李廣凱 （西安歐亞學院 陜西西安 710065）

一、引言

高等教育的快速發(fā)展離不開政府的資金支持，近年來政府公共財政改革越來越強調(diào)以效益為中心的投入-產(chǎn)出新理念。2011年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010—2020年》明確指出，要對高?！耙敫偁帣C制，實行績效評估，進行動態(tài)管理”，“建立經(jīng)費使用績效評價制度”。2018年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費使用效益的意見》（國辦發(fā)［2018］82號），要求“各級政府改革完善教育經(jīng)費投入使用管理體制機制，切實提高教育資源配置效率和使用效益”。2019年陜西省人民政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于進一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費使用效益的實施意見》（陜政辦發(fā)［2019］11號），實施意見提出“推進財政教育資金績效管理全覆蓋，建立健全體現(xiàn)教育特點的績效管理體系”。針對高校開展財務(wù)績效評價成為國家制定政策、分配經(jīng)費、管理高校的重要手段，高?？冃гu價研究已然成為國家、社會、各高校共同關(guān)注的熱點問題。以往研究多是針對公辦高校財務(wù)績效評價，針對民辦高校的研究較少。民辦高校作為我國高等教育的重要組成部分，近年來國家出臺多項改革措施支持民辦高等教育健康發(fā)展，多省市拿出地方財政資金支持本地區(qū)民辦高校發(fā)展，如何將有限資金發(fā)揮最大效用，如何評價政府專項資金的使用效益，是目前亟待破解的難題。

本研究采用案例研究法，從我國民辦高等教育發(fā)展較為成熟的陜西省五所“雙一流”建設(shè)或培育民辦高校的現(xiàn)狀調(diào)研入手，以國家教育體制試點院?！兾髅褶kA高校為例，探索民辦高校政府專項資金財務(wù)績效評價的新途徑。具體來講，文章基于“三E”理論框架，按照政府專項資金主要經(jīng)費支持方向，兼顧學校長短期戰(zhàn)略發(fā)展目標，構(gòu)建民辦高校政府專項資金財務(wù)績效評價體系的邏輯框架?；谶壿嬁蚣?，甄選32個評價指標，綜合運用層次分析法及德爾菲法進行指標權(quán)重賦值，完成政府專項資金財務(wù)績效評價體系的構(gòu)建并將該體系應用于陜西民辦A高校以驗證評價體系的效度與信度。

二、相關(guān)研究述評

績效評價是對財務(wù)和非財務(wù)績效以及組織產(chǎn)出進行測量和評價的綜合系統(tǒng)，該系統(tǒng)使組織能夠制定反映組織期望輸出的標準，進而幫助組織度量和評估組織的實際結(jié)果（Morteza，2017）。高校財務(wù)績效評價是針對高校財務(wù)管理現(xiàn)狀進行客觀展示，對教育資金投入到高校所產(chǎn)生的財務(wù)效果、效率及效益進行綜合評價的一種財務(wù)分析方法（顧效瑜，2018）。

關(guān)于高校財務(wù)績效評價最早源于上世紀80年代，西方國家為了準確測量高校的辦學成果、制定教育政策以及便于政府向高校進行撥款。1986 年，英國副院長和校長協(xié)會與大學撥款委員會 （CVCP/UGC) 編制《英國大學管理統(tǒng)計和績效指標體系》將高?？冃е笜朔譃檩斎搿⑦^程以及輸出指標（宋佳航，2016）。在此基礎(chǔ)上，國內(nèi)諸多學者對高校財務(wù)績效評價體系的構(gòu)建進行了大量的研究和探索，具體而言有以下三大發(fā)展趨勢：（1）評價指標選取從單一財務(wù)指標向多指標（非財務(wù)指標）演變。陳良宇（2019）從“收入、支出、凈資產(chǎn)”三個維度，選擇6個財務(wù)類指標對高校財務(wù)績效進行評價。陳勝權(quán)（2012）在借鑒平衡計分卡原理的基礎(chǔ)上，從籌資績效（財務(wù)）、綜合實力及發(fā)展?jié)摿Γǔ砷L）、教學及科研績效（內(nèi)部流程）以及辦學效率（顧客）四個維度設(shè)置指標。（2）評價體系從通用性評價體系向通用性與補充性相結(jié)合評價體系發(fā)展。夏雪（2016）按照投入產(chǎn)出相對應的思路，從人力、財力、物力三方面投入對應收入及辦學社會效果產(chǎn)出，設(shè)置通用性指標體系。顧效瑜（2018）基于“三E”視角即財務(wù)效果、財務(wù)效率、財務(wù)效益三個維度，按照經(jīng)濟效益與社會效益兩個方面設(shè)計績效評價體系，同時為防止“一刀切”設(shè)置了補充性評價體系。（3）評價主體從高校整體財務(wù)績效評價向某一單項經(jīng)費擴展。學者們嘗試基于高校財務(wù)績效評價方法探索政府撥付給高校某一類資金的財務(wù)績效評價方法。例如：于洪艷（2018）從基本辦學、教學、科研、學科建設(shè)成果四個維度設(shè)置財政專項資金支出績效評價體系。冼迪曦等（2019）針對財政科研投入從科研資源、環(huán)境條件、科研管理、科研效益產(chǎn)出四個方面設(shè)置一級績效考核指標。

指標權(quán)重賦權(quán)方法主要分為三種：（1）主觀法賦權(quán)。李俊峰等（2014）采用輸出導向型的 DEA 法模型，用于測量高校產(chǎn)出的效率水平及改進值，通過利用 AHP 模型建構(gòu)各個指標體系間的權(quán)重系數(shù)。袁晉芳（2017）將DEA與聚類分析法相結(jié)合，對高?？蒲锌冃д归_實證研究與分析。林亞男（2018）將模糊綜合評價法與層次分析法結(jié)合，綜合運用模糊層次分析法設(shè)定財務(wù)績效指標權(quán)重。（2）客觀法賦權(quán)。陳瑋瑩等（2018）運用熵值法確定指標權(quán)重，構(gòu)建我國貴金屬上市公司財務(wù)績效評價模型。（3）主客觀綜合賦權(quán)法。陳良宇（2019）運用層次分析法及 CRITIC法，對J高校財務(wù)績效評價指標權(quán)重進行賦值。崔也光等（2020）借助層次分析法和熵權(quán)法對上市公司研發(fā)評估指標體系中各類數(shù)據(jù)進行權(quán)重賦值。通過梳理上述指標權(quán)重賦值方法，發(fā)現(xiàn)客觀賦權(quán)法需要從樣本數(shù)據(jù)出發(fā)，利用數(shù)據(jù)的客觀性來判斷各個指標的重要性。由于目前民辦本科高校財務(wù)信息并未對外公布，導致樣本量信息不足，無法使用客觀賦權(quán)法，故本研究采取主觀賦權(quán)法。

綜上所述，高校財務(wù)績效評價主要基于平衡計分卡、“三E”框架選取財務(wù)及非財務(wù)指標，設(shè)置通用性評價體系，借助主客觀賦權(quán)法進行指標權(quán)重賦值。以往學者更多是研究如何制定財務(wù)績效評價體系，但是對于績效評價體系構(gòu)建的內(nèi)在邏輯均語焉不詳，不利于高校結(jié)合自身實際進行體系構(gòu)建。此外，由于教育存在長期性和遲效性，短期內(nèi)學校的辦學績效是不易被合理評價的，這樣的績效指標的測量往往存在短視行為（史萬兵，2010）?？冃гu價指標的短視性和局限性成為績效評價體系很難在高校落地的重要原因。高等教育邁入普及化階段，“優(yōu)化資源配置，提升質(zhì)量內(nèi)涵”成為民辦高校生存與發(fā)展之本的背景下，深入開展民辦高校政府專項資金財務(wù)績效評價體系構(gòu)建研究，探尋績效體系建立的內(nèi)在邏輯，選取兼顧學校長短期發(fā)展目標的評價指標，探索切實可行的績效評價實施路徑，正當其時。

三、研究設(shè)計

（一）調(diào)研問卷設(shè)計

本研究選擇陜西省以及省屬五所“雙一流”建設(shè)或培育民辦本科高校作為調(diào)研對象，主要基于以下原因：（1）陜西省民辦高等教育發(fā)展態(tài)勢良好，民辦高校辦學水平穩(wěn)居全國前列，現(xiàn)有民辦高校32所，是全國民辦高校最多的省份。自2012年起陜西省每年設(shè)立3億元民辦高等教育發(fā)展專項資金，重點用于支持民辦高校建設(shè)與發(fā)展，是全國較早實施地方財政資金支持民辦教育發(fā)展的省份之一。（2）五所高校均為陜西省民辦高校“雙一流”的建設(shè)或培育單位，辦學時間久，內(nèi)部管理科學規(guī)范，在民辦教育領(lǐng)域擁有較大影響力。

2020年7—12月期間筆者通過實地走訪、電話溝通等方式與五所高校的財務(wù)負責人進行一對一訪談，了解政府專項資金使用現(xiàn)狀及專項資金財務(wù)績效評價開展過程中的困難與問題，具體設(shè)定的訪談問題如表1所示。

表1 民辦高校政府專項資金調(diào)研問題表

（二）問卷調(diào)研結(jié)果

本次調(diào)研，共整理訪談資料8萬字，其中有效錄音資料6小時（轉(zhuǎn)換文字約3萬字）。調(diào)研結(jié)果顯示，各高校均建立專項資金申報、使用、監(jiān)督、評價等相關(guān)制度流程。多數(shù)高校能按照時間節(jié)點完成項目建設(shè)及資金支付，并嚴格按照上級監(jiān)管要求使用資金，做到“?？顚Ｓ谩?。從經(jīng)費執(zhí)行結(jié)果來看，五所高校均能在項目期結(jié)束時達到百分百的預算執(zhí)行，并實現(xiàn)項目申報時所設(shè)定的預期目標。然而，筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)各高校在開展財政資金財務(wù)績效評價工作過程中存在如下問題：（1）政府專項資金跨年度使用，導致財務(wù)績效評價環(huán)節(jié)缺失。政府專項資金一般是上半年撥付到位，要求各高校第二年年末將所撥資金使用完畢。學校的績效考核一般是以年度為考核周期，與專項資金使用周期不匹配，導致年度確定績效任務(wù)時，無法將財政資金所建項目列入考核范圍。（2）績效評價指標維度單一，無法準確反映經(jīng)費執(zhí)行效果的全貌。調(diào)研發(fā)現(xiàn)部分民辦高校雖開展財政資金財務(wù)績效評價工作，但評價指標的設(shè)置均為財務(wù)類指標，譬如預算執(zhí)行率、執(zhí)行進度，導致最終財務(wù)績效評價完全財務(wù)導向，只關(guān)注經(jīng)費執(zhí)行的財務(wù)結(jié)果，未全面客觀反映項目實施對于學校在質(zhì)量建設(shè)方面的業(yè)務(wù)結(jié)果。（3）財務(wù)績效評價體系不完善。一些高校雖然制定并下發(fā)了政府專項資金財務(wù)績效考核辦法，但因財政資金項目在申報、實施過程中存在多頭管理，而財務(wù)績效評價指標均為結(jié)果性指標，并未設(shè)置資金申報及資金使用環(huán)節(jié)等過程性指標，導致績效評價體系不夠科學完善。

（三）明確財務(wù)績效評價體系的邏輯框架

本文針對高校調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的問題，進行民辦高校政府專項資金財務(wù)績效評價體系的設(shè)計。首先，指標體系必須涵蓋政府專項資金管理全過程，因此，將卡倫（Cullen)提出的“三 E”理論，即經(jīng)濟指標（indicators of economy）、效率指標（indicators of efficiency）和效益指標（indicators of effectiveness）作為評價體系構(gòu)建的主要維度。其次，具體的指標要體現(xiàn)政府專項資金投入后的產(chǎn)出，故而將政府專項資金的投入方向作為評價指標選擇的另一維度。再次，通過績效評價確保組織長期考慮的事項與戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)和實施決策制定能夠清晰地聯(lián)系在一起。因此在選擇績效評價指標時需兼顧高校在上述資金投向下的長短期戰(zhàn)略目標的達成，指標中除了體現(xiàn)當期資金投入的預算執(zhí)行率、實驗室利用率等短期指標，還需要設(shè)置資金投入后長期性指標如教學成果獲獎率、副高級職稱（博士）以上人員的留任率等?；谏鲜鲈u價體系的設(shè)置邏輯，財政資金財務(wù)績效評價體系的邏輯框架如圖1所示。

圖1 政府專項資金財務(wù)績效評價體系邏輯框架圖

（四）選取評價指標

本文基于“三E”理論框架，從政府專項資金的經(jīng)濟性（投入）、效率性（過程）、效益性（結(jié)果）三個維度，聚焦政府專項資金的資金支持方向，兼顧高校長短期戰(zhàn)略目標的達成，進行評價指標的甄選。筆者通過深度訪談五所民辦高校財務(wù)負責人、職能部門負責人、分院教師等，整理歸納多方意見，最終選定32個二級指標，如表2所示。

表2 陜西省民辦高校財政資金財務(wù)績效評價指標表

（五）設(shè)定指標權(quán)重

結(jié)合本研究實際，本文采取層次分析法（AHP）及德爾菲法來進行指標權(quán)重的賦值。

1.層次分析法模型的構(gòu)建。層次分析法是將比較復雜的問題經(jīng)過分解、判斷、比較，最終形成一個多層次的結(jié)構(gòu)模型。模型中將層次分析法分解為三個大的層級，分別是目標層、中間層以及方案層。本文將政府專項資金支持所達到的總體目標作為第一層即目標層（A），第二層是根據(jù)專項資金投入的方向建立的準則層（B），第三層是按照“三E”分類將準則層細化分解至具體可操作的指標即關(guān)鍵指標層（C）。

2.判斷矩陣的構(gòu)造。判斷矩陣又稱作成對矩陣，構(gòu)造判斷矩陣是因為在確定各個指標的權(quán)重時，如果只是純粹的定性指標則不具備強有力的說服能力，因此美國國家工程院士Thomas L.Saaty提出了一致矩陣的方法，即不把所有因素放在一起進行比較，而是兩兩之間相互比較。判斷矩陣是表示本層所有因素對上一層某一因素相對重要性的比較。其中C表示指標 i相對于指標 j的重要程度，并有如下性質(zhì)：C=1/ C。

3.各層次權(quán)重的計算。單層次排序是層次分析法指標權(quán)重構(gòu)建的第一步，求判斷矩陣的最大特征值λ以及最大特征值對應的特征向量ω，對特征向量ω進行歸一化得到最后的權(quán)重向量ω。判斷矩陣權(quán)重的計算有幾何平均法和規(guī)范列平均法兩種方法，本文對權(quán)重的計算采用規(guī)范列平均法。在計算出來一級指標以及二級指標的單層次的權(quán)重后，將一級指標和其對應的二級指標相乘則為總層次權(quán)重。

4.一致性檢驗。所謂的一致性檢驗就是檢驗判斷矩陣的不一致程度是否在可接受的范圍內(nèi)。當時，有完全的一致性；當CI接近于0時，有較滿意的一致性；當CI較大時，有嚴重的不一致性。為了衡量CI的大小，通過構(gòu)造的判斷矩陣計算得到一致性指標RI，如表3所示。

表3 N階矩陣RI值數(shù)據(jù)表

為了方便比較，定義一致性比率：CR=CI/RI。

本文采用德爾菲法搜集五所民辦高校包括財務(wù)主管校長、財務(wù)負責人及一線管理人員25份各層次指標權(quán)重賦值表，將數(shù)據(jù)在Python軟件中進行一致性檢驗，如表4所示，CR值小于0.1，各個判斷矩陣均通過一致性檢驗，計算出的結(jié)果具有科學性。

表4 判斷矩陣的一致性檢驗

5.指標權(quán)重的賦值。運用Python軟件，依據(jù)目標層（A）對應準則層（B）元素判斷矩陣，以及五個維度的準則層（B）對應各個指標（C）元素判斷矩陣，計算出各個層級指標權(quán)重的數(shù)值，如表5所示。

表5 陜西省民辦高校財政資金財務(wù)績效評價模型

四、案例研究與分析

以陜西民辦A高校為例，對所構(gòu)建的政府專項資金財務(wù)績效評價體系的科學性和適用性進行驗證，以期發(fā)現(xiàn)所構(gòu)建財務(wù)績效評價體系在實際應用中存在的問題，以及基于此為政府及其他民辦高校提出相關(guān)意見與建議。

（一）案例基本情況

陜西民辦A高校創(chuàng)辦于1995年，是一所經(jīng)國家教育部批準，以管理、經(jīng)濟為主，藝術(shù)、文學、教育、工學等協(xié)調(diào)發(fā)展的國際化應用型普通本科高校。該校2012—2019年累計獲得政府專項資金近3億元，主要用于學校實驗實訓室更新與改造、課程建設(shè)、師資隊伍建設(shè)等方面，極大地促進了學校在特色專業(yè)建設(shè)與培育、核心課程建設(shè)、專業(yè)綜合改革、大學生實踐創(chuàng)新能力培養(yǎng)、教師能力提升等方面的工作，為學校變革期的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了強有力的資金支持。

（二）評價過程及結(jié)果

本研究針對該校2017—2019年政府專項資金進行財務(wù)績效評價，通過實地調(diào)研在獲得校方許可后，搜集績效評價指標相關(guān)數(shù)據(jù)，并將原始數(shù)據(jù)進行標準化處理，最終形成該校2017—2019年政府專項資金財務(wù)績效評價得分，具體如下頁圖2所示。

圖2 陜西民辦A高校2017—2019年政府專項資金財務(wù)績效評價得分趨勢圖

（三）評價結(jié)果分析

從績效評價結(jié)果來看，陜西民辦A高校2017—2019年財務(wù)績效評價得分分別為88.04、91.14、94.02分，得分總體趨勢逐年提升，其中課程建設(shè)得分最高，評價結(jié)果為“優(yōu)秀”，而科學研究和教育教學改革創(chuàng)新得分最低，評價結(jié)果為“良好”。該校2018年提出全面加強一流學院、一流專業(yè)建設(shè)，加大課程改革力度，進行課程體系重構(gòu)。校級層面在加大了課程建設(shè)的經(jīng)費投入力度的同時，以課程為核心梳理教學和管理流程，整合組織保障、資源保障、技術(shù)保障等模塊，形成以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的質(zhì)量保障體系，確保課程建設(shè)的最終結(jié)果達到預期目標。通過財務(wù)績效評價也驗證了學校在課程改革方面取得的成果。科學研究一直是該校短板，“科研項目獲獎率”的績效評價結(jié)果偏低，應引起學校高層的關(guān)注。作為一所服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展的民辦大學，如何基于社會需求以及教師科研能力開展應用型科學研究，在提升高校自身科研能力獲取更多獎項的同時，服務(wù)更多的企業(yè)，由此可見在科學研究的效益類指標的設(shè)定上未考慮高?？蒲蟹?wù)企業(yè)所創(chuàng)造的價值。

本研究所選擇的績效評價指標均為定量指標，便于指標進行標準化打分，幫助學校站在全局視角和更長的時間周期來評價政府專項資金使用效益，不足之處在于針對高校教育產(chǎn)出隱形化特點還應設(shè)置一些定性指標，比如：課程改革后學生滿意度指標等。針對績效評價結(jié)果的應用，建議高校決策層重視得分背后業(yè)務(wù)問題的原因分析，將績效改進落到實處，為下一年度進行政府專項資金內(nèi)部分配及績效目標設(shè)定提供參考。通過案例實證研究，本文所構(gòu)建的政府專項資金績效評價體系具有一定的科學性和適用性。

五、結(jié)論與展望

民辦高校以其“自收自支、自負盈虧”經(jīng)營方式與公辦高校存在顯著差異，政府專項資金已經(jīng)成為民辦高校除學雜費收入以外一項重要而穩(wěn)定的資金來源，如何讓財政資金發(fā)揮更大資金使用價值，真正起到助力學校質(zhì)量內(nèi)涵建設(shè)的強大作用，值得深思。本研究采取案例研究法，通過調(diào)研陜西省民辦本科高校財政資金管理現(xiàn)狀，分析存在的問題，基于“三E”理論構(gòu)建民辦高校政府專項資金財務(wù)績效評價體系的邏輯框架，綜合采用層次分析法和德爾菲法設(shè)置評價指標權(quán)重，最終形成政府專項資金財務(wù)績效評價體系。將該體系運用于陜西民辦A高校，以驗證該評價體系的科學合理性。

本研究對政府專項資金財務(wù)績效評價體系的構(gòu)建與應用探索處于初級階段，未來還存在較為廣闊的研究空間：（1）本研究在指標權(quán)重賦值時采取的是主觀法即德爾菲法及層次分析法，未考慮客觀法譬如熵值法進行賦權(quán)，未來隨著民辦高校信息公開，將有更多財務(wù)類信息向社會披露，可考慮綜合主客觀兩種方法來進行指標權(quán)重的設(shè)定。（2）財務(wù)績效評價體系的拓展應用，本研究主要是針對政府專項資金，而未來可以嘗試從民辦高?？傮w資金投入效益來進行財務(wù)績效評價體系的構(gòu)建。