石憶邵 郭夏童

摘 要：新加坡是一個人口稠密且建筑密度高、建設(shè)用地規(guī)模小且開發(fā)強度高、種族多元且社會融合度高、生態(tài)空間有限但生態(tài)網(wǎng)絡(luò)連貫度高的城市型區(qū)域。加之其土地國有化程度高和政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟體制，其城市生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間高質(zhì)量利用的特色與經(jīng)驗可供我國大城市地區(qū)借鑒。新加坡高質(zhì)量發(fā)展機制與路徑的形成是政治、經(jīng)濟、規(guī)劃、法律等多種因素綜合作用的結(jié)果，是全球化、區(qū)域一體化和本地化協(xié)同演進的成果，是住房、產(chǎn)業(yè)、交通、土地和環(huán)境融合發(fā)展的結(jié)晶。新加坡以全局性、長遠性與獨特性相結(jié)合的戰(zhàn)略思維，有效應(yīng)對著外部世界的復(fù)雜性、不確定性和多變性。只有系統(tǒng)把握城市空間高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，才能真正實現(xiàn)城市經(jīng)濟競爭力、社會親和力和生態(tài)永續(xù)性的多贏目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：城市空間; 高質(zhì)量利用; 特色; 成因; 啟示; 新加坡

F301.24A007011

一、 引 言

中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展開啟了由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的進程，城市高質(zhì)量發(fā)展成為時代最強音。國內(nèi)學(xué)者圍繞高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵辨識[14]、指標(biāo)體系構(gòu)建和測度方法研究[58]、時空格局演變特征分析[910]三大重點內(nèi)容，從不同學(xué)科維度或不同空間尺度進行了廣泛研討，取得了豐碩的成果?？傮w來看，一方面，目前關(guān)于城市高質(zhì)量發(fā)展的研究多以省域、市域或城市群為研究對象，而針對城市內(nèi)部空間的相關(guān)研究較少;另一方面，有關(guān)國內(nèi)研究的成果較多，而對國外的經(jīng)驗介紹有限[11]。因此，本文以新加坡為例，針對其城市生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間的高質(zhì)量利用進行經(jīng)驗總結(jié)與啟示研究（圖1）。

選取新加坡的主要理由是：（1）新加坡是一個人口和建筑密度高、開發(fā)強度大的樣板城市，與我國大城市有較強的相似性。新加坡作為一個國土面積?。?22.5平方公里）、人口密度高（7804人/平方公里）、種族多元、自然資源匱乏的國家，經(jīng)過半個多世紀(jì)的艱苦奮斗，實現(xiàn)了工業(yè)化

與城市化的快速發(fā)展，成為一個經(jīng)濟發(fā)達、社會安定、環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代化城市型國家[1213]，并以活躍的經(jīng)濟、親和的社會和可持續(xù)的環(huán)境之綜合優(yōu)勢躋身于全球城市前列。2018年其GDP總量為364157億美元，人均GDP達64582美元。根據(jù)2019年全球金融中心指數(shù)排名報告，新加坡是繼紐約、倫敦、香港之后的第四大國際金融中心，也是亞洲重要的服務(wù)和航運中心之一。新加坡還位列“2019年全球城市經(jīng)濟競爭力榜單”第三位、“2019年全球可持續(xù)競爭力榜單”第一位。在2019年全球創(chuàng)新城市指數(shù)排行榜（2thinknow）中，新加坡位居第五位。在這塊自然稟賦并不優(yōu)越的土地上，新加坡能夠取得如此卓越的成就，并打破了“大城市不適合建設(shè)宜居城市”的謬論，成為亞洲乃至世界上高密度大都市地區(qū)建成宜居城市的一個成功范例，這極大地豐富了世界城市規(guī)劃的知識體系。正如新加坡宜居城市中心咨詢委員會主席劉太格先生所言：新加坡是一個密度很高，但感覺不太密，土地很少，但感覺城市不小，綠地不多，但感覺綠化很好的城市[14]。（2）新加坡以土地國有為主（國有土地約占90%），實行政府主導(dǎo)的市場經(jīng)濟體制，與我國也有較大的相似性。

二、 新加坡城市空間高質(zhì)量利用的主要特色

綜觀新加坡的發(fā)展實踐，我們認為：城市空間高質(zhì)量利用的內(nèi)涵包括經(jīng)濟、社會、生態(tài)、空間和管理5個維度，具體表征為高效率生產(chǎn)、高品質(zhì)生活、高生態(tài)網(wǎng)絡(luò)連貫度、高空間協(xié)合度和高覆蓋度基本公共政策的有機融合發(fā)展。其中：高效率生產(chǎn)是核心和動力，它催生了高密度城市發(fā)展模式;高品質(zhì)生活是目的，它源于高質(zhì)量就業(yè)及高社會融合度;高生態(tài)網(wǎng)絡(luò)連貫度和高空間協(xié)合度是手段，舒適與效率、連貫與分散、復(fù)雜與協(xié)合的紅利，就隱藏在城市系統(tǒng)構(gòu)造、空間開發(fā)布局和千絲萬縷的人際關(guān)系之中;高覆蓋度基本公共政策則是高質(zhì)量發(fā)展的體制機制保障。

（一）城市生產(chǎn)空間：追求集約、集群、高增值的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)升級

產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)和驅(qū)動力。在與時俱進的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級過程中，新加坡緊跟世界產(chǎn)業(yè)發(fā)展潮流，成功完成了一輪又一輪的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)更迭[1516]。從20世紀(jì)60年代以成衣服裝為主的勞動密集型制造業(yè)，到70年代以石化、電子、綜合制造為優(yōu)勢的資本—技術(shù)密集型制造業(yè)，到80—90年代的高科技產(chǎn)業(yè)，再到21世紀(jì)頭十年的生命科學(xué)、媒體、信息資訊等知識密集型制造業(yè)及健康和保健、生活時尚等新興服務(wù)業(yè)，以及最近十年持續(xù)增長的研發(fā)投入強度和高附加值產(chǎn)業(yè)活動，新加坡始終走在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的最前沿（圖2）。值得注意的是，新加坡在發(fā)展進程中并沒有盲目效仿多數(shù)全球城市的“去工業(yè)化”風(fēng)潮，而是堅持走先進制造業(yè)與知識密集型服務(wù)業(yè)相結(jié)合的發(fā)展道路。2014—2018年，新加坡商品制造業(yè)產(chǎn)值占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由242%上升至25.2%。2000年，新加坡工業(yè)用地為8000公頃，占全國國土面積的比重為122%，占建設(shè)用地的比重高達22.2%;到2010年，工業(yè)用地占建設(shè)用地的比重仍為21.4%。此舉不僅穩(wěn)固了其亞太區(qū)域性制造業(yè)中心的地位，而且增強了其應(yīng)對金融風(fēng)險的經(jīng)濟韌性。

日本學(xué)者山村能郎認為：集約型城市具有下列三個基本特征：城市居民以公共交通為主要出行方式;沿交通軸帶開發(fā)而形成高密度土地利用;促進城市中心居住，控制城市用地擴散，保護郊外環(huán)境[17]。新加坡的多中心組團式開發(fā)模式，實際上就是集約型城市模式。該模式的具體策略包括：（1）選擇戰(zhàn)略區(qū)域優(yōu)先建設(shè)綜合公交轉(zhuǎn)換站及多功能活動中心，保證便捷換乘;在公交樞紐周圍開發(fā)建設(shè)高層高密度住宅區(qū)和商業(yè)中心，為公交導(dǎo)向型發(fā)展創(chuàng)造條件[18]。（2）不斷延伸公交網(wǎng)絡(luò)，鼓勵市民使用公共交通工具。推行擁車證制度以控制車輛增長，采用電子公路收費系統(tǒng)管理道路使用[19]。（3）采取高層高密度的組屋居住小區(qū)模式來開發(fā)居住空間;采取集約型工業(yè)園區(qū)、集中式商業(yè)街區(qū)、金融集中服務(wù)區(qū)來建設(shè)產(chǎn)業(yè)空間[20]。新加坡40多個產(chǎn)業(yè)園區(qū)的占地面積雖小，但單位面積上的就業(yè)吸納能力強、產(chǎn)出效率高。

（二）城市生活空間：謀求“家—族群—社區(qū)—市鎮(zhèn)”的多維度融合與平衡發(fā)展

新加坡注重家庭、種族、階層、社區(qū)及市鎮(zhèn)的融合發(fā)展，形成了社會大融合的和諧氛圍。一是注意增進家庭親和力。出臺聯(lián)合抽簽制度，允許父母與已婚子女一同申請相毗鄰的組屋;推行多代同購優(yōu)先配房計劃或多代同堂住屋計劃，鼓勵大家庭生活或就近居住，此舉既有助于傳承尊敬與孝順的亞洲價值觀，又裨益于推行家庭養(yǎng)老模式。二是促進多元種族人口混居。根據(jù)各種族人口比例，設(shè)定每座組屋、每個鄰區(qū)的種族人口比例限制[21]。三是力促社區(qū)融合發(fā)展。通過推出組屋底層開放公共空間設(shè)計，增加社區(qū)公共活動空間，培養(yǎng)跨種族、跨文化的社區(qū)精神，增強社區(qū)凝聚力。此舉還為組屋區(qū)內(nèi)“小販中心”的設(shè)立提供了便利條件，并催生了新加坡獨具魅力的夜間經(jīng)濟[22]。四是采取差異化的住房供給政策，推動社會各階層（中產(chǎn)階層、老年人、單身人士、新移民）融合發(fā)展[2324]。五是重視產(chǎn)、城、人融合發(fā)展。具體舉措包括：在城市總體規(guī)劃的制定中，規(guī)劃師通過入戶采訪，評估從家里到工作場所的交通需求，并通過定量分析與優(yōu)化設(shè)計，確保未來生活形態(tài)和工作之間的平衡;在各主要商業(yè)中心周圍配建大量公共住宅，盡量減少居民對通勤交通的需求;在各新鎮(zhèn)邊緣配置多個無污染工業(yè)企業(yè)，確保一定比例的新鎮(zhèn)居民就近就業(yè);在組屋區(qū)內(nèi)預(yù)留清潔產(chǎn)業(yè)用地，為居民創(chuàng)造新的就業(yè)崗位。

教育、醫(yī)療等公共設(shè)施也是城市高品質(zhì)生活空間的重要組成部分。新加坡是國際教育中心之一，教學(xué)方法靈活，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)英才濟濟，為其科技立國奠定了堅實基礎(chǔ)。近年來，因新加坡本土人口出生率降低，中小學(xué)入學(xué)人數(shù)、教育機構(gòu)和教師數(shù)量有所減少，但教育開支穩(wěn)步增加，高等教育發(fā)展勢頭強勁。新加坡也是國際醫(yī)療保健中心和國際醫(yī)藥中心之一[25]，其醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)被世界衛(wèi)生組織（WHO）評選為亞洲最有效的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)，世界排名第六位;新加坡人均壽命83歲，位居全球第四位。各類醫(yī)院數(shù)量、住院病床數(shù)及衛(wèi)生人員數(shù)量大多保持穩(wěn)定或穩(wěn)步增加。

（三）城市生態(tài)空間：構(gòu)建多樣互補、水綠相融的宜人環(huán)境

新加坡生態(tài)空間約占國土面積的46.7%，與其他國際大都市相比并不算高。但其生態(tài)空間具有下列主要特點：一是水域（水渠、河道、水庫、集水區(qū)）、林地和自然保護區(qū)、山丘、島嶼、海灘、濕地等生態(tài)空間類型豐富多樣。二是綠化覆蓋率高。新加坡2020年擁有公園350多個，綠化總面積達32359公頃（表1），約占國土面積的45%。規(guī)劃到2030年，每個鎮(zhèn)區(qū)擁有1個10公頃的公園，每個居住區(qū)500米范圍內(nèi)擁有1個1.5公頃的公園，人均公園面積達到8平方米，公園和自然保護區(qū)面積達到7250公頃[26]。三是立體綠化受到重視。新加坡2020年擁有空中綠化面積150公頃，規(guī)劃到2030年增加至200公頃。四是生態(tài)空間的連通性好。新加坡通過構(gòu)建“公園連道系統(tǒng)”，利用河道和綠帶設(shè)置生態(tài)休閑走廊，再配合道路綠化，形成城市的藍綠系統(tǒng)框架[2729]（圖3）。此舉既避免了生態(tài)空間破碎化的弊端，又有效提高了公園和綠色空間的可達性和利用率。規(guī)劃到2030年，公園連道長度將達到400公里（表1）。

三、 新加坡城市空間高質(zhì)量利用的主要成因

（一）明智化的規(guī)劃創(chuàng)新理念

1. “整體政府”理念[33]

一是整體規(guī)劃，多層協(xié)同。新加坡的城市規(guī)劃體系包括概念規(guī)劃、總體規(guī)劃和開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃三個層次[3435]。概念規(guī)劃側(cè)重于解決宏觀層次的問題，制定長遠的發(fā)展目標(biāo)和原則，協(xié)調(diào)和指導(dǎo)公共建設(shè)的長期計劃，為實施性規(guī)劃的制定提供依據(jù);總體規(guī)劃落實概念規(guī)劃意圖，制定土地使用的管制措施;開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃主要提供指導(dǎo)開發(fā)的控制參數(shù)，如土地利用情況、開發(fā)強度等。這種規(guī)劃體制既有利于在時序上保持政策的連貫性，又有利于在空間上維護全國“一盤棋”格局。二是廓清政府各部門的合理職責(zé)定位。將各部門的行政職能和專業(yè)服務(wù)分離開來，政治家們重點關(guān)注戰(zhàn)略和政策，專業(yè)人士負責(zé)處理專業(yè)和技術(shù)問題。圍繞國家發(fā)展的整體目標(biāo)，政治領(lǐng)導(dǎo)與專業(yè)人士通力合作，大大提升了行政效率與規(guī)劃執(zhí)行力。三是要求政府官員做事考慮溢出效應(yīng)，高度重視不同政策舉措對其他機構(gòu)的政策和計劃的影響[36]。這種將環(huán)境影響效應(yīng)、社會影響效應(yīng)和政策溢出效應(yīng)統(tǒng)籌考量的決策機制，不僅確保了政策成功實施，減少了折騰和內(nèi)耗，而且使新加坡成為在國土空間規(guī)劃方面最成功的國家之一，夯實了國土空間高質(zhì)量利用的體制基礎(chǔ)。

2. 預(yù)留城市未來成長空間理念

針對城市發(fā)展的復(fù)雜性和不確定性，為新加坡未來的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施（交通、公共住宅、集水區(qū)、發(fā)電廠、水渠、水庫等）建設(shè)，道路管網(wǎng)、污水系統(tǒng)、垃圾處理等市政設(shè)施布局，以及住宅和工業(yè)區(qū)擴建等提供空間保障。根據(jù)新加坡的相關(guān)規(guī)劃推算，2010—2030年期間，預(yù)留用地中用于工業(yè)生產(chǎn)和交通設(shè)施建設(shè)的占50%，用于住房建設(shè)等生活用地的約占30%，用于生態(tài)和休閑娛樂活動的約占20%。這種預(yù)留用地結(jié)構(gòu)布局與新加坡的經(jīng)濟、社會和生態(tài)的整體格局是相適應(yīng)的，有效促進了生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間的協(xié)調(diào)配置與融合發(fā)展。

3. “城市家族”規(guī)劃建設(shè)理念

新加坡的“城市家族”體系包括片區(qū)（5個片區(qū)，每個片區(qū)約100萬人）、新鎮(zhèn)（25個衛(wèi)星鎮(zhèn)，每個衛(wèi)星鎮(zhèn)20萬—30萬人，面積15—25平方公里）、小區(qū)（人口約4000—8000戶）、組團（人口約700—1000戶）等不同等級層次。把新鎮(zhèn)劃分為小區(qū)，小區(qū)劃分為組團，一個組團大約3—5公頃[14]。這種尺度比較容易提升居民對土地的歸屬感，有助于在短期內(nèi)培育社區(qū)精神和鄰里關(guān)系，保障城市社會功能和空間發(fā)展更有秩序和更加永續(xù)。

（二）高密度集約型城市的模式選擇

面對自然資源匱乏的劣勢，新加坡利用建國初期低成本生產(chǎn)的機遇，實施最寬松的外資準(zhǔn)入政策，吸引外國公司將其勞動密集型制造業(yè)布局在新加坡，協(xié)同提升其資源加工增值能力和新增就業(yè)能力;同時，伴隨工資上漲和勞工短缺的壓力，政府將出口導(dǎo)向型工業(yè)轉(zhuǎn)型為資本密集型和知識密集型工業(yè);此外，積極引進和培育人力資源，特別是引進具有高技術(shù)能力的高級管理人才，推動工業(yè)活動向創(chuàng)新、研發(fā)的高增值方向轉(zhuǎn)型。

其次，面對回旋余地小的制約，走高密度集約型城市發(fā)展道路。一是建設(shè)高密度高層公寓，提升居住人口容量。二是實施交通軸線和節(jié)點區(qū)域的高強度開發(fā)，提升戰(zhàn)略區(qū)域的人口和經(jīng)濟承載力。新加坡的地鐵巴士結(jié)合系統(tǒng)使其公共交通用地占土地總面積的比例只有12%，而其他國際大都市一般在20%左右[37]，新加坡以較少的交通用地成功破解了大城市的交通擁堵難題。三是加快地下空間開發(fā)，包括地鐵、地下工廠、地下商業(yè)綜合體或商業(yè)街、地下科學(xué)城（創(chuàng)新空間、數(shù)據(jù)中心）、地下停車場、地下人行空間、深隧道陰溝系統(tǒng)、地下軍火庫、地下儲油庫等一系列地下空間工程開發(fā)，推進土地多功能復(fù)合利用，提升城市空間容量。

再次，面對腹地較小的束縛，新加坡始終將自己置于全球經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)之中，獲取經(jīng)濟全球化紅利。一是較早建設(shè)世界級海、陸、空交通基礎(chǔ)設(shè)施及世界一流的商業(yè)運營環(huán)境，率先打造成為世界海運中心、物流中心、信息中心、科創(chuàng)中心和文化中心，創(chuàng)造出“小市場、大流量”的經(jīng)濟奇跡。據(jù)統(tǒng)計，2018年新加坡人均進出口總額高達13.87萬美元。全球每年15%的能源、20%的金屬與礦產(chǎn)、20%的農(nóng)產(chǎn)品等大宗商品交易都發(fā)生在新加坡。二是由于新加坡政府機構(gòu)和私人企業(yè)之間結(jié)成了強大的合作伙伴關(guān)系，不僅指導(dǎo)其完成了高水平的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且支持其成功打造了世界一流的知識型產(chǎn)業(yè)集群，驅(qū)動更多的新加坡政聯(lián)企業(yè)進行跨境投資，加入到全球產(chǎn)業(yè)鏈或價值鏈之中，成就了“小產(chǎn)業(yè)、大集群”的發(fā)展特色。2018年，新加坡已成為全球第二大電子工業(yè)中心、全球第三大煉油中心、全球第三大金融中心。三是將區(qū)域化戰(zhàn)略作為國家經(jīng)濟增長的新引擎[3839]。首先構(gòu)建與鄰國馬來西亞和印度尼西亞的項目合作開發(fā)模式，加強區(qū)域性勞動與技術(shù)分工[40];其次，加強與周邊國家（特別是在7小時飛行時間以內(nèi)皆可到達的海外地區(qū)）的政企合作，為新加坡創(chuàng)造額外的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟增長空間。

（三）配套實施的三大公共政策

一是獨特的公共住房政策[41]。新加坡將基本住所的供給作為政府的公共服務(wù)目標(biāo)之一，規(guī)劃實施了高層與高密度公共住房開發(fā)政策，并制定和實施《組屋發(fā)展法》，既保障了居民房屋產(chǎn)權(quán)的相對公平分配，又重塑了居民的生活方式，還促進了居住用地的集約利用，并為商業(yè)、工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)騰出了充足空間，實現(xiàn)了公平與效率的有機統(tǒng)一。2010年，新加坡的居住用地占土地總面積的比重為14.3%（占建設(shè)用地的比重為268%）（表2），在國際大都市中的占比相對較低，但卻高標(biāo)準(zhǔn)地實現(xiàn)了基本的社會政策目標(biāo)，人均居住面積達到30平方米以上。截至2015年，新加坡近80%的家庭居住在公共組屋，約20%的家庭居住在私人住宅。新加坡公共住房的市場占比遠超私人住房，這也是其房地產(chǎn)市場的特色之一。

二是公共交通優(yōu)先政策。公交優(yōu)先戰(zhàn)略的成功實施需要有一定的配套條件，即：較高的土地開發(fā)強度、利用密度和集中的城市布局結(jié)構(gòu)。只有這種高密度集中的土地利用形態(tài)才能催生大量且集中分布的交通需求，進而要求有高運載能力的公共交通模式與之相匹配[44]。新加坡成功建造了以地鐵和巴士為主導(dǎo)的公交網(wǎng)絡(luò)體系，推動了住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、港口區(qū)、機場區(qū)和高校區(qū)等各次級系統(tǒng)自律地運作，最終實現(xiàn)了城市系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)性。新加坡公車與私車之比約為7∶3，五大分區(qū)的職住比為1∶1。規(guī)劃到2030年，80%的居戶只需步行不超過10分鐘就可到達地鐵或輕軌站;高峰時段75%的出行采用公共交通方式[45]。

三是基本公共服務(wù)的均衡化配置政策。新加坡通過構(gòu)建多中心城市空間結(jié)構(gòu)，推動以“功能集中化、高度化”為基礎(chǔ)的單中心城市系統(tǒng)向以“均衡化、多樣化”為基礎(chǔ)的多中心城市系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，將人口、產(chǎn)業(yè)和建筑有機地配置到中心城區(qū)、近郊新鎮(zhèn)和遠郊功能區(qū)。在每個新鎮(zhèn)內(nèi)部，又規(guī)劃了鎮(zhèn)中心、小區(qū)中心和組團中心三個層級。在55個規(guī)劃分區(qū)中，均衡配置購物、餐飲、學(xué)校、醫(yī)療、圖書館、郵電、影院、行政及其他公共服務(wù)。尤其是新鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)，不僅在全國范圍內(nèi)有效平衡了空間結(jié)構(gòu)、功能配備和環(huán)境質(zhì)量，推進了新加坡國土空間的均衡開發(fā)與布局，而且成功提升了居民生活的宜居水平。

（四）獨具特色的運營計劃

一是先鋒企業(yè)發(fā)展與擴展計劃。先鋒企業(yè)是指由新加坡經(jīng)濟發(fā)展局認定的從事新加坡目前還未大規(guī)模開展而且經(jīng)濟發(fā)展需要的生產(chǎn)或服務(wù)企業(yè)，或從事具有良好發(fā)展前景的生產(chǎn)或服務(wù)的企業(yè)，以及所運用的技術(shù)在新加坡處于領(lǐng)先地位、以新加坡為全球或區(qū)域總部的企業(yè)。借助稅收優(yōu)惠政策，這些企業(yè)不斷在高新技術(shù)和高附加值領(lǐng)域增加投資并提升設(shè)備與運營水平[46]。二是土地集約化免稅額計劃。該項計劃旨在促進工業(yè)用地集約化，提高土地利用效率，支持高附加值活動。三是區(qū)域或國際總部計劃。該項計劃旨在吸引更多企業(yè)到新加坡設(shè)立區(qū)域或國際總部。這些激勵機制的實施，有力推進了新加坡城市空間的高質(zhì)量利用。到2018年，新加坡的地均GDP達到5.04億美元/平方公里，外資企業(yè)密度約為36家/平方公里，跨國公司的區(qū)域總部密度約為5.8家/平方公里。

（五）與時俱進的法律修正

一是《土地征用法令》。最初的《火災(zāi)地區(qū)土地征用法令》規(guī)定可以授權(quán)政府以低于市場的價格征用發(fā)生火災(zāi)的地塊，用于建造政府組屋，安置無家可歸者。這一舉措既可降低政府拿地成本，促進公共住房建設(shè)，緩解住房短缺難題，又有益于原地主遷移租住戶，并獲得政府補貼。根據(jù)1966年修訂的《土地征用法令》，政府有權(quán)在必要時為公共用途強制征用私有土地并為土地所有者提供補償，這進一步推動了新加坡的市區(qū)重建和公共住宅建設(shè)[23]。早在20世紀(jì)60—70年代，新加坡政府以強制性的低價把大部分私有土地征歸國有。目前新加坡國有土地的比重約為90%。二是有關(guān)容積率管控與征收發(fā)展費的條例。根據(jù)土地的容積率收取費用是新加坡一直延續(xù)至今的規(guī)劃管控政策。任何地段的發(fā)展計劃如果與新加坡總體規(guī)劃規(guī)定的發(fā)展性質(zhì)有差異而產(chǎn)生地段增值，就必須繳納發(fā)展費[46]。該條例的基本理念是，開發(fā)商應(yīng)該將一部分由于土地增值而賺取的額外利潤交給政府，作為“交換”額外發(fā)展權(quán)利的條件。實際上，政府也期望開發(fā)商提高開發(fā)強度和用地效率。

（六）融會貫通的生態(tài)空間格局

經(jīng)過半個多世紀(jì)的發(fā)展，新加坡已經(jīng)構(gòu)建了融會貫通的生態(tài)空間格局。其關(guān)鍵舉措如下：一是在城市生態(tài)空間布局上將占地約3000公頃的中央集水區(qū)布局在城市地理中心，其土地除了用來收集雨水，還起著城市“綠肺”功能，同時配套建設(shè)綠化、休閑娛樂設(shè)施和公共住宅，實現(xiàn)了生態(tài)空間、公共空間與生活空間的有機融合。到2030年，新加坡計劃將國土面積的60%用作自然集水，充分實現(xiàn)水源、景觀與社區(qū)休閑娛教的復(fù)合利用。這種揚“土地社會化”而抑“土地資本化”的政策導(dǎo)向，在當(dāng)今世界上也僅有極少數(shù)城市能夠真正做到。二是在城市生態(tài)空間功能上，新加坡通過開放更多水渠、河道、水庫，并使之與公園綠地連成一體，形成了水脈、綠脈與文脈相結(jié)合，生態(tài)空間與公共空間功能融合的發(fā)展特色。新加坡公共事業(yè)局于2007年啟動了以“活躍、美觀、清潔”為目標(biāo)的水源計劃項目，整合新加坡全域的公園（綠色）、水庫和河流（藍色）以及休閑設(shè)施（橙色），將水綠空間密切結(jié)合，構(gòu)建高品質(zhì)的濱水活動空間和社區(qū)交往場所，倡導(dǎo)親水、親綠的健康生活方式，逐步使新加坡全域水綠成網(wǎng)，并與步行活動休閑空間珠聯(lián)璧合。新加坡計劃到2030年再開放9平方公里的水庫和100公里的濱水區(qū)。

四、 新加坡城市空間高質(zhì)量利用的主要啟示

（一）科學(xué)把握城市空間高質(zhì)量利用的起點與目標(biāo)

新加坡的發(fā)展經(jīng)驗表明：民意和民需是城市發(fā)展的起點;具有競爭力的經(jīng)濟、可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境與高品質(zhì)的生活是城市發(fā)展的最終目標(biāo)[47];注意協(xié)調(diào)經(jīng)濟、社會、生態(tài)、空間和管理等多維度之間的綜合平衡，是城市空間高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。新加坡正是以“小市場、大流量，小集群、大產(chǎn)業(yè)，小社會、大融合，小綠地、大網(wǎng)絡(luò)，小市鎮(zhèn)、大簇群，小政府、大格局”的特色而躋身于全球城市前列。但在我國一些全球城市的建設(shè)進程中，存在偏重物質(zhì)形態(tài)建設(shè)、青睞摩天大樓競賽、注重形象工程塑造的思維偏向，對優(yōu)秀城市品格和文化品牌的鑄造、優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境的構(gòu)筑、優(yōu)美生態(tài)環(huán)境基底的錨固等政策目標(biāo)重視不夠。因此，我國應(yīng)借鑒新加坡的成功經(jīng)驗，始終不渝地堅持以滿足基本民生需求（居住、就業(yè)、交通出行、休閑娛樂等）、維護土地功能的永續(xù)性和提高生活的宜居水平為重點，真正踐行以人民為中心和經(jīng)濟、社會、生態(tài)、空間可持續(xù)發(fā)展的理念。

（二）堅持開放、包容的發(fā)展理念

新加坡的發(fā)展實踐顯示：成功的城市必然已經(jīng)融入全球城市網(wǎng)絡(luò)之中，從而使其本地產(chǎn)業(yè)與全球價值鏈及資本、知識、資源和人才的流動建立緊密聯(lián)系;高技能人才往往會選擇成功的城市實現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)并享受高品質(zhì)生活;移民對創(chuàng)新和就業(yè)崗位的創(chuàng)造做出了較大貢獻，平等對待移民或外來人口，維持和增加人口流動將有助于改善城市和區(qū)域潛在的全球競爭力[48]。新加坡的經(jīng)驗啟示我們：城市的經(jīng)濟活力與社區(qū)居民的歸屬感之間有著緊密的聯(lián)系。若要經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，就要努力建設(shè)一個環(huán)境優(yōu)美、公共空間充足、利于社交的包容性社區(qū)。目前，我國的產(chǎn)城融合發(fā)展還大多局限于就業(yè)人口的職住分離上[4951]，重商業(yè)空間、輕公共空間的傾向依然明顯，數(shù)量不多的公共空間還存在被汽車或其他商業(yè)性活動侵占的現(xiàn)象?！?020中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2019年，我國城市人均公園綠地面積只有14.36平方米。城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)問題比較突出，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法享受與城市居民同等的基本公共服務(wù)。城市社會分化會導(dǎo)致不同人群間關(guān)系日益緊張。社會大融合是城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。未來應(yīng)當(dāng)借鑒新加坡的經(jīng)驗，從多維度、多尺度推進產(chǎn)城融合發(fā)展，更多關(guān)注不同文化和種族、不同年齡和收入階層的包容性發(fā)展，更加重視公共空間的保護與拓展。同時，引進更多的跨國公司區(qū)域總部，增強城市創(chuàng)新功能，提升城市資源和要素的產(chǎn)出效率。

（三）堅定不移地走低成本的城市化道路

新加坡的土地征用，不僅為其港口、高速公路、機場、地鐵等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及新鎮(zhèn)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)提供了低成本的用地保障，而且有效控制了房地產(chǎn)價格，提升了產(chǎn)業(yè)競爭力，還推動了中產(chǎn)階級規(guī)模的持續(xù)擴張，夯實了城市發(fā)展后勁。也正是因為較好地控制了城市化成本，其房價收入比相比其他國際大都市更具理性。2000—2018年，新加坡私人住宅的房價收入比介于11—15（圖4）。橫向比較來看，2018年新加坡私人住宅的房價收入比為14，而香港則高達243。北京、上海、深圳等城市的房價收入比近年來均已明顯高于新加坡。低成本的城市化模式啟示我們：盡管房地產(chǎn)開發(fā)在稅收和就業(yè)方面創(chuàng)造了短期收益，但持續(xù)飆漲的房價會嚴(yán)重削弱實體產(chǎn)業(yè)的競爭力及對青年人才的吸引力，進而損害城市的整體競爭力;況且，高地價和高房價未必能夠帶來土地的集約利用。因此，適度控制我國大城市的房地產(chǎn)價格及其他生活成本的過快上漲，追求長期的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益，遠勝于追求短期的房地產(chǎn)經(jīng)濟效益。

（四）著力推進住房、產(chǎn)業(yè)、交通、土地一體化開發(fā)

新加坡的發(fā)展經(jīng)驗還表明：堅持實施住房、產(chǎn)業(yè)、交通、土地一體化開發(fā)，既可減少單一項目開發(fā)而導(dǎo)致的土地浪費現(xiàn)象，促進城市集約化發(fā)展，又有助于實現(xiàn)“生活—工作—休閑”一體化，提升城市居民的生活品質(zhì)和幸福感。我國城市發(fā)展普遍存在土地城市化快于人口城市化、生活空間發(fā)展落后于生產(chǎn)空間發(fā)展、城市功能建設(shè)滯后于產(chǎn)業(yè)功能發(fā)展、社會事業(yè)建設(shè)滯后于經(jīng)濟增長等諸多問題。新加坡的開發(fā)策略啟示我們：（1）與開發(fā)商不同，政府為居民提供的并不只是經(jīng)濟實惠的住房，還要為他們創(chuàng)造適宜生活、工作、出行、休閑娛樂及社會交往的良好環(huán)境，即為居民創(chuàng)建充滿凝聚力和歸屬感的家園、社區(qū)及市鎮(zhèn)。（2）單是提高密度可以提升城市效率，但無法建成宜居城市。只有充分關(guān)注尺度、規(guī)模、密度、距離與土地之間的關(guān)系，通過合理的交通規(guī)劃，把人口與就業(yè)、服務(wù)、娛樂、日常生活及社區(qū)發(fā)展聯(lián)系起來，更好地將幸福融入工作、生活、購物和休閑娛樂的場所之中，才能真正建成宜居城市。

（五）樹立“未來至上”的可持續(xù)發(fā)展理念

強烈的憂患意識使得新加坡政府更加關(guān)注國家和人民的未來愿景。首先，在統(tǒng)籌全局的戰(zhàn)略規(guī)劃中，注重概念規(guī)劃、土地規(guī)劃、交通規(guī)劃等與國家全盤發(fā)展規(guī)劃深度結(jié)合，確保土地使用符合國家整體利益和長遠可持續(xù)發(fā)展的要求。同時，鑒于未來發(fā)展的復(fù)雜性和不確定性，又內(nèi)置一定的靈活性，允許根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境變化而定期進行調(diào)整，較好地實現(xiàn)了規(guī)劃剛性與彈性的有機結(jié)合以及近期與長遠的有機結(jié)合。其次，盡可能為城市可持續(xù)發(fā)展預(yù)留更多靈活的建設(shè)空間[5253]。2010年，新加坡的預(yù)留用地為133平方公里，規(guī)劃到2030年將增加至148平方公里，約占全國土地總量的19%。我們生活在一個充滿不穩(wěn)定性、不確定性、復(fù)雜性和模糊性的世界中，唯有未雨綢繆，城市方能變得堅韌且更有競爭力。近年來，我國的大城市規(guī)劃已經(jīng)開始關(guān)注“留白”空間，但其占國土空間的比重偏低。如上海的“留白”空間占全市陸地面積的比重不足3%，占全市建設(shè)用地的比重不足7%。

（六）妥善處理發(fā)展空間與保護空間的競爭難題

新加坡是一個城市型國家，沒有農(nóng)業(yè)，糧食、豬肉等戰(zhàn)略性的食物供給均需仰賴國際市場。新加坡人口規(guī)模有限，食物需求總量也有限，加之其對外開放程度較高，陸?？战煌òl(fā)達，因而能夠通過國際市場解決其食物進口問題。至20世紀(jì)80年代中期，新加坡仍有610個養(yǎng)豬場。為了盡可能地消滅污染環(huán)境和破壞公共衛(wèi)生的行為，節(jié)約有限的土地和水資源，政府果斷做出了取締養(yǎng)豬業(yè)的決定，將其改建成為集水區(qū)，部分土地被規(guī)劃為公共住宅和輕工業(yè)，并嚴(yán)格控制開發(fā)強度上限（不得超過34.1%）和人口密度上限（不得超過198戶住宅/公頃）[46]。加之動遷安置和補償工作到位，不僅破解了長期存在的環(huán)境污染問題，而且改變了人們的生活方式，提升了土地價值。這帶給我們的啟示是：通過土地空間的合理分配，或農(nóng)業(yè)空間向生態(tài)空間的適度用途轉(zhuǎn)換，可以有效規(guī)避發(fā)展空間與農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的競爭難題，平衡經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的矛盾。

需要指出的是，在新加坡的前行道路上，也存在著不同階層（本地公民、高技能的外籍人士和低技能的移民）之間、不同族群之間的收入差距擴大，現(xiàn)有經(jīng)濟模式的邊際回報遞減，過于自滿而導(dǎo)致的冒險意識弱化，人口老齡化等多種挑戰(zhàn)[5455]。如果能夠正視和化解這些挑戰(zhàn)，新加坡可以成為一個更有活力、更加包容、更可持續(xù)和更強韌性的城市。我國的大城市發(fā)展同樣也面臨著類似的挑戰(zhàn)，只有“知往鑒今，酌外御內(nèi)”，才能行穩(wěn)致遠，后來居上。

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The Characteristics， Causes and Inspirations of High-Quality

Utilization of Urban Space in Singapore

SHI Yishao， GUO Xiatong

College of Surveying and Geo-Informatics， Tongji University， Shanghai 200092， China

Singapore is an urban region with dense population and high building density， small construction land scale and high development intensity， multi-ethnic and high social integration， limited ecological space but high ecological network coherence. In addition to its high degree of nationalization of land and government-led market economy system， its characteristics and experience of high quality utilization of urban production space， living space and ecological space can be used for reference in large cities in China. Singapores high-quality development mechanism and path are the result of political， economic， planning and legal factors， the result of globalization， regional integration and localization， and the crystallization of integrated development of housing， industry， transportation， land and environment. Singapore has effectively responded to the complexity， uncertainty and variability of the external world with a strategic thinking that is holistic， long-term and unique.? Only by systematically grasping the connotation of high-quality development of urban space， can we truly achieve the goal of multi-win of urban economic competitiveness， social affinity and ecological sustainability.

urban space; high quality utilization; characteristics; cause of formation; inspiration; Singapore