劉旭東

(南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院， 江蘇 南京 210023)

法典是一種高度體系化、邏輯化的法律規(guī)范載體。作為曾經(jīng)的世界五大法系之一，中華法系歷來(lái)重視法典的編纂工作。中華人民共和國(guó)成立后，立法主要參照大陸法系代表性國(guó)家，亦秉持著制定法典或單行法的傳統(tǒng)，這在改革開(kāi)放后表現(xiàn)得更為顯著。2020年5月，我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》)，這是我國(guó)首部直接以“法典”冠名的法典。有學(xué)者認(rèn)為，《民法典》的頒布標(biāo)志著我國(guó)立法進(jìn)入了“法典化”(codification)時(shí)期[1]。這一觀(guān)點(diǎn)并非夸大的贊譽(yù)或預(yù)測(cè)，因?yàn)殡S后中共中央在2021年1月發(fā)布的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》中即指出，當(dāng)前及未來(lái)我國(guó)要及時(shí)解決法律規(guī)定之間的矛盾問(wèn)題，“條件成熟時(shí)進(jìn)行法典編纂”[2]；同年3月，教育部網(wǎng)站發(fā)布《教育部政策法規(guī)司2021年工作要點(diǎn)》，其中第6條明確提出要“研究啟動(dòng)教育法典編纂工作”[3]。

在這一背景下，實(shí)現(xiàn)“教育法法典化”(codification of education law)即制定教育法典就成為我國(guó)立法領(lǐng)域的重要任務(wù)以及教育學(xué)界、法學(xué)界的時(shí)代議題。但是，法典編纂是一項(xiàng)較普通立法更為復(fù)雜與宏大的工作，既需要天時(shí)地利的立法機(jī)遇，也需要扎實(shí)的前期立法積累與高超的立法技術(shù)。因此，探明教育法法典化的規(guī)范意涵及其時(shí)代訴求，并明確教育法法典化的具體編纂路徑，將是啟動(dòng)我國(guó)教育法法典化進(jìn)程的首要理論任務(wù)。我國(guó)及大陸法系其他國(guó)家民法典的編纂經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)樯鲜龉ぷ魈峁┣袑?shí)有效的制度參考及路徑借鑒。

一、教育法法典化概念的理論澄清

對(duì)教育法法典化的概念進(jìn)行界定需要以明確“法典化”與“立法”、“法律匯編”兩項(xiàng)概念的區(qū)別為理論前提。

一方面，法典化這一概念又被稱(chēng)為法典編纂，最早由英國(guó)法學(xué)家杰里米·邊沁(Bentham，J.)提出，用以區(qū)別于傳統(tǒng)或狹義上的“立法”(legislation)概念[4]。相較而言，立法屬于“問(wèn)題導(dǎo)向”的法律活動(dòng)，致力于解決特定的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，不追求條款的體系性與完備性。是故，立法的成果通常是針對(duì)特定問(wèn)題的單行法，如《中華人民共和國(guó)教師法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教師法》)，而非針對(duì)某一領(lǐng)域統(tǒng)一且唯一的法典。也正因如此，立法不要求法律條款部門(mén)屬性的單一性，無(wú)論何種部門(mén)法性質(zhì)的條款，只要有助于問(wèn)題的解決，都可以被納入立法之中，故而立法中往往會(huì)出現(xiàn)多種性質(zhì)的法律規(guī)范[5]。

與立法不同，法典化是“理論導(dǎo)向”的法律活動(dòng)。它在兩個(gè)方面顯著區(qū)別于立法：其一，法典化的目標(biāo)是為了形成某一法律部門(mén)的統(tǒng)一法典，而不是針對(duì)特定問(wèn)題的單行法，因而其內(nèi)含顯著的系統(tǒng)性與整體性，如《民法典》就是針對(duì)整個(gè)民法領(lǐng)域而非特定民事法律問(wèn)題的法典；其二，法典化堅(jiān)持部門(mén)法的標(biāo)準(zhǔn)，凡不屬于本部門(mén)法的法律條款都無(wú)法進(jìn)入法典化的進(jìn)程，從而確保法典的各項(xiàng)條款具備相同的性質(zhì)、邏輯與目標(biāo)。

另一方面，法典化與“法律匯編”同為“法的系統(tǒng)化”的下位概念，但二者的內(nèi)涵差異仍較為顯著。然而，據(jù)筆者調(diào)查所知，教育界乃至法學(xué)界部分學(xué)者在教育法法典化的問(wèn)題上仍未區(qū)分這兩項(xiàng)概念，甚至直接將教育法法典化等同于教育法律匯編。這顯然是一種誤解，這一誤解的普遍化將會(huì)影響我國(guó)教育法法典化的實(shí)踐理路與編纂成效。因此，對(duì)法典化與法律匯編的區(qū)別進(jìn)行正本清源，明確二者的顯著差異意義重大。

法律匯編是指不改變現(xiàn)行法律的任何內(nèi)容，單純地將特定領(lǐng)域已有相關(guān)法律按照一定標(biāo)準(zhǔn)加以排列，匯編成冊(cè)。法律匯編不是立法機(jī)關(guān)的專(zhuān)享權(quán)力，私主體也可以從事這一活動(dòng)，如中國(guó)法制出版社編排的《中華人民共和國(guó)教育法律法規(guī)全書(shū)》就屬于法律匯編。法律匯編的成果僅僅是松散的規(guī)則匯總，與法典有著本質(zhì)區(qū)別，本身并無(wú)立法技術(shù)可言，其意義在于方便讀者的查閱與使用。而法典化是一種具有實(shí)質(zhì)創(chuàng)造性的法律活動(dòng)，它是指立法機(jī)關(guān)對(duì)某一法律部門(mén)現(xiàn)有的全部法律進(jìn)行修改、創(chuàng)新或廢止，刪繁就簡(jiǎn)，查缺補(bǔ)漏，從而形成該法律部門(mén)唯一一部?jī)?nèi)容全面系統(tǒng)、邏輯協(xié)調(diào)一致、體例完備合理的法典。因而，法典至少應(yīng)符合四項(xiàng)實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)：規(guī)范的形式統(tǒng)一性、價(jià)值的內(nèi)在一致性、邏輯的自洽性以及內(nèi)容的全面性[6]?？梢?jiàn)，法典化不是對(duì)既有法律法規(guī)的簡(jiǎn)單匯總，而是對(duì)法律部門(mén)內(nèi)所有法律規(guī)范的系統(tǒng)的、具有內(nèi)在邏輯的重述[7]，如《民法典》就不是已被廢止的《中華人民共和國(guó)合同法》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等諸多民事單行法的簡(jiǎn)單匯總拼湊，而是立法機(jī)關(guān)在對(duì)這些單行法進(jìn)行大量刪改(如廢除公證遺囑效力優(yōu)先規(guī)則，將普通訴訟時(shí)效延長(zhǎng)至三年等)，并增添了諸多新制度(如“離婚冷靜期”、遺產(chǎn)管理人制度、居住權(quán)等)的基礎(chǔ)上形成的前后邏輯一致、體系完備合理的法典。

通過(guò)上述概念辨析可知，教育法法典化，是指立法機(jī)關(guān)按照特定的價(jià)值取向，對(duì)現(xiàn)行所有教育立法進(jìn)行修改、補(bǔ)充、創(chuàng)設(shè)與整合，從而形成一部專(zhuān)門(mén)調(diào)整全部教育法律關(guān)系的內(nèi)容完整、邏輯統(tǒng)一、體例完備的教育法典的過(guò)程。

二、教育法法典化的必要性與可行性

編纂教育法典在當(dāng)下中國(guó)具有現(xiàn)實(shí)的必要性與可行性。這一愿景的實(shí)現(xiàn)對(duì)于維護(hù)我國(guó)教育法制統(tǒng)一、保障教育立法質(zhì)量、推動(dòng)依法治教、實(shí)現(xiàn)教育治理能力現(xiàn)代化，具有不可替代的顯著作用。

1. 教育法法典化的必要性

當(dāng)前我國(guó)開(kāi)展教育法法典化的必要性主要源于教育單行法的如下三項(xiàng)表征：

首先，教育法體系的高密度化。美國(guó)法學(xué)家彼得·H.舒克(Peter H. Schuck)曾提出“法律復(fù)雜化理論”(legal complexity theory)，其中，法律體系的“高密度化”(density)是引發(fā)法律復(fù)雜化的首要誘因[8]。高密度化意指立法機(jī)關(guān)通過(guò)龐大雜糅的法律對(duì)特定領(lǐng)域展開(kāi)細(xì)致入微的反復(fù)規(guī)制。在我國(guó)，“宜粗不宜細(xì)，有比沒(méi)有好”的歷史立法邏輯，以及由此衍生的問(wèn)題式立法導(dǎo)向，導(dǎo)致我國(guó)教育領(lǐng)域出現(xiàn)了高密度的教育單行法律法規(guī)。這具體表現(xiàn)為，經(jīng)過(guò)70多年的教育立法，我國(guó)已形成一套以《中華人民共和國(guó)憲法》教育條款為基礎(chǔ)、以《中華人民共和國(guó)教育法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教育法》)為核心、以8部教育法律為統(tǒng)領(lǐng)，同時(shí)包含多部教育行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章，以及地方性法規(guī)和規(guī)章的教育法體系[9]。教育法體系規(guī)模較為龐大，且內(nèi)容過(guò)于細(xì)微，甚至沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分立法、政策與道德內(nèi)容。這無(wú)疑增加了教育行政機(jī)關(guān)的治理成本，降低了教育行政效率。此時(shí)應(yīng)堅(jiān)持法典化的應(yīng)對(duì)思路，高舉“奧卡姆剃刀”刪繁就簡(jiǎn)[8]， “促使教育立法‘集約化’發(fā)展”[10]。

其次，教育法規(guī)范的分散化。一方面，當(dāng)前我國(guó)教育法律規(guī)范內(nèi)容較為零散，教育立法抽象規(guī)定缺失。如《教育法》第2章“教育基本制度”僅零散地規(guī)定了義務(wù)教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育等制度，缺乏針對(duì)基本教育制度的一般性宏觀(guān)規(guī)定，這與立法從具體規(guī)定走向抽象規(guī)定的發(fā)展邏輯相沖突，而且也導(dǎo)致現(xiàn)行教育單行法難以利用既有法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)“以不變應(yīng)萬(wàn)變”，實(shí)踐中往往是出現(xiàn)新問(wèn)題后再制定專(zhuān)門(mén)的法規(guī)或部門(mén)規(guī)章，這又再次加劇教育法規(guī)范的分散狀態(tài)。另一方面，法律規(guī)范的零散不可避免地帶來(lái)了立法重復(fù)的問(wèn)題。例如，《教育法》、《教師法》、《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《義務(wù)教育法》)、《中華人民共和國(guó)高等教育法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《高等教育法》)以及《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民辦教育促進(jìn)法》)都對(duì)教師法律地位進(jìn)行了不同程度的規(guī)定；關(guān)于學(xué)生的安全問(wèn)題，則同時(shí)涉及《學(xué)生傷害事故處理辦法》《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》兩部部門(mén)規(guī)章。立法的重復(fù)嚴(yán)重浪費(fèi)了立法資源，降低了立法權(quán)威；同時(shí)，大量重復(fù)性的內(nèi)容必然導(dǎo)致部分條款在個(gè)案中因未被選擇而被束之高閣，從而導(dǎo)致該部分條款的“貶值”[11]；甚至，部分“教育法既有分散性也有交叉性，針對(duì)同一問(wèn)題不同規(guī)范之間常有抵牾”[12]。上述現(xiàn)狀顯然也在呼喚著通過(guò)教育法的法典化來(lái)避免重復(fù)立法，節(jié)約寶貴的立法資源。

最后，教育法規(guī)范的原則化。當(dāng)下我國(guó)教育法規(guī)范中有諸多本應(yīng)具體、細(xì)致的條款卻呈現(xiàn)出過(guò)于原則化、籠統(tǒng)化的特質(zhì)，導(dǎo)致其淪為了敘述性立法(narrative legislation)[13]，沒(méi)有構(gòu)建出具體的權(quán)利實(shí)現(xiàn)路徑。進(jìn)而，這部分立法也就喪失了可訴性(justiciability)這一法律的本質(zhì)屬性。法律的可訴性要求法律應(yīng)當(dāng)能夠成為公民起訴及法官裁判的依據(jù)，這要求法律本身應(yīng)當(dāng)明確、細(xì)致且具備可操作性[14]，唯如此,權(quán)利保障才能最終通過(guò)司法這一兜底性的機(jī)制得到實(shí)現(xiàn)。因而有論者指出：“法律的可訴性，對(duì)于法律的修改和完善具有特殊的意義。”[15]以此審視，我國(guó)教育法規(guī)范諸多條款都不具備可訴性，如《教育法》第46條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)依法為兒童、少年、青年學(xué)生的身心健康成長(zhǎng)創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境”。這類(lèi)條款呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的宣誓性色彩，可操作性較為欠缺。上述問(wèn)題應(yīng)由教育法典而非效力位階更低的行政法規(guī)或規(guī)章制定細(xì)致規(guī)則來(lái)解決，畢竟法治的分權(quán)原則要求規(guī)則的制定與執(zhí)行應(yīng)歸于不同部門(mén)，且相對(duì)于政府規(guī)范，法典顯然更具民意代表性[16]。

2. 教育法法典化的可行性

我國(guó)教育法體系已初具規(guī)模，這為教育法的法典化奠定了較為穩(wěn)固的法律資料基礎(chǔ)。我國(guó)目前已出臺(tái)多部教育單行法，其中，《教育法》在我國(guó)教育法體系中處于“總則”地位，規(guī)定了我國(guó)教育事業(yè)的基本原則和基本制度；其他單行法或行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章則發(fā)揮著“分則”的作用，就某一具體的教育法律關(guān)系展開(kāi)針對(duì)性規(guī)制。盡管我國(guó)教育法體系存在著上述多種問(wèn)題，但在去蕪存菁后，它們顯然能夠?yàn)榻逃ǖ涞闹贫ǖ於▓?jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在教育法學(xué)學(xué)科方面，近幾十年教育法學(xué)的蓬勃發(fā)展也有助于教育法法典化的順利開(kāi)展。其一，在著作方面，勞凱聲的《教育法論》是我國(guó)首部正式出版的教育法學(xué)博士論文，此后，秦惠民的《走入教育法制的深處——論教育權(quán)的演變》、郝鐵川主編的《教育法基礎(chǔ)》、勞凱聲分別獨(dú)著和主編的《教育法學(xué)》《變革社會(huì)中的教育權(quán)與受教育權(quán)：教育法學(xué)基本問(wèn)題研究》亦是該領(lǐng)域的代表性著作。其二，在專(zhuān)業(yè)期刊方面，1993年，湖南省教委創(chuàng)辦了我國(guó)首家研究教育法律的期刊《教育政策法規(guī)研究》；2002年，北京師范大學(xué)教育政策與法律研究所開(kāi)始出版《中國(guó)教育法制評(píng)論》，現(xiàn)已成為CSSCI收錄集刊。其三，在學(xué)術(shù)組織方面，2000年，中國(guó)教育學(xué)會(huì)教育政策與法律研究專(zhuān)業(yè)委員會(huì)成立大會(huì)暨第一屆年會(huì)在北京召開(kāi)，教育法學(xué)學(xué)術(shù)組織開(kāi)始逐步發(fā)展壯大。其四，在學(xué)科建設(shè)方面，2000年，中國(guó)人民大學(xué)被批準(zhǔn)試辦全國(guó)首家教育法學(xué)碩士點(diǎn)；2006年，武漢大學(xué)設(shè)立“教育法研究中心”；2009年，北京大學(xué)和華東政法大學(xué)分別設(shè)立“教育法研究中心”和“高等教育與教育法制研究所”；2010年，北京師范大學(xué)設(shè)立“教育法研究中心”；2011年，中國(guó)人民大學(xué)設(shè)立“教育法律與政策研究所”；2018年，華東師范大學(xué)法學(xué)院開(kāi)始招收教育法學(xué)研究生，為國(guó)內(nèi)首個(gè)由法學(xué)院授予法學(xué)學(xué)位的教育法學(xué)碩士點(diǎn)。

教育法學(xué)學(xué)科的發(fā)展為我國(guó)教育法法典化積累了較為雄厚的人才、智識(shí)與平臺(tái)基礎(chǔ)。例如，2019年，在《教師法》的修改被提上日程后，孫綿濤、楊穎秀、余雅風(fēng)、張維平、陳鵬、程雁雷、湛中樂(lè)、譚曉玉等眾多知名教育法學(xué)者大力建言獻(xiàn)策，就《教師法》修改的依據(jù)、重點(diǎn)內(nèi)容、修改意見(jiàn)等問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)論述[17]。我國(guó)教育法典的出臺(tái)必然也離不開(kāi)學(xué)術(shù)界的智識(shí)參與。

在域外國(guó)家的立法實(shí)踐方面，部分國(guó)家教育法典的編纂經(jīng)驗(yàn)亦可為我國(guó)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。前文已述，我國(guó)教育單行法的諸多問(wèn)題決定了我國(guó)教育法的體系化應(yīng)采取法典編纂而非法律匯編的形式，故而，美國(guó)的“匯編模式”以及英國(guó)、日本的“基本法+單行法模式”顯然都不適合我國(guó)，而法國(guó)和俄羅斯的“法典模式”則可以為我國(guó)所借鑒?！斗▏?guó)教育法典》的體例安排依次為總則、教育行政管理、中小學(xué)教育管理、中小學(xué)教育機(jī)構(gòu)、中小學(xué)學(xué)校生活、高等教育管理、高等教育機(jī)構(gòu)、大學(xué)生活和教育人事制度，詳細(xì)規(guī)定了各種教育法律關(guān)系[18]。俄羅斯在1992年頒布了該國(guó)首部教育基本法《俄羅斯聯(lián)邦教育法》，涵蓋總則、教育體系、教育體系的管理、教育系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)、公民受教育權(quán)的社會(huì)保障、教育系統(tǒng)的國(guó)際活動(dòng)等六大部分。2012年，該法和《俄羅斯高等教育法》合并成為教育部門(mén)的統(tǒng)一法典，可操作性顯著增強(qiáng)[19]。我國(guó)與法國(guó)、俄羅斯同為大陸法系國(guó)家，上述兩部法典的篇章結(jié)構(gòu)與具體內(nèi)容，都可為我國(guó)未來(lái)的教育法法典化工作提供借鑒思路。

三、教育法典篇章結(jié)構(gòu)的部署及編纂步驟

教育法法典化的核心問(wèn)題是明確教育法典的具體篇章結(jié)構(gòu)，這需要在參考《民法典》的篇章體例，考量我國(guó)教育單行法的立法狀況，梳理我國(guó)教育法治實(shí)踐中的疑難問(wèn)題之基礎(chǔ)上予以綜合判定。

1. 宏觀(guān)：教育法典“總分結(jié)構(gòu)”的設(shè)置合理性

總分結(jié)構(gòu)來(lái)自德國(guó)潘德克頓學(xué)派的民法立法模式，是指通過(guò)“提取公因式”的方式將那些普遍性、一般性的法律規(guī)范提取出來(lái)作為法典的總則，而其他法律規(guī)范則按照一定標(biāo)準(zhǔn)與邏輯排列組合為法典的分則[20]。我國(guó)《民法典》亦采取了這一體例安排，即除總則以外，由物權(quán)編、合同編、人格權(quán)編、婚姻家庭編、繼承編、侵權(quán)責(zé)任編共同構(gòu)成分則。

總分結(jié)構(gòu)的合理性是顯而易見(jiàn)的。其一，總則集中體現(xiàn)了法典的指導(dǎo)思想、基本原則與價(jià)值內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)了法典的概念統(tǒng)一、邏輯一致與價(jià)值統(tǒng)合。其二，總則內(nèi)容相對(duì)具有原則化的特點(diǎn)，這確保了總則可以通過(guò)一般條款的設(shè)置來(lái)維系其開(kāi)放性與社會(huì)回應(yīng)性，避免法律頻繁改動(dòng)，維系法律穩(wěn)定。其三，分則專(zhuān)門(mén)規(guī)制本法律部門(mén)的對(duì)應(yīng)領(lǐng)域，既實(shí)現(xiàn)了各領(lǐng)域的有法可依，也避免了重復(fù)立法。其四，總分結(jié)構(gòu)整體上保證了法典的簡(jiǎn)潔性。以《民法典》為例，由于任何民事活動(dòng)都離不開(kāi)民事主體，因而，如果缺乏總則，則《民法典》每一條規(guī)范民事活動(dòng)的條文都需要載明對(duì)民事主體的要求，這顯然將大幅增加重復(fù)條文的數(shù)量。

就我國(guó)教育法典而言，總分結(jié)構(gòu)是克服上述教育法律體系高密度化、分散化及原則化等問(wèn)題的重要路徑。離開(kāi)總分結(jié)構(gòu)，教育法典極有可能成為法律匯編式的“匯編型法典”，進(jìn)而無(wú)法擺脫逐漸臃腫化、分散化的發(fā)展趨勢(shì)。

2. 微觀(guān)：教育法典篇章安排的具體架構(gòu)(見(jiàn)圖1)

圖1 我國(guó)教育法典篇章結(jié)構(gòu)的設(shè)想

在總則方面，立法機(jī)關(guān)應(yīng)匯總教育領(lǐng)域的一般性原則，將現(xiàn)有的《教育法》打造成為具有高度概括性的教育法典總則。根據(jù)《教育法》現(xiàn)有內(nèi)容，以及近年來(lái)我國(guó)教育法治實(shí)踐涉及的理論或?qū)嵺`難題，我國(guó)教育法典總則應(yīng)包含如下內(nèi)容：

第一，教育基本原則。基本原則是其他規(guī)則的指引性準(zhǔn)則，維系著法典特定的價(jià)值內(nèi)涵?，F(xiàn)行《教育法》僅在第3條明確規(guī)定了基本原則，但該條并非專(zhuān)門(mén)的教育類(lèi)基本原則。在未來(lái)法典化的進(jìn)程中，立法機(jī)關(guān)可將《教育法》第4至第12條明確發(fā)展為“尊師重教”“服務(wù)社會(huì)”“立德樹(shù)人”“文化傳承”“教育平等”等教育基本原則，樹(shù)立教育法典的基本價(jià)值取向。

第二，教育法律主體。教育法律主體主要包括受教育者、教師、學(xué)校以及教育行政部門(mén)等，明確受教育者及教師的法律地位是該部分的重點(diǎn)內(nèi)容。此外，當(dāng)下制定專(zhuān)門(mén)的《學(xué)校法》的呼聲愈加強(qiáng)烈。倘若該法得以出臺(tái)，則其可以被納入總則中；內(nèi)容上，該法應(yīng)構(gòu)建學(xué)校同政府、社會(huì)、教師及學(xué)生的新型關(guān)系，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，并完善其責(zé)任規(guī)定。

第三，教育權(quán)利與義務(wù)。教育權(quán)利與義務(wù)的明晰是教育事業(yè)依法開(kāi)展的重要前提。就近幾十年的教育實(shí)踐來(lái)看，有兩類(lèi)權(quán)利亟須得到立法的認(rèn)可與制度建構(gòu)。一是學(xué)生或教師的校內(nèi)申訴權(quán)。在當(dāng)下的校園欺凌、校園性騷擾等案件中，學(xué)生或教師往往無(wú)法有效尋求校內(nèi)申訴的及時(shí)救濟(jì)。在總則中對(duì)校內(nèi)申訴作出大致勾勒，將有助于分則的細(xì)致規(guī)定與各學(xué)校具體措施的開(kāi)展。二是學(xué)生針對(duì)學(xué)校提起行政訴訟的權(quán)利。盡管“田永訴北京科技大學(xué)案”(指導(dǎo)案例38號(hào))和“何小強(qiáng)訴華中科技大學(xué)案”(指導(dǎo)案例39號(hào))認(rèn)可了高校“法律法規(guī)授權(quán)組織”的地位，以及高校教育行為的行政可訴性，但是，按照法治的分權(quán)原則，司法機(jī)關(guān)的解釋無(wú)論從重要性還是從效力上，都無(wú)法與法律同日而語(yǔ)。故而，總則須對(duì)此進(jìn)行明確回應(yīng)，在堅(jiān)持學(xué)術(shù)自治的基礎(chǔ)上，拓寬教育糾紛司法審查的受案范圍，讓教育糾紛依法接受行政訴訟的規(guī)制。

第四，教育類(lèi)別。該部分應(yīng)凝練出學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、高等教育等不同教育層次，普通教育、職業(yè)教育、終身教育等不同教育類(lèi)型，以及公立教育、民辦教育、中外合作教育等不同辦學(xué)屬性所共同適用的基本原理。同時(shí)，總則這部分內(nèi)容的重要性還在于，分則具體編目的安排將主要由總則關(guān)于教育類(lèi)別的規(guī)定予以確定。

第五，教育與社會(huì)。該部分內(nèi)容主要涉及機(jī)關(guān)、企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人為學(xué)生的健康成長(zhǎng)營(yíng)造良好環(huán)境，同有關(guān)學(xué)校展開(kāi)教學(xué)科研合作、支持學(xué)校建設(shè)、參與學(xué)校管理等事務(wù)。總則該部分規(guī)定將由分則中不同教育類(lèi)別的編目予以具體化，促使各階段的教育都能夠獲得社會(huì)的廣泛支持。

第六，法律責(zé)任。有權(quán)力必有責(zé)任是現(xiàn)代法治的基本原則[21]，責(zé)任條款的缺失恰恰是導(dǎo)致我國(guó)教育法缺乏可訴性的重要誘因?？倓t應(yīng)當(dāng)對(duì)不同教育主體違反法律義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任予以明文規(guī)定，提升法律的可操作性。

分則方面，其具體編目的劃分應(yīng)當(dāng)主要以教育類(lèi)別而非教育主體為標(biāo)準(zhǔn)。這是因?yàn)榻逃黧w法律體系的規(guī)模要顯著小于教育類(lèi)別法律體系的規(guī)模，且總則已然能夠?qū)逃黧w的諸多內(nèi)容作出統(tǒng)一規(guī)定，剩下的內(nèi)容完全可以“內(nèi)嵌”到不同的教育類(lèi)別法律規(guī)定之中，因而沒(méi)有必要獨(dú)立成編?，F(xiàn)行《教育法》中的“教育投入與條件保障”“教育對(duì)外交流與合作”兩章亦可以歸入分則中。故此，分則的編目順序宜如下：

(1)學(xué)前教育編

2020年9月，教育部發(fā)布《中華人民共和國(guó)學(xué)前教育法草案(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》)公開(kāi)征求社會(huì)意見(jiàn)，其通過(guò)后可以作為分則的學(xué)前教育編。但《草案》目前仍有一些需要完善的地方，例如，《草案》將3周歲以下兒童排除在調(diào)整范圍外，這與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)部分地方的先行實(shí)踐不相契合；法律用語(yǔ)亦不統(tǒng)一，如廣泛存在著“兒童”“適齡兒童”等意涵一致但表述相異的用語(yǔ)；部分條款過(guò)于原則化，如《草案》雖反復(fù)強(qiáng)調(diào)要鼓勵(lì)社會(huì)力量參與發(fā)展學(xué)前教育，但卻始終沒(méi)有提出相應(yīng)的制度安排等[22]。

(2)義務(wù)教育編

義務(wù)教育編應(yīng)以現(xiàn)行《義務(wù)教育法》為基礎(chǔ)，并融入其他相關(guān)的法律、法規(guī)或規(guī)范性法律文件，如《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則(試行)》等。目前我國(guó)針對(duì)義務(wù)教育的法律規(guī)范較為豐富，這為義務(wù)教育編的系統(tǒng)化編纂打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(3)高級(jí)中等教育編

高級(jí)中等教育編規(guī)范的是普通高中、成人高中、職業(yè)高中、中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校以及中等技工學(xué)校等教育階段中的法律關(guān)系。我國(guó)當(dāng)下并沒(méi)有規(guī)范普通高中教育的法律文件，立法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)彌補(bǔ)這一立法空白。

(4)高等教育編

我國(guó)高等教育包括專(zhuān)科教育、本科教育及研究生教育。高等教育編應(yīng)以現(xiàn)行《高等教育法》為基礎(chǔ)，并融入《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等針對(duì)高等教育的規(guī)范性法律文件?；诮鼛资陙?lái)的教育司法糾紛，高等教育編應(yīng)重點(diǎn)解決如下問(wèn)題：第一，重塑高校的法律地位，使其能夠容納法律法規(guī)授權(quán)組織、行政相對(duì)人、學(xué)術(shù)自治團(tuán)體以及事業(yè)單位法人等不同的主體資格；第二，合理配置高校權(quán)責(zé)，通過(guò)政府簡(jiǎn)政放權(quán)與高?！叭バ姓崩眄樃咝?nèi)外部的治理結(jié)構(gòu)[23]；第三，在總則的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確高校教育管理行為的申訴渠道及司法審查的路徑，即合法性審查與合理性審查的適用標(biāo)準(zhǔn)；第四，開(kāi)發(fā)高?；I措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的多元渠道；第五，借助“放管服”改革和“管辦評(píng)”分離的契機(jī)，引導(dǎo)高校與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)依法對(duì)高等教育展開(kāi)評(píng)估，并及時(shí)公布信息；第六，2019年我國(guó)首批15所職業(yè)大學(xué)誕生，職業(yè)本科正式成為我國(guó)高等教育的一種層次類(lèi)型，因而，職業(yè)本科的性質(zhì)、辦學(xué)條件、課程設(shè)置、制度管理等內(nèi)容，也需要高等教育編予以明確。

(5)職業(yè)教育編

我國(guó)的職業(yè)教育包括各類(lèi)職業(yè)學(xué)校的教育和各種形式的職業(yè)培訓(xùn)教育。職業(yè)教育編應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》為參照，其重點(diǎn)任務(wù)在于解決當(dāng)下職業(yè)教育畢業(yè)生與普通高校畢業(yè)生之間的不平等問(wèn)題，消除社會(huì)對(duì)于職業(yè)教育的偏見(jiàn)。

(6)繼續(xù)教育編

繼續(xù)教育是成人在學(xué)校教育階段之后接受的各類(lèi)制度性教育，主要包括社區(qū)教育、成人教育以及老年教育等，其與學(xué)前教育、學(xué)校教育共同構(gòu)成了終身教育的完整范疇。當(dāng)前我國(guó)沒(méi)有繼續(xù)教育單行法。繼續(xù)教育編應(yīng)當(dāng)著力解決如下四個(gè)問(wèn)題：其一，改變當(dāng)下政策導(dǎo)向不清晰的現(xiàn)狀，對(duì)繼續(xù)教育的目的、權(quán)責(zé)、形式、經(jīng)費(fèi)投入進(jìn)行明確規(guī)定；其二，建立各類(lèi)繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)(主要是普通高校、開(kāi)放大學(xué)、社區(qū)以及社會(huì)組織)之間的有效聯(lián)系，并明確各自不同的功能；其三，加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)，注重繼續(xù)教育教師多元能力的培育；其四，推動(dòng)利用現(xiàn)代信息技術(shù)開(kāi)展繼續(xù)教育[24]。

(7)民辦教育編

民辦教育編應(yīng)以現(xiàn)行《民辦教育促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》為基礎(chǔ)。上述法律、法規(guī)雖歷經(jīng)多次修改，但其內(nèi)容仍較為原則化，如對(duì)于民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬、財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠政策等內(nèi)容，都沒(méi)有作出詳細(xì)規(guī)定。民辦教育稅收優(yōu)惠制度仍不健全，針對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)者及受教育者的稅收優(yōu)惠條款過(guò)于單薄，且整個(gè)稅收優(yōu)惠制度都缺乏監(jiān)督機(jī)制。這是民辦教育編需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

(8)其他教育編

分則的這一編可以通過(guò)開(kāi)放性、兜底性的規(guī)定，容納家庭教育、特殊教育、少數(shù)民族教育、網(wǎng)絡(luò)教育等在未來(lái)有廣闊發(fā)展前景的教育類(lèi)型，從而確保教育法典的包容性，為日后的法律修改留下空間。

(9)學(xué)位編

2021年3月，教育部就《中華人民共和國(guó)學(xué)位法草案(征求意見(jiàn)稿)》面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，分則學(xué)位編應(yīng)以該草案的正式版本為基礎(chǔ)。當(dāng)然，學(xué)位是適用于高等教育階段的，且該草案條文僅38條，所以，學(xué)位編內(nèi)容也可融入高等教育編之中。

(10)國(guó)家考試編

近十幾年來(lái)，我國(guó)發(fā)生了多起國(guó)家考試重大舞弊案件，但當(dāng)前相關(guān)的規(guī)范僅有《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》這部行政法規(guī)，約束力相當(dāng)有限；而公眾呼聲較高的《中華人民共和國(guó)考試法》實(shí)際上在2005年就已完成了草案編制[25]，但至今仍未正式出臺(tái)。國(guó)家考試編需要以該草案為編纂基礎(chǔ)，規(guī)范國(guó)家考試秩序，為廣大考生建構(gòu)權(quán)益保障渠道。

(11)教育對(duì)外交流與合作編

該編主要涉及我國(guó)教育機(jī)構(gòu)引進(jìn)國(guó)外優(yōu)質(zhì)教育資源、開(kāi)展中外合作辦學(xué)、境內(nèi)公民的留學(xué)及境外個(gè)人的來(lái)華訪(fǎng)學(xué)等內(nèi)容。目前我國(guó)尚未出臺(tái)針對(duì)上述領(lǐng)域的單行法，而僅是通過(guò)國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定予以處理，如《中外合作辦學(xué)條例》《關(guān)于對(duì)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)登記有關(guān)問(wèn)題的通知》等。但隨著我國(guó)教育對(duì)外開(kāi)放程度的日益加深，諸多問(wèn)題已無(wú)法通過(guò)現(xiàn)行規(guī)范有效解決。例如，針對(duì)中外合作辦學(xué)的立法內(nèi)容即須解決如下兩項(xiàng)顯著問(wèn)題：其一，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的民辦非企業(yè)法人定位在當(dāng)下存在著性質(zhì)不明、與中外合作辦學(xué)本質(zhì)屬性沖突、與發(fā)展現(xiàn)狀脫節(jié)等問(wèn)題[26]；其二，教育服務(wù)貿(mào)易規(guī)定存在立法空白，急需立法機(jī)關(guān)在與WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》相關(guān)規(guī)則銜接的基礎(chǔ)上，填補(bǔ)這一空白[27]?？傊?，立法機(jī)關(guān)需要對(duì)既有規(guī)范進(jìn)行符合時(shí)代要求的重整，填補(bǔ)空白領(lǐng)域，從而既維護(hù)國(guó)家教育主權(quán)，也進(jìn)一步實(shí)施“走出去”的教育戰(zhàn)略。

(12)教育投入編

教育投入編涉及國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源、分配、使用以及監(jiān)督等問(wèn)題。時(shí)下由于缺乏教育投入單行法，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的分配比例偏低，經(jīng)濟(jì)來(lái)源渠道亦較為單一，沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，甚至出現(xiàn)了浪費(fèi)、貪污教育經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。教育投入編應(yīng)當(dāng)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源、在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的占比及其使用、監(jiān)督問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，構(gòu)建科學(xué)合理的教育經(jīng)費(fèi)投入體制。

3. 過(guò)程：教育法典分步實(shí)現(xiàn)的編纂策略

我國(guó)《民法典》的編纂并不是一蹴而就的，而是先行出臺(tái)各部民事單行法，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類(lèi)民事法律關(guān)系的基本統(tǒng)籌，這一過(guò)程被學(xué)者創(chuàng)造性地稱(chēng)為民事法律的“類(lèi)法典化”[28]。時(shí)機(jī)成熟后，立法機(jī)關(guān)再將各民事單行法進(jìn)行系統(tǒng)化整理，刪繁就簡(jiǎn)，查漏補(bǔ)缺，形成我國(guó)統(tǒng)一的《民法典》。這一立法方式確保了立法機(jī)關(guān)有充分的時(shí)間對(duì)各民事法律關(guān)系進(jìn)行細(xì)致研究與規(guī)范，保障了立法質(zhì)量。

時(shí)下，我國(guó)教育法并未實(shí)現(xiàn)類(lèi)法典化，諸多重要的領(lǐng)域尚未出臺(tái)教育單行法。借鑒《民法典》分步編纂的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)教育法法典化的編纂進(jìn)程可劃分為如下三步：

第一步，實(shí)現(xiàn)教育法的類(lèi)法典化。目前，教育法典總則涉及的學(xué)生、學(xué)校內(nèi)容，分則涉及的高中教育、繼續(xù)教育、家庭教育、特殊教育、少數(shù)民族教育、網(wǎng)絡(luò)教育、國(guó)家考試、中外合作辦學(xué)、教育投入等內(nèi)容，都尚未由全國(guó)人大及其常委會(huì)正式出臺(tái)立法(或草案)予以規(guī)制，教育法律體系并不完備。因此，教育法法典化的第一步是盡快制定《中華人民共和國(guó)學(xué)生法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《學(xué)生法》)、《中華人民共和國(guó)學(xué)校法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《學(xué)校法》)、《中華人民共和國(guó)高中教育法》、《中華人民共和國(guó)繼續(xù)教育法》、《中華人民共和國(guó)家庭教育法》、《中華人民共和國(guó)特殊教育法》、《中華人民共和國(guó)少數(shù)民族教育法》、《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)教育法》、《中華人民共和國(guó)考試法》、《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)法》、《中華人民共和國(guó)教育投入法》等法律規(guī)章，充實(shí)教育法律體系，形成教育法的類(lèi)法典化。當(dāng)然，針對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的教育單行法，立法機(jī)關(guān)可根據(jù)時(shí)代進(jìn)展進(jìn)行修改更新，逐步形成教育法典的總分架構(gòu)。

第二步，制定《中華人民共和國(guó)教育法總則》。我國(guó)《民法典》總則就是經(jīng)由《中華人民共和國(guó)民法通則》《中華人民共和國(guó)民法總則》發(fā)展而來(lái)的。借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，立法機(jī)關(guān)可以當(dāng)前的《教育法》《教師法》以及未來(lái)出臺(tái)的《學(xué)生法》《學(xué)校法》為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一的教育法律概念與話(huà)語(yǔ)體系進(jìn)行統(tǒng)合，率先形成教育法典的總則，從而為分則各編目的排列提供指導(dǎo)。

第三步，形成統(tǒng)一的《中華人民共和國(guó)教育法典》。在教育單行法基本完備的基礎(chǔ)上，對(duì)教育法典總則和各單行法進(jìn)行整飭，確保我國(guó)教育法律關(guān)系的邏輯統(tǒng)一與體系完整，進(jìn)而正式實(shí)現(xiàn)我國(guó)教育法的法典化。當(dāng)然，在名稱(chēng)的問(wèn)題上，究竟是命名為《中華人民共和國(guó)教育法典》還是命名為《中華人民共和國(guó)教育法》并不重要。習(xí)慣上，“法典”更加體現(xiàn)出法律體系的龐大性?？紤]到教育法體量遠(yuǎn)小于民法體量，若該部法典命名為全新的《中華人民共和國(guó)教育法》也不存在任何問(wèn)題。

四、“解法典化”與“再法典化”循環(huán)往復(fù)的立法啟示

盡管我國(guó)尚未實(shí)現(xiàn)教育法法典化，但西方大陸法系國(guó)家在民法典出臺(tái)后所普遍發(fā)生的“解法典化”(decodification)與“再法典化”(recodification)兩種立法范式循環(huán)往復(fù)的現(xiàn)象，依然值得我們警惕與反思。這意味著我國(guó)教育法法典化的工作必須通過(guò)技術(shù)性規(guī)定來(lái)平衡法典的穩(wěn)定性與教育問(wèn)題的變遷性之間的張力。

1. 西方民法典立法范式轉(zhuǎn)換的歷史邏輯

二戰(zhàn)后，西方經(jīng)濟(jì)社會(huì)獲得了迅速發(fā)展。為回應(yīng)社會(huì)變遷，各國(guó)立法機(jī)關(guān)在既有民法典的基礎(chǔ)上制定了大量特別法。這些特別法在調(diào)整對(duì)象上與民法典存在競(jìng)合，但內(nèi)容上卻迥異于民法典確立的一般性規(guī)則或價(jià)值理念，并最終在民法典外形成了獨(dú)立運(yùn)行的民事規(guī)則系統(tǒng)，沖擊了民法典的中心地位，這一現(xiàn)象即是“解法典化”。為了應(yīng)對(duì)這一現(xiàn)象，主要大陸法系國(guó)家通過(guò)整合特別法來(lái)對(duì)本國(guó)民法典進(jìn)行更新，甚至用一部新的民法典來(lái)取代舊的民法典，這一現(xiàn)象則被稱(chēng)為“再法典化”[29]。

但是，“再法典化”依然不是一勞永逸的立法工作，它既無(wú)法將所有特別法都納入自身的體系，也無(wú)法阻止新的特別法的誕生。這一方面是因?yàn)樘貏e法中的部分內(nèi)容無(wú)法與民法典形成有機(jī)統(tǒng)一，強(qiáng)行合并反而會(huì)加劇民法典的分裂。另一方面，法律天然具備滯后性，社會(huì)變遷不可避免地會(huì)導(dǎo)致民法典特定領(lǐng)域既有的規(guī)則或價(jià)值理念無(wú)法應(yīng)對(duì)新興問(wèn)題。于是，新一輪的“解法典化”又會(huì)重新上演，而為了維系法治的統(tǒng)一，新的“再法典化”隨后亦會(huì)發(fā)生。于是就產(chǎn)生了民法典的“解法典化”與“再法典化”不斷循環(huán)往復(fù)的現(xiàn)象。

上述問(wèn)題對(duì)我國(guó)的教育法法典化不無(wú)啟示意義。盡管我國(guó)尚未出臺(tái)教育法典，不存在規(guī)范意義上的教育法“解法典化”，但近幾十年來(lái)為了回應(yīng)教育領(lǐng)域出現(xiàn)的各類(lèi)訴求，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了眾多教育行政法規(guī)、規(guī)章，最高人民法院亦有兩例針對(duì)教育領(lǐng)域的指導(dǎo)性案例，實(shí)際上這已然構(gòu)成了一種“解法典化”。例如，《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》基本就取代了《高等教育法》中關(guān)于學(xué)生管理的相關(guān)規(guī)定；又如，近幾年針對(duì)校園欺凌、校園性騷擾、師德問(wèn)題、校鬧問(wèn)題，我國(guó)出臺(tái)了多部應(yīng)對(duì)性規(guī)范，這說(shuō)明既有的教育立法難以有效應(yīng)對(duì)新興問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)只能訴諸制定新的規(guī)則。在這一背景下，我國(guó)教育法的法典化必然需要對(duì)既有的法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件以及指導(dǎo)性案例進(jìn)行綜合整理，這意味著我國(guó)教育法法典化也同時(shí)內(nèi)含了“再法典化”的實(shí)踐特質(zhì)。

2. 維系教育法典穩(wěn)定特質(zhì)的實(shí)踐理路

法律頻繁的“立改廢”會(huì)破壞其自身的穩(wěn)定性[30]，因而，如何盡量避免我國(guó)教育法典出臺(tái)后“解法典化”與“再法典化”的頻繁往復(fù)，維系其應(yīng)有的穩(wěn)定性，是教育法法典化工作必須認(rèn)真對(duì)待的理論及技術(shù)問(wèn)題。綜合我國(guó)當(dāng)下的教育法體系現(xiàn)狀及西方民法典發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)教育法法典化工作應(yīng)著重致力于以下兩項(xiàng)任務(wù)：其一，在教育法典出臺(tái)之前，立法機(jī)關(guān)必須綜合整飭我國(guó)上述教育法律的淵源，盡可能地令當(dāng)下教育類(lèi)法律文件都能夠被教育法典所容納。其二，學(xué)習(xí)西方各國(guó)民法典通過(guò)一般條款所具有的包容性?xún)r(jià)值與理念來(lái)維系法典穩(wěn)定性的立法方式：一方面，一般條款所具備的包容性?xún)r(jià)值能夠普遍適用于新興問(wèn)題，進(jìn)而能夠通過(guò)適當(dāng)授予法官自由裁量權(quán)而減少立法者開(kāi)展特別立法的沖動(dòng)。如《法國(guó)民法典》僅憑第1382條這一極富彈性的一般條款便得以令法官應(yīng)對(duì)各類(lèi)侵權(quán)案件，而無(wú)需立法機(jī)關(guān)另行制定法律[31]。另一方面，在確實(shí)出現(xiàn)特別立法后，一般條款能夠?qū)⑻貏e立法的價(jià)值理念整合到自身當(dāng)中，無(wú)需立法機(jī)關(guān)將特別法全部納入法典。

針對(duì)上述第二項(xiàng)任務(wù)，我國(guó)教育法典應(yīng)在總則中明確教育領(lǐng)域的重要原則，通過(guò)其一般條款的作用來(lái)維系教育法典的穩(wěn)定性。除上文提及的總則中的基本原則外，學(xué)理上，如下原則亦應(yīng)體現(xiàn)在總則中：

第一，法治原則。法治原則要求教育主體的行為不得突破法律，注意權(quán)力的依法執(zhí)行[32]，具體包括法律保留、法律優(yōu)先及狹義合法性原則。以法律保留原則為例，該原則要求涉及公民基本權(quán)利的內(nèi)容必須由立法機(jī)關(guān)予以調(diào)整，其他機(jī)關(guān)沒(méi)有自由裁量權(quán)[33]。按照這一原則，由于開(kāi)除學(xué)籍涉及學(xué)生的基本權(quán)利，因而學(xué)校只能根據(jù)立法規(guī)定的事由開(kāi)除學(xué)生，而不得自創(chuàng)開(kāi)除事由。近年來(lái)學(xué)生與高校關(guān)于校規(guī)的糾紛不斷發(fā)生，很多糾紛實(shí)際上通過(guò)上述原則都可以得到化解，無(wú)需教育行政部門(mén)專(zhuān)門(mén)做出規(guī)定。

第二，合理性原則。教育行為在符合法律規(guī)定的基礎(chǔ)上還應(yīng)合理，不應(yīng)對(duì)相對(duì)人提出過(guò)高的要求。譬如，在教育懲戒糾紛中，學(xué)校對(duì)首次考試作弊且影響不大、認(rèn)錯(cuò)態(tài)度較好的學(xué)生直接予以留校察看，雖不違法，但處罰過(guò)重，并不合理。盡管立法對(duì)此沒(méi)有更為細(xì)致的規(guī)定，但司法機(jī)關(guān)根據(jù)合理性原則也可以展開(kāi)裁判，亦無(wú)需立法機(jī)關(guān)的再次立法。

第三，民主性原則。民主性原則要求教育活動(dòng)須以維護(hù)公民受教育權(quán)為目的，廣泛聽(tīng)取各項(xiàng)建議，維護(hù)相對(duì)人的程序性權(quán)利。仍以高校糾紛為例，根據(jù)民主性原則，高校作出不利于相對(duì)人決定時(shí)當(dāng)然應(yīng)履行告知義務(wù)，“于艷茹訴北京大學(xué)案”的主審法官即認(rèn)為，被告在撤銷(xiāo)原告博士學(xué)位前沒(méi)有聽(tīng)取原告的陳述與申辯，因此違反了正當(dāng)程序原則[34]。

總之，“法典編纂之舉是立法史上一個(gè)世紀(jì)之大事業(yè)。國(guó)家千載之利害，生民億兆之休戚，均依此而定”[35]。教育領(lǐng)域是全面依法治國(guó)系統(tǒng)工程的重要組成部分[36]，在新時(shí)代制定教育法典，是我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展到一定階段，國(guó)家為了提升教育治理能力而應(yīng)采取的必然措施。立法機(jī)關(guān)應(yīng)抓住“十四五”規(guī)劃的契機(jī)，在新一輪教育法律修訂進(jìn)程中盡快啟動(dòng)教育法典的立法論證工作，以法典化的模式實(shí)現(xiàn)我國(guó)教育立法事業(yè)的實(shí)質(zhì)性飛躍。