)調(diào)機構(gòu)與地方政府并不具有領導與被領導、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，且對于協(xié)調(diào)事務的具體執(zhí)行，并不具備相應的權(quán)限，難以真正形成一體化的合力。

（二）區(qū)域協(xié)同立法缺乏深層次協(xié)調(diào)

在長三角生態(tài)綠色一體化進程中，地方協(xié)同立法機制，面臨著形式上的合法性不足和實質(zhì)上的深層次協(xié)調(diào)缺乏的困境。

首先，在立法主體上，地方人大或者政府在協(xié)同立法時，通常采取會商、聯(lián)席會議、座談會或者備案等形式，共同制定法律，使該法律法規(guī)具有超越原本行政區(qū)域的跨區(qū)效力。根據(jù)我國《地方組織法》《立法法》等規(guī)定，地方立法的主體需要由法律明確規(guī)定或依法授權(quán)，才可制定與其權(quán)限相應的法律法規(guī)，否則會因制定機關(guān)主體資質(zhì)的喪失而導致無效立法，三省一市組建的協(xié)調(diào)機構(gòu)是否具備相應立法權(quán)限，目前尚有爭議。

其次，在立法內(nèi)容上，區(qū)域協(xié)同立法缺少深層次的協(xié)調(diào)，對于同一事物可能出現(xiàn)不同的法律規(guī)定，甚至出現(xiàn)矛盾或者沖突的法律規(guī)范。如《上海市大氣污染防治條例》對于污染防治協(xié)作的規(guī)定較為全面，而《江蘇省大氣污染防治條例》和《安徽省大氣污染防治條例》關(guān)于污染協(xié)作防治的內(nèi)容較為籠統(tǒng)，不利于大氣環(huán)境的整體治理。

（三）跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法缺乏法治保障

隨著長三角經(jīng)濟一體化的快速發(fā)展，長三角地區(qū)面臨著區(qū)域環(huán)境污染防治與生態(tài)保護問題，需要地方政府在行政監(jiān)管時以高質(zhì)量的協(xié)同執(zhí)法為生態(tài)綠色一體化提供保障。但現(xiàn)階段，跨區(qū)域的聯(lián)合執(zhí)法仍然存在一些問題。

首先，聯(lián)合執(zhí)法缺乏充足的法治保障。聯(lián)合執(zhí)法通常以地方政府或者協(xié)調(diào)機構(gòu)發(fā)布的合作協(xié)議為執(zhí)法依據(jù)，但該合作協(xié)議能否給執(zhí)法機構(gòu)的強制監(jiān)管、行政處罰提供合法依據(jù)，存在爭議。

其次，各地區(qū)執(zhí)法力度存在差異，聯(lián)合執(zhí)法極易偏頗。三省一市雖然同處于長江三角洲，但各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，在處理生態(tài)與發(fā)展的問題上容易產(chǎn)生分歧，一些地區(qū)的執(zhí)法期待性與協(xié)調(diào)機構(gòu)的發(fā)展預期存在差異。

最后，各地區(qū)違法處罰和法律責任存在差異。對于同一違法行為的行政處罰標準，長三角存在明顯差異，不僅不利于執(zhí)法統(tǒng)一，還會導致涉事產(chǎn)能從高標準地區(qū)向低標準地區(qū)負向轉(zhuǎn)移。

（四）司法裁判規(guī)則不統(tǒng)一

現(xiàn)階段，長三角一體化面臨著司法裁判程序不同、規(guī)則不一、執(zhí)行不暢和司法保障設施不健全的困境。

首先，對于司法訴訟程序，三省一市并無本質(zhì)差異，但隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，涉及互聯(lián)網(wǎng)糾紛的案件在立案管轄、主體資格、送達舉證等具體程序規(guī)則方面存在差異。

其次，在案件裁決時，因地方性法規(guī)范的不同和法官適法能力的差別，容易出現(xiàn)“同案不同判”的沖突局面，導致同一類型的案件可能因裁判機關(guān)的不同而遭致裁決的差異，不利于增強公眾信心和穩(wěn)定社會預期。

最后，在案件執(zhí)行時，對于跨區(qū)域執(zhí)行協(xié)作，缺乏協(xié)調(diào)一致的頂層聯(lián)動設計。由于案件的具體執(zhí)行需要執(zhí)行法官與被執(zhí)行人財產(chǎn)地、戶籍地屬地法院進行聯(lián)系，以獲得執(zhí)行幫助，但能否及時獲得幫助以及執(zhí)行聯(lián)動的力度大小取決于屬地法院的配合程度，導致案件執(zhí)行不通暢。

三、完善長三角生態(tài)綠色一體化的法治進路

（一）健全一體化組織協(xié)調(diào)機構(gòu)職能

黨的二十大要求深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。為此，應以完善一體化組織協(xié)調(diào)機構(gòu)的職能為中心，推進長三角一體化發(fā)展。

首先，要規(guī)范跨區(qū)域聯(lián)席會議制度，以制定聯(lián)席會議制度章程、權(quán)力讓渡的形式賦予其相應職權(quán)，制定有關(guān)長三角一體化的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)章程，章程中要明確首長聯(lián)席會議的設置、職權(quán)、功能、責任和工作機制，規(guī)定聯(lián)席會議的性質(zhì)、人員組成、各成員的權(quán)利和義務等，確保其定位與職權(quán)相匹配。

其次，強化一體化協(xié)調(diào)機構(gòu)合作協(xié)議的強制約束力。一體化協(xié)調(diào)機構(gòu)多采用組織不同行政區(qū)域立法或行政機關(guān)簽訂合作協(xié)議的形式，推進跨區(qū)域事務治理。因此，需要強化合作協(xié)議的強制約束力，推動協(xié)議的法制化，即通過立法的形式將跨區(qū)域合作協(xié)議的主體、程序、條件、備案、審查、修改等進行法律化，明確其效力等級，使之效力范圍擴展至區(qū)域整體。

最后，應以立法的形式，明確一體化協(xié)調(diào)機構(gòu)的定位和職責，為跨區(qū)域事務的治理提供法制保障。短期來說，由于現(xiàn)行《地方組織法》《立法法》沒有關(guān)于一體化協(xié)調(diào)機構(gòu)和區(qū)域協(xié)同立法的相關(guān)規(guī)定，因此，可以通過修改法律的形式，增加關(guān)于區(qū)域協(xié)同治理的規(guī)定，賦予其法律依據(jù)；長遠來看，可以制定專門法律，如出臺《區(qū)域協(xié)同發(fā)展促進法》，為跨區(qū)域協(xié)同治理制定具有普遍約束力的法律條款，[3]為長三角生態(tài)綠色一體化建設提供法律依據(jù)和制度保障。

（二）建立區(qū)域協(xié)同立法工作機制

區(qū)域協(xié)同立法是一項復雜的系統(tǒng)工程，不僅要統(tǒng)籌不同區(qū)域的合作共性，而且要兼顧區(qū)域間的發(fā)展差異，以整體性的思維推進區(qū)域協(xié)同立法，這需要一套行之有效的協(xié)同立法工作機制，主要包括立法前的會商制度、共同起草論證制度，立法中的意見互相征集制度和立法后的通報與備案審查制度。

首先，立法前各區(qū)域的地方人大或政府，應當以會商的形式，就跨區(qū)域治理的立法規(guī)劃、草案擬定、重點難點和協(xié)議簽署等內(nèi)容，進行相互磋商和談判交流，謀求立法共識。在具體會商時，可以采用聯(lián)席會議、座談會等形式的會議會商或派遣考察團、調(diào)研團等形式的人員會商，進行具體的事務考察和意見交換，推動協(xié)同立法進一步開展。[4]

其次，立法前的起草論證，尤其是專家論證和公眾參與，是提高立法科學性和民主性的重要方式。對于區(qū)域間的協(xié)同立法，由不同區(qū)域的成員進行共同論證，是確保協(xié)同立法能夠體現(xiàn)各方意志、得到廣泛認同的有力舉措。在具體的起草論證過程中，可由各方選派官員、專家和民意代表共同組成聯(lián)合工作小組，召開立法論證會議，就協(xié)同立法的法律草案進行專門研判，以確保協(xié)同立法的專業(yè)性、民主性和科學性。

再次，相互征求意見制度。跨區(qū)域的協(xié)同立法，草案的起草和擬定，制定后的具體實施和相關(guān)條款的修改、廢止等，涉及到不同區(qū)域之間的利益平衡，因此，在協(xié)同立法時應特別注重對區(qū)域間的不同成員相互征集意見，促進成員方互相了解立法動態(tài)，謀求最大共識。特別是對于區(qū)域成員分頭起草的法律法規(guī)，在實施立法計劃或?qū)徸h相關(guān)草案時，應當及時征求相互意見，將計劃或草案的有關(guān)內(nèi)容，告知所有成員方，其他成員方在收到征集通知時應及時進行反饋，避免區(qū)域間立法計劃或草案條款產(chǎn)生沖突，破壞立法共識。

最后，立法后的通報與備案審查制度。在區(qū)域協(xié)同立法進程中，某一成員的立法通過后，除了依照《立法法》的相關(guān)規(guī)定進行備案外，為了確保區(qū)域間立法的協(xié)調(diào)一致，還應當向其他成員方進行交叉?zhèn)浒?。[5]區(qū)域內(nèi)某一成員方制定的可能涉及其他區(qū)域主體或一體化事務的法律，應向其他成員方人大或政府備案，由其他成員依照程序進行審查，對于可能涉及地方保護、不利于區(qū)域協(xié)同的條款或者違反上位法精神的規(guī)定，提出修改意見或協(xié)同要求，該成員方在收到相關(guān)意見或者請求時，應當對涉案條款進行修改完善，以促進區(qū)域間立法工作的協(xié)調(diào)一致，推動區(qū)域協(xié)同立法順利開展。

（三）深化跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法體制改革

三省一市跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)同，是推動長三角地區(qū)生態(tài)綠色一體化的重要抓手，也是破除區(qū)域發(fā)展阻隔、落實區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵步驟。

首先，要加強長三角地區(qū)領導干部生態(tài)法治教育，增強環(huán)境保護意識。一是要將有關(guān)生態(tài)保護的法律法規(guī)、長三角一體化合作協(xié)議等內(nèi)容納入三省一市領導干部的考核培訓范圍之中，進行一定程度的量化考核。二是要以理論和實踐相結(jié)合的方式，推動主要負責領導深入調(diào)研，建立全方位、多層次的法治教育體系。

其次，構(gòu)建行之有效的生態(tài)綠色一體化聯(lián)防聯(lián)控機制。聯(lián)防聯(lián)控機制應當以跨區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)制定的具有強制約束力的協(xié)同立法或合作協(xié)議為基礎設立，明確其法律地位，避免主體虛置；并通過賦予其相應權(quán)限的方式進行行政監(jiān)管、執(zhí)法監(jiān)督及違法處罰。此外，還要定期召開聯(lián)防聯(lián)控機制會議，總結(jié)跨區(qū)域執(zhí)法經(jīng)驗，不斷優(yōu)化聯(lián)防聯(lián)控措施，促進聯(lián)防聯(lián)控機制長期有效運轉(zhuǎn)。

最后，要推動長三角生態(tài)保護的監(jiān)督考核一體化。一是要通過建立跨區(qū)域生態(tài)保護督察制度，壓實區(qū)域各方環(huán)境治理的主體責任，督促各方轉(zhuǎn)變重經(jīng)濟發(fā)展、輕生態(tài)保護的監(jiān)管方式，不斷增強環(huán)境保護的執(zhí)法力度和效能。二是要統(tǒng)一執(zhí)法尺度，增強執(zhí)法能力。以設立專項基金的形式，購買專項執(zhí)法裝備，加強對執(zhí)法人員的教育培訓，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，強化聯(lián)合執(zhí)法隊伍建設，不斷提高執(zhí)法能力。三是要執(zhí)法考核與責任追究一體化。要合理分配區(qū)域各方的法律責任，對違反法律或合作協(xié)議的行為，追究行為主體的責任，實行執(zhí)法考核和責任追究一體化。

（四）推動一體化司法協(xié)同機制建設

在長三角生態(tài)綠色一體化建設過程中，要注重三省一市的司法協(xié)同機制建設，充分發(fā)揮司法懲治環(huán)境破壞、促進生態(tài)保護的保障作用。

首先，要統(tǒng)一法律適用，促進訴訟規(guī)則和裁決標準的一致。既要細化程序規(guī)則，促進不同區(qū)域、不同層級法院在處理案件時的程序流程相應統(tǒng)一；又要以典型案件裁決的方式，對于同一類型的案件進行歸納整合，以聯(lián)合發(fā)布指導案例的形式，促進實體裁決結(jié)果的一致。

其次，要暢通立案渠道，推行環(huán)境公益訴訟，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念指導涉環(huán)保案件的審理。由于現(xiàn)行法律對于環(huán)境糾紛案件的立案門檻較高，因此，可以長三角地區(qū)為試點，改革環(huán)境案件的司法處置，細化有關(guān)訴訟主體資格、立案標準、受害人保護和司法救濟規(guī)則，及時處理環(huán)境糾紛。同時，以環(huán)境公益訴訟為發(fā)力點，鼓勵檢察機關(guān)、公益環(huán)保組織等提起環(huán)境公益訴訟，發(fā)揮公益訴訟的示范和帶動作用，以司法處置彌補生態(tài)行政執(zhí)法的不足。

再次，推進司法執(zhí)行協(xié)作，破解執(zhí)行困境。在執(zhí)行難的現(xiàn)實困境下，推進跨區(qū)域司法執(zhí)行對于促進長三角區(qū)域一體化具有重要作用。要強化區(qū)域間司法機關(guān)之間的執(zhí)行合作，優(yōu)化長三角地區(qū)司法執(zhí)行中心運行機制，建立互聯(lián)網(wǎng)司法協(xié)作平臺，在跨地區(qū)財產(chǎn)查控、司法處罰等事項時，由執(zhí)行法院通過線上平臺向?qū)俚胤ㄔ禾岢鰠f(xié)助申請，屬地法院在收到申請后及時調(diào)配人員，開展司法協(xié)助，縮短跨區(qū)域司法協(xié)助時間，提高協(xié)作效率。

最后，建立司法區(qū)塊鏈，提高司法服務能力。在大數(shù)據(jù)時代，審判的數(shù)據(jù)化對司法創(chuàng)新具有重要意義，三省一市所屬法院司法區(qū)塊鏈合作協(xié)議的簽訂，為司法一體化建設開辟了新的途徑。針對目前長三角地區(qū)法院辦案系統(tǒng)缺少統(tǒng)一聯(lián)動的現(xiàn)狀，可以司法區(qū)塊鏈為技術(shù)依托，實現(xiàn)三省一市辦案系統(tǒng)的統(tǒng)一，以共享審判數(shù)據(jù)的形式，優(yōu)化辦案流程，實現(xiàn)智慧審判。

參考文獻：

[1]陳余泓.長三角四地共話大氣污染防治協(xié)作立法［J］.上海人大，2018（6）：19.

[2]王娟，何昱.京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理立法機制探析［J］.河北法學，2017（7）：126.

[3]王玉明.城市群環(huán)境治理中的區(qū)域協(xié)同立法［J］.政法學刊，2019（2）：42.

[4]饒常林，常健.我國區(qū)域行政立法協(xié)作：現(xiàn)實問題與制度完善［J］.行政法學研究，2009（3）：58-59.

[5]焦洪昌，席志文.京津冀人大協(xié)同立法的路徑［J］.法學，2016（3）：47.

（作者單位：華東政法大學經(jīng)濟法學院）

【責任編輯：江錦】