段淑芬 楊紅娟 王一濤

自2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》提出“積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理”以后，我國(guó)民辦教育分類管理政策密集出臺(tái)。2015年12月，《教育法》和《高等教育法》兩部法規(guī)修正案中刪除“禁止任何組織和個(gè)人舉辦營(yíng)利性學(xué)校”，為分類管理改革的推進(jìn)掃清障礙。2017年9月，第十二屆全國(guó)人大審議通過的《民辦教育促進(jìn)法》(修正案)(以下簡(jiǎn)稱新《民促法》)正式實(shí)施，其第十九條規(guī)定“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)?！薄?020年頒布的《民法典》對(duì)營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人做出明確界定，即“以取得利潤(rùn)并分配給股東等出資人為目的成立的法人，為營(yíng)利法人”，而“為公益目的或者其他非營(yíng)利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取得利潤(rùn)的法人，為非營(yíng)利法人”。隨著2021年4月《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施條例”)的修訂頒布，“營(yíng)非”選擇已成為擺在全國(guó)民辦高校面前的一道必答題，我國(guó)民辦高等教育進(jìn)入分類管理、規(guī)范辦學(xué)的新階段。

新《民促法》實(shí)施后，眾多學(xué)者研究民辦高校分類管理政策及其執(zhí)行狀況。從政策制定來看，我國(guó)民辦高校分類管理政策制定與實(shí)施相對(duì)滯后于民辦高校的發(fā)展實(shí)踐。也就是說，分類管理政策終結(jié)了以往“合理回報(bào)”的模糊內(nèi)涵，分類管理實(shí)施后，營(yíng)利性民辦高校營(yíng)利行為合法化，非營(yíng)利性民辦高校將獲得更多政策扶持，有利于民辦高等教育事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。從政策執(zhí)行來看，民辦高校分類管理存在觀念變革滯后、營(yíng)利性無人喝彩、非營(yíng)利性心存顧慮、存量產(chǎn)權(quán)難以理順等現(xiàn)實(shí)困境，民辦高?！盃I(yíng)非”登記只在個(gè)別省(自治區(qū)、直轄市)實(shí)施。除少數(shù)捐資辦學(xué)的學(xué)校之外，大多數(shù)民辦高?！盃I(yíng)非”選擇處于觀望之中，很多民辦高校舉辦者無法做出“營(yíng)非”選擇?；谛袨闆Q策理論，“營(yíng)非”選擇困境原因?yàn)闆Q策問題重要且復(fù)雜、決策主體被動(dòng)、決策信息不完整和決策方案不可逆。上述成果為民辦高校分類管理政策推進(jìn)奠定基礎(chǔ)，但鮮有覆蓋全國(guó)范圍的民辦高校分類管理政策執(zhí)行的調(diào)查研究，亦缺少?gòu)恼邎?zhí)行理論視角對(duì)民辦高校分類管理改革的深入探索。為此，筆者全面梳理31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)政府頒布落實(shí)的新《民促法》地方實(shí)施文件，通過在東部、中部、西部24個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)與30名民辦教育行政人員以及45名民辦高校舉辦者深度訪談，摸清31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)民辦高校分類管理政策執(zhí)行狀況，于2021年6月完成國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查研究報(bào)告“當(dāng)前民辦高校分類管理面臨的主要困難及改進(jìn)思路”?；谡{(diào)研結(jié)果，本文從政策執(zhí)行理論視角，在學(xué)理上深度剖析民辦高校分類管理政策執(zhí)行制約因素，探究其破解路徑，以期推動(dòng)民辦高校分類管理改革。

一、各地民辦高校分類管理政策執(zhí)行陷入困局

民辦高校分類管理是關(guān)乎民辦高等教育健康發(fā)展的基礎(chǔ)性制度。為確保新法順利實(shí)施，國(guó)家層面出臺(tái)“國(guó)30條”、“兩細(xì)則”、“獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作實(shí)施方案”等配套政策，并鼓勵(lì)各省(自治區(qū)、直轄市)因地制宜、大膽創(chuàng)新。國(guó)家層面法規(guī)政策未設(shè)置過渡期，地方層面為保障現(xiàn)有民辦學(xué)校穩(wěn)步發(fā)展，除遼寧、甘肅、天津、青海、廣東、貴州、北京7個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)之外，其余24個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)均設(shè)置過渡期。全國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)政府均已頒布落實(shí)新《民促法》地方實(shí)施文件，大多數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)過渡期已至或臨近，民辦高校分類管理卻普遍呈現(xiàn)“觀望式”政策執(zhí)行現(xiàn)象。

第一，取得階段性進(jìn)展以及過渡期已至省(自治區(qū)、直轄市)的分類管理政策執(zhí)行情況。一是個(gè)別省(自治區(qū)、直轄市)民辦高校分類管理已取得階段性進(jìn)展，但政策執(zhí)行過程復(fù)雜而艱難，主要體現(xiàn)在過渡期截止日期才亮“底牌”現(xiàn)象突顯以及分類登記手續(xù)復(fù)雜。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的上海市民辦高?！盃I(yíng)非”選擇和分類登記先行先試，民辦高校分類轉(zhuǎn)設(shè)截止時(shí)間為2021年12月31日。滬府發(fā)(2017)94號(hào)文件規(guī)定：“2018年12月31日前提交營(yíng)利性選擇書面申請(qǐng)，否則視為放棄營(yíng)利性登記。”從發(fā)文到申請(qǐng)，決策時(shí)間比較寬裕，但大多數(shù)舉辦者到截止日期才亮出“底牌”，遞交“營(yíng)利性”登記申請(qǐng)。由于財(cái)務(wù)清算、資產(chǎn)權(quán)屬、繳納稅費(fèi)、重新登記等環(huán)節(jié)較為復(fù)雜，上海市19所民辦高校，有6所提交“營(yíng)利性”選擇書面申請(qǐng)，但僅有1所完成登記為營(yíng)利性。二是少數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)過渡期已至，但民辦高校分類登記幾乎沒有進(jìn)展。湖北和西藏地方文件將過渡期規(guī)定為“2020年9月1日”，西藏沒有民辦高校，湖北省除2020年新建的湖北健康職業(yè)學(xué)院登記為“非營(yíng)利性”外，其余40余所民辦高校分類登記尚無進(jìn)展。

第二，過渡期臨近省(自治區(qū)、直轄市)民辦高校分類管理政策執(zhí)行情況。多數(shù)過渡期臨近省(自治區(qū)、直轄市)分類登記進(jìn)展緩慢，僅在推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)方面取得階段性進(jìn)展。一是江浙地區(qū)民辦教育政策制定領(lǐng)先全國(guó)，但民辦高?！盃I(yíng)非”選擇和分類登記進(jìn)展緩慢。兩省均規(guī)定2022年12月31日前完成分類登記，江蘇省有48所民辦高校(含獨(dú)立學(xué)院22所)，浙江省有23所民辦高校(含獨(dú)立學(xué)院16所)，由于獨(dú)立學(xué)院占比較高，加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)成為江蘇和浙江民辦高校分類管理重點(diǎn)工作。溫州市在資產(chǎn)認(rèn)定、“一件事聯(lián)辦”、獎(jiǎng)勵(lì)辦法、土地處置、稅費(fèi)五方面探索“溫州樣板”，但僅在學(xué)前、普通高中兩個(gè)學(xué)段取得分類登記階段性進(jìn)展，溫州商學(xué)院等4所民辦高校尚未落實(shí)“營(yíng)非”登記。二是地區(qū)經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展相對(duì)落后的西部地區(qū)，分類管理政策執(zhí)行同樣緩慢，尚無一所民辦高校做出“營(yíng)非”登記。云南省規(guī)定過渡期為“2022年11月7日”，7所獨(dú)立學(xué)院占比云南21所民辦高校的三分之一，截至2021年7月，5所獨(dú)立學(xué)院完成轉(zhuǎn)設(shè)為普通民辦本科高校教育部公示。貴州省有16所民辦高校(含8所獨(dú)立學(xué)院)，2021年2月，省教育廳才向社會(huì)公示“1所轉(zhuǎn)公、7所轉(zhuǎn)民”的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)方案。截至2020年底，我國(guó)還有獨(dú)立學(xué)院189所，占民辦高校總數(shù)的25%，其轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)度直接影響民辦高校分類管理政策執(zhí)行進(jìn)程。三是部分省(自治區(qū)、直轄市)過渡期較長(zhǎng)，分類管理政策執(zhí)行更加緩慢。安徽、河南、浙江、寧夏、廣西、福建6個(gè)省份過渡期至2023年9月1日，海南省規(guī)定特殊情況過渡期可延至2024年9月1日，廣東省提出按“一校一策”原則制定過渡方案以平穩(wěn)有序推進(jìn)現(xiàn)有學(xué)校分類管理。

第三，民辦高校分類管理政策執(zhí)行訪談主要結(jié)果分析。通過與30名民辦教育行政人員訪談后發(fā)現(xiàn)：至少50%的地方教育行政部門不知道該如何推進(jìn)分類管理。某位教育行政人員談到：“我們完全不知道如何推進(jìn)民辦高校分類管理，想借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，卻發(fā)現(xiàn)大家都在觀望。”另一位教育行政人員提及：“我們想借鑒上海市的經(jīng)驗(yàn)來推進(jìn)分類管理，卻發(fā)現(xiàn)地區(qū)差異較大而無法復(fù)制?！迸c45名民辦高校舉辦者訪談發(fā)現(xiàn)：國(guó)有型和共同治理型民辦高校舉辦者不存在“營(yíng)非”選擇困境，他們預(yù)期成為非營(yíng)利性民辦高校進(jìn)而獲得更多的政策扶持和社會(huì)認(rèn)同。而個(gè)人辦學(xué)型、企業(yè)辦學(xué)型等民辦高校則存在“營(yíng)非”選擇困境，他們既希望獲得非營(yíng)利性民辦高校的政府扶持，又希望得到一定的經(jīng)濟(jì)效益。有舉辦者認(rèn)為，“只有國(guó)家推動(dòng)，省(自治區(qū)、直轄市)不推動(dòng)，民辦高校分類管理政策便無法落地”。

民辦高校分類選擇登記關(guān)乎學(xué)校未來發(fā)展的全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、方向性重大戰(zhàn)略決策問題，是關(guān)乎民辦高校分類管理政策切實(shí)有效執(zhí)行的核心問題。分類管理政策已實(shí)施四年，但各地執(zhí)行分類登記和管理制度的進(jìn)展比較有限，大多數(shù)民辦高校的舉辦者并未如預(yù)期明確“營(yíng)非”選擇，這也導(dǎo)致有的民辦高校甚至辦學(xué)許可證已經(jīng)到期，卻無法按時(shí)更換。鑒于當(dāng)前政策執(zhí)行困局，本文試圖運(yùn)用政策執(zhí)行理論及模型，深入剖析我國(guó)民辦高校分類管理政策執(zhí)行制約因素，探尋其破解路徑。

二、民辦高校分類管理政策執(zhí)行綜合模型構(gòu)建

(一)政策執(zhí)行的重要性

政策執(zhí)行逐漸受到重視。長(zhǎng)期以來，人們忽視政策執(zhí)行的重要性，直到20世紀(jì)60年代，美國(guó)政府許多改革政策未能順利落實(shí)，卡夫曼(Kaufman)等學(xué)者才逐步開始研究公共政策運(yùn)作問題。1973年，普雷斯曼(Jeffrey L.Pressman)和韋達(dá)夫斯基(Aaron B.Widavsky)在《執(zhí)行》(Implementation)中提出：執(zhí)行就是在目標(biāo)的確立和適應(yīng)與取得這些目標(biāo)的行動(dòng)之間的一種相互作用過程。政策執(zhí)行是介于政策制定和政策評(píng)估的中間環(huán)節(jié)，也是政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一路徑。美國(guó)學(xué)者艾利森指出：政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)90%取決于政策有效執(zhí)行，方案擬定僅占10%，可見政策執(zhí)行極其重要。

(二)模型的選取和構(gòu)建

民辦高校分類管理政策執(zhí)行模型的選取。美國(guó)“執(zhí)行運(yùn)動(dòng)”持續(xù)近二十年，大量論著提出政策執(zhí)行“過程”、“互動(dòng)理論”、“博弈”、“循環(huán)”、“系統(tǒng)”、“綜合”等模型。與其他模型相比，“綜合模型”吸收了其他模型的優(yōu)勢(shì)，把政策執(zhí)行過程階段細(xì)分，綜合考慮各階段影響政策執(zhí)行效果的諸多因素，理論模式比較完整，被我國(guó)學(xué)者廣泛應(yīng)用于環(huán)保政策和教育等政策執(zhí)行的研究。民辦高校分類管理政策執(zhí)行過程也要?dú)v經(jīng)“綜合模型”中政策產(chǎn)出、順從影響、實(shí)際影響等階段，更需要通過政策制定者、政策執(zhí)行者以及政策環(huán)境等眾多因素綜合作用，才能保障政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)。因此，本文選取薩巴蒂爾(P.Sabatier)和馬茲曼尼安(D.Mazmanian)提出的“綜合模型”探討民辦高校分類管理政策執(zhí)行問題?！熬C合模型”將影響政策執(zhí)行的變量歸納為政策問題的可辦性、政策本身的規(guī)制能力和政策本身以外的變數(shù)三個(gè)維度17種影響因素，如圖1所示。

圖1 薩巴蒂爾和馬茲曼尼安“政策執(zhí)行綜合模型”

對(duì)綜合模型的修正事由。薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執(zhí)行“綜合模型”以美國(guó)政治體制和行政管理特點(diǎn)為模型設(shè)計(jì)背景，運(yùn)用該模型剖析我國(guó)民辦高校分類管理政策執(zhí)行問題，必須結(jié)合我國(guó)政治體制、教育行政管理體制以及民辦高等教育發(fā)展等實(shí)際情況。因此，有必要對(duì)綜合模型做出修正，構(gòu)建契合我國(guó)實(shí)情的民辦高校分類管理政策執(zhí)行綜合模型。

民辦高校分類管理政策執(zhí)行模型構(gòu)造。結(jié)合我國(guó)實(shí)情，對(duì)薩巴蒂爾和馬茲曼尼安“政策執(zhí)行綜合模型”修正如下：一是政策問題的可辦性維度。“可辦性”維度中的“目標(biāo)團(tuán)體”是指由于特定的政策決定而必調(diào)整其行為的團(tuán)體，即國(guó)內(nèi)學(xué)者表述的“政策對(duì)象”，故將“目標(biāo)團(tuán)體”改為“政策對(duì)象”。二是政策本身的規(guī)制能力維度。“規(guī)制能力”維度中，除“財(cái)政資源”和“執(zhí)行人員”作為基礎(chǔ)資源以外，信息是政策執(zhí)行活動(dòng)的必要條件，政策方案的落地必須保證執(zhí)行者暢通的信息渠道和足夠的信息來源，而權(quán)威是政策執(zhí)行的根本保證，是政策有效執(zhí)行的又一項(xiàng)特殊而重要的資源，即“充足的政策資源”應(yīng)包括人力、財(cái)政、信息和權(quán)威；新《民促法》是由全國(guó)人大常委會(huì)充分論證，三稿審議制定和發(fā)布的教育法律，“實(shí)施條例”頒布前已廣泛征求社會(huì)意見，因此，民辦高校分類管理政策執(zhí)行階段“外界人士參與”偏弱，故刪除“安排外界人士參與的機(jī)會(huì)”因素；民辦高校分類管理政策的有效執(zhí)行在一定程度上取決于多個(gè)政府部門之間的配合程度以及既有規(guī)則能否及時(shí)做出調(diào)整，故將“執(zhí)行機(jī)構(gòu)間與機(jī)構(gòu)內(nèi)部的層級(jí)整合”與“建構(gòu)執(zhí)行機(jī)關(guān)的決定規(guī)則”合并為“機(jī)構(gòu)組織間的溝通與協(xié)調(diào)”。三是政策本身以外的變數(shù)維度。民辦高校分類管理“政策對(duì)象的服從”直接影響政策的有效執(zhí)行，因而增加“政策對(duì)象的服從”因素；將“經(jīng)濟(jì)環(huán)境與技術(shù)”與“大眾的支持”合并為囊括政治、經(jīng)濟(jì)、文化的“政策環(huán)境”因素；非營(yíng)利性民辦高校贊助團(tuán)體是政府、基金會(huì)等組織，當(dāng)前我國(guó)非營(yíng)利性民辦高校尚未形成規(guī)模，且“贊助團(tuán)體的態(tài)度與資源”和“規(guī)制能力”維度的“財(cái)政資源”重疊，故刪除“贊助團(tuán)體的態(tài)度與資源”；民辦高?！盃I(yíng)非”決策主體為舉辦者，與“員工的熱忱”不太相關(guān)，“領(lǐng)導(dǎo)技術(shù)”是政策執(zhí)行者的領(lǐng)導(dǎo)技術(shù)，而“執(zhí)行者領(lǐng)導(dǎo)技術(shù)”與“規(guī)制能力”維度中的“機(jī)構(gòu)和人員”重疊，故刪除“員工的熱忱與領(lǐng)導(dǎo)技術(shù)”。根據(jù)以上分析，得出我國(guó)民辦高校分類管理政策執(zhí)行綜合模型，如圖2所示。

圖2 民辦高校分類管理政策執(zhí)行綜合模型

修正后的綜合模型涵蓋三個(gè)維度12個(gè)因素。一是分類管理政策問題的可辦性維度,由有效的理論和技術(shù)、政策對(duì)象行為的多樣性、人數(shù)、調(diào)適幅度四個(gè)因素構(gòu)成。二是分類管理政策本身的規(guī)制能力維度,即：政策的因果論、指令的明確性、政策資源充足性、機(jī)構(gòu)組織間的溝通與協(xié)調(diào)。三是分類管理政策以外的變數(shù)維度,包含政策對(duì)象的服從、政策環(huán)境、媒體對(duì)問題的注意與持續(xù)以及監(jiān)督機(jī)關(guān)的支持。上述12個(gè)因素綜合作用于民辦高校分類管理政策執(zhí)行，構(gòu)成分類管理政策執(zhí)行綜合模型。

三、基于綜合模型剖析民辦高校分類管理政策執(zhí)行制約因素

基于修正后的綜合模型，從分類管理政策問題的可辦性、分類管理政策本身的規(guī)制能力、分類管理政策本身以外的變數(shù)三個(gè)維度剖析，探究民辦高校分類管理政策執(zhí)行制約因素。

(一)分類管理政策問題的可辦性

1.有效的理論和技術(shù)

政策問題的可辦性，首先取決于是否具備有效的理論支撐和技術(shù)支持。理論上，分類管理以實(shí)行非營(yíng)利性和營(yíng)利性為核心，從制度上解決我國(guó)民辦高校發(fā)展中的法人屬性不明、財(cái)產(chǎn)歸屬不清、政府扶持不到位等瓶頸問題，實(shí)行分類管理將有力促進(jìn)民辦高等教育健康發(fā)展。國(guó)際上，一些高等教育發(fā)達(dá)國(guó)家(如美國(guó)、日本等)將私立高等教育劃分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性進(jìn)行管理，發(fā)展勢(shì)頭良好。在技術(shù)上，計(jì)算機(jī)信息技術(shù)飛速發(fā)展，為政策執(zhí)行提供較大便利，例如，溫州市民政、市場(chǎng)監(jiān)管、教育等多部門聯(lián)合推行以“一件事”為導(dǎo)引，按照“一窗受理、分類審批、統(tǒng)一出件”的模式大幅提升審批服務(wù)效率。民辦高校分類管理政策執(zhí)行的“理論和技術(shù)”基本成熟，并非政策執(zhí)行制約因素。

2.政策對(duì)象

政策對(duì)象的行為多樣性、人數(shù)、行為調(diào)適幅度三個(gè)因素均制約民辦高校分類管理政策執(zhí)行。民辦高校分類管理政策對(duì)象構(gòu)成復(fù)雜、行為多樣，人數(shù)眾多，行為調(diào)適幅度較大，導(dǎo)致“營(yíng)非”決策者舉棋不定，難以快速做出決策。民辦高校分類管理政策對(duì)象為757所民辦高校，其利益相關(guān)者包括舉辦者、教職工和受教育者等群體，涉及人數(shù)眾多。一是民辦高校舉辦者構(gòu)成復(fù)雜、行為多樣。舉辦者是“營(yíng)非”決策者，也是最重要的政策對(duì)象，然而，我國(guó)民辦高校舉辦者構(gòu)成復(fù)雜，即30%個(gè)人、30%企業(yè)、10%國(guó)有、10%共同治理和20%股份制。與舉辦者訪談結(jié)果表明，不同類型的民辦高校舉辦者辦學(xué)動(dòng)機(jī)和訴求存在較大差異。二是民辦高校分類管理政策對(duì)象人數(shù)眾多。民辦高校分類管理是一項(xiàng)全國(guó)性政策，涵蓋31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，涉及眾多教師和學(xué)生。2017年，僅民辦本科院校專任教師數(shù)就達(dá)23萬人；2019年，我國(guó)民辦高校教職工數(shù)達(dá)46.23萬人，本?？圃谛Ｉ鸀?08.83萬人。三是政策行為利益調(diào)適幅度較大。收益上，我國(guó)80%民辦高校起初為“投資辦學(xué)”，分類管理后，“非營(yíng)利性”民辦高校“不能獲得辦學(xué)收益”，與“合理回報(bào)”相比，利益調(diào)適幅度較大，甚至與部分舉辦者投資辦學(xué)的宗旨相悖。財(cái)產(chǎn)分配和繼承上，2020年《民法典》規(guī)定“非營(yíng)利法人終止時(shí)，不得分配剩余財(cái)產(chǎn)，自然人合法的私有財(cái)產(chǎn)，可以依法繼承”，即非營(yíng)利性民辦高校終止時(shí)，無法分配和繼承剩余財(cái)產(chǎn)，而營(yíng)利性民辦高校則可分配可繼承剩余財(cái)產(chǎn)。

(二)分類管理政策本身的規(guī)制能力

1.政策本身的因果論

任何事物的產(chǎn)生和發(fā)展都有一定的原因和結(jié)果。一些民辦高校舉辦者借“民辦非企”之名而行“營(yíng)利”之實(shí)，極大地降低社會(huì)認(rèn)可度；部分民辦高校將辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)，卻難以獲得與公辦高校同等政策扶持，極大降低舉辦者辦學(xué)積極性。這便是分類管理政策產(chǎn)生的“原因”。盡管分類管理政策從制定到審議、從出臺(tái)到執(zhí)行，反對(duì)和爭(zhēng)議之聲不絕于耳，但政策內(nèi)容和方向的正確性毋庸置疑。新法新政出臺(tái)就是通過分類管理、差別化扶持，逐步縮小“營(yíng)利”和“非營(yíng)利”民辦高?！皯?yīng)然”與“實(shí)然”之間的差距，進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)力量舉辦高等教育的熱情，實(shí)現(xiàn)民辦高等教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，這也是分類管理政策預(yù)期達(dá)到的“結(jié)果”。實(shí)行分類管理是對(duì)以往民辦高校發(fā)展不規(guī)范的糾偏，是民辦高等教育走向健康發(fā)展的必由之路。因此，不能將“政策本身的因果論”視為政策執(zhí)行制約因素。

2.明確的政策指令

國(guó)家層面，民辦高校分類管理政策頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)完成，政策目標(biāo)和方案已經(jīng)明確。新《民促法》第一條提出“促進(jìn)民辦教育事業(yè)健康發(fā)展，維護(hù)民辦學(xué)校和受教育者的合法權(quán)益”的政策目標(biāo)，第十九條明確“非營(yíng)利性”和“營(yíng)利性”兩個(gè)政策方案?！皩?shí)施條例”對(duì)關(guān)聯(lián)交易、集團(tuán)化辦學(xué)等各界關(guān)切的內(nèi)容做出明確規(guī)定，為民辦高校分類管理提供重要遵循。2018年，教育部等十四個(gè)部門聯(lián)合制定《民辦教育工作部際聯(lián)席會(huì)議2018年工作要點(diǎn)》。目前，該會(huì)議擬制定的《民辦高等學(xué)校內(nèi)部治理實(shí)施細(xì)則》《非營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》《非營(yíng)利性民辦高校財(cái)務(wù)監(jiān)管辦法》等文件尚未出臺(tái)。

地方層面，31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)地方實(shí)施細(xì)則中，絕大多數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)對(duì)民辦高校分類管理的資產(chǎn)認(rèn)定、土地問題、稅收優(yōu)惠、補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、非營(yíng)利性扶持等語焉不詳，缺乏可操作性?！懊鞔_的政策指令”制約民辦高校分類管理政策執(zhí)行。

3.充足的政策資源

民辦高校分類管理政策有效執(zhí)行所需人力、財(cái)政、信息和權(quán)威資源均不充足，制約民辦高校分類管理政策執(zhí)行。一是從人力來看，執(zhí)行者對(duì)政策的理解和認(rèn)識(shí)，執(zhí)行行為的創(chuàng)新和投入等直接制約政策執(zhí)行效果。首先，政策執(zhí)行者誤讀政策，理解難以統(tǒng)一。分類管理是我國(guó)民辦教育發(fā)展史上的一大創(chuàng)舉，尚無經(jīng)驗(yàn)可循，政策執(zhí)行者對(duì)政策的不精準(zhǔn)解讀普遍存在。同時(shí)，分類管理政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)涉及十余個(gè)部門，執(zhí)行人員眾多，難以形成統(tǒng)一的理解和認(rèn)識(shí)，政策執(zhí)行難度較大。其次，政策執(zhí)行者創(chuàng)新精神、工作能力和投入不足。全國(guó)鮮有“營(yíng)轉(zhuǎn)非”的案例，甚至個(gè)別省(自治區(qū)、直轄市)為便于政策執(zhí)行，“逼迫”民辦高校舉辦者做出“非營(yíng)”選擇，使舉辦者心生恐慌。二是從財(cái)政來看，非營(yíng)利性一直是國(guó)家倡導(dǎo)的辦學(xué)方向，生均撥款是對(duì)非營(yíng)利民辦高校最直接有力的扶持方式。2014年，重慶市民辦本科高校本科生生均撥款2000元/年，這也是唯一獲得民辦高校生均財(cái)政撥款的省(自治區(qū)、直轄市)。中央政府和大多數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)尚未設(shè)立民辦高校專項(xiàng)資金，部分省(自治區(qū)、直轄市)設(shè)立民辦高校專項(xiàng)資金，如，上海市和福建省分別設(shè)立2000萬元、1000萬元專項(xiàng)資金用于民辦高校教師培訓(xùn)與發(fā)展。然而，現(xiàn)有專項(xiàng)資金數(shù)額對(duì)于一個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)內(nèi)的數(shù)十所民辦高校而言，扶持力度比較微弱。三是從信息來看，暢通的信息渠道和充足的信息來源是民辦高校分類管理政策執(zhí)行的必要條件。民辦高校舉辦者對(duì)分類管理存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)：部分舉辦者心存僥幸，認(rèn)為選擇登記為“非營(yíng)利”以后，實(shí)則延續(xù)以往，采取多種途徑取得辦學(xué)收益。部分舉辦者則心存悲觀情緒，認(rèn)為未來生源及政策等不確定、社會(huì)認(rèn)可度不高的情況下，選擇登記為“營(yíng)利性”，便主動(dòng)放棄各項(xiàng)優(yōu)惠扶持政策，學(xué)校難以持續(xù)發(fā)展。四是從權(quán)威來看，民辦高校分類管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)力量微薄。國(guó)家層面由發(fā)展規(guī)劃司下設(shè)的民辦教育管理處管理民辦教育，力量薄弱。地方層面，民辦高校的主管單位為省級(jí)教育行政部門，與公辦高校主管部門為省級(jí)人民政府相比，教育行政部門權(quán)威性弱化，難以調(diào)度財(cái)政、稅務(wù)、土地等部門的支持與配合，不少省級(jí)教育行政部門甚至沒有單獨(dú)設(shè)立民辦教育處，與其他處(室)合并管理。

4.機(jī)構(gòu)組織間的溝通與協(xié)調(diào)

民辦高校分類管理尚未建立機(jī)構(gòu)組織間的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制。分類管理僅靠教育部門是無法完成的，還需要稅收、土地、財(cái)政、編制等部門的配合以及相應(yīng)的配套政策。新《民促法》已通過并實(shí)施，但其他部門所遵照的法律法規(guī)尚未完成修改。例如，遵照我國(guó)《個(gè)人所得稅法》，民辦高校清償后獲得的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)，須繳納20%的偶然所得稅，而國(guó)家教育稅收“財(cái)稅[2004]39號(hào)”等規(guī)定亦無力解決該問題。據(jù)調(diào)研，僅上海、江蘇、浙江等少數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)建立民辦教育分類管理部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制的缺失嚴(yán)重制約民辦高校分類管理政策執(zhí)行。

(三)分類管理政策本身以外的變數(shù)

1.政策對(duì)象的服從

民辦高校舉辦者對(duì)分類管理政策的順從和接受政策程度不高。舉辦者是“民辦高校的舵手、靈魂和最高決策者”，也是分類管理最重要的政策對(duì)象?！盃I(yíng)非”選擇是民辦高校重大戰(zhàn)略決策，舉辦者“選營(yíng)或選非”均存在顧慮。一方面，舉辦者顧慮選擇“非營(yíng)利性”。非營(yíng)利性民辦高校享有用地、稅收、扶持與補(bǔ)償?shù)葍?yōu)惠，但要放棄辦學(xué)結(jié)余分配和終止辦學(xué)時(shí)剩余財(cái)產(chǎn)繼承，對(duì)于資產(chǎn)高達(dá)數(shù)億元的民辦高校來說，政策調(diào)適幅度較大。另一方面，舉辦者顧慮選擇“營(yíng)利性”。與非營(yíng)利性相比，營(yíng)利性民辦高?？梢匀〉煤头峙滢k學(xué)收益，終止辦學(xué)時(shí)可以繼承剩余財(cái)產(chǎn)，學(xué)費(fèi)依照市場(chǎng)規(guī)則自主定價(jià)，但舉辦者顧慮“營(yíng)利性”選擇的土地成本，擔(dān)憂未來生源下降。在此背景下，民辦高校舉辦者陷入“營(yíng)非”選擇兩難境地。

2.政策環(huán)境

政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三大環(huán)境均制約民辦高校分類管理政策執(zhí)行。一是政治方面。國(guó)家立法打通民辦高校分類管理通道，邁出規(guī)范辦學(xué)、差別化扶持的第一步。然而，民辦高校并未享有與公辦高校同等法律地位，在財(cái)政資助、教師權(quán)益保障、稅收政策等方面缺乏與公辦高校公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。二是經(jīng)濟(jì)方面。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展，民辦高校舉辦者辦學(xué)資金不斷擴(kuò)充，居民人均收入不斷增加。當(dāng)前，大多數(shù)民辦高校學(xué)費(fèi)約為公辦高校的三倍，高昂的學(xué)費(fèi)造成高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)不均等。以云南省為例，2020年民辦本科高校學(xué)費(fèi)約19800元/年，住宿費(fèi)約3500元/年，四年本科學(xué)習(xí)總費(fèi)用在14萬元以上，一些偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村家庭無力承擔(dān)高昂費(fèi)用而被迫就讀學(xué)費(fèi)較低的公辦?？圃盒?。三是社會(huì)方面。隨著數(shù)十年的辦學(xué)積淀，我國(guó)初步呈現(xiàn)一定規(guī)模的民辦高校業(yè)內(nèi)“領(lǐng)頭羊”，如：吉林外國(guó)語大學(xué)等十余所民辦高校獲批碩士學(xué)位授予單位，但還尚未形成高水平民辦大學(xué)。有研究表明，營(yíng)利性民辦高校存在“社會(huì)抵觸現(xiàn)象”。

3.媒體對(duì)問題的注意與持續(xù)

媒體具有引導(dǎo)大眾、傳播資訊等功能，媒體信息宣傳制約民辦高校分類管理政策有效執(zhí)行。一是關(guān)注收購(gòu)和上市熱潮。近年來，民辦高等教育領(lǐng)域正興起一股強(qiáng)大的收購(gòu)和上市熱潮，2019年并購(gòu)總交易金額達(dá)43.8億元，比上年增長(zhǎng)40%。迄今為止，至少有50多所民辦高校被打包上市，但為數(shù)不少的上市民辦高校未按程序登記為營(yíng)利性，亟需媒體持續(xù)關(guān)注并加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，推進(jìn)分類登記。二是停招民辦高校資訊傳播。隨著分類管理政策的推進(jìn)以及獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)方案的執(zhí)行，北京師范大學(xué)珠海分校、同濟(jì)大學(xué)同科學(xué)院等十余所民辦高校將停止招生，亟需媒體資訊傳播，防止考生誤填志愿。

4.監(jiān)督機(jī)關(guān)的支持

監(jiān)督機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)制是政策執(zhí)行的有力保障，然而，民辦高校分類管理政策執(zhí)行缺乏專門的政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)關(guān)和完善的監(jiān)督機(jī)制。2016年，教育部等五部委聯(lián)合出臺(tái)《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》。細(xì)則規(guī)定：“審批機(jī)關(guān)、工商行政管理部門和其他相關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)，依法對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校行使監(jiān)督管理職權(quán)?！薄凹?xì)則”還從學(xué)校監(jiān)事會(huì)監(jiān)督、黨建保障與監(jiān)督、教育與人力資源社會(huì)保障部門監(jiān)管等方面對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)管做出規(guī)定，而國(guó)家層面非營(yíng)利性民辦高校的監(jiān)管制度尚未出臺(tái)。

綜上所述，除有效的理論與技術(shù)、政策的因果論以外，政策對(duì)象行為的多樣性、明確的政策指令等10個(gè)因素均制約著民辦高校分類管理政策執(zhí)行。民辦高校分類管理政策是一項(xiàng)全國(guó)性的、利益調(diào)整較大的創(chuàng)造性改革。政策對(duì)象數(shù)量眾多且構(gòu)成復(fù)雜，政策執(zhí)行難度較大。分類管理政策產(chǎn)生的原因和預(yù)期結(jié)果清晰，政策目標(biāo)和方案規(guī)定基本明確，然而，政策執(zhí)行細(xì)則不夠明確，政策有效執(zhí)行必需的人力、財(cái)政、信息和權(quán)威等資源不充足。作為最重要政策對(duì)象的舉辦者“選營(yíng)或選非”均存在顧慮。政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)力量微薄且多數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)尚未形成多部門聯(lián)動(dòng)，此外，各部門規(guī)章不一導(dǎo)致執(zhí)行人員難以形成分類管理的一致理解和認(rèn)識(shí)。兩類性質(zhì)民辦高校賴以生存和發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境以及媒體關(guān)注、監(jiān)督機(jī)制亟待優(yōu)化。

四、破解制約民辦高校分類管理政策執(zhí)行因素的有效路徑

分類管理政策執(zhí)行“陷困”之際，有學(xué)者認(rèn)為民辦高校在分類選擇時(shí)，極易陷入“霍布森選擇效應(yīng)”，即一種小選擇、虛假選擇、形式主義選擇。甚至還有學(xué)者提出應(yīng)摒棄簡(jiǎn)單的“二元”對(duì)立思維，走一條“中間路線”。我國(guó)民辦高校分類管理政策是眾多專家學(xué)者十余年理論和實(shí)踐探索的成果，上文已論述分類管理政策具備有效的理論與技術(shù)，政策本身的因果邏輯科學(xué)合理。通過分類管理、差別化扶持，破除制約民辦高校發(fā)展的制度性瓶頸，結(jié)束“合理回報(bào)”模糊界定，消除民辦高等教育發(fā)展的“第三條路徑”。因此，必須堅(jiān)定改革信念，探尋突破困局的有效路徑，有序推動(dòng)分類管理。

在民辦高校分類管理政策執(zhí)行綜合模型中，共有10個(gè)因素制約政策執(zhí)行，分別是：政策問題的可辦性維度中的政策對(duì)象的行為多樣性、人數(shù)、行為調(diào)適幅度；政策本身的規(guī)制能力維度中明確的政策指令、充足的政策資源、組織機(jī)構(gòu)間的溝通與協(xié)調(diào)；政策本身以外的變數(shù)維度中的政策對(duì)象的服從、政策環(huán)境、媒體對(duì)問題的注意與持續(xù)、監(jiān)督機(jī)關(guān)的支持。針對(duì)上述制約因素，探尋可操作性的破解路徑如表1所示。

表1 民辦高校分類管理政策執(zhí)行制約因素及破解路徑

(一)進(jìn)一步加強(qiáng)政策宣傳和引導(dǎo)

進(jìn)一步加強(qiáng)政策宣傳和引導(dǎo)是民辦高校分類管理政策執(zhí)行的根本保障。新《民促法》的16項(xiàng)修訂可概括為“分類”和“規(guī)范”兩個(gè)方面?！胺诸悺敝饕w現(xiàn)在分類辦學(xué)性質(zhì)和收益、分類政策取向和分類學(xué)費(fèi)管理等?！耙?guī)范”主要體現(xiàn)在規(guī)范學(xué)校的法人屬性、規(guī)范產(chǎn)權(quán)歸屬問題和規(guī)范監(jiān)督機(jī)制等。新法實(shí)施將終結(jié)“以非營(yíng)利之名而行營(yíng)利之實(shí)”的第三條道路。民辦高校分類管理政策對(duì)象涉及757所民辦高校、46萬教職工以及708萬在校生。舉辦者作為“營(yíng)非”決策者，構(gòu)成復(fù)雜且利益調(diào)適幅度較大，“選營(yíng)或選非”均存在顧慮，但是必須清晰地認(rèn)識(shí)國(guó)家對(duì)民辦高校分類管理、規(guī)范辦學(xué)的科學(xué)性?！盃I(yíng)非”選擇不止是一道選擇題，還是一道與以往的“合理回報(bào)”存在本質(zhì)差別的必答題，變被動(dòng)決策為主動(dòng)決策，運(yùn)用科學(xué)方法，結(jié)合自身及其學(xué)校實(shí)際情況，做出最滿意決策。存在僥幸心理的舉辦者無需糾結(jié)，同時(shí)，存在悲觀情緒的舉辦者亦無需多慮?！安顒e化扶持”不等同于“不扶持”，營(yíng)利性民辦高校同樣享受國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠、政府購(gòu)買服務(wù)、助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金、用電(水、氣、熱)等扶持政策。放眼未來，我國(guó)民辦高校公益性更加凸顯，非營(yíng)利性民辦高校將成為中國(guó)民辦高等教育的主體力量，或?qū)⒊霈F(xiàn)一批高水平非營(yíng)利性民辦高校和一小批特色化辦學(xué)的營(yíng)利性民辦高校。

(二)完善分類管理配套政策

完善分類管理配套政策是民辦高校分類管理政策執(zhí)行的關(guān)鍵任務(wù)。分類管理政策由國(guó)家頂層設(shè)計(jì)和地方具體實(shí)施細(xì)則構(gòu)成。從國(guó)家層面來看，分類管理的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)完成，亟待民辦教育工作部際聯(lián)席會(huì)議加快推進(jìn)《民辦高等學(xué)校內(nèi)部治理實(shí)施細(xì)則》《非營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》《非營(yíng)利性民辦高校財(cái)務(wù)監(jiān)管辦法》等文件出臺(tái)。加大對(duì)非營(yíng)利性民辦高校監(jiān)管力度之后，過往的“模糊區(qū)域”將觸碰法律紅線。從地方層面來看，31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)亟需在地方實(shí)施文件中對(duì)舉辦者比較關(guān)注的資產(chǎn)認(rèn)定、土地問題、稅收優(yōu)惠、補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、非營(yíng)利扶持等關(guān)鍵事項(xiàng)做出明確規(guī)定。一是資產(chǎn)認(rèn)定?？蓞⒄諟刂菔?，將民辦高校資產(chǎn)分為舉辦者原始出資(含追加投資)、財(cái)政撥款、辦學(xué)積累(含土地增值)、社會(huì)捐贈(zèng)四類進(jìn)行認(rèn)定。二是土地問題。“實(shí)施條例”對(duì)學(xué)前教育、學(xué)歷教育民辦學(xué)校用地規(guī)定：“地方人民政府可以依法以協(xié)議、招標(biāo)、拍賣等方式供應(yīng)土地，也可以采取長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的方式供應(yīng)土地，土地出讓價(jià)款和租金可以在規(guī)定期限內(nèi)按合同約定分期繳納?！?1個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)亟待參照2003年《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》中“出讓金不得低于出讓地塊所在級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)的70%”的規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)亟逃玫貙?shí)際情況，完善營(yíng)利性民辦高校土地租讓及優(yōu)惠操作細(xì)則。三是稅收優(yōu)惠。合理的稅收優(yōu)惠政策對(duì)不同性質(zhì)的民辦學(xué)校做出區(qū)別性的政策對(duì)待。新《民促法》規(guī)定選擇“非營(yíng)利性”則享受與公辦同等稅收優(yōu)惠，選擇“營(yíng)利性”則享受國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠，即“國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策”稅收優(yōu)惠。少數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)細(xì)則稅收優(yōu)惠明確，可借鑒參考，例如，上海市明確對(duì)獲得非營(yíng)利組織免稅資格的民辦學(xué)校，符合免稅條件的收入免征企業(yè)所得稅。四川省規(guī)定營(yíng)利性民辦學(xué)校符合西部大開發(fā)所得稅優(yōu)惠條件的，按照15%的稅率征收企業(yè)所得稅。四是補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。“國(guó)30條”明確非營(yíng)利性民辦高校終止辦學(xué)時(shí)應(yīng)獲得一定的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)正是消除舉辦者“非營(yíng)利性”選擇顧慮的重要手段。例如，溫州市規(guī)定選擇登記為非營(yíng)利性的民辦學(xué)校終止時(shí)，如果財(cái)產(chǎn)依法清償后有剩余，按不低于學(xué)校凈資產(chǎn)20%的比例給予獎(jiǎng)勵(lì)。上海市規(guī)定綜合考慮民辦學(xué)校在2017年9月1日前的出資、取得合理回報(bào)的情況及辦學(xué)效益等因素，從學(xué)校依法清償后的剩余財(cái)產(chǎn)中給予出資者相應(yīng)的補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)。五是非營(yíng)利扶持。公益性辦學(xué)是國(guó)家和省(自治區(qū)、直轄市)政策倡導(dǎo)方向。為引導(dǎo)民辦高校公益性辦學(xué)，提高辦學(xué)水平，各省(自治區(qū)、直轄市)應(yīng)結(jié)合實(shí)情，通過制定并有力執(zhí)行“國(guó)30條”關(guān)于加大財(cái)政投入、創(chuàng)新財(cái)政扶持方式、稅收激勵(lì)、師生權(quán)益保障等政策，有效落實(shí)“實(shí)施條例”關(guān)于集團(tuán)化辦學(xué)的“非營(yíng)利性”民辦高校轉(zhuǎn)讓時(shí)不得變更學(xué)?！胺菭I(yíng)利”性質(zhì)之規(guī)定，以保障非營(yíng)利性民辦高校權(quán)益，推動(dòng)非營(yíng)利性民辦高校的培育與健康持續(xù)發(fā)展。

(三)建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制

建立部門聯(lián)動(dòng)是民辦高校分類管理政策執(zhí)行的重要條件。一是建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。民辦高校分類管理政策執(zhí)行涉及登記、收費(fèi)、土地、稅收、扶持、清算等內(nèi)容，必須建立教育、工商、審計(jì)、住建、稅務(wù)、人社、民政等十余個(gè)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，才能保障分類管理政策逐步推進(jìn)。上海市制定民辦學(xué)校分類管理任務(wù)分工方案，建立市委組織部、市教委、市發(fā)改委、市人社局、市編辦、市民政局、市工商局、市國(guó)土局等十余個(gè)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，分類管理改革獲得較大突破。二是加強(qiáng)有效溝通和協(xié)調(diào)。首先，加強(qiáng)政策執(zhí)行者和政策對(duì)象的溝通。民辦高校分類管理政策執(zhí)行者必須將政策指令和目的、理論依據(jù)、時(shí)代背景等信息傳遞給舉辦者，消除舉辦者對(duì)分類管理政策認(rèn)識(shí)偏差。其次，加強(qiáng)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員之間的溝通和協(xié)調(diào)。眾多的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員，其專業(yè)領(lǐng)域、知識(shí)、智力、經(jīng)驗(yàn)等不同，政策執(zhí)行過程中，必須加強(qiáng)機(jī)構(gòu)內(nèi)部和機(jī)構(gòu)之間的溝通和協(xié)調(diào)，減少矛盾與沖突。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)部門間信息共享，簡(jiǎn)化分類登記等工作流程，構(gòu)建注銷、登記等事項(xiàng)專辦聯(lián)辦模式，探索“一窗口授理和一站式服務(wù)”。

(四)營(yíng)造良好的政策環(huán)境

良好的政策環(huán)境是民辦高校分類管理政策執(zhí)行的有力支撐。民辦高校分類管理政策執(zhí)行應(yīng)從政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三個(gè)方面營(yíng)造良好的政策環(huán)境。一是政治上，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)細(xì)分，落實(shí)與公辦同等法律地位和營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。國(guó)家層面，推動(dòng)設(shè)立民辦教育司，統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)全國(guó)民辦教育事業(yè)；省級(jí)層面，可試點(diǎn)將辦學(xué)水平相對(duì)較高的非營(yíng)利性民辦高校由省級(jí)人民政府主管以獲取更多的政策扶持，并確保各省教育行政部門單獨(dú)設(shè)立民辦教育處，負(fù)責(zé)省域內(nèi)民辦教育管理工作。切實(shí)保障民辦高?？蒲小⒔處煓?quán)益等享有與公辦高校同等法律地位。二是經(jīng)濟(jì)上，鼓勵(lì)條件成熟的省(自治區(qū)、直轄市)試點(diǎn)，加快研究制定《民辦高校質(zhì)量提升行動(dòng)計(jì)劃》，加大財(cái)政投入力度、創(chuàng)新財(cái)政扶持方式，積極推動(dòng)“高水平民辦大學(xué)”建立項(xiàng)目，著力培育優(yōu)質(zhì)學(xué)科、專業(yè)、課程和師資，整體提升民辦高校教育教學(xué)質(zhì)量。三是社會(huì)方面，加強(qiáng)主流媒體對(duì)民辦高校的傳播力，設(shè)立分類管理政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完善監(jiān)督機(jī)制，加大社會(huì)對(duì)民辦高校的監(jiān)督和管理，努力營(yíng)造良好的社會(huì)輿論環(huán)境，促進(jìn)民辦高校健康發(fā)展。

回顧高等教育改革與發(fā)展歷程，高等教育已從規(guī)模擴(kuò)張邁向公平質(zhì)量。2021年8月，全國(guó)民辦高校招生出現(xiàn)“大面積缺檔，多輪降分征集志愿”現(xiàn)象，這與民辦高校學(xué)費(fèi)偏高、辦學(xué)質(zhì)量待提高有直接關(guān)系。我們期待，隨著民辦高校分類管理政策順利執(zhí)行，一批辦學(xué)水平相對(duì)較高的“真正的非營(yíng)利性”民辦高校將享受與公辦高校同等生均經(jīng)費(fèi)撥款而適度降低學(xué)費(fèi)，有利于促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)的公平，逐步形成公民辦并舉的高等教育良性生態(tài)。