王恒　王博

摘要：農(nóng)田水利是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中的一項(xiàng)重要工程，決定著我國(guó)農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，與國(guó)家糧食安全保障和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)密切相關(guān)。然而我國(guó)農(nóng)田水利存在農(nóng)田灌溉條件和技術(shù)落后、管理機(jī)制不完善等問題，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展與農(nóng)田水利需求不足的矛盾逐漸凸顯。從科學(xué)規(guī)劃農(nóng)田水利角度重新審視現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的農(nóng)田水利建設(shè)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和功能，從建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田灌溉區(qū)方面推進(jìn)高質(zhì)量農(nóng)業(yè)發(fā)展中的灌溉水源開源和節(jié)流技術(shù)推廣，從市場(chǎng)化供給農(nóng)田水利方面促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)田水利管理效率將成為補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中水利短板的有效措施，使構(gòu)建動(dòng)態(tài)、全面和綜合的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系成為可能。

關(guān)鍵詞：農(nóng)田水利;高質(zhì)量發(fā)展;農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：F304.3? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2022）04-0035-09

引言 黨的十九大報(bào)告明確指出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國(guó)新時(shí)期全面深化改革的重要任務(wù)之一，而農(nóng)村治理是國(guó)家治理的薄弱環(huán)節(jié)[1]。在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)必須堅(jiān)持質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略，走質(zhì)量興農(nóng)之路[2]。2020年，習(xí)近平總書記對(duì)全國(guó)春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作作出重要指示，強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)機(jī)械化等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力和防災(zāi)減災(zāi)能力”[3]。中共中央國(guó)務(wù)院《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出，要加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到2022年農(nóng)田有效灌溉面積達(dá)到10.4億畝[4]。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等七部門聯(lián)合印發(fā)《國(guó)家質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，明確提出要推進(jìn)農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導(dǎo)向，不斷適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求，實(shí)現(xiàn)我國(guó)由農(nóng)業(yè)大國(guó)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變[5]。2020年，李克強(qiáng)總理在農(nóng)田水利暨高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)電視電話會(huì)議上作出重要批示：“農(nóng)田水利及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，是關(guān)系農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、國(guó)家糧食安全和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的大事，要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)田水利和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，加快完善水利基礎(chǔ)設(shè)施體系和現(xiàn)代化，為確保國(guó)家糧食安全、推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐”[6]。2022年，中央一號(hào)文件指出，要制定增加農(nóng)田灌溉面積的規(guī)劃，實(shí)施重點(diǎn)水源和重大引調(diào)水等水資源配置工程，加大大中型灌區(qū)續(xù)建配套與改造力度，提高用水效率，實(shí)施農(nóng)田水利高質(zhì)量發(fā)展[7]。2021年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021-2030年）》指出：“將高效節(jié)水灌溉與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃、同步實(shí)施，2021-2030年完成1.1億畝新增高效節(jié)水灌溉建設(shè)任務(wù)，力爭(zhēng)將大中型灌區(qū)有效灌溉面積優(yōu)先打造成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，確保到2022年建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，累計(jì)建成高效節(jié)水灌溉面積4億畝”[8]。習(xí)近平總書記的重要指示、李克強(qiáng)總理的重要批示和相關(guān)部門政策文件的陸續(xù)出臺(tái)表明，促進(jìn)農(nóng)田水利高質(zhì)量發(fā)展既是我國(guó)在當(dāng)前和今后一段時(shí)期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展需要解決的重大實(shí)踐問題，也是關(guān)系我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)村全面發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題，對(duì)于加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化利用水土資源、提高用水效率和效益、保障糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)正處在發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，改變以往相對(duì)粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，加快我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量高、產(chǎn)業(yè)效益高、生產(chǎn)效率高、經(jīng)營(yíng)者素質(zhì)高和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)是我國(guó)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的核心目標(biāo)[9]。農(nóng)田水利作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的命脈，是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中的一項(xiàng)重要工程和重要支撐，與國(guó)家糧食安全保障和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)息息相關(guān)，農(nóng)田水利能否高質(zhì)量發(fā)展決定著農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的進(jìn)程[10]。新時(shí)期，基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展視角，本文從我國(guó)農(nóng)田水利的發(fā)展現(xiàn)狀、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)過程中對(duì)農(nóng)田水利的要求及相應(yīng)對(duì)策建議三方面對(duì)我國(guó)農(nóng)田水利高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)論述，以期為加快補(bǔ)齊我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施短板，促進(jìn)農(nóng)田水利現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)程提供理論支撐。

一、農(nóng)田水利發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

農(nóng)田水利與土地交織在一起，對(duì)農(nóng)村土地制度具有明顯的路徑依賴性。農(nóng)村土地制度的每一次改革都會(huì)誘發(fā)農(nóng)田水利不同程度的創(chuàng)新和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的完善。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把開展農(nóng)田水利建設(shè)作為治國(guó)安邦的重要方略和保障糧食安全的重要支撐，不斷加強(qiáng)對(duì)大中型灌排工程改造與建設(shè)，大力發(fā)展節(jié)水灌溉，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，不斷提高農(nóng)業(yè)用水效率和效益。截至2019年底，我國(guó)已建成8億畝旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，農(nóng)田有效灌溉面積達(dá)到10.3億畝，全國(guó)高效節(jié)水灌溉面積達(dá)到3.39億畝，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.559，灌溉面積上生產(chǎn)的糧食占75%[11]。近30年來，我國(guó)農(nóng)業(yè)灌溉年均用水量基本維持在約3 400億立方米，占全社會(huì)用水總量的56%左右。截至2020年底，我國(guó)節(jié)水灌溉面積達(dá)到5.67億畝，噴灌、微灌、管道輸水灌溉等高效節(jié)水灌溉面積達(dá)到3.5億畝[12]。

我國(guó)農(nóng)田水利在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期經(jīng)過農(nóng)業(yè)合作化高潮和“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”運(yùn)動(dòng)得到了長(zhǎng)足發(fā)展，交通排灌系統(tǒng)的平整農(nóng)田快速發(fā)展[13]。但家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)施后，土地分散化經(jīng)營(yíng)賦予農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和勞動(dòng)自由權(quán)，基層政府不再具有人民公社時(shí)期調(diào)動(dòng)一切資源供給農(nóng)田水利的能力，農(nóng)田水利投資建設(shè)不足和無人監(jiān)管問題凸顯。我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)田水利無論是技術(shù)還是管理都已難以滿足步入高速轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，灌溉條件與技術(shù)落后問題嚴(yán)重制約我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展[14]。

（一）農(nóng)田灌溉條件及技術(shù)落后

1.農(nóng)田水利建設(shè)薄弱。目前，我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田水利發(fā)展不平衡不充分問題突出，工程缺乏與老化失修問題并存，農(nóng)田水利灌溉“最后一公里”不通暢[15]，田間渠系不配套，抗御自然災(zāi)害能力明顯不足，水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)覆蓋、水旱災(zāi)害防御能力、水資源優(yōu)化配置等問題嚴(yán)峻，對(duì)糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[16]。國(guó)家在宏觀層面對(duì)大江大河治理較為重視，水利工作重點(diǎn)主要放在涉及利益較高的城市防洪和大江大河治理方面。長(zhǎng)期以來，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的農(nóng)田水利建設(shè)維修資金投資相對(duì)較少[17]，導(dǎo)致很多農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施損毀嚴(yán)重，利用率低。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)，截止2020年，全國(guó)小型農(nóng)田水利工程完好率平均不到50%，大型灌排泵站設(shè)備完好率不足60%，大中型灌區(qū)中有60%工程設(shè)施不配套[16]。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)于基層政府而言，農(nóng)田水利建設(shè)投資大，耗費(fèi)人力物力多，經(jīng)濟(jì)效益見效慢。因此，基層政府對(duì)于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)維修投資的積極性較差，用于農(nóng)田水利建設(shè)維修的資金較少，部分農(nóng)田水利工程甚至出現(xiàn)坍塌、淤塞或廢棄而無法正常使用的情況[18]。建設(shè)維修資金投資的缺位導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)田水利工程基礎(chǔ)設(shè)施薄弱已成為我國(guó)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的主要制約因素。

2.農(nóng)田灌溉設(shè)備老化問題嚴(yán)重。我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施多數(shù)建成于20世紀(jì)，很多水利設(shè)施工程缺乏與老化失修問題并存，由于受當(dāng)時(shí)建設(shè)條件、技術(shù)水平和資金短缺等因素制約，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低、建設(shè)質(zhì)量不高、配套設(shè)施不完善，難以充分發(fā)揮水利功能和作用，農(nóng)田水利的防災(zāi)、減災(zāi)、興利的能力和標(biāo)準(zhǔn)滯后于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展步伐。農(nóng)田灌溉區(qū)改造升級(jí)速度緩慢，大部分農(nóng)田灌溉區(qū)仍是20世紀(jì)建設(shè)的，農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施和灌溉設(shè)備性能明顯不能滿足需求，在生產(chǎn)灌溉過程中經(jīng)常會(huì)因使用超出設(shè)計(jì)壽命而引發(fā)安全事故，如農(nóng)田灌溉渠道跑水、決堤等。此外，農(nóng)田灌溉區(qū)灌溉經(jīng)濟(jì)性也較差，大部分用于排水使用的機(jī)電設(shè)備由于性能下降而出現(xiàn)能耗大、效率低的情況。灌溉設(shè)備老化嚴(yán)重的農(nóng)田灌溉區(qū)已遠(yuǎn)不能適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的需要，嚴(yán)重制約了我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

3.農(nóng)田灌溉用水效率低下。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于多數(shù)采用粗放型灌溉方式和落后灌溉技術(shù)，造成的農(nóng)田灌溉用水效率低下甚至無效供給等問題較為突出[19]，截至2019年，我國(guó)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.559，但仍有41%的水資源在灌溉過程中被浪費(fèi)掉[11]。在玉米、小麥和棉花等農(nóng)作物灌溉過程中，多數(shù)灌溉區(qū)都采用畦灌，還有部分灌溉區(qū)采用大水漫灌，這些粗放落后的灌溉方式極大降低了用水效率。此外，田間地頭的農(nóng)田水利工程項(xiàng)目相對(duì)較小，在建設(shè)過程中一般都由當(dāng)?shù)厝罕姲凑招枰孕幸?guī)劃。由于缺乏相關(guān)水利知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，規(guī)劃的末端灌溉系統(tǒng)在流量設(shè)計(jì)、輪灌劃分、灌溉面積控制等方面存在較多不合理之處，致使建成后的農(nóng)田灌溉設(shè)施不能充分發(fā)揮其效益。也有部分灌溉區(qū)的灌溉工程在進(jìn)行建設(shè)之前沒有經(jīng)過精確測(cè)量規(guī)劃，導(dǎo)致工程建成后存在嚴(yán)重布局不合理性，造成先進(jìn)的農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)難以普及。除了灌溉方式和灌溉技術(shù)落后造成的水資源利用低效外，農(nóng)戶缺乏節(jié)水意識(shí)也是造成農(nóng)田灌溉用水低效的重要原因，部分農(nóng)戶在灌溉過程中會(huì)將大量水資源輸送到農(nóng)田中，輸送水量遠(yuǎn)大于農(nóng)作物實(shí)際需要量，造成水資源浪費(fèi)。

（二）管理機(jī)制不完善

1.管理權(quán)責(zé)不明。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)田水利管理方式較粗放，對(duì)已建設(shè)完成并正常運(yùn)行的農(nóng)田水利工程缺乏清晰的管理權(quán)責(zé)和必要的維修改造，沒有設(shè)置專職負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查農(nóng)田水利工程管理和養(yǎng)護(hù)及安全運(yùn)行的責(zé)任主體。部分農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)田水工程是由國(guó)家投資建設(shè)，日常管理和維護(hù)也應(yīng)該由政府來完成，這種意識(shí)造成部分農(nóng)戶在使用農(nóng)田灌溉設(shè)施時(shí)存在很大隨意性，自覺管護(hù)農(nóng)田水利工程的意識(shí)淡薄。為了灌溉用水方便，在輸水渠道上任意鑿洞開口，移動(dòng)控水閘門和泵機(jī)等破壞農(nóng)田水利工程的亂象時(shí)有發(fā)生。部分地區(qū)小型水庫(kù)沒有專門管理權(quán)責(zé)主體，僅由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組專管員兼職負(fù)責(zé)管理，農(nóng)田灌溉輸排水渠道僅由農(nóng)戶自主季節(jié)性管理。相關(guān)水利管理部門工作人員對(duì)于農(nóng)田水利事業(yè)關(guān)心不夠，使水利機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)田水利工程職能未能充分發(fā)揮，造成部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉區(qū)的堰塘、水壩、提水站、機(jī)電井、內(nèi)河道及渠道圩口防洪工程都處于無人監(jiān)管狀態(tài)，形成了農(nóng)田水利工程只建不管或重建輕管的尷尬局面。

2.產(chǎn)權(quán)不明晰。我國(guó)農(nóng)田水利工程由于歷史遺留問題和體制機(jī)制改革原因，小型農(nóng)田水利工程存在產(chǎn)權(quán)不清晰、管護(hù)主體不明確等問題。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后，由村集體和農(nóng)戶投工投勞建設(shè)的早期農(nóng)田水利工程，后期由政府部門進(jìn)行投資改造，涉及財(cái)政部門、國(guó)土部門和扶貧開發(fā)部門等，投資主體多元與權(quán)責(zé)關(guān)系復(fù)雜使農(nóng)田水利所有權(quán)與使用權(quán)很難進(jìn)行清晰確定。盡管各農(nóng)田灌溉區(qū)按照中央相關(guān)文件精神“誰投資、誰受益、誰所有”的原則進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)明晰，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的農(nóng)田水利設(shè)施由農(nóng)戶、用水合作組織及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體持有并管護(hù)，但產(chǎn)權(quán)制度改革成效較差。農(nóng)田水利設(shè)施是農(nóng)地的附著物，而土地資源和水資源所有權(quán)歸屬國(guó)家，形成私權(quán)對(duì)公權(quán)依賴的矛盾，造成農(nóng)田水利工程在確權(quán)時(shí)缺少相應(yīng)法律依據(jù)，跨村組和跨流域的農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)歸屬很難拆分，存在使用、管護(hù)和維修糾紛。產(chǎn)權(quán)改革后的農(nóng)田水利工程又因經(jīng)營(yíng)者偏重經(jīng)濟(jì)效益，造成經(jīng)營(yíng)者與農(nóng)戶在工程設(shè)施使用和維修方面的矛盾日漸凸顯。

3.農(nóng)田水利管護(hù)較差。我國(guó)多數(shù)農(nóng)田灌溉區(qū)都存在對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)和管護(hù)認(rèn)識(shí)不深、管護(hù)意識(shí)淡薄等問題。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)，截至2019年底，我國(guó)大中型灌區(qū)維養(yǎng)經(jīng)費(fèi)落實(shí)率僅有35%，80%的灌區(qū)年度維養(yǎng)缺乏計(jì)劃性，50%的灌區(qū)管理制度和標(biāo)準(zhǔn)體系不健全[15]。首先，農(nóng)田水利工程建設(shè)大多數(shù)是由當(dāng)?shù)卣M織承擔(dān)，在建設(shè)過程中地方政府比較重視前期工程圖紙?jiān)O(shè)計(jì)、立項(xiàng)和規(guī)劃等環(huán)節(jié)工作內(nèi)容，但建成后運(yùn)營(yíng)過程忽視了農(nóng)田水利的管理與日常維護(hù)工作。其次，基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)人員數(shù)量嚴(yán)重不足、年齡老化、專業(yè)技術(shù)人員所占比例普遍偏低，基層水利人員整體業(yè)務(wù)水平偏低、技術(shù)力量薄弱、缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，使農(nóng)田水利管護(hù)大打折扣，難以為農(nóng)田水利建設(shè)運(yùn)行提供有效保障。最后，財(cái)政資金不足造成相關(guān)管理部門因缺少經(jīng)費(fèi)而對(duì)一些技術(shù)含量水平較高的工程設(shè)備不能做到及時(shí)監(jiān)管和維修，設(shè)備老化和報(bào)廢現(xiàn)象較為嚴(yán)重。農(nóng)田水利工程管護(hù)的重要性并未得到普及，農(nóng)戶作為農(nóng)田水利工程最終受益者，本應(yīng)該積極參與農(nóng)田水利工程管理與維護(hù)，但由于管理制度缺陷和農(nóng)戶意識(shí)較差雙層因素影響，加上缺乏相應(yīng)的激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)政策，農(nóng)戶農(nóng)田水利管理與維護(hù)參與意識(shí)淡薄，不愿花費(fèi)時(shí)間和精力對(duì)其進(jìn)行管護(hù)。如何強(qiáng)化工程日常運(yùn)行管護(hù)，積極推行社會(huì)化、專業(yè)化管護(hù)，不斷提升灌排工程管理能力和服務(wù)水平，是農(nóng)田水利管護(hù)面臨的嚴(yán)峻問題[15]。

二、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)農(nóng)田水利提出的新要求

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)體系推進(jìn)是農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要標(biāo)志，農(nóng)田水利設(shè)施是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力、提高糧食生產(chǎn)能力的關(guān)鍵性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施[20-21]，農(nóng)田水利高質(zhì)量發(fā)展，就是要充分利用水利資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利工程高質(zhì)量運(yùn)行[22]，是我國(guó)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、保障糧食安全和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐，也是我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代發(fā)展的重要手段。根據(jù)水利部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年，我國(guó)已經(jīng)設(shè)計(jì)建成大中型灌區(qū)7 800多處，塘壩460萬處，窖池690萬處，配套農(nóng)田機(jī)電井490萬眼、裝機(jī)容量4 950萬千瓦，固定灌溉排水泵站43.4萬處、裝機(jī)容量2 716萬千瓦，全國(guó)農(nóng)田有效灌溉面積達(dá)到6 800萬公頃，居世界首位，發(fā)展節(jié)水灌溉面積3 533萬公頃[23]。我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)入到高質(zhì)量發(fā)展階段，大批農(nóng)戶專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體隨著農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)放活而不斷涌現(xiàn)，這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式和方式的轉(zhuǎn)變對(duì)農(nóng)田水利技術(shù)和管理提出了新要求。

（一）農(nóng)田水利建設(shè)

新時(shí)期，隨著可持續(xù)發(fā)展理念的提出，以生物與信息技術(shù)為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走向現(xiàn)代化?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)既是一種技術(shù)密集型的知識(shí)產(chǎn)業(yè)，也是一種可持續(xù)發(fā)展的綠色產(chǎn)業(yè)[24]。建設(shè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生產(chǎn)方式集約、經(jīng)營(yíng)形式多樣、生產(chǎn)技術(shù)智能、信息化管理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系是我國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)全方位、全過程現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。這種現(xiàn)代化高質(zhì)量農(nóng)業(yè)體系的建設(shè)對(duì)農(nóng)田水利工程建設(shè)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和功能提出了多樣化要求。

1.現(xiàn)代化高質(zhì)量農(nóng)業(yè)體系的農(nóng)田水利內(nèi)容。傳統(tǒng)以灌溉排水為主的農(nóng)田水利工程已不能滿足現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求農(nóng)田水利不僅要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，而且要確保水資源、水環(huán)境和水生態(tài)安全，以防洪體系科學(xué)、排灌系統(tǒng)布局合理、節(jié)水灌溉技術(shù)最優(yōu)、灌溉用水生態(tài)、水利設(shè)施與景觀融合、農(nóng)田水利管理高效為主要建設(shè)內(nèi)容，將農(nóng)田水利建設(shè)納入水生態(tài)環(huán)境治理的復(fù)雜系統(tǒng)中是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用水的重點(diǎn)。在農(nóng)田水利規(guī)劃時(shí)，注重水資源保護(hù)、水環(huán)境改善、水污染防治和水生態(tài)修復(fù)，使現(xiàn)代高質(zhì)量農(nóng)業(yè)用水做到經(jīng)濟(jì)與生態(tài)兼顧。

2.現(xiàn)代化高質(zhì)量農(nóng)業(yè)體系的農(nóng)田水利標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)代高質(zhì)量農(nóng)業(yè)多元化發(fā)展決定了農(nóng)業(yè)功能和農(nóng)業(yè)形態(tài)的多樣化，傳統(tǒng)單一的生產(chǎn)功能性農(nóng)業(yè)逐漸轉(zhuǎn)向生產(chǎn)、生活和生態(tài)等多維功能于一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)[25]。利用農(nóng)林水在空間上的一體化發(fā)展，開發(fā)有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、能源農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)和文化農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等功能效益疊加。農(nóng)業(yè)的這種多功能化發(fā)展對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)提出了更高標(biāo)準(zhǔn)，清潔的灌溉水質(zhì)、融合的灌溉人文景觀、良好的灌溉生態(tài)環(huán)境和適時(shí)適量的灌排技術(shù)將成為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量農(nóng)業(yè)多功能效益疊加的農(nóng)田水利標(biāo)準(zhǔn)，使得綠色環(huán)保農(nóng)田灌溉成為現(xiàn)代高質(zhì)量農(nóng)業(yè)發(fā)展的組成部分。

3.現(xiàn)代化高質(zhì)量農(nóng)業(yè)體系的農(nóng)田水利功能。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)形式都發(fā)生了變化，傳統(tǒng)以灌溉排水、蓄水、防洪、供水、水土保持等基礎(chǔ)性功能為主的農(nóng)田水利建設(shè)已與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展脫節(jié)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的農(nóng)田水利建設(shè)不僅要注重農(nóng)田水利生產(chǎn)性功能和生態(tài)性功能，而且要考慮農(nóng)田水利的人文景觀功能[26]。農(nóng)田水利屬于鄉(xiāng)村景觀中的重要生產(chǎn)性景觀，按照水利工程作用屬性可以將其分為取水景觀、灌溉景觀、田間排水景觀等。通過對(duì)水利設(shè)施和水體邊界在靜態(tài)空間、云空間方面設(shè)計(jì)，使農(nóng)田水利在滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性功能同時(shí)，形成寧?kù)o、祥和、明朗的靜態(tài)灌溉景觀和流水、落水、噴水的動(dòng)態(tài)灌溉景觀，更好地體現(xiàn)現(xiàn)代高質(zhì)量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人文景觀功能。

（二）農(nóng)田灌溉技術(shù)

在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，很多國(guó)家和地區(qū)農(nóng)業(yè)用水日益趨緊，一方面由于農(nóng)業(yè)用水資源自然匱乏，另一方面是非農(nóng)用水與農(nóng)業(yè)用水之間相互競(jìng)爭(zhēng)，相比較于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益較低，在農(nóng)業(yè)用水資源極度緊缺情況下僅依靠消耗大量水資源的外延性生產(chǎn)方式已不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水[27]。因此，先進(jìn)的農(nóng)田灌溉技術(shù)采用將成為高質(zhì)量農(nóng)業(yè)體系建設(shè)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)必須要考慮的因素，先進(jìn)農(nóng)田灌溉技術(shù)采用可以降低單位灌溉面積的用水量，提高農(nóng)田灌溉用水效率。目前農(nóng)田灌溉用水先進(jìn)技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用主要集中在農(nóng)業(yè)用水開源趨于多樣化、農(nóng)田灌溉節(jié)流技術(shù)趨于高新化兩方面。

1.農(nóng)業(yè)用水開源。在農(nóng)業(yè)用水造成地下水日益銳減的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)面前，農(nóng)業(yè)用水開源成為農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)創(chuàng)新的重點(diǎn)，大型調(diào)水工程、雨水收集利用、廢水循環(huán)再利用和咸水淡化利用等技術(shù)手段都相對(duì)成熟。通過調(diào)水工程，能夠有效地解決水資源在不同區(qū)域之間分布不均和與耕地資源配置不平等問題，如南水北調(diào)、引黃濟(jì)青、引大入秦等工程。利用蓄水池、水窖、人工井等雨水收集設(shè)施和條帶種植或溝壟種植的集雨種植方式，可以補(bǔ)充農(nóng)業(yè)用水源，降低農(nóng)業(yè)用水成本。針對(duì)不同農(nóng)作物和土壤特點(diǎn)，對(duì)工業(yè)生產(chǎn)和生活等產(chǎn)生的廢水達(dá)標(biāo)后再處理，可以用于農(nóng)田灌溉和景觀用水。對(duì)海水、咸水進(jìn)行淡化處理用以補(bǔ)充淡水源，對(duì)微咸水可以采取適當(dāng)措施或者選擇特定農(nóng)作物進(jìn)行直接引用，如用于小麥、番茄、棉花等農(nóng)作物品種。

2.農(nóng)田灌溉節(jié)流技術(shù)。農(nóng)業(yè)灌溉用水從水源流到農(nóng)作物植株過程中會(huì)有較大損耗，降低這部分水資源損耗是農(nóng)田灌溉節(jié)流的關(guān)鍵。農(nóng)田灌溉節(jié)流可以分為兩個(gè)環(huán)節(jié)，分別是輸水過程中的工程節(jié)流和灌溉過程中的技術(shù)節(jié)流。工程節(jié)流主要是為了降低農(nóng)田灌溉用水在傳輸過程的損耗，較為先進(jìn)的工程節(jié)流技術(shù)有渠道襯砌和管道輸水，即采用混凝土、石頭等防滲材料鋪設(shè)渠道或利用PVC管、水泥沙管等低壓輸水管道直接將水送到田間灌溉作物，以減少水在輸送過程中的滲漏和蒸發(fā)損耗。灌溉環(huán)節(jié)的節(jié)流主要是通過灌溉設(shè)施與技術(shù)實(shí)現(xiàn)，包括節(jié)水灌溉技術(shù)、精準(zhǔn)灌溉技術(shù)、農(nóng)藝節(jié)流技術(shù)和灌溉配套技術(shù)節(jié)流等。節(jié)水灌溉技術(shù)是通過利用滴灌、噴灌和非充分灌溉等手段，有效減少田間灌溉過程中的水分蒸發(fā)與滲漏損失;精確灌溉技術(shù)是利用計(jì)算機(jī)、物聯(lián)網(wǎng)、遙感等自動(dòng)化控制手段對(duì)農(nóng)作物灌溉進(jìn)行精確測(cè)度和控制，從而實(shí)現(xiàn)節(jié)水灌溉目的。

（三）農(nóng)田水利供給主體

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來，理性個(gè)體農(nóng)戶對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施供給意識(shí)缺乏造成供給短缺一直是農(nóng)田水利管理制度不斷改革與完善的動(dòng)力。我國(guó)農(nóng)田水利制度在經(jīng)過數(shù)次不斷自我實(shí)踐與變遷后，在充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)與第三方及農(nóng)戶等主體優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上形成了“一主多元”的供給制度。對(duì)于分散經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式而言，這種以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)為基礎(chǔ)、第三方推動(dòng)和農(nóng)戶參與的農(nóng)田水利供給模式具有協(xié)調(diào)關(guān)聯(lián)主體之間利益、促進(jìn)激勵(lì)相容的優(yōu)勢(shì)。但是隨著農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)體系不斷推進(jìn)，農(nóng)田水利供給主體會(huì)以農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等單元化形式出現(xiàn)，這種變化會(huì)從農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)與集體行動(dòng)兩個(gè)方面對(duì)現(xiàn)有農(nóng)田水利制度提出新的改革要求。

1.產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化與規(guī)模經(jīng)營(yíng)問題。農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)問題直接關(guān)系著農(nóng)業(yè)用水的配置效率。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)的基本改革思路是產(chǎn)權(quán)移交，即通過承包、租賃、拍賣、股份制等形式將農(nóng)田水利部分產(chǎn)權(quán)從政府或集體轉(zhuǎn)向農(nóng)戶或其他社會(huì)組織[28]。對(duì)于諸如水泵、機(jī)井、噴灌和滴灌等具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性和排他性農(nóng)田灌溉設(shè)施，進(jìn)行清晰的私人產(chǎn)權(quán)界定;對(duì)于諸如排澇站、水渠、水壩等具有明顯公益性農(nóng)田水利設(shè)施，將其產(chǎn)權(quán)移交于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村集體;對(duì)于諸如山塘、水池、提灌站等具有一定盈利能力但排他性較弱的農(nóng)田水利設(shè)施，多采用不同形式將其產(chǎn)權(quán)移交于農(nóng)戶或用水協(xié)會(huì)。這種基于農(nóng)地細(xì)碎化和農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)制度改革造成了農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)細(xì)碎凌亂，產(chǎn)生致使交易費(fèi)用高昂、產(chǎn)權(quán)人利益難以維護(hù)、灌溉能力弱化等問題，與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)存在矛盾。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)放活后，適度規(guī)?；a(chǎn)是發(fā)展現(xiàn)代化高質(zhì)量農(nóng)業(yè)的必然趨勢(shì)，而細(xì)碎、凌亂的農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度并不能很好地統(tǒng)一于這些現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單元，使規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與細(xì)碎農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)成為一對(duì)矛盾體。因此，農(nóng)田水利作為土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要配套要素，與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行捆綁與配套，破除規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與細(xì)碎農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)矛盾，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利單元化供給是發(fā)展現(xiàn)代化高質(zhì)量農(nóng)業(yè)的要求。

2.收益不均與集體行動(dòng)問題。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代體系推進(jìn)過程中農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)并不排除小農(nóng)戶生產(chǎn)的存在，農(nóng)田水利單元化供給并不排除小農(nóng)戶的參與，小農(nóng)戶和現(xiàn)代規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體之間就諸如排澇站、水渠、水壩等具有公益性的農(nóng)田水利供給會(huì)產(chǎn)生集體行動(dòng)問題。處于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體和小農(nóng)戶共存的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局對(duì)于政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)為基礎(chǔ)、第三方推動(dòng)和農(nóng)戶參與的農(nóng)田水利供給形式是喜憂參半。一方面，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)形式可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利供給主體單元化，即農(nóng)田水利供給的主體不再完全是小農(nóng)戶，而是以農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶等為主的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和小農(nóng)戶，這種供給主體趨于單元化，可以避免以往小農(nóng)戶為供給主體中存在的因參與主體數(shù)量龐大，而造成“搭便車”問題誘發(fā)的集體行動(dòng)困難;另一方面，在農(nóng)田水利不能完全排他的情況下，小農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間因農(nóng)田水利供給缺失而引起的損失風(fēng)險(xiǎn)不均，將會(huì)造成小農(nóng)戶對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的風(fēng)險(xiǎn)捆綁，從而降低小農(nóng)戶參與農(nóng)田水利供給程度。因此，在新型規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體與小農(nóng)戶生產(chǎn)共存的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)轉(zhuǎn)型期，建立完善科學(xué)的灌區(qū)供用水管理體系，制定具有針對(duì)性的農(nóng)田水利供給制度，不斷提升灌排工程管理能力和服務(wù)水平，破除具有公益性的農(nóng)田水利供給集體行動(dòng)難題，也是發(fā)展現(xiàn)代化高質(zhì)量農(nóng)業(yè)的要求。

三、建設(shè)高質(zhì)量農(nóng)田水利的對(duì)策建議

農(nóng)田水利高質(zhì)量發(fā)展是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要組成部分，也是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)支撐和保障。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的宏觀目標(biāo)框架下，需要用人與自然和諧相處的發(fā)展理念指導(dǎo)高質(zhì)量農(nóng)田水利建設(shè)，通過政府、社會(huì)和個(gè)人的共同努力，使用先進(jìn)技術(shù)、工藝和設(shè)備建設(shè)農(nóng)田水利工程，用科技創(chuàng)新的前沿灌溉技術(shù)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉水平，用現(xiàn)代化管理手段和高效化管理制度強(qiáng)化農(nóng)田水利管理能力，形成設(shè)施先進(jìn)、技術(shù)精準(zhǔn)、管理高效、生態(tài)友好的農(nóng)田灌溉系統(tǒng)是現(xiàn)代化高質(zhì)量農(nóng)田水利建設(shè)的目標(biāo)。本文結(jié)合新時(shí)期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的新要求，從科學(xué)規(guī)劃農(nóng)田水利、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)田灌溉區(qū)和市場(chǎng)化供給農(nóng)田水利三方面提出高質(zhì)量農(nóng)田水利建設(shè)的對(duì)策建議。

（一）科學(xué)規(guī)劃農(nóng)田水利

農(nóng)田水利建設(shè)是一項(xiàng)具有系統(tǒng)性和復(fù)雜性的工程，涉及水資源配置、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面，農(nóng)田水利規(guī)劃是協(xié)調(diào)這些問題的關(guān)鍵。農(nóng)田水利規(guī)劃以區(qū)域水資源保護(hù)和合理開發(fā)利用作為核心，從頂層設(shè)計(jì)農(nóng)村與農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)水資源的需求、建立科學(xué)防汛減災(zāi)體系、制定水資源優(yōu)化配置措施，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、土地與農(nóng)田水利的可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)代化高質(zhì)量農(nóng)業(yè)體系建設(shè)過程中，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)放活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)，要求農(nóng)田水利規(guī)劃建設(shè)不僅要考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，還要重視與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形式、農(nóng)地生產(chǎn)計(jì)劃、農(nóng)業(yè)機(jī)械利用等方面的適用性和可操作性。因此，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)田水利規(guī)劃要做到科學(xué)性與統(tǒng)籌性兼顧，發(fā)揮頂層規(guī)劃在現(xiàn)代化農(nóng)田水利建設(shè)中的重要地位。

水利部門在農(nóng)田水利設(shè)計(jì)時(shí)要因地制宜，翔實(shí)了解所要規(guī)劃區(qū)域的自然地理特征、水土資源利用及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)角度出發(fā)，綜合統(tǒng)籌規(guī)劃思路、項(xiàng)目任務(wù)、建設(shè)規(guī)模、工程方案和生態(tài)環(huán)境，充分體現(xiàn)農(nóng)田水利建設(shè)的長(zhǎng)期性、動(dòng)態(tài)性和整體性，推進(jìn)和保障高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。特別是在灌溉渠設(shè)計(jì)過程中，應(yīng)將山、水、林、田、路等國(guó)土資源因素納入考慮范圍，在高處布置灌溉渠道、低處布置相應(yīng)排水溝，使農(nóng)田水利建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的同時(shí)以較低的成本運(yùn)行。

現(xiàn)代化農(nóng)田水利建設(shè)不僅要以推進(jìn)土地利用為目的，還要統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展性和多功能性，水利部門在農(nóng)田水利設(shè)計(jì)時(shí)不僅要考慮農(nóng)田水利的灌溉性能，還要考慮其對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展形態(tài)的適應(yīng)性和與多功能農(nóng)業(yè)的匹配性問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；C(jī)械化和信息化是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然趨勢(shì)，并且農(nóng)業(yè)的功能在逐漸轉(zhuǎn)向生活和生態(tài)型。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和功能定位都發(fā)生了變化的現(xiàn)實(shí)背景下，農(nóng)田水利設(shè)計(jì)要在保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉排水、蓄水、防洪、供水、水土保持等基本功能的同時(shí)，兼顧與農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和多功能發(fā)展的有效銜接，做好大中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造，推進(jìn)灌區(qū)信息化建設(shè)，建立健全良性運(yùn)行管理體制機(jī)制[11]。

（二）高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)田灌溉區(qū)

農(nóng)田灌溉區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)問題不僅會(huì)影響農(nóng)田水利工程灌溉用水效率，也會(huì)阻礙農(nóng)田水利及農(nóng)業(yè)灌溉創(chuàng)新技術(shù)的應(yīng)用與推廣。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展步伐不斷推進(jìn)會(huì)促使農(nóng)田水利及農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)的逐步升級(jí)與改造，全面提升農(nóng)田灌溉區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)田灌溉區(qū)現(xiàn)代化，也是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要基礎(chǔ)。優(yōu)化水資源配置、降低管理成本、提高勞動(dòng)效率、控制農(nóng)業(yè)面源污染、改善生態(tài)環(huán)境，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉提供安全、可靠、高效、公平和持續(xù)的水資源供給[29]，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水集約、節(jié)約利用?，F(xiàn)代化的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田灌溉區(qū)建設(shè)要充分應(yīng)用計(jì)算機(jī)技術(shù)、自動(dòng)化控制技術(shù)、現(xiàn)代信息技術(shù)和人工智能技術(shù)等，完善用水計(jì)量設(shè)施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田灌溉信息及時(shí)采集、準(zhǔn)確處理、科學(xué)分析和可靠應(yīng)用，加強(qiáng)灌溉試驗(yàn)和成果推廣，推進(jìn)灌溉智能化和自動(dòng)化。

現(xiàn)代化農(nóng)田灌溉區(qū)需要具備高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉信息獲取系統(tǒng)。通過對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉信息的采集和對(duì)傳輸設(shè)備進(jìn)行建設(shè)與改造，配置適合農(nóng)田灌溉區(qū)特性的信息獲取設(shè)備，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉信息采集、傳輸、處理的智能化水平，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)田灌溉區(qū)土壤墑情、作物需水量特性、灌溉水源及渠系、蓄水設(shè)施、控制建筑物和氣象預(yù)報(bào)等用水服務(wù)相關(guān)信息的全方位及時(shí)掌握。利用數(shù)學(xué)和計(jì)算機(jī)模型等人工智能技術(shù)對(duì)所獲取的相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉信息進(jìn)行分析與整理，提出農(nóng)田灌溉區(qū)水資源配置和控制設(shè)施建設(shè)運(yùn)行最優(yōu)方案，為農(nóng)田灌溉區(qū)管理決策系統(tǒng)及人員提供多角度、及時(shí)、可靠的決策依據(jù)。

現(xiàn)代化農(nóng)田灌溉區(qū)需要建設(shè)自動(dòng)化控制灌溉系統(tǒng)。農(nóng)田灌溉系統(tǒng)是包括了提水與引水樞紐、輸送水渠系、控制閘、分水閘、排洪渠、調(diào)節(jié)水庫(kù)等建筑物設(shè)施組成的復(fù)雜系統(tǒng)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸趨于規(guī)?；倪^程中，傳統(tǒng)人工控制灌溉系統(tǒng)的方法難以對(duì)整個(gè)農(nóng)田灌溉區(qū)域進(jìn)行及時(shí)、安全、高效、精確控制，不能很好地服務(wù)于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與發(fā)展。建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉系統(tǒng)自動(dòng)化控制的現(xiàn)代農(nóng)田灌溉區(qū)是利用自動(dòng)化裝備控制農(nóng)田灌溉系統(tǒng)，管理人員可以根據(jù)信息獲取系統(tǒng)和人工智能決策系統(tǒng)反饋的方案，對(duì)農(nóng)田灌溉自動(dòng)控制系統(tǒng)發(fā)出實(shí)際可行的調(diào)度指令，完成整個(gè)農(nóng)田灌溉區(qū)用水調(diào)度，并對(duì)控制設(shè)備和調(diào)度進(jìn)程進(jìn)行同步監(jiān)督與反饋，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田灌溉區(qū)智能化控制與管理。

（三）市場(chǎng)化供給農(nóng)田水利

農(nóng)田水利市場(chǎng)化供給是聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)施以來農(nóng)田水利供給制度改革的主導(dǎo)方向，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)零散和農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)不可完全分割性之間難以調(diào)和的矛盾始終是農(nóng)田水利市場(chǎng)化改革的羈絆[30]。然而，現(xiàn)代化高質(zhì)量農(nóng)業(yè)體系建設(shè)加快了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的步伐，原有土地細(xì)碎化的零散農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式將被單元化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)?；a(chǎn)所取代。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年，我國(guó)新型經(jīng)營(yíng)主體總量達(dá)到850萬家，土地托管、服務(wù)聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)迅速發(fā)展，土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)比重超過40%[2]。農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和種植大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的適度規(guī)?；a(chǎn)將使農(nóng)田水利市場(chǎng)化改革的制度難題得到解決，通過打包置換、私有化、內(nèi)部化等形式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)重組可以有效解決農(nóng)田水利市場(chǎng)化改革中的產(chǎn)權(quán)分割難題和集體行動(dòng)問題，推動(dòng)市場(chǎng)化供給現(xiàn)代農(nóng)田水利，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與灌溉管理和灌排工程管護(hù)積極性。

在農(nóng)田灌溉系統(tǒng)中，諸如排澇站、水渠、水壩和防洪工程等公益性較強(qiáng)的灌溉設(shè)施和設(shè)備可以通過管理權(quán)與收益權(quán)等產(chǎn)權(quán)打包形式進(jìn)行資金置換。村集體可以將水庫(kù)等主體水利工程與灌溉渠、排水溝、分水閘等附屬農(nóng)田灌溉設(shè)施進(jìn)行產(chǎn)權(quán)捆綁，交由水庫(kù)承包者進(jìn)行管護(hù)，確保沒有收益性的農(nóng)田水利設(shè)施也能實(shí)現(xiàn)良好管護(hù)。政府部門可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，適當(dāng)給予財(cái)政補(bǔ)貼，確保產(chǎn)權(quán)承包人能夠積極地落實(shí)承包合同中的管護(hù)義務(wù)。農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)以打包形式轉(zhuǎn)讓承包可以很好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利工程一體化管理，減輕政府和集體的管護(hù)負(fù)擔(dān)，以較小成本實(shí)現(xiàn)最有效的農(nóng)田水利管護(hù)。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)使得農(nóng)業(yè)灌溉以農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶等為主的大規(guī)模種植主體獨(dú)立承擔(dān)農(nóng)田灌溉系統(tǒng)的管理，他們與其他經(jīng)營(yíng)主體之間達(dá)成合作協(xié)議，聯(lián)合建設(shè)、經(jīng)營(yíng)與管理所需要的農(nóng)田灌溉工程。因此，對(duì)于以往零星布局的農(nóng)戶自組織建設(shè)農(nóng)田水利，可以通過產(chǎn)權(quán)私有化方式，將其連同土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，以便于新農(nóng)田灌溉主體對(duì)灌溉設(shè)施的整體規(guī)劃、改造與維修，提升整個(gè)農(nóng)田灌溉系統(tǒng)灌溉能力。

農(nóng)田水利工程無論是以打包形式還是以產(chǎn)權(quán)私有化形式承包給個(gè)人或者新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，都有可能引發(fā)機(jī)會(huì)主義行為，產(chǎn)生委托代理問題，降低農(nóng)田水利設(shè)施的使用壽命。因此，按照誰投資、誰所有的原則確定農(nóng)田水利所有權(quán)人，頒發(fā)相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)證明，鼓勵(lì)所有權(quán)人將使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)進(jìn)行分割讓渡;使用權(quán)人有權(quán)按照約定獲得農(nóng)田水利的使用價(jià)值，但也要必須按照約定履行遵守用水規(guī)則、愛護(hù)灌溉設(shè)施、繳納水費(fèi)等責(zé)任。使用權(quán)人若進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，可以將農(nóng)田灌溉設(shè)施使用權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一并轉(zhuǎn)讓給實(shí)際使用人，但不能變更農(nóng)田水利設(shè)施的使用范圍和使用方式等。這種產(chǎn)權(quán)內(nèi)部化形式可以明確農(nóng)田水利相關(guān)者的權(quán)利與義務(wù)，可以有效規(guī)避農(nóng)田水利市場(chǎng)化改革中的機(jī)會(huì)主義行為和委托代理問題。

四、結(jié)語

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)是新時(shí)代我國(guó)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基本戰(zhàn)略。但農(nóng)田灌溉條件和技術(shù)落后、管理機(jī)制不完善等短板問題對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)、農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的制約逐漸顯現(xiàn)。從科學(xué)規(guī)劃農(nóng)田水利角度重新審視現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的農(nóng)田水利建設(shè)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和功能，從建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田灌溉區(qū)方面推進(jìn)高質(zhì)量農(nóng)業(yè)發(fā)展中的灌溉水源開源和節(jié)流技術(shù)推廣，從市場(chǎng)化供給農(nóng)田水利方面促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)田水利管理效率，將成為我國(guó)全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體系建設(shè)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進(jìn)程中補(bǔ)齊農(nóng)田水利短板的重要措施。

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High Quality Development of Field Irrigation：Key Issues and CountermeasuresWANG Heng WANG Bo

（1.School of Economics and Finance， Xian International Studies University， Xian710128;

2.Research Institute of County Economic Development，Lanzhou University，Lanzhou730000，China）Abstract：Farmland Water Conservancy is an important project in the sustainable development of agriculture，which is closely related to national food security and agricultural modernization construction，determines the high-quality development of agriculture in China.However，it is more and more obvious that the irrigation condition and technology backward，imperfect management restricts the high-quality development of agriculture.Re-examine the content，standard and function of farmland water conservancy construction in modern agriculture from the angle of scientifically planning farmland water conservancy，promoting the extension of irrigation water source and saving technology in the development of high-quality agriculture by constructing high-standard Farmland Irrigation district，market-based supply of farmland water conservancy to promote the efficiency of farmland water conservancy management in modern agricultural production，all of them are effective measures for high-quality development of farmland water conservancy，and make it possible to construct dynamic，comprehensive and comprehensive modern agricultural system.

Key words：farmland water conservancy;high quality development;agricultural modernization

（責(zé)任編輯：王倩）