董秀麗　蘇日賀

摘要：實(shí)施法治鄉(xiāng)村建設(shè)，加強(qiáng)基層行政執(zhí)法是關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，起著重要的引領(lǐng)作用。本文直面基層行政執(zhí)法的現(xiàn)狀，通過(guò)調(diào)研數(shù)據(jù)分析基層行政執(zhí)法在立法、體制、機(jī)制等方面存在的諸多問(wèn)題，剖析基層行政執(zhí)法存在問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)原因，提出了一些解決的路徑，以期為加快法治鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程提供工作思路。

關(guān)鍵詞：法治鄉(xiāng)村基層 行政執(zhí)法

加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)全面依法治國(guó)的基礎(chǔ)性工作，而加強(qiáng)基層行政執(zhí)法對(duì)推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)具有重要引領(lǐng)作用。

一、基層行政執(zhí)法對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要意義

基層是黨和政府聯(lián)系人民群眾的紐帶、服務(wù)人民群眾的平臺(tái)?；鶎庸芾硭街苯雨P(guān)系人民群眾生產(chǎn)生活，決定著黨執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)和執(zhí)政能力、國(guó)家治理的根基和水平，而基層行政執(zhí)法處于基層管理的最前沿。眾所周知，鄉(xiāng)村是法治建設(shè)最薄弱的區(qū)域，農(nóng)民是最弱勢(shì)的群體，全面推進(jìn)依法治國(guó)，根基在鄉(xiāng)村、難點(diǎn)在鄉(xiāng)村、希望也在鄉(xiāng)村，加快建設(shè)法治鄉(xiāng)村刻不容緩。

（一）基層行政執(zhí)法是實(shí)施涉農(nóng)法律規(guī)范的主要途徑

現(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì)，鄉(xiāng)村作為最基層單位，隨著改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原先的“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”“自給自足”等封閉生活方式已不復(fù)存在，在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的各個(gè)方面都發(fā)生了一系列深刻的變化。這些變化引起權(quán)力和利益格局變動(dòng)，必須用法律來(lái)加以規(guī)范和調(diào)整，而農(nóng)民普遍文化水平較低、法律意識(shí)淡薄，法治環(huán)境相對(duì)滯后，單純的普法效果不太明顯，只有通過(guò)開(kāi)展面廣量大的基層行政執(zhí)法，以案普法，才能有效落實(shí)涉農(nóng)法律法規(guī)。

（二）基層行政執(zhí)法是依法行政、實(shí)施法治鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)

2018年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，明確提出法治鄉(xiāng)村建設(shè)，這標(biāo)志著我們黨和國(guó)家把工作重心下移，進(jìn)入了“法治鄉(xiāng)村”的歷史新階段。實(shí)施法治鄉(xiāng)村建設(shè)，依法行政是其重要的組成部分，而要依法行政，基層行政執(zhí)法則是關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。在全部涉農(nóng)法律規(guī)范體系中，行政法律規(guī)范所占比重大，在實(shí)施、適用法律規(guī)范即在整個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域中，基層行政執(zhí)法占有非常重要的地位。離開(kāi)了基層行政執(zhí)法，依法行政就缺少了重要的載體，也就不可能實(shí)現(xiàn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)。

（三）基層行政執(zhí)法是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理職能的重要方式

鄉(xiāng)村社會(huì)治理在廣義上是指通過(guò)對(duì)村鎮(zhèn)布局、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等資源進(jìn)行合理配置和生產(chǎn)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展以及環(huán)境狀況的改善；狹義上主要指不斷提高廣大農(nóng)村居民的物質(zhì)生活水平和精神文明水平，改變“臟亂差”的農(nóng)村現(xiàn)狀。開(kāi)展鄉(xiāng)村社會(huì)治理，其環(huán)節(jié)和方式是多種多樣的，諸如行政決策、行政立法、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等，而行政執(zhí)法在這一過(guò)程中占有十分重要的地位。在社會(huì)治理的實(shí)際過(guò)程中，一切行政法律關(guān)系所涉及的法律規(guī)范，都必須通過(guò)行政執(zhí)法這一基本方式才能得到具體實(shí)施和切實(shí)執(zhí)行；一切行政管理和服務(wù)，也都必須通過(guò)行政執(zhí)法這一基本方式才能具體而有效地作用于相對(duì)應(yīng)的人和鄉(xiāng)村民生。從一定意義上講，鄉(xiāng)村社會(huì)治理是通過(guò)行政執(zhí)法的具體途徑和強(qiáng)有力手段來(lái)保障實(shí)現(xiàn)的。

二、當(dāng)前基層行政執(zhí)法存在的問(wèn)題及原因

配套法治鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程，近年來(lái)，國(guó)家相繼出臺(tái)一系列政策規(guī)定，試探性地將部分行政執(zhí)法權(quán)下放到最基層管理。2015年，中辦、國(guó)辦印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，明確深化農(nóng)村行政執(zhí)法體制改革，加強(qiáng)農(nóng)村基層執(zhí)法力量，推行綜合執(zhí)法。2016年，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)整合現(xiàn)有的站、所、分局力量和資源，由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理并實(shí)行綜合行政執(zhí)法。2019年，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》，明確推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)；除黨中央明確要求實(shí)行派駐體制的機(jī)構(gòu)外，縣直部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的機(jī)構(gòu)原則上實(shí)行屬地管理；繼續(xù)實(shí)行派駐體制的，要建立健全納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，工作考核和主要負(fù)責(zé)同志任免要聽(tīng)取所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道黨（工）委意見(jiàn)。2020年，新修訂的《行政處罰法》明確，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)情況賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道行使行政執(zhí)法權(quán)。從政策上升到法律，昭示著行政執(zhí)法體制改革進(jìn)入重心下移的基層治理創(chuàng)新階段。

目前，基層行政執(zhí)法一般是區(qū)縣執(zhí)法部門派駐執(zhí)法，這種派駐式執(zhí)法有其很大的弊端，執(zhí)法己遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)基層管理和法治鄉(xiāng)村建設(shè)的需要。

（一）存在的主要問(wèn)題

1．基層行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全。由于實(shí)行派駐執(zhí)法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供辦公場(chǎng)所，但人員的編制、任用、考核等由派駐機(jī)關(guān)管理，雖然有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立綜合行政執(zhí)法辦公室，但是人員使用仍以派駐執(zhí)法人員為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)輔以協(xié)調(diào)配合，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法辦公室發(fā)揮作用有限。

2．基層行政執(zhí)法編制與執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障不足。隨著改革的不斷推進(jìn)，上級(jí)相繼取消或下放了部門行政審批事項(xiàng)，工作取向也由重事前審批向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，基層行政執(zhí)法和監(jiān)管任務(wù)越來(lái)越重。執(zhí)法監(jiān)管事項(xiàng)如一個(gè)正三角，越到基層越多，配備編制和人員卻如一個(gè)倒三角，越到基層越少?；鶎有姓?zhí)法行政編制少，事業(yè)編制也不足；事業(yè)人員執(zhí)法同時(shí)面臨著執(zhí)法合法性風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)楦鶕?jù)相關(guān)規(guī)定，行政執(zhí)法必須由公務(wù)員或者參照公務(wù)員管理人員，或者法律法規(guī)授權(quán)的事業(yè)單位人員行使。以某個(gè)區(qū)的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法為例，編制僅9個(gè)，且均為事業(yè)編制，而實(shí)際在編人員僅4人，卻承擔(dān)著全區(qū)42萬(wàn)人的衛(wèi)生監(jiān)督工作，與國(guó)家要求的每萬(wàn)人0.3個(gè)衛(wèi)生監(jiān)督員的要求差距甚遠(yuǎn)。因缺少上級(jí)文件支持或地方財(cái)政等原因，行政執(zhí)法裝備的配備經(jīng)費(fèi)不足，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的保障問(wèn)題尤為突出。

3．基層行政執(zhí)法力量薄弱。從歷年的行政執(zhí)法統(tǒng)計(jì)年報(bào)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法力量歷來(lái)都是最薄弱的環(huán)節(jié)。以某市數(shù)據(jù)分析，全市行政執(zhí)法人員6000余名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有517名占比僅8%，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)10人左右，且事業(yè)編制人員占比高達(dá)50.8%；從年齡結(jié)構(gòu)上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法人員50周歲以上347人，占比高達(dá)67%；從專業(yè)性上看，法律專業(yè)人員占比小的可憐，具有法律職業(yè)資格的人員僅有1人?；鶎尤松偈聞?wù)多，執(zhí)法人員并非專職執(zhí)法，加上事業(yè)單位改革期間，執(zhí)法空編暫時(shí)不予招聘，本就薄弱的執(zhí)法力量更是捉襟見(jiàn)肘。同時(shí)，基層行政執(zhí)法人員晉升渠道狹窄、編制待遇同工不同酬等諸多方面也制約著執(zhí)法人員的積極性。

4．基層行政執(zhí)法存在盲區(qū)。隨著基層綜合行政執(zhí)法的推進(jìn)，由一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)著轄區(qū)十幾甚至二十幾個(gè)領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，制約于執(zhí)法力量薄弱、專業(yè)人員缺乏，一些諸如民政、人社、教育、體育、糧食、科技、商務(wù)等方面的執(zhí)法難以有效開(kāi)展，出現(xiàn)許多執(zhí)法監(jiān)管盲區(qū)。

5．執(zhí)法監(jiān)管權(quán)責(zé)不明晰。從縱向上看，執(zhí)法層級(jí)并未理順，市、縣區(qū)擁有大量執(zhí)法權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)有責(zé)無(wú)權(quán)。從橫向上看，同級(jí)審批部門、行業(yè)主管部門和執(zhí)法監(jiān)管部門事前事中事后監(jiān)管權(quán)責(zé)沒(méi)有厘清，信息不能及時(shí)共享，導(dǎo)致監(jiān)管與處罰相互推諉，部門執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度往往僅停留在面上，出現(xiàn)首問(wèn)不負(fù)責(zé)和執(zhí)法空擋，影響了政府公信力。

6．行政敗訴案件占比較高。某市2020年度以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處及區(qū)縣綜合執(zhí)法局、住建局等為被告的行政一審案件22件，全部屬于強(qiáng)制拆遷引發(fā)的行政訴訟，其中敗訴6件，敗訴率27.3%，敗訴的主要原因?yàn)槌绦蜻`法，存在為在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成政府交辦的任務(wù)而故意避開(kāi)程序性規(guī)定作出執(zhí)法決定從而導(dǎo)致敗訴現(xiàn)象。

（二）主要原因分析

1．立法保障滯后。在當(dāng)前的法律體系中，與基層治理相關(guān)的法律制度相對(duì)欠缺，有些僅是原則性的規(guī)定，不適應(yīng)基層治理的需要；有些又規(guī)定的過(guò)于具體，限定了執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，如果嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行，極易引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定事件；有些直接缺失法律的規(guī)定，如農(nóng)村失地保護(hù)、養(yǎng)老、就業(yè)等問(wèn)題并沒(méi)有法律層面的規(guī)定予以保護(hù)，這也為基層行政執(zhí)法帶來(lái)困難，許多新的現(xiàn)象出現(xiàn)無(wú)法可依。另外，從基層執(zhí)法賦權(quán)來(lái)講，目前如何實(shí)施還沒(méi)有明確的規(guī)定。

2．體制改革不深入。機(jī)構(gòu)改革與行政執(zhí)法體制改革不同步、不對(duì)等。從目前現(xiàn)狀來(lái)看，行政執(zhí)法體制改革受制于機(jī)構(gòu)改革，在執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限和執(zhí)法人員招錄、人員身份確定等方面，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革一直無(wú)法解決。改革造成基層執(zhí)法部門對(duì)應(yīng)上級(jí)主管部門較多，由于上下不對(duì)應(yīng)，缺乏上級(jí)部門指導(dǎo)，自由裁量權(quán)基準(zhǔn)等變化調(diào)整及系統(tǒng)內(nèi)政策規(guī)定獲取存在滯后性。

3．執(zhí)法機(jī)制不順暢。行政執(zhí)法體制改革的初衷是減少執(zhí)法層級(jí)、整合執(zhí)法部門，提高執(zhí)法效率。從調(diào)研的情況看，在相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革后，基層綜合了大部分行政處罰權(quán)于一個(gè)部門，但政府、業(yè)務(wù)主管部門和綜合執(zhí)法部門均存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，業(yè)務(wù)主管部門覺(jué)得移交后他們沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，綜合執(zhí)法部門理解為他們僅有行政處罰權(quán)、無(wú)行政檢查權(quán)，政府協(xié)調(diào)力度不夠，執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制未有效建立和實(shí)施，缺少協(xié)作配合、責(zé)任追究等配套制度，造成了日常執(zhí)法過(guò)程中與業(yè)務(wù)主管部門一些職責(zé)不清，嚴(yán)重影響了執(zhí)法效率和執(zhí)法效果。

4．基層執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，社會(huì)發(fā)展不充分、不平衡，血緣關(guān)系、地緣關(guān)系、業(yè)緣關(guān)系復(fù)雜，造成不守法或選擇性守法、選擇性執(zhí)法等問(wèn)題。

5．行政執(zhí)法監(jiān)督力量不足。行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員不足，以某市為例，專職行政執(zhí)法監(jiān)督人員（政府層級(jí)監(jiān)督）市級(jí)層面4人，各區(qū)縣均為1人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)缺失專門的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，行政執(zhí)法監(jiān)督出現(xiàn)盲區(qū)。同時(shí)，行政執(zhí)法部門內(nèi)部監(jiān)督也存在不到位的現(xiàn)象。

三、加強(qiáng)基層行政執(zhí)法推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的路徑探析

（一）立法上保障

隨著時(shí)代的發(fā)展，法律規(guī)范之間的不協(xié)調(diào)性隨之出現(xiàn)，出現(xiàn)同一事項(xiàng)有不同規(guī)定，致使法律在操作上的可能性或可行性較差。

1．國(guó)家層面立法。涉農(nóng)法律一旦出臺(tái)，須隨后緊跟相關(guān)實(shí)施細(xì)則、司法解釋等諸多法律的適用解釋。建議對(duì)不符合基層實(shí)際和發(fā)展需要的法律法規(guī)及政策規(guī)定及時(shí)清理、修訂、完善，為基層行政執(zhí)法改革創(chuàng)新提供法律保障?！渡綎|省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》中規(guī)定政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的最低行使層級(jí)為縣級(jí)以上人民政府，為使基層行政執(zhí)法內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督落到實(shí)處，建議國(guó)家層面出臺(tái)法律或者法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府有行政執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)力或者賦權(quán)給基層司法所行政執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)，做好基層行政執(zhí)法監(jiān)督工作。

2．地方層面立法。針對(duì)基層行政執(zhí)法出現(xiàn)的實(shí)際問(wèn)題，結(jié)合地方立法權(quán)，針對(duì)與“三農(nóng)”密切相關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村生態(tài)保護(hù)等急需立法保障的，要及時(shí)提上立法計(jì)劃，對(duì)不符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的地方法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件及時(shí)梳理進(jìn)行修訂或者廢止。

3．村規(guī)民約補(bǔ)充。村規(guī)民約一直以來(lái)是維護(hù)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村秩序化解鄰里矛盾的重要準(zhǔn)則。2018年國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見(jiàn)>，要求全國(guó)所有村、社區(qū)普遍制定或者修訂形成務(wù)實(shí)管用的民約、居民公約。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實(shí)做好村規(guī)民約的備案審查工作，保證其在自治基礎(chǔ)上的合法性，利用村規(guī)民約優(yōu)化基層執(zhí)法環(huán)境。

（二）執(zhí)法體制改革與機(jī)構(gòu)改革有機(jī)結(jié)合、協(xié)同推進(jìn)

通過(guò)調(diào)研來(lái)看，當(dāng)前諸多的基層行政執(zhí)法問(wèn)題都與機(jī)構(gòu)改革有關(guān)，比如執(zhí)法主體、執(zhí)法人員身份、執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法裝備配備，等等。

1．合理設(shè)置行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。執(zhí)法體制改革和機(jī)構(gòu)改革關(guān)于行政執(zhí)法方面的工作應(yīng)在上級(jí)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分考慮本地行政執(zhí)法體制的現(xiàn)狀，充分征求編制、法制部門和基層黨委政府的意見(jiàn)，合理設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)，明確機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職能和人員編制。

2．解決基層行政執(zhí)法人員編制屬性。針對(duì)基層執(zhí)法人員編制混亂的現(xiàn)狀，建議國(guó)家層面出臺(tái)政策，專門設(shè)立行政執(zhí)法人員專用編制，統(tǒng)一執(zhí)法人員身份，暢通執(zhí)法人員晉升渠道，提高行政執(zhí)法人員執(zhí)法積極性。

3．增加基層行政執(zhí)法人員編制。在整體編制總額不變的前提下，從上往下跨層級(jí)調(diào)劑使用行政和事業(yè)編制，充實(shí)加強(qiáng)基層一線工作力量。上級(jí)在“簡(jiǎn)政放權(quán)”的同時(shí)，也要進(jìn)行“精兵減員”，將上級(jí)富余的編制資源向基層一線傾斜，以滿足基層開(kāi)展工作的需要。

（三）有序賦權(quán)下放

行政執(zhí)法權(quán)下沉，為基層治理賦權(quán)，是推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)必然要求。應(yīng)堅(jiān)持因地制宜，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和執(zhí)法環(huán)境，充分考慮基層的承接能力，強(qiáng)化基層統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，明確依法合理賦權(quán)。

1．科學(xué)合理賦權(quán)。在執(zhí)法權(quán)下放時(shí)要依法做實(shí)做細(xì)賦權(quán)指導(dǎo)目錄，厘清職責(zé)，充分聽(tīng)取相關(guān)部門、基層黨委政府的意見(jiàn)建議，保證放得下，接得住，管得好。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地方為追求市縣同權(quán)的效果，一味地將市級(jí)層面的職責(zé)下放至區(qū)縣，而區(qū)縣一級(jí)沒(méi)有能力承接此項(xiàng)職責(zé)，致使下放的效果非常之差，在為基層賦權(quán)時(shí)應(yīng)吸取教訓(xùn)。

2．職責(zé)人員編制同步下沉。改革必須做到權(quán)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、錢隨事轉(zhuǎn)，使基層有人有物有權(quán)，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦。除黨中央明確要求實(shí)行派駐體制的機(jī)構(gòu)外，縣直部門設(shè)在基層的機(jī)構(gòu)實(shí)行屬地管理，人員編制要相應(yīng)劃轉(zhuǎn)。

（四）加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

1．嚴(yán)格行政執(zhí)法人員招錄。適當(dāng)提高招錄標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)充具體法律專業(yè)的人員和相關(guān)專業(yè)型技術(shù)人才，有針對(duì)性地提升基層行政執(zhí)法人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)和能力素質(zhì)。

2．加強(qiáng)行政執(zhí)法人員培訓(xùn)。加強(qiáng)對(duì)基層行政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，規(guī)范執(zhí)法檢查、立案、調(diào)查、審查、決定等程序和行為。行政執(zhí)法人員培訓(xùn)要有針對(duì)性，不能走形式走過(guò)場(chǎng)，要讓行政執(zhí)法人員經(jīng)歷過(guò)培訓(xùn)后有收獲，有感受。特別是日常執(zhí)法過(guò)程中易忽略的程序性規(guī)定和新修改廢止的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等具體內(nèi)容，要讓行政執(zhí)法人員的執(zhí)法理念跟上法治進(jìn)步的潮流。同時(shí)，上級(jí)業(yè)務(wù)部門開(kāi)展的執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，須優(yōu)先保證基層行政執(zhí)法人員參加。

3．創(chuàng)新執(zhí)法方式，配齊配足執(zhí)法裝備。針對(duì)基層監(jiān)管職責(zé)多、執(zhí)法人員少、管理相對(duì)人雜、執(zhí)法難度大等現(xiàn)狀，建議引進(jìn)高科技管理手段，強(qiáng)化信息共享和技術(shù)支撐，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、信息及時(shí)共享。在執(zhí)法過(guò)程中推廣應(yīng)用高科技手段，配齊配足執(zhí)法裝備，采取非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法方式，以提高執(zhí)法效率，減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

4．建立行政執(zhí)法人員獎(jiǎng)懲制度?；鶎有姓?zhí)法任務(wù)重，職務(wù)升遷渠道狹窄，基層行政執(zhí)法人員執(zhí)法積極性普遍不高。要調(diào)動(dòng)行政執(zhí)法人員積極性，必須做到獎(jiǎng)罰分明，獎(jiǎng)罰結(jié)果與職務(wù)職級(jí)升遷相結(jié)合，與精神獎(jiǎng)勵(lì)相掛鉤，不能干多干少一個(gè)樣，干與不干一個(gè)樣。

（五）不斷健全完善執(zhí)法機(jī)制

1．建立健全行政執(zhí)法協(xié)調(diào)配合機(jī)制。建立健全發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、流轉(zhuǎn)交辦、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、研判預(yù)警、督查考核等工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層執(zhí)法跨部門、跨層級(jí)協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)，從市、區(qū)縣層面出臺(tái)具體的配合協(xié)作辦法，理順審批部門、執(zhí)法監(jiān)管部門、行業(yè)主管部門之間的關(guān)系，減少職責(zé)交叉。

2．全面落實(shí)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”。行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”被吸收入新修訂的行政處罰法，可見(jiàn)其重要性?；鶎有姓?zhí)法面對(duì)的執(zhí)法環(huán)境特別復(fù)雜，全面落實(shí)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”尤為必要。但根據(jù)前期推行的行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”情況來(lái)看，由于執(zhí)法裝備配備等問(wèn)題，基層推行的并太理想。區(qū)縣、基層政府應(yīng)當(dāng)加大投入，借助高科技執(zhí)法裝備對(duì)行政執(zhí)法全過(guò)程進(jìn)行音像記錄，實(shí)現(xiàn)全程留痕、可追溯、可追責(zé)，全面落實(shí)行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度。按照“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)公示”的原則落實(shí)執(zhí)法公示責(zé)任，做到依據(jù)公開(kāi)、決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)、過(guò)程公開(kāi)，全面推行行政執(zhí)法公示制度。明確本行政執(zhí)法機(jī)關(guān)重大執(zhí)法決定法制審核工作機(jī)構(gòu)和人員，明確審核內(nèi)容、審核范圍和審核程序等，將重大執(zhí)法決定法制審核落到實(shí)處，健全行政執(zhí)法法制審核制度。

3．嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法程序。程序是法律生命的形式，是法律內(nèi)在生命的表現(xiàn)。面對(duì)基層行政執(zhí)法過(guò)程中輕程序重實(shí)體的執(zhí)法現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格編制行政執(zhí)法流程圖，讓基層行政執(zhí)法人員入腦入心，細(xì)化行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)，科學(xué)合理量化行政裁量權(quán)，避免同案不同判事件的發(fā)生。

4．嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。要切實(shí)解決職權(quán)不清、責(zé)任濫用等問(wèn)題，對(duì)有違法或不當(dāng)行為的執(zhí)法機(jī)關(guān)，根據(jù)情節(jié)給予限期整改、通報(bào)批評(píng)、取消評(píng)先樹(shù)優(yōu)資格等處理。明確不同崗位執(zhí)法人員的具體執(zhí)法責(zé)任，通過(guò)日?？己恕⒈碚锚?jiǎng)勵(lì)、簽訂責(zé)任書等方式落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，對(duì)有違法或者不當(dāng)行為的個(gè)人，根據(jù)情節(jié)給予批評(píng)教育、調(diào)離執(zhí)法崗位、取消行政執(zhí)法資格等處理。

5．加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督。不受監(jiān)督的權(quán)力容易泛濫。針對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部不重視行政執(zhí)法監(jiān)督的問(wèn)題，要壓實(shí)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)任，加強(qiáng)日常宣傳及培訓(xùn)，經(jīng)常性開(kāi)展案例警示教育，提高行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員的認(rèn)知度、接受度。針對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督力量薄弱的情況，一方面可積極爭(zhēng)取動(dòng)員社會(huì)各界力量加入行政執(zhí)法監(jiān)督員的行列，另一方面可以借助高科技手段助力執(zhí)法監(jiān)督，全方位多角度地開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督工作。

（六）提高領(lǐng)導(dǎo)法治思維

習(xí)近平總書記指出，“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作?！贬槍?duì)基層領(lǐng)導(dǎo)行政權(quán)力干預(yù)行政執(zhí)法現(xiàn)狀，須著重培養(yǎng)基層領(lǐng)導(dǎo)提升法治思維，學(xué)會(huì)用法治方式解決問(wèn)題、落實(shí)工作，發(fā)揮好“關(guān)鍵少數(shù)”的作用。同時(shí)，可以借鑒行政干預(yù)司法的相關(guān)規(guī)定制定制度性規(guī)定，對(duì)行政權(quán)力干預(yù)行政執(zhí)法的行為進(jìn)行規(guī)范。

參考文獻(xiàn)

[1]燕艷、呂麗梅《基層行政執(zhí)法存在的問(wèn)題及解決路徑》山西高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)2019年4月第31卷第4期

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[3]中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2016年

[4]中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》，2019年

[5]《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》 2018年