陳 菲 簡斌華

特朗普政府時期，東南亞是一個相對被美國忽視的地區(qū)。特朗普政府對“美國優(yōu)先”的偏好，使得東南亞在美國外交中的地位顯著下降，美國與東盟國家的關(guān)系尤其是政府間關(guān)系受到損害，引發(fā)了東盟國家對美國作為戰(zhàn)略伙伴的可靠性的懷疑參見任遠(yuǎn)喆：《特朗普政府的東南亞政策解析》，《美國研究》2019年第1期；Anwar Dewi Fortuna, “Great Expectations: What Southeast Asia Wants from the Biden Presidency”, , Vol.13, No. 1, 2021, p.36.。拜登執(zhí)政后，東盟國家對新一屆美國政府的東南亞政策抱有期待。但直到拜登執(zhí)政100天時，他既沒有與東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人舉行正式會晤，也沒有同東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人通電話。這與特朗普執(zhí)政100天時的狀況一致，東南亞似乎依舊處于美國外交布局中的邊緣位置。正如新加坡尤索夫·伊薩東南亞研究所高級研究員馬爾科姆·庫克(Malcolm Cook)所說，東盟國家希望拜登政府加強(qiáng)與東南亞的接觸，但拜登政府“遠(yuǎn)未達(dá)到這種期望”。然而，自2021年6月以來，拜登政府在東南亞的外交活動顯著增加，東南亞在美國外交戰(zhàn)略中的重要性有所提升。目前，拜登執(zhí)政已滿一年，從其在東南亞已采取的行動來看，拜登政府對特朗普政府的東南亞政策做出了調(diào)整。張宇權(quán)、劉奕瑋通過梳理拜登政府東南亞政策的內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)拜登政府在政府間往來、南海爭端、對外援助、民主和人權(quán)問題等方面對特朗普政府的東南亞政策進(jìn)行了較大調(diào)整，并分析了調(diào)整的原因及制約調(diào)整效果的因素。美國學(xué)者安·瑪麗·墨菲(Ann Marie Murphy)認(rèn)為，在抗擊疫情和復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)成為東盟各成員國優(yōu)先事項的背景下，“疫苗外交”為美國“重返”東南亞提供了重要機(jī)遇，而貿(mào)易戰(zhàn)略的欠缺則構(gòu)成一大障礙Ann Marie Murphy, “America Is Back? Opportunities and Obstacles to Restoring US Credibility in Southeast Asia”, , Vol.28, No.4, 2021, pp.66-76.。新加坡國立大學(xué)李光耀公共政策學(xué)院副教授詹姆斯·考伯垂(James Crabtree)強(qiáng)調(diào)，盡管拜登政府試圖彌補(bǔ)上任初期對東南亞地區(qū)的忽視，但受制于東盟國家對中國的態(tài)度、美國地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響力減弱等因素，拜登政府東南亞政策調(diào)整的連續(xù)性還有待觀察Crabtree James, “America’s Architectural Challenge in Southeast Asia”, , Vol.63, No.5, 2021, pp.59-65.。目前，國內(nèi)外學(xué)界對于拜登政府東南亞政策的研究成果并不豐富，本文將通過梳理拜登政府東南亞政策的內(nèi)容，比較其與特朗普政府的不同，并分析其影響和未來走勢，從而有助于我國更好地應(yīng)對美國在周邊地區(qū)的布局。

一 美國東南亞政策的新變化

東南亞地區(qū)國家以中小國家為主，但由于其獨特的地緣政治稟賦，中國“一帶一路”倡議與美國“印太戰(zhàn)略”在此交匯，使東南亞成為中美競爭的前沿地帶。在對華政策方面，拜登政府延續(xù)了特朗普政府“強(qiáng)硬”的總基調(diào)。從特朗普政府到拜登政府，美國對中國的定位由“試圖挑戰(zhàn)美國全球主導(dǎo)地位的戰(zhàn)略競爭者”變成“唯一能夠?qū)Ξ?dāng)前國際秩序構(gòu)成威脅的競爭者”。到目前為止，體現(xiàn)拜登政府東南亞政策思路的官方文件主要有2021年3月發(fā)布的《臨時國家安全戰(zhàn)略指南》(以下簡稱“《指南》”)和2022年2月發(fā)布的《美國的印太戰(zhàn)略》?！吨改稀分赋?，“為對付美國的敵人、維護(hù)美國的利益，美國需要在印太和歐洲地區(qū)保持最強(qiáng)大的存在”，表明印太和歐洲地區(qū)是拜登政府對外政策的重心?！吨改稀愤€明確提到了東盟：“為實現(xiàn)共同目標(biāo)，美國將深化與印度的伙伴關(guān)系，并與新西蘭及新加坡、越南等東盟國家展開合作”，表明東盟國家是美國實現(xiàn)其“印太戰(zhàn)略”目標(biāo)的重要合作伙伴。在《美國的印太戰(zhàn)略》中，拜登政府表示“歡迎一個強(qiáng)大而獨立的東盟在地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮引領(lǐng)作用”，并且將“中國在印太地區(qū)的脅迫和侵略”視作“印太地區(qū)越來越多的挑戰(zhàn)”中最重要的挑戰(zhàn)?；诖?，拜登政府的東南亞政策帶有明顯的制華特征。拜登上臺以來，美國的東南亞政策出現(xiàn)了以下三個方面的變化：第一，在改變特朗普政府單邊主義偏好的同時，也調(diào)整了美國傳統(tǒng)的多邊主義，這種調(diào)整以建設(shè)小多邊機(jī)制、弱化“東盟中心”為特征；第二，進(jìn)一步增強(qiáng)美國在南海的軍事存在；第三，提出以“重建美好世界”和“印太經(jīng)濟(jì)框架”為代表的經(jīng)濟(jì)倡議。

(一)重塑美國的多邊主義，弱化“東盟中心”

與特朗普政府的單邊主義作風(fēng)不同，拜登更加重視國際機(jī)制和盟友體系在維護(hù)美國領(lǐng)導(dǎo)地位中的作用，表現(xiàn)出多邊主義的偏好。拜登在2020年總統(tǒng)競選期間就曾說過，“應(yīng)對中國‘挑戰(zhàn)’最有效的方式就是與盟友和伙伴國一道，共同對抗中國?！?span id="syggg00" class="footnote_content" id="b2267322ae53984d2cbd410fde602726" style="display: none;">Laura Southgate, “ASEAN: Still the Zone of Peace, Freedom and Neutrality?”, , 2021, p.12.拜登執(zhí)政后，也多次強(qiáng)調(diào)盟友和伙伴國在美國外交中的重要性。拜登指出，“美國將修復(fù)聯(lián)盟關(guān)系，再次同世界進(jìn)行交往，這不僅是為了應(yīng)對昨日的挑戰(zhàn)，也是為了應(yīng)對今日和明日的挑戰(zhàn)”；“盟友是美國最大的資產(chǎn)……美國將與盟友和伙伴國展開合作，恢復(fù)在國際組織中的地位，從實力地位與中國展開競爭。”

東盟是東南亞地區(qū)最重要的區(qū)域組織，“東盟中心主義”得到了國際社會的廣泛認(rèn)可。雖然拜登政府多次在外交場合表示尊重東盟的中心地位，但更多地停留在口頭上，實際上更加偏好“美日印澳四方安全對話機(jī)制”(以下簡稱“四方安全對話”，也稱“QUAD”)和“美英澳三邊安全伙伴關(guān)系”(以下簡稱“三邊安全伙伴關(guān)系”，也稱“AUKUS”)這類小多邊安排。

拜登執(zhí)政初期對外政策的優(yōu)先事項是修復(fù)與北約盟友及印度、澳大利亞、日本、韓國等印太地區(qū)主要大國的關(guān)系。完成此步驟后，拜登政府開始在印太和東南亞地區(qū)建設(shè)小多邊機(jī)制。

拜登政府構(gòu)建小多邊安排的第一步是推動“四方安全對話”機(jī)制化?！八姆桨踩珜υ挕弊畛踔皇且粋€松散的多邊安排，在特朗普政府時期其作用有所加強(qiáng)。到了拜登政府，“四方安全對話”的作用進(jìn)一步增強(qiáng)，制度化水平進(jìn)一步提高，高層會議常態(tài)化。2021年2月18日，美國國務(wù)卿布林肯與日本、印度、澳大利亞外長通話，四國外長就“每年至少舉行一次部長級會議，定期舉行高層和工作會議”達(dá)成共識。2021年3月12日，拜登與時任日本首相菅義偉、印度總理莫迪、澳大利亞總理莫里森舉行了線上會議，這是拜登上臺后主持召開的首個多邊會議，也是“四方安全對話”自2004年成立以來的首次最高領(lǐng)導(dǎo)人峰會。四國領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)，“保持印太地區(qū)的自由、開放與穩(wěn)定是四國共同追求的目標(biāo)，其實現(xiàn)與否關(guān)乎地區(qū)乃至世界的未來”，這充分顯示了四國對印太地區(qū)的重視。2021年9月24日，四國領(lǐng)導(dǎo)人實現(xiàn)了線下會晤，表示將努力推動“四方安全對話”成為維護(hù)地區(qū)和平、穩(wěn)定、安全與繁榮的重要力量，并將此次會議視作一個重要契機(jī)，來推動四國乃至其它有關(guān)國家的注意力重回印太地區(qū)。2022年2月11日，美國國務(wù)卿與日、印、澳外長再次進(jìn)行通話，探討了有關(guān)疫苗供應(yīng)、海上安全、網(wǎng)絡(luò)安全等合作事宜。2022年3月3日，四國領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行通話，重申了共同建設(shè)自由、開放的印太地區(qū)的承諾,并計劃未來幾個月在東京進(jìn)行第二次線下會面。

除了強(qiáng)化現(xiàn)有機(jī)制，拜登政府還組建了新的小多邊安排?；凇伴L久以來的地區(qū)愿景”和對“基于規(guī)則的國際秩序”的承諾，美國、澳大利亞和英國于2021年9月15日宣布建立“三邊安全伙伴關(guān)系”。三國領(lǐng)導(dǎo)人表示，“三邊安全伙伴關(guān)系”旨在“深化外交、安全及防務(wù)合作，加強(qiáng)各方的安全和防務(wù)能力，以共同應(yīng)對21世紀(jì)的挑戰(zhàn)”。盡管聯(lián)合聲明中沒有明確的指涉對象，但在中美博弈日趨激烈的大背景下，外界普遍認(rèn)為所謂的“挑戰(zhàn)”就是中國在印太地區(qū)日益增長的影響力，尤其是中國在南海日益自信的姿態(tài)。三邊安全伙伴關(guān)系是美國印太聯(lián)盟體系衍生出的最新機(jī)制，地區(qū)架構(gòu)可能因此出現(xiàn)一些新的變化。三邊安全伙伴關(guān)系一方面將美國的傳統(tǒng)盟友英國引入印太地區(qū)，利用英國在這一地區(qū)的盟友、伙伴及軍事設(shè)施，另一方面，進(jìn)一步鞏固和增強(qiáng)澳大利亞作為印太“南錨”的戰(zhàn)略實力。三國在政治體制、語言文化、戰(zhàn)略意圖等諸多方面具有相似性，有利于克服“集體行動的困境”，客觀上有利于提高美國的行動效率和對印太和東南亞地區(qū)安全秩序的塑造能力。

反觀東南亞，拜登上臺后一段時間內(nèi)既沒有與東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人會晤，也沒有與東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人通話，使外界懷疑拜登政府是否會延續(xù)特朗普政府的做法，繼續(xù)忽視東南亞。這引發(fā)了東盟國家和美國學(xué)界、政策界的擔(dān)憂，他們擔(dān)心美國對東南亞的持續(xù)忽視可能最終使東盟國家完全“倒向”中國Hoang Thi Ha, “Beijing’s Head Start over Biden in Southeast Asia”, , May 31, 2021, https://www.straitstimes.com/opinion/beijings-head-start-over-biden-in-south-east-asia; James Crabtree, “A Confused Biden Team Risks Losing Southeast Asia”, Foreign Policy, June 27, 2021, https://foreignpolicy.com/2021/06/27/southeast-asia-asean-china-us-biden-blinken-confusion-geopolitics。在國內(nèi)外因素的推動下，自2021年5月以來，拜登政府對東盟國家展開了密集的外交“攻勢”：5月29日至6月4日，美國副國務(wù)卿溫迪·舍曼出訪印尼、柬埔寨和泰國，這是拜登上臺4個多月后派出的首位到訪東盟國家的國務(wù)院高級官員。7月26-29日，美國防長勞埃德·奧斯汀出訪新加坡、越南和菲律賓。8月22-26日，美國副總統(tǒng)卡瑪拉·哈里斯出訪新加坡和越南。10月27日，美國總統(tǒng)在時隔4年之后再次出席了東亞峰會。11月16-18日，美國商務(wù)部長吉娜·雷蒙多出訪新加坡和馬來西亞“U.S. Moves to Bolster Asia Trade Ties in Bid to Counter China’s Influence”, , November 16, 2021, https://www.wsj.com/articles/u-s-moves-to-bolster-asia-trade-ties-in-bid-to-counter-chinas-influence-11637076879。11月27日至12月4日，負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助理國務(wù)卿丹尼爾·J. 克里滕布林克訪問了印尼、馬來西亞、新加坡和泰國。12月13-15日，美國國務(wù)卿布林肯對印尼和馬來西亞進(jìn)行了訪問。此外，拜登政府還于2022年5月12-13日在美國舉辦了美國—東盟特別峰會。

拜登政府的“印太地區(qū)協(xié)調(diào)員”庫爾特·坎貝爾2021年7月指出，“為了實現(xiàn)更加有效的亞洲戰(zhàn)略，采取更加有效的印太手段，美國需要在東南亞做更多的事情?！币幌盗忻绹邔訉|南亞的訪問和(視頻)會議的舉行證實了拜登政府對東南亞的重視。然而，從拜登政府強(qiáng)化“四方安全對話”和建立“三邊安全伙伴關(guān)系”的行動中，不難看出美國拋開東盟在東南亞另設(shè)多邊機(jī)制的企圖。這是因為，過去美國希望依靠東盟國家阻止中國影響力在該地區(qū)的擴(kuò)散，然而，一方面東盟國家實力有限，另一方面，東盟國家在中美之間采取了“對沖”策略，堅持不“選邊站”的立場，使美國認(rèn)識到“不能再完全指望東盟解決‘印太戰(zhàn)略’的核心問題——應(yīng)對中國的挑戰(zhàn)”Hoang Thi Ha, “The AUKUS Challenge to ASEAN”, , September 25, 2021, https://www.straitstimes.com/opinion/the-aukus-challenge-to-asean?；诖朔N考慮，美國亟需在東南亞構(gòu)建新的、更加有效的機(jī)制來制衡中國，但同時也要提防東盟國家感到被邊緣化而進(jìn)一步“倒向”中國，這就塑造了當(dāng)前拜登政府既疏離“東盟中心”，又與東盟國家保持持續(xù)外交接觸的局面。

(二)強(qiáng)化在南海的軍事存在

長期以來，南海問題都是美國渲染“中國威脅”、介入地區(qū)事務(wù)的重要抓手。特朗普信奉“以實力求和平”的理念，在其執(zhí)政期間，美國在南海的軍事活動較奧巴馬政府時期明顯增多，南海局勢較為緊張。拜登上臺以來，美國在南海的軍事存在更是有增無減。

美國在南海彰顯軍事存在的方式主要有兩種：一是在中國島礁附近進(jìn)行所謂的“航行自由”行動；二是在南海舉行單獨或聯(lián)合軍演。

在 “航行自由”行動方面，在奧巴馬第一任期的第一年里，美國沒有實施“航行自由”行動，在奧巴馬第二任期的第一年里，美國也只進(jìn)行了1次“航行自由”行動。特朗普政府時期，“航行自由”行動的次數(shù)顯著增多，在特朗普執(zhí)政的第一年里，美國就實施了5次“航行自由”行動。拜登上臺后的第一年里，美國的“航行自由”行動更是達(dá)到了6次之多。

從表1可以看出，在奧巴馬第二任期的第一年里，美國僅有1次“航行自由”行動，且該次行動是在菲律賓海，并沒有直接進(jìn)入南海，美軍表現(xiàn)得較為謹(jǐn)慎。到了特朗普政府和拜登政府時期，美國“航行自由”行動除了在數(shù)量上明顯增多，其軍艦活動范圍也擴(kuò)展到了中國島礁12海里內(nèi)水域，挑釁中國南海主權(quán)的意味愈發(fā)強(qiáng)烈。與特朗普政府相比，拜登政府的“航行自由”行動具有兩個新特點：一方面，拜登上任后的首次“航行自由”行動較特朗普政府明顯提前，這在某種程度上表明南海問題是拜登政府對外政策的一個優(yōu)先關(guān)注方向。雖然特朗普上任初期在南海問題上有過一些強(qiáng)硬的表態(tài)，但直到其上臺后4個月，即2017年5月24日，美國軍艦才在南海實施了首次“航行自由”行動。拜登上臺后，美國軍艦的首次“航行自由”行動是在2021年2月5日，此時距離拜登宣誓就職僅過去半個月。另一方面，根據(jù)表1，可計算出特朗普政府“航行自由”行動平均間隔時間為91.25天，最短間隔時間為39天，拜登政府的則分別為73.2天、12天?？梢?，無論是“航行自由”行動的平均間隔時間，還是最短間隔時間，拜登政府與特朗普政府相比都有所縮短。

表1 奧巴馬、特朗普、拜登上任第一年在南海的“航行自由”行動比較

除了頻繁的“航行自由”行動，拜登上臺以來，不僅單獨軍演，還拉攏盟友和伙伴國進(jìn)行聯(lián)合軍演(見表2)。

除了上述兩種美國慣用的手段，與特朗普政府相比，拜登政府在南海安全中增添了核威脅因素，更加劇了地區(qū)局勢的不穩(wěn)定。在2021年9月15日簽署的“三邊安全伙伴關(guān)系”協(xié)議中，美國和英國決定向澳大利亞提供一支由8艘核動力潛艇組成的艦隊。此外，澳大利亞還將購買美國的遠(yuǎn)程戰(zhàn)斧巡航導(dǎo)彈。為進(jìn)一步落實該協(xié)議，美、英、澳于2021年12月7日召開了聯(lián)合指導(dǎo)小組會議，三國表示將盡早使澳大利亞列裝核潛艇，并同意在接下來18個月的磋商期里采取進(jìn)一步措施，以確定澳大利亞獲得核動力潛艇的最佳途徑。在美國看來，澳大利亞離中國更近，增強(qiáng)澳大利亞的軍事力量能夠使美國在中國周邊出現(xiàn)“緊急事態(tài)”時縮短反應(yīng)時間。可見，“三邊安全伙伴關(guān)系”協(xié)議中的核潛艇內(nèi)容具有明顯的威懾中國的意圖。

表2 拜登上任第一年美國單獨以及與盟友和伙伴國在南海實施的軍演

(三)提出新經(jīng)濟(jì)倡議，提升美國在東南亞的經(jīng)濟(jì)影響力

在評估特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”時，不少學(xué)者都認(rèn)為經(jīng)濟(jì)支柱的相對缺失是其重要缺陷。在東南亞，美國只與新加坡簽署了雙邊自由貿(mào)易協(xié)定，缺席了“全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(CPTTP)和“區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定”(RCEP)這兩個最重要的地區(qū)自由貿(mào)易協(xié)定?！度蛸Q(mào)易評論》在2020年發(fā)布的《亞洲貿(mào)易簡報》中指出，“由于貿(mào)易量的減少，美國在亞太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響力有所下降，與此同時，中國正成為地區(qū)具有壓倒性優(yōu)勢的經(jīng)濟(jì)力量。”Rebecca Harding, “Asia: Trade Briefing”, , November 2, 2021, https://www. gtreview.com/supplements/gtr-asia-2020/asia-trade-brie%EF%AC%81ng/美國馬歇爾基金會亞洲和未來地緣政治項目主任杰米·弗萊認(rèn)為，特朗普政府“印太戰(zhàn)略”的最大問題在于“缺乏連貫的區(qū)域貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)議程”Jamie Fly, “Trump’s Asia Policy and the Concept of the ‘Indo-Pacific’”, , Vol.2, 2018, p.7.。美國布魯金斯學(xué)會的外交政策項目研究員林賽·福特也認(rèn)為，“特朗普政府的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略大概是其‘印太戰(zhàn)略’中最具爭議和欠發(fā)達(dá)的要素?！睘榱藦浹a(bǔ)和增強(qiáng)美國“印太戰(zhàn)略”的經(jīng)濟(jì)支柱，拜登政府提出“重建美好世界”倡議和“印太經(jīng)濟(jì)框架”。

在特朗普政府“藍(lán)點網(wǎng)絡(luò)”計劃的基礎(chǔ)上，拜登政府于2021年6月12日發(fā)起一項名為“重建美好世界”的全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)倡議。按照美國的說法，“重建美好世界”倡議是“由主要民主國家主導(dǎo)的，基于價值觀、高標(biāo)準(zhǔn)、高透明度的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)伙伴關(guān)系”，試圖從這些方面凸顯該倡議的優(yōu)勢，與中國的“一帶一路”倡議區(qū)別開來。

此外，拜登于2021年10月27日在東亞峰會上宣布，美國將與東盟國家共同打造一個“印太經(jīng)濟(jì)框架”。11月17日，美國商務(wù)部長吉娜·雷蒙多在新加坡訪問時表示，“印太經(jīng)濟(jì)框架”將是“靈活的和包容的”，美國將于2022年初正式啟動“印太經(jīng)濟(jì)框架”的制定程序，訪問東南亞的一個重要目的是就此與潛在伙伴國進(jìn)行協(xié)商。雖然“印太經(jīng)濟(jì)框架”才提出不久，具體內(nèi)容還在醞釀之中，但從美國政府官員的表述來看，“印太經(jīng)濟(jì)框架”將包括“貿(mào)易便利化、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)鏈韌性、碳中和與清潔能源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞工標(biāo)準(zhǔn)”等內(nèi)容，成員國可能會是日本、韓國、澳大利亞、新加坡、馬來西亞、泰國、新西蘭等美國印太盟友與合作伙伴?！坝√?jīng)濟(jì)框架”與“重建美好世界”倡議的提出，體現(xiàn)出拜登政府加強(qiáng)與東南亞的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、與中國展開經(jīng)濟(jì)競爭的意圖。

除了提出兩個經(jīng)濟(jì)倡議，拜登政府對數(shù)字經(jīng)濟(jì)這一新興領(lǐng)域給予了特別關(guān)注。新冠肺炎疫情進(jìn)一步催生了東盟國家對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的需求。到2025年，東盟國家的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模預(yù)計將達(dá)到3630億美元。新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要相應(yīng)政策和制度支持，美國將在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的規(guī)則制定權(quán)視作其領(lǐng)導(dǎo)地位的一個重要體現(xiàn)。考慮到中國與東盟國家之間發(fā)展迅速的數(shù)字貿(mào)易，美國認(rèn)為“數(shù)字經(jīng)濟(jì)不僅是一個增長中的市場”，也是中美在印太和東南亞地區(qū)展開競爭的重要領(lǐng)域。為此，拜登政府加緊了在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的布局：2021年1月22日，美國參加了第一屆美國—東盟數(shù)字部長會議；2021年10月8日，美國參加了第二屆東盟—美國網(wǎng)絡(luò)政策對話；在2021年10月27日的東亞峰會上，美國和東盟發(fā)表了《東盟—美國領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于數(shù)字發(fā)展的聲明》。拜登政府正考慮制定一份面向東盟國家的、將中國排除在外的數(shù)字經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議，其目的是按照美國單方面的意愿來管理數(shù)據(jù)信息的使用，并推動美國與東盟國家數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展。數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大是東盟國家的一個重要發(fā)展趨勢，而美國試圖依靠其技術(shù)優(yōu)勢，成為這一領(lǐng)域的領(lǐng)跑者。因此，未來美國極有可能加快完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的規(guī)則，以彰顯其在東南亞的領(lǐng)導(dǎo)地位。

除了傳統(tǒng)的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事領(lǐng)域，拜登政府還打算在公共衛(wèi)生、氣候變化、人文交流等領(lǐng)域與東盟國家開展更廣泛的合作。2021年10月26日，在美國—東盟峰會上，拜登宣布將向東盟提供1.02億美元，用于氣候、健康、教育等方面的合作項目。此外，拜登重申了將向東盟提供4000多萬劑疫苗和2億多美元緊急衛(wèi)生和人道主義援助的承諾。在2022年2月發(fā)布的《美國的印太戰(zhàn)略》中，拜登政府也強(qiáng)調(diào)“美國將深化與東盟國家的長期合作，在衛(wèi)生、氣候與環(huán)境、能源、交通、性別平等領(lǐng)域啟動新的高級別接觸”，“美國與東盟國家不僅需要把雙方的政府聯(lián)系在一起，而且需要把雙方的人民聯(lián)系在一起……為此，美國將重振與東盟國家的青年領(lǐng)袖、教育交流、英語培訓(xùn)等民間交流項目”。

總而言之，拜登政府的東南亞政策是在“印太戰(zhàn)略”的大背景下構(gòu)思和實施的，該戰(zhàn)略包含兩個相輔相成的主要目標(biāo)，即重建美國在印太地區(qū)的聯(lián)盟、伙伴關(guān)系和多邊參與，以及制衡美國最重要的戰(zhàn)略競爭對手——中國的實力增長。因此，在中美博弈中贏得戰(zhàn)略優(yōu)勢是拜登政府的核心考慮，也是其東南亞政策總體框架和具體內(nèi)容制定的基礎(chǔ)。因而，拜登政府增強(qiáng)在南海的軍事力量，對中國進(jìn)行戰(zhàn)略威懾的傾向日趨明顯，其目的是維護(hù)美國所信奉的“自由航行”原則、護(hù)持美國的海洋霸權(quán)。而拜登政府加強(qiáng)與東盟國家的外交接觸，并計劃在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、供應(yīng)鏈韌性等領(lǐng)域深化合作，表明拜登政府意圖在新興領(lǐng)域搶占規(guī)則制定權(quán)。

二 拜登政府東南亞政策的影響

拜登上臺以來美國東南亞政策的變化與調(diào)整可能產(chǎn)生三個方面的影響：第一，以“四方安全對話”和“三邊安全伙伴關(guān)系”為代表的小多邊安排破壞了“東盟中心主義”的地區(qū)架構(gòu)；第二，拜登政府強(qiáng)化在南海的軍事存在，加劇了地區(qū)安全局勢的不穩(wěn)定；第三，拜登政府加大對東南亞地區(qū)的投入，企圖迫使東盟國家“選邊站”，增加了中國周邊外交的復(fù)雜性。

(一)破壞“東盟中心主義”的地區(qū)架構(gòu)

“東盟中心主義”的含義是，“在開放、透明和包容的地區(qū)架構(gòu)中，以東盟為中心，開展與外部伙伴的合作”，該原則已被寫入了2007年通過的《東盟憲章》中。在“東盟中心主義”的引領(lǐng)下，東南亞地區(qū)合作取得了東盟地區(qū)論壇、“10+1”和“10+3”對話機(jī)制、東亞峰會等諸多成果。然而，東盟中心地位的取得并不是自然而然的結(jié)果，其穩(wěn)固程度也不是一成不變的。實際上，東盟中心地位受制于三個影響因素：首先，東盟在處理大國關(guān)系中“不偏不倚”的立場，即不“選邊站”；其次，域內(nèi)外大國對東盟中心地位的認(rèn)可；最后，大國在印太地區(qū)的合作多于競爭。基于此，美國構(gòu)建的以“四方安全對話”和“三邊安全伙伴關(guān)系”為代表的小多邊安排，將可能從三個方面沖擊東盟的中心地位。

首先，小多邊安排可能會改變部分東盟國家在中美之間的中立立場。東盟在大國關(guān)系中的中立立場是東盟引導(dǎo)區(qū)域合作的過程中左右逢源、得到多方支持的一個重要條件。然而，隨著“四方安全對話”的固定化和機(jī)制化，美國開始考慮將其擴(kuò)展為“QUAD+”，即將新加坡、印尼、越南、馬來西亞、菲律賓等東盟國家也納入進(jìn)來。由于利益偏好和對華認(rèn)知的不同，東盟國家對“QUAD”和“QUAD+”的態(tài)度也有所不同。但值得注意的是，拜登上臺后東盟國家對“四方安全對話”的接受程度較特朗普政府時期有所提高。根據(jù)2020年1月公布的東盟國家民意調(diào)查結(jié)果，有45.8%的受訪者認(rèn)為“四方安全對話”對東南亞地區(qū)安全具有積極影響。而到了2022年，有58.5%的受訪者表示希望進(jìn)一步加強(qiáng)“四方安全對話”機(jī)制，其中菲律賓(81.6%)、老撾(75.0%)和越南(65.9%)占比最高。至于“三邊安全伙伴關(guān)系”，由于其才建立不久，大多數(shù)東盟國家仍持觀望態(tài)度。根據(jù)民調(diào)結(jié)果，有36.4%的受訪者表示“三邊安全伙伴關(guān)系”“有助于平衡中國不斷增長的地區(qū)軍事實力”，其中緬甸(63.0%)、菲律賓(60.0%)和新加坡(50.9%)占比最高。未來，如果“四方安全對話”和“三邊安全伙伴關(guān)系”能夠繼續(xù)改善東盟有關(guān)國家的安全認(rèn)知，地區(qū)國家對這兩個機(jī)制的支持度還可能會進(jìn)一步提高，在這種情況下，東盟國家能否堅持中立立場還有待觀察。

其次，小多邊安排反映了美國對東盟能力的懷疑，東盟中心地位可能會越來越難以得到美國的實質(zhì)性支持和認(rèn)可。長期以來，東盟中心地位得到了中國、美國、日本等域內(nèi)外大國的支持和認(rèn)可，從而誕生了一系列以東盟為中心的地區(qū)多邊機(jī)制，形成了“小馬拉大車”“四兩撥千斤”的地區(qū)合作局面。反觀當(dāng)下，美國在東盟之外另設(shè)小多邊安排，并明確提出要“進(jìn)一步強(qiáng)化四方安全對話作為印太地區(qū)首要區(qū)域集團(tuán)的地位”，表明拜登政府已事實上將“四方安全對話”作為其落實東南亞政策所倚重的主要工具。而拜登政府繼續(xù)保持與東盟國家的接觸、不斷重申對“東盟中心地位”的支持，不過是美國拉攏東盟國家并利用它們實現(xiàn)美國對外戰(zhàn)略目標(biāo)的一種手段。

最后，小多邊安排可能會加劇東南亞的地緣政治競爭，從而弱化東盟的中心地位。東盟國家整體實力較弱，因此東盟能否推進(jìn)地區(qū)合作、保持自身中心地位，在很大程度上取決于東南亞的地緣政治環(huán)境。如果主要大國在東南亞的競爭多于合作，東盟推進(jìn)集體行動的成本將進(jìn)一步增加，深化地區(qū)合作的難度也將進(jìn)一步增大。當(dāng)前，無論是“四方安全對話”的強(qiáng)化，還是“三邊安全伙伴關(guān)系”的建立，都是美國大國戰(zhàn)略競爭的組成部分。這種具有鮮明排他性和對抗性色彩的小多邊安排，勢必遭到中國的強(qiáng)烈反對，從而加劇東南亞的地緣政治競爭?？紤]到“四方安全對話”和“三邊安全伙伴關(guān)系”成員國的實力明顯強(qiáng)于東盟國家，且它們更多地關(guān)注對華戰(zhàn)略競爭，這很可能將東盟尋求地區(qū)合作的倡議排除在外，從而削弱東盟在引導(dǎo)地區(qū)合作中的地位和作用。

偏好小多邊主義本質(zhì)上是“美國優(yōu)先”的體現(xiàn)。近年來，美國及其盟友的對華政策存在明顯的分歧，美國難以在原有的一些多邊機(jī)制中達(dá)成遏制中國的戰(zhàn)略企圖。相比于多邊機(jī)制，小多邊具有行為體數(shù)量較少、成員國利益一致性較高、行動效率較高等優(yōu)勢，更加有利于美國戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，從根本上來說，拜登政府推動的小多邊主義，旨在服務(wù)于美國對外戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

(二)加劇地區(qū)安全局勢的不穩(wěn)定

拜登上臺以來，美國非但沒有減少在南海的軍事活動，還在核不擴(kuò)散與軍備競賽問題上給予澳大利亞“特殊待遇”，或?qū)?dǎo)致東南亞地區(qū)安全局勢的惡化。

在南海問題上，拜登政府一方面多次在雙邊和多邊外交場合提及南海問題，另一方面，在南海進(jìn)行著與特朗普政府同期相比更頻繁的軍事活動，表明拜登政府無意降低對南海問題的介入程度。在“四方安全對話”領(lǐng)導(dǎo)人會議等多邊會議上，以及在美國副總統(tǒng)哈里斯、國務(wù)卿布林肯、國防部長奧斯汀等政府官員對東盟國家的訪問中，美國都不忘渲染“中國對南海自由與開放秩序的威脅”，并鼓動與中國存在領(lǐng)土爭端的東盟國家對抗中國。此外，拜登上臺后,美國在南海開展頻繁的軍事活動，向外界釋放了未來美軍“航行自由”行動和軍演將常態(tài)化的信號。隨著中國國力的增強(qiáng)，中國維護(hù)南海和平與穩(wěn)定的能力和決心也進(jìn)一步增強(qiáng)，美國不斷在南海問題上制造事端，必將破壞南海的和平與安寧。

在核不擴(kuò)散與軍備競賽問題上，美國向澳大利亞提供核潛艇妨礙了國際防核擴(kuò)散的努力。在澳大利亞不是《禁止核武器條約》締約方的情況下允許其擁有核潛艇，將給東南亞的地區(qū)安全前景蒙上核擴(kuò)散的陰影。盡管自“三邊安全伙伴關(guān)系”協(xié)議簽訂以來，澳大利亞反復(fù)向東盟國家承諾“澳大利亞將繼續(xù)履行所有核不擴(kuò)散的義務(wù)”“澳大利亞不尋求獲得核武器或建立民用核能力”“澳大利亞的核潛艇不會攜帶核武器”，但東盟國家仍對美、英、澳的核潛艇訂單可能造成的核擴(kuò)散后果表示深深的擔(dān)憂Bhavan Jaipragas, “‘Not a Defence Alliance’: Australia Looks to Assuage ASEAN’s Concerns over AUKUS Nuclear Subs Deal”, , September 20, 2021, https://www.scmp.com/week-asia/politics/article/3149451/not-defence-alliance-australia-looks-assuage-aseans-concerns。正如印尼負(fù)責(zé)亞太和非洲事務(wù)的總干事阿卜杜勒·卡迪爾·賈拉尼所說，“澳大利亞是第一個建造核潛艇的《核不擴(kuò)散條約》簽署國，此舉可能會給其它國家樹立一個危險的先例?！焙藬U(kuò)散前景的一個直接后果就是，地區(qū)國家為確保本國安全，可能會將注意力更多地放在增強(qiáng)本國軍事力量上，從而催生新一輪的地區(qū)軍備競賽。馬來西亞總理伊斯邁爾·沙必里·雅各布擔(dān)心“三邊安全伙伴關(guān)系”協(xié)議在核潛艇方面的合作可能會成為地區(qū)軍備競賽的催化劑，并可能促使中美在東南亞地區(qū)，尤其是南海，采取更加激進(jìn)的行動。印尼外交部發(fā)表聲明稱，印尼對“三邊安全伙伴關(guān)系”協(xié)議中的核潛艇內(nèi)容持“謹(jǐn)慎”態(tài)度，印尼政府將密切關(guān)注地區(qū)未來可能的“持續(xù)的軍備競賽和力量投射”。菲律賓總統(tǒng)發(fā)言人哈里·羅克表示，菲律賓擔(dān)心“三邊安全伙伴關(guān)系”協(xié)議可能會“引發(fā)地區(qū)軍備競賽”。可見，東盟國家普遍認(rèn)為“三邊安全伙伴關(guān)系”協(xié)議中的核潛艇合作內(nèi)容將給東南亞安全增添核威脅的因素，從而導(dǎo)致地區(qū)安全局勢惡化。

(三)增加中國周邊外交的復(fù)雜性

自2021年5月以來，拜登政府加大了對東南亞的外交投入，試圖拉攏東盟國家、恢復(fù)美國在東南亞的影響力，這給中國的周邊外交帶來了一定程度的挑戰(zhàn)。

中國與東盟國家的長期交往使雙方的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系日益密切，政治互信有所提高，但這并不意味著中國與東盟國家的關(guān)系牢不可破。由于東盟國家與中國之間存在著較大的實力差距，東盟國家傾向于認(rèn)為“它們在與中國日益加深的相互依賴關(guān)系中處于較為弱勢的地位”?；诖耍瑬|盟國家習(xí)慣于在大國關(guān)系中采取“對沖”策略。然而，新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，中國向東盟國家捐贈了大批疫苗和醫(yī)療物資，幫助東盟國家應(yīng)對疫情、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，這與特朗普政府對東南亞相對忽視的態(tài)度形成鮮明對比，較大地增強(qiáng)了中國在東南亞的影響力，從而引發(fā)了東盟國家對中國影響力的擔(dān)憂。根據(jù)新加坡尤索夫·伊薩東南亞研究所2021年2月發(fā)布的東盟國家民意調(diào)查報告，75.9%的受訪者認(rèn)為中國是東南亞最具影響力的經(jīng)濟(jì)力量，68.0%的受訪者對中國的經(jīng)濟(jì)影響力表示擔(dān)憂；49.8%的受訪者認(rèn)為中國是東南亞最具政治和戰(zhàn)略影響力的國家，86.5%的受訪者對中國的政治和戰(zhàn)略影響力表示焦慮?？梢?，東盟國家對于中國發(fā)展的擔(dān)憂并沒有隨著雙方互動的增多而大幅減少，東盟國家內(nèi)部仍存在很大一部分對中國持疑懼態(tài)度的群體。

拜登上臺后將注意力轉(zhuǎn)向東南亞，在一定程度上順應(yīng)了上述群體的期望，為美國拉攏東盟國家提供了機(jī)會。根據(jù)2021年的民調(diào)結(jié)果，54.7%的受訪者將美國視作可靠的戰(zhàn)略伙伴，較2020年增加了20.5%，盡管2022年這一比例下降至42.6%，但總體而言，拜登上臺后東盟國家對美國的信任程度較特朗普政府時期有所提高。當(dāng)被問及“如果必須在中美之間‘選邊站’，你將選擇哪國”時，選擇美國的比例從2020年的53.6%增加到了2022年的57%，選擇中國的比例則從2020年的46.4%下降到2022年的43.0%。經(jīng)過拜登政府在東南亞的經(jīng)營，東盟國家對美國的信心有所回升。根據(jù)2022年的民調(diào)結(jié)果，36.6%的受訪者將美國視作“維持基于規(guī)則的地區(qū)秩序和國際法的領(lǐng)導(dǎo)者”，較2021年上升了12.1%；30.1%的受訪者將美國視作“維護(hù)全球自由貿(mào)易規(guī)則的領(lǐng)導(dǎo)者”，較2021年上升了10.4%；信任美國的受訪者比例從2021年的47.0%上升到2022年的52.8%，懷疑美國的受訪者比例則從31.1%下降到29.6%。這些數(shù)據(jù)表明拜登政府的東南亞政策確實取得了一定成效。就目前來看，雖然東盟國家放棄“對沖”策略、完全倒向美國的可能性較小，但并不排除部分東盟國家可能會借機(jī)“倚美制華”，在某些議題上“選邊站”，這可能使中國在這些議題上爭取東盟國家支持的難度增大。

三 美國對東南亞政策的制約因素

無論是《指南》和《美國的印太戰(zhàn)略》中關(guān)于東盟國家的表述，還是2021年5月以來美國政府官員在東南亞頻繁的外交活動，都體現(xiàn)出東盟國家在美國外交戰(zhàn)略布局中的作用和地位有所提升。不過，盡管拜登政府加強(qiáng)了與東盟國家的接觸，但其東南亞政策能否順利推進(jìn)，還面臨著國內(nèi)外諸多因素的制約，從而使美國東南亞政策的調(diào)整可能只起到相對有限的作用。具體而言，拜登政府東南亞政策的調(diào)整將面臨以下三個方面的制約。

首先，美國能否維持對東南亞的持續(xù)接觸和投入，受到美國國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)因素的制約。盡管美國負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助理國務(wù)卿丹尼爾·J. 克里滕布林克曾向外界表示，“美國計劃將與東盟的接觸提升到前所未有的水平”，然而，當(dāng)前美國國內(nèi)還面臨著疫情防控、通貨膨脹嚴(yán)重、種族矛盾尖銳化等一系列國內(nèi)問題。在這些問題得到妥善解決前，拜登政府東南亞政策的調(diào)整仍將受到國內(nèi)因素的制約。由于未能帶領(lǐng)美國迅速重返疫情前的狀態(tài)、基建法案和一攬子社會支出法案雖獲通過但被認(rèn)為“不及時”等，拜登的支持率總體呈下滑趨勢，從上任伊始的53.0%降至如今的42.9%。對于拜登執(zhí)政第一年里的表現(xiàn)，56.0%的美國民眾認(rèn)為是失敗的，39%的美國民眾持滿意態(tài)度。在中期選舉的壓力下，拜登可能會將精力和財政資源更多地用于國內(nèi)事務(wù)上。面對如何在國內(nèi)事務(wù)與國際角色之間實現(xiàn)平衡的問題，未來美國能否保持對東南亞高頻度的外交接觸和關(guān)注，還存在著諸多不確定性。

其次，中國與東盟國家的關(guān)系日趨緊密，拜登政府利用東盟國家平衡中國影響力的努力恐怕難以奏效。雖然中國與東盟國家的某些合作項目可能會受美國因素的影響而出現(xiàn)變數(shù)，但合作共贏仍是中國—東盟關(guān)系的主流。2021年是中國與東盟建立對話關(guān)系30周年，值此之際，中國與東盟于2021年11月22日宣布建立全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，標(biāo)志著雙方關(guān)系步入了一個新的發(fā)展階段。30年來，中國與東盟在政治安全合作、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易交往、社會人文交流方面均取得了豐碩的成果。在政治安全合作方面，中國與東盟建立了包括領(lǐng)導(dǎo)人、部長、高級官員等在內(nèi)的多層級、立體式的對話機(jī)制，暢通了戰(zhàn)略對話渠道，奠定了政治互信的基礎(chǔ)。在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易交往方面，自《中國—東盟自由貿(mào)易協(xié)定》生效以來，中國與東盟的雙邊貿(mào)易額迅速增加，從2009年的1781.8億美元增長到2020年的6852.8億美元，中國連續(xù)12年成為東盟第一大貿(mào)易伙伴，東盟也于2020年成為中國第一大貿(mào)易伙伴。相比之下，美國與東盟的經(jīng)貿(mào)關(guān)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中國，從2009年到2020年，美國與東盟的雙邊貿(mào)易額僅從1487.8億美元增長到3622億美元，只有中國—東盟雙邊貿(mào)易額的一半左右。在社會人文交流方面，中國與東盟國家互相派遣留學(xué)生、舉辦文化交流年等，社會人文交流形式日趨多樣。歷史表明，在亞洲金融危機(jī)、印度洋海嘯、禽流感、新冠肺炎疫情等危機(jī)面前，中國與東盟之間的合作非但沒有減少，反而呈現(xiàn)出逆勢上升的態(tài)勢。因此，雖然美國極力拉攏東盟國家，但中國的發(fā)展，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給東盟國家?guī)淼睦檬顾鼈儾辉腹_與中國對抗。事實上，只有日本和澳大利亞積極支持美國的“印太戰(zhàn)略”，韓國、泰國等盟友以及新加坡、越南等安全伙伴的避險傾向和對沖意愿變得更加強(qiáng)烈，即使不得不做出選擇，它們也更傾向于在一些議題上支持中國，在另一些議題上支持美國，而不是完全倒向其中一方。

最后，俄烏沖突在一定程度上分散了美國在印太和東南亞地區(qū)的注意力，將給拜登政府東南亞政策的落實帶來更多變數(shù)和不確定性。美國遍布全球的戰(zhàn)略利益使其無法僅關(guān)注印太地區(qū)。阿富汗撤軍減輕了美國的戰(zhàn)略負(fù)擔(dān)，使其能夠?qū)①Y源更多用于在印太地區(qū)與中國的競爭，然而俄烏沖突的爆發(fā)又使美國不得不將注意力轉(zhuǎn)向歐洲大陸。雖然拜登已明確表示美國不會向烏克蘭派遣軍隊，但通過簽署向烏克蘭提供價值136億美元的緊急軍事和人道主義援助的法案、額外向烏克蘭提供8億美元的武器和彈藥援助等，美國正進(jìn)一步卷入到俄烏沖突中，美國對俄烏沖突的投入很有可能會超出拜登最初對有限利益的表述。盡管坎貝爾表示“美國有能力同時在歐洲和印太地區(qū)進(jìn)行投入，即使可能要付出巨大代價”，但現(xiàn)在的美國是否還具備同時在兩個地區(qū)進(jìn)行大國競爭所需的經(jīng)濟(jì)和軍事資源，仍存在諸多疑問。因此，俄烏沖突如持續(xù)下去，美國投入到印太地區(qū)的資源將相應(yīng)減少，從而使拜登政府東南亞政策的落實具有更多不確定性和不連續(xù)性。

四 結(jié) 語

特朗普政府時期，美國雖然出臺了“印太戰(zhàn)略”，但東南亞作為印太地區(qū)的重要組成部分卻遭到了美國的忽視。拜登上臺后，對東南亞的態(tài)度經(jīng)歷了由相對忽視到重新重視的轉(zhuǎn)變，東南亞在美國外交戰(zhàn)略布局中的地位和重要性得到了提升。

拜登執(zhí)政一年來的東南亞政策呈現(xiàn)出三個特點：第一，與特朗普政府相比，拜登政府的東南亞政策更加全面，不僅關(guān)注傳統(tǒng)的安全、政治和經(jīng)濟(jì)面向，對美國與東盟國家的醫(yī)療衛(wèi)生合作、氣候變化與環(huán)境治理合作、人文交流等領(lǐng)域也給予了較大程度的關(guān)注。第二，對比特朗普政府，拜登政府的南海政策更具進(jìn)攻性。訴諸“航行自由”行動是美國介入南海問題的主要手段，拜登政府延續(xù)了特朗普政府時期將權(quán)力下放到軍方的做法，美軍實施“航行自由”行動的頻率和挑釁程度進(jìn)一步提高。此外，拜登政府改變特朗普政府單獨制衡中國的做法在南海問題上也得到了體現(xiàn)，即動員地區(qū)內(nèi)外的盟友和伙伴國共同制衡中國。第三，偏好小多邊機(jī)制是拜登政府東南亞政策的一個顯著特征。拜登政府的多邊參與并非對美國傳統(tǒng)多邊主義的簡單回歸，各種小多邊安排表明拜登政府正在對美國的多邊機(jī)制和聯(lián)盟體系做出調(diào)整。除了“四方安全對話”和“三邊安全伙伴關(guān)系”這種帶有傳統(tǒng)安全關(guān)切的小多邊機(jī)制，拜登政府也在疫苗供應(yīng)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)安全、供應(yīng)鏈安全、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域發(fā)出倡議。這種以議題為導(dǎo)向且行為體數(shù)量較少的多邊合作方式一方面能夠減少成員國之間的分歧，另一方面，有助于增強(qiáng)美國在戰(zhàn)略目標(biāo)和議程設(shè)置上的主導(dǎo)作用。

拜登政府對美國東南亞政策的調(diào)整或?qū)⒅厮艿貐^(qū)秩序。一方面，美國聯(lián)合英國和澳大利亞組成“三邊安全伙伴關(guān)系”，以及增強(qiáng)在南海的軍事威懾，在一定程度上表明美國“地緣戰(zhàn)略重新回歸海洋原則”，美國將更多地發(fā)揮其作為海權(quán)國家的優(yōu)勢。另一方面，“四方安全對話”和“三邊安全伙伴關(guān)系”的合作領(lǐng)域已經(jīng)開始從傳統(tǒng)的地緣政治安全向經(jīng)濟(jì)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、科技安全等領(lǐng)域拓展，為護(hù)持美國的地區(qū)軍事與經(jīng)濟(jì)霸權(quán)服務(wù)。不過就目前來看，拜登政府東南亞政策未來調(diào)整的空間會有多大、美國是否會繼續(xù)保持與東南亞頻繁的接觸，還有待于其整體外交布局的進(jìn)一步明晰，并將受到美國國內(nèi)外諸多因素的影響。盡管俄烏沖突給拜登政府“印太戰(zhàn)略”的推進(jìn)增加了不確定性，但當(dāng)前美國不可能完全專注于歐洲事務(wù)而忽視中國影響力的不斷拓展，因此拜登政府的對外政策兼顧印太地區(qū)和歐洲的可能性較大。在烏克蘭局勢降溫前，美國可能無法完全兌現(xiàn)其在印太和東南亞地區(qū)的承諾，美國與東盟國家原計劃的某些合作事項可能受到影響。這對長期以來習(xí)慣于在中美之間實施平衡外交的東盟國家來說，美國承諾的不確定性將使它們在面對中美博弈和競爭時更加謹(jǐn)慎。

盡管美國在印太和東南亞地區(qū)的投入可能會因俄烏沖突有所減少，但在美國將中國視為對其世界領(lǐng)導(dǎo)地位的最主要威脅的情況下，拜登政府還是會不遺余力地遏制中國的發(fā)展。因此，中國對拜登政府在東南亞的布局應(yīng)有所應(yīng)對。

由于安全領(lǐng)域在國家戰(zhàn)略議程中具有優(yōu)先性，當(dāng)安全矛盾突出時，國家間經(jīng)濟(jì)關(guān)系也會受到?jīng)_擊，這意味著美國的盟友是否支持美國的戰(zhàn)略議程，首先取決于其與中國是否存在安全矛盾以及這種矛盾能否得到管控。因此，中國與美國的盟友加強(qiáng)在雙邊安全領(lǐng)域的信任措施建設(shè)、保持在多邊安全機(jī)制上的立場協(xié)調(diào)、緩和它們對中國崛起的憂慮，將有助于它們繼續(xù)維持對華戰(zhàn)略對沖的局面?；诖?，中國或許可從三個方面發(fā)展與東盟國家的關(guān)系。首先，充分利用現(xiàn)有的地區(qū)合作機(jī)制，在《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》、湄公河—瀾滄江合作、“一帶一路”倡議等的基礎(chǔ)上，開展在醫(yī)療衛(wèi)生、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)安全、供應(yīng)鏈穩(wěn)定、氣候變化和環(huán)境治理等新興領(lǐng)域的合作，充分發(fā)掘中國與東盟國家之間可能的合作領(lǐng)域。其次，加強(qiáng)與越南、菲律賓等南海爭端國的溝通與協(xié)調(diào)，盡快達(dá)成《南海各方行為宣言》的最終簽署，這有利于削弱美國攪局南海的一個重要抓手，減輕東盟有關(guān)國家對中國的威脅認(rèn)知。最后，充分利用官方和民間的對話平臺，減少中國與東盟國家之間的誤解，增強(qiáng)彼此的戰(zhàn)略互信。中國與東盟國家關(guān)系中存在的一個重要問題是政治互信程度的提升速度跟不上經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展的速度。根據(jù)民調(diào)數(shù)據(jù)，從2019年到2022年，東盟國家民眾不信任中國的比例從51.5%增加到58.1%，對美國不信任的比例則從50.6%下降到29.6%。隨著中國實力的不斷增長，如何減輕東盟國家對我國的疑懼心理，是我們今后需要面對的重要課題。盡管美國的東南亞政策在拜登上臺后出現(xiàn)了變化，但我國只要堅持在“親誠惠容”的理念和“與鄰為善、以鄰為伴”的周邊外交方針的指導(dǎo)下與東盟國家交往，充分尊重東盟國家的獨立與主權(quán)，支持東盟的中心地位，相信中國與東盟國家的關(guān)系不會因拜登政府東南亞政策的調(diào)整而出現(xiàn)劇烈波動。