李茹

摘 要：基層財政是我國財政體系的基礎(chǔ)，是新發(fā)展階段實施新農(nóng)村建設(shè)的重要財政保障。通過對我國基層財政工作及其現(xiàn)狀的相關(guān)研究，可以發(fā)現(xiàn)基層財政管理中存在著諸多較為突出的問題，已經(jīng)嚴重影響到了財政作用的發(fā)揮及經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，提高基層財政稅收管理及財政運行的效果已成為當前各級政府亟待解決的一大問題。研究基層財政面臨的實際問題及應(yīng)對策略，對解決我國基層財政問題，取得新農(nóng)村建設(shè)全面勝利有著較為現(xiàn)實的意義。

關(guān)鍵詞：基層財政;實際問題;應(yīng)對策略研究

一、基本概念及理論基礎(chǔ)

（一）財政政策的經(jīng)濟學理論

財政政策是宏觀經(jīng)濟學的一個重要概念，是國家根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際狀況而制定的指導財政分配活動和處理各種財政分配關(guān)系的基本準則。宏觀經(jīng)濟學指的是凱恩斯的理論和其他建立在凱恩斯理論基礎(chǔ)上的經(jīng)濟學理論，凱恩斯發(fā)表于1936年的《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書創(chuàng)立了現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟學理論體系的基礎(chǔ)。宏觀經(jīng)濟理論、宏觀經(jīng)濟政策和宏觀經(jīng)濟計量模型共同構(gòu)成了為國家干預經(jīng)濟的政策服務(wù)的現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟學。

（二）財政政策的選擇

財政政策是隨著社會生產(chǎn)方式的變革而不斷發(fā)展的。所以，財政政策的選擇必須立足于當時的社會經(jīng)濟發(fā)展實際。根據(jù)凱恩斯經(jīng)濟學原理，政府若要從宏觀角度調(diào)節(jié)經(jīng)濟，需要根據(jù)實際面臨的情況來選擇采取擴張性或緊縮性政策。

（三）財政政策在實際問題中的作用

財政政策是國家整個經(jīng)濟政策的重要組成部分，在實際中進行運用時是通過調(diào)節(jié)財政支出與稅收影響總需求，從而達到影響社會經(jīng)濟發(fā)展狀況的目的。而政府最常用于調(diào)整財政收支的手段有三種：其一，改變政府購買。即在經(jīng)濟蕭條時期，政府會擴大商品和勞務(wù)的購買，以此來刺激需求的產(chǎn)生，進而盤活經(jīng)濟、增加就業(yè);在總支出過大時，則需縮減購買量，抑制總需求，緩和通貨膨脹的壓力，維護社會穩(wěn)定。其二，變動政府轉(zhuǎn)移支付。即在經(jīng)濟蕭條時，通過擴大財政支出來在一定程度上提高個人消費水平，從而擴大社會需求;而在經(jīng)濟繁榮時，控制財政支出，進而控制總需求，降低通貨膨脹率。其三，調(diào)整稅率。在經(jīng)濟蕭條時期，政府會通過減少稅種或降低稅率來增加人們可支配收入，從而刺激消費，反之，則會通過暫時提高稅率等手段來抑制需求。

二、我國政府基層財政的現(xiàn)狀

（一）我國政府基層財政的現(xiàn)實特點

其一，發(fā)展理念薄弱，資金匱乏。基層政府經(jīng)濟發(fā)展理念薄弱，經(jīng)濟發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，再加上公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，招商引資存在困難，造成了基層經(jīng)濟社會發(fā)展滯后的局面。而經(jīng)濟社會發(fā)展的滯后又會造成基層政府的財政資金不足，無法通過財政撥款來助推經(jīng)濟發(fā)展。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)壓力大。一些政府為了“政績工程”盲目發(fā)展，導致實際支出遠遠超過財政收入，再加上歷史性債務(wù)的積累，使得財政赤字愈發(fā)嚴重。其三，基層政府稅收流失嚴重。隨著我國政府財政稅收制度的不斷改革，基層政府的財政稅收的稅源縮小，再加上監(jiān)管不力，稅收流失問題較為嚴重。

（二）我國基層財政建設(shè)取得的成效

隨著我國各項社會制度的不斷健全，基層政府的財政建設(shè)也被重視起來，各級政府都開始把全面加強財政建設(shè)和管理作為一項基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性工程來抓，采取各種措施推進基層財政的規(guī)范化、標準化，在很大程度上提高了基層財政的管理和服務(wù)水平，取得了較為顯著的成效。其一，基層政府的環(huán)境設(shè)施、內(nèi)部管理等軟硬件建設(shè)進一步完善;其二，檔案管理工作進一步規(guī)范;其三，便民服務(wù)大廳進一步美化和完善，接待能力大大提高，業(yè)務(wù)流程得到了優(yōu)化，極大地提高了服務(wù)水平;其四，干部隊伍建設(shè)進一步加強，通過組織培訓、學習等措施全面提高了財政干部的綜合素質(zhì);其五，財政監(jiān)督工作進一步完善，建立起了覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監(jiān)督機制，使得財政資金的使用更加規(guī)范、有效;其六，財政信息化建設(shè)取得了較好的成果。

（三）我國基層財政面臨的挑戰(zhàn)

在我國實施了一系列惠農(nóng)助農(nóng)政策的背景下，農(nóng)業(yè)稅的減免、農(nóng)產(chǎn)品補貼等措施的推進，雖然在很大程度上減輕了農(nóng)業(yè)發(fā)展負擔，使得農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟社會獲得了較快發(fā)展，但同時也降低了基層政府的財政收入。稅收減少，支出擴大，政府的財政壓力進一步提高。再加上市場競爭的不斷加劇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展舉步維艱，其盈利能力及狀況令人堪憂，所能貢獻的稅費大大降低。再加上基層政府為了進一步促進民生而建設(shè)的各種大型基建項目需要投入大量的財政資金，我國基層財政面臨的挑戰(zhàn)不斷加劇。

三、我國基層財政存在的問題

（一）基層財政建設(shè)問題突出

首先，基層政府財政體制不完善，行政成本偏高。財政管理預算制度缺失，行政制度建設(shè)不完善，相關(guān)崗位設(shè)置不合理，管理人員專業(yè)素養(yǎng)低，行政管理機構(gòu)臃腫，不僅造成了財政供養(yǎng)的負擔、管理的混亂，也降低了財政使用效率。其次，管理體系不健全。財政支出方面缺少動態(tài)核算機制，只關(guān)注結(jié)果核算，卻忽視了對過程的監(jiān)管，資金的支出及使用狀況都難以進行有效監(jiān)督和管理;預算方面缺乏統(tǒng)籌觀念，不能對可能發(fā)生的情況進行預判，在面對突發(fā)狀況時缺乏及時、有效地應(yīng)對;對于資金的管理過于粗放，精細化的管理理念及方法尚未普及和落實，導致資金的使用不科學，效率較低。

（二）基層政府領(lǐng)導對財政建設(shè)不夠重視

基層財政管理是基層工作得以開展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一個先進、科學的管理體制能夠保證基層財政管理高效運行，從而有助于人民、經(jīng)濟和社會。社會發(fā)展對基層財政管理工作提出了更高的要求和標準，但是現(xiàn)有的管理體制無法一蹴而就地進行升級，仍然存在不少問題。具體表現(xiàn)為，部分基層政府領(lǐng)導和工作人員仍然秉持“管理者”的錯誤觀念和思維，將人民群眾視作管理對象，沒有意識到自己作為“服務(wù)者”的本質(zhì)，強硬的工作態(tài)度和作風致使群眾不敢、不愿向基層部門尋求幫助，從而導致基層部門的工作無法有效開展。不僅如此，一些基層財政部門受到這種觀念和體制影響，在工作中往往存在為了領(lǐng)導而非為了群眾而工作的現(xiàn)象，日常的工作行為也缺乏體制規(guī)范，從而不斷損害基層政府在群眾心目中的形象。

（三）基層財政的資金來源渠道單一

稅收是基層政府財政收入最主要的來源，但是因為稅源不足，基層政府的自給能力低，不得不過分依賴上級的轉(zhuǎn)移支付，極大影響了經(jīng)濟的建設(shè)發(fā)展。在全新的發(fā)展時期，國家制定了全新的稅費制度，例如營改增稅制改革、各種減稅降費政策等，這些稅費相關(guān)改革的實施也在一定程度上減少了基層政府的稅源，使得政府的財政規(guī)模下降。稅源的不足會導致上繳上級管理部門稅收額度的降低，鑒于此上級部門就會將更多的資源等側(cè)重于重點區(qū)域及項目的建設(shè)，從而又進一步減少了對這些基層政府的財政支持，加劇了基層財政的資金短缺問題。

（四）中央和地方事權(quán)和支出責任劃分不清

首先，政府事權(quán)存在越位和缺位的情況。有些基層政府對于自身的職責不夠明確，對一些本該由市場機制自主調(diào)節(jié)的事務(wù)大包大攬，而在教育、醫(yī)療等該由政府發(fā)揮其公共服務(wù)職能維護行業(yè)秩序的領(lǐng)域，基層政府又未能進行及時、科學的規(guī)范和管控。其次，中央與地方政府事權(quán)錯位現(xiàn)象嚴重，事權(quán)劃分不清晰且過于下移。一些本該由中央直接負責監(jiān)管的事務(wù)被下移給了地方政府，同時中央又會對一些地方事務(wù)進行直接干預，在一些共管領(lǐng)域，事權(quán)歸屬混亂;在地方，省級與下級政府之間的權(quán)責劃分不清晰，且較高級政府也存在將權(quán)責下移現(xiàn)象，導致了基層政府的事權(quán)負累。再次，支出責任劃分不合理且過于上移。分稅制改革對中央與地方政府所負責的稅種進行了劃分，稅收收入大部分上移到中央，基層政府的稅源銳減，收入大幅度降低。稅收層層向上級集中，基層尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能依靠上級分配，但事權(quán)卻層層下移，收入與支出的極度不對等極大地限制了基層財政工作的開展。

（五）監(jiān)督機制不到位、考核評價體系不夠完善

首先，基層政府項目監(jiān)督審查機制不健全，導致一些政府盲目進行項目建設(shè)，造成了資金的浪費;其次，財政資金的使用缺少有效的監(jiān)督反饋機制，資金的使用不夠公開、透明，無法在群眾中形成有效的全民監(jiān)督，民眾發(fā)現(xiàn)問題時也無法及時反饋;再次，上級領(lǐng)導部門對于基層財政的監(jiān)督工作不夠重視，監(jiān)督缺失，使得基層政府的財政自由裁量權(quán)過大，政府尋租、浪費等現(xiàn)象層出不窮。

（六）缺少專業(yè)財務(wù)管理人才

人才對于任何一個行業(yè)的發(fā)展來講都是十分重要的。財務(wù)管理工作的專業(yè)性強、對人員的細致程度要求高，此種狀況下如果不能很好的任用專業(yè)財務(wù)管理人才的話便可能造成財務(wù)工作的無序開展、財務(wù)管理目標的無法完成。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來講，其作為基層單位，對于人才的整體吸引程度是較低的，基層的整體基礎(chǔ)設(shè)施配置相對較少，各類配套設(shè)施的完善度較低，尤其是經(jīng)濟發(fā)展水平，更成為了其無法吸引人才的重要因素。除此之外，基層單位因自身的經(jīng)濟發(fā)展水平較低，所以對應(yīng)的薪酬待遇水平同樣較低，此種狀況下，當薪酬待遇低、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平低、上升空間有限時，基層單位便無法吸引到優(yōu)秀的財務(wù)管理人才，相關(guān)的財務(wù)管理工作質(zhì)量也無法得到保證。

四、基層財政困難的應(yīng)對策略

（一）強化政府管理職能

國家應(yīng)該不斷強化基層政府的財政政策及職能建設(shè)，重視縣鄉(xiāng)區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展，通過提高稅收留成比例、稅額返還等措施增加基層政府的財政資金，為其基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供充足的資金支持;并不斷強化基層財政的職能建設(shè)，按照本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會的實際發(fā)展狀況及前景合理安排預算，做好財政資金的使用規(guī)劃，同時督促財政人員科學編制年度預算，保證會計信息的真實性及準確性，嚴格按照預算來安排財政支出，加強對全過程的管理及監(jiān)督。

（二）強化財政資金管理制度改革力度和效果

其一，實施鄉(xiāng)財縣管改革，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式進行嚴格規(guī)范，通過預算共編、集中支付以及采購統(tǒng)辦等措施強化監(jiān)督。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支管理，嚴格監(jiān)督各項資金的使用，避免浪費;加強鄉(xiāng)、村兩級債務(wù)管理，分類清查財政賬目，并進行統(tǒng)一地管理和處置;加快財政所建設(shè)，進一步完善基層財政基礎(chǔ)工作，提高財政管理規(guī)范化。其二，完善轉(zhuǎn)移支付制度。合理劃分省、縣級事權(quán)及支出責任，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，縣級政府要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付力度，保證最基層政府擁有充足的發(fā)展資金。其三，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出績效管理。做好績效工作試點工作，構(gòu)建完善的考評體系，并合理應(yīng)用考評結(jié)果;其四，加強資金監(jiān)管機制的建設(shè)，明確政府的監(jiān)管職責，將所有的財政資金使用納入監(jiān)管范圍。

（三）明確中央和地方財政事權(quán)和支出責任劃分

其一，根據(jù)我國相關(guān)規(guī)定明確劃分中央與地方的事權(quán)。由中央負責那些具有完全外部性的全國性公共產(chǎn)品，而將受益范圍局限于某些特定領(lǐng)域的劃歸地方。對于那些難以按照具體的收益范圍進行劃分的就按照行政管理原則進行區(qū)別，并對執(zhí)行權(quán)及決策權(quán)進行充分分配，在一定程度上提高地方政府的決策權(quán);地方政府要以地方立法的形式明確省以下政府的事權(quán)劃分，給基層政府更多的事權(quán)。其二，合理配置中央與地方的支出責任。綜合考慮我國地方承擔事權(quán)和支出責任的實際情況，在保障中央集權(quán)的同時，也要保證地方充足的財力。根據(jù)稅種屬性特點對其進行合理劃分，切實保障基層政府的稅收規(guī)模，并通過科學的轉(zhuǎn)移支付來調(diào)節(jié)上下級的財力余缺，保證財力與事權(quán)的匹配。

（四）建立健全監(jiān)督機制與問責制度等約束措施

在傳統(tǒng)的基層政府財政管理中因為監(jiān)管的缺失，造成了較為嚴重的貪腐及浪費現(xiàn)象，所以，基層政府的財政工作還必須建立與之相適應(yīng)的監(jiān)督機制及問責制度，對財政資金的使用及管理進行全過程、全方位的監(jiān)督，減少不合理支出，提高資金使用率，并通過完善的問責制度將責任落實到人，一旦資金的使用出現(xiàn)問題，能夠迅速追究到人，提高財政工作人員的責任意識。

（五）建立健全人才隊伍

人才對于開展基層財務(wù)管理工作來講很重要的作用。對此，基層單位需要根據(jù)自身的實際情況設(shè)計出專業(yè)的財務(wù)管理隊伍。對內(nèi)，可安排多樣化的培訓，如安排關(guān)于財務(wù)管理先進經(jīng)驗的交流培訓、進行專業(yè)財務(wù)知識的培訓、開展普惠性的財務(wù)政策內(nèi)容培訓等等，這些方式都能夠一定程度上提升內(nèi)部財務(wù)管理人員的專業(yè)性水平，同時在培訓之后還需要設(shè)置合適的考核方式，確保參培人員能夠一定程度上把培訓成果應(yīng)用到實際;對外，可招聘專業(yè)的人才，對此因為基層單位的整體吸引度不高，所以基層單位可以針對專業(yè)優(yōu)秀人才設(shè)置特別的薪酬與待遇，提升待遇條件的市場競爭力，讓更多的人才關(guān)注到基層單位，以此來吸引更多人來應(yīng)聘。由此在內(nèi)外舉措的搭配下，可以建立起相對全面的財務(wù)人才隊伍，推動財務(wù)管理工作水平的提升。

五、結(jié)語

基層財政事關(guān)地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，但是在現(xiàn)實中我國的基層財政卻面臨著基礎(chǔ)建設(shè)不足、稅源不足、權(quán)責難明以及監(jiān)督缺失等諸多問題，已經(jīng)在一定程度上成為了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的掣肘，研究相應(yīng)的應(yīng)對之法不僅對于提高財政管理水平有著重要意義，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層的發(fā)展同樣意義重大。國家相關(guān)部門應(yīng)該給予充足關(guān)注，通過自上而下的財政體制改革，逐步建立起現(xiàn)代化的財稅體制，明確中央與地方、地方與基層政府之間的事權(quán)及支出責任，充分發(fā)揮基層財政的作用，并通過全面的監(jiān)督督促基層財政不斷提高自身的管理水平，真正為地方經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)。

參考文獻：

[1]張宏石.淺析基層財政審計面臨的問題及解決策略[J].中國產(chǎn)經(jīng)，2020，（18）：25-26.

[2]李耀華.基層政府財政預算管理存在問題及對策研究[J].經(jīng)濟管理文摘，2020，（07）：33-34.

[3]李淑燕.基層財政部門常見問題及建議[J].財經(jīng)界，2020，（08）：3-4.

[4]喬天鋒，韓克恩，王婷婷. 中央與地方事權(quán)及支出責任劃分存在的問題及對策[J]. 中國經(jīng)貿(mào)導刊（理論版），2017，（26）：22-23.

[5]杜榮勝.健全中央與地方事權(quán)與支出責任相適應(yīng)機制研究[J].經(jīng)濟研究參考，2015（4）：69—7.

[6]鄭培.“十二五”完善我國政府間事權(quán)劃分：問題、思路與對策[J].發(fā)展研究，2012（5）：23—28.