蘇藝 朱全勝 周悅

摘 要：訴前程序作為行政公益訴訟的前置性程序，具有獨(dú)立的督促履職功能和獨(dú)特的程序功能價(jià)值。當(dāng)前訴前程序在運(yùn)行過程中，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)在強(qiáng)制性規(guī)定兜底和有效措施保障上并不充分，檢察建議的明確性和可行性仍需加強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)是否依法履職在結(jié)果判斷標(biāo)準(zhǔn)上還存在一定分歧，導(dǎo)致訴前程序還未能充分發(fā)揮作用。對(duì)此，下一階段應(yīng)從建立檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的配套制度、適度探索擴(kuò)大適用文書提出命令制度等方面完善檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證保障制度，同時(shí)細(xì)化訴前檢察建議的說理及具體內(nèi)容，綜合運(yùn)用行為與結(jié)果兩種履職判斷標(biāo)準(zhǔn)，允許在特定條件下成立訴訟程序的阻卻事由。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān);行政公益訴訟;訴前程序

中圖分類號(hào)：D925.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.02.019

收稿日期：2022-02-22

基金項(xiàng)目：安徽省人民檢察院2021年度全省檢察理論研究課題“行政公益訴訟訴前程序研究”（WJ202116）

作者簡介：蘇藝（1982-），男，江蘇江陰人，治安學(xué)研究所副所長，博士，主要從事行政法，憲法研究;朱全勝（1968-），男，安徽蚌埠人，檢察長，主要從事刑法研究;周悅（1995-），女，安徽滁州人，檢察官助理，主要從事民事行政和公益訴訟檢察研究。

On the Procuratorial Organ Promoting the Pre Litigation Procedure of Administrative Public Interest Litigation in the New Era

SU Yi1， ZHU Quan-sheng2， ZHOU Yue2

（1.Jiangsu Police Institute， Department of Public Security Management，Nanjing 210031，China;

2.Laian County People's Procuratorate of Chuzhou City， Chuzhou 239200， China）

Abstract：As a pre procedure of administrative public interest litigation， pre litigation procedure has independent function of supervision and performance of duties and unique procedural value. At present， in the operation of the pre litigation procedure， the power of investigation and evidence collection of the procuratorial organ is not sufficient in the mandatory provisions and effective measures， the clarity and feasibility of the procuratorial suggestions still need to be strengthened， and there are still some differences in the judgment standards of the results on whether the administrative organ performs its duties according to law， resulting in the failure of the pre litigation procedure to give full play to its role. Therefore， during the next stage， we should improve the guarantee system of investigation and evidence collection of procuratorial organs from the aspects of establishing the supporting system of investigation and evidence collection of procuratorial organs， appropriately exploring and expanding the system of putting forward orders for applicable documents， refining the reasoning and specific content of pre litigation procuratorial suggestions， and comprehensively using the two performance judgment standards of behavior and result to allow the establishment of the cause of obstruction of litigation procedures under specific conditions.

Key words：procuratorial organ; administrative public interest litigation; pre litigation procedure

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確提出要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)公益訴訟檢察”，提出了兩方面要求。一是“穩(wěn)妥”方面，即在現(xiàn)有立法確定的領(lǐng)域加大辦案力度，要“加大生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)、國有土地使用權(quán)出讓和英烈權(quán)益、未成年人權(quán)益等重點(diǎn)領(lǐng)域的公益訴訟案件辦理力度”;二是“積極”方面，即拓展公益訴訟案件范圍，要“探索辦理安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、婦女及殘疾人權(quán)益保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域公益損害案件”。這是繼全國人大常委會(huì)2015年授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作、2017年修改《民事訴訟法》《行政訴訟法》后，中央就推進(jìn)該項(xiàng)制度作出的最新指示。從內(nèi)容表述上看，以上要求更多側(cè)重于行政公益訴訟領(lǐng)域，那么如何進(jìn)一步完善訴前程序也自然而然地成為下一階段工作的重中之重，故筆者擬對(duì)此展開相關(guān)探討。

一、行政公益訴訟訴前程序的基本原理

訴前程序，顧名思義即在提起訴訟前應(yīng)當(dāng)履行的程序。在公益訴訟中，為避免可能出現(xiàn)的濫訴情形，保證訴訟活動(dòng)的嚴(yán)肅性，公益訴訟的提起一般要基于法律規(guī)定或者受一定的程序限制。例如，在英美法系國家中，相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)申訴或者舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)未作處理的，才能啟動(dòng)行政公益訴訟程序。自公益訴訟試點(diǎn)以來，實(shí)踐中的訴前程序一直分為民事領(lǐng)域的公告程序和行政領(lǐng)域的檢察建議程序。就后者而言，有學(xué)者將其定義為：“檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟前先行通過檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或依法履行職責(zé)?！庇纱丝梢姡姓嬖V訟訴前程序具有以下三個(gè)方面的特征。

（一）前置于訴訟程序

訴前程序是行政公益訴訟的前提。根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟前，必須通過檢察建議環(huán)節(jié)督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)履職。經(jīng)過檢察建議的督促，若行政機(jī)關(guān)仍不履職或者未完全履職，檢察機(jī)關(guān)才可以提起公益訴訟?？梢哉f，通過檢察建議督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履職，從而達(dá)到使行政機(jī)關(guān)自行糾正違法行為、節(jié)約司法資源的目的，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的謙抑性。

（二）獨(dú)立的督促履職功能

實(shí)踐中，絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后都能夠依法履職到位，大部分行政公益訴訟案件因此在訴前程序結(jié)案，只有少數(shù)案件進(jìn)入訴訟程序。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年人民檢察院共立案辦理公益訴訟案件151260件，其中民事公益訴訟1.4萬件，行政公益訴訟13.7萬件;發(fā)出訴前檢察建議11.8萬件，行政機(jī)關(guān)回復(fù)整改率99.4%，更多問題訴前即獲解決，最終起訴的只有8010件?？梢哉f，訴前程序在督促行政機(jī)關(guān)積極履職方面具有訴訟程序不可比擬的高效、便捷的優(yōu)勢(shì)。

（三）獨(dú)特的程序功能價(jià)值

隨著二戰(zhàn)后“行政國”時(shí)代的到來，行政機(jī)關(guān)日益成為國家進(jìn)行社會(huì)治理的直接執(zhí)行者，也因此成為維護(hù)公益最重要的角色。行政公益訴訟雖是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，但這只是為了督促行政權(quán)更好地行使，并不意味著要擴(kuò)大司法權(quán)，司法權(quán)也必然不能代替行政權(quán)。因此，行政公益訴訟訴前程序的制度設(shè)計(jì)要體現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的充分尊重，檢察機(jī)關(guān)在檢察建議中督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)、主動(dòng)履職，促使其真正自我反省和主動(dòng)糾錯(cuò)，從而增強(qiáng)其依法行政的意識(shí)和能力，形成一種良性的“倒逼機(jī)制”。另一方面，訴前程序也體現(xiàn)了司法權(quán)的自我謙抑性，是檢察權(quán)的一種自我制約，避免濫用檢察權(quán)破壞行政權(quán)的正當(dāng)運(yùn)行。

二、當(dāng)前行政公益訴訟訴前程序運(yùn)行過程中存在的困境

（一）檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)保障不充分

盡管行政公益訴前程序又被稱為檢察建議程序，但在推動(dòng)該項(xiàng)程序之前，檢察機(jī)關(guān)還要經(jīng)過一段的調(diào)查了解，才能保證事實(shí)判斷的正確性。因此，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)不可或缺。但實(shí)踐中，由于法律規(guī)定不盡完備、權(quán)屬性質(zhì)界定存在分歧等原因，檢察機(jī)關(guān)行使公益訴訟調(diào)查取證權(quán)至少面臨著以下兩個(gè)方面的問題。

1.檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)無強(qiáng)制性規(guī)定兜底保障。盡管《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“《公益訴訟解釋》”）第6條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)，也規(guī)定了調(diào)查對(duì)象配合的義務(wù)。但一旦相關(guān)單位和個(gè)人出于自身利益考慮消極對(duì)待或者拒不配合，檢察機(jī)關(guān)往往辦法不多。實(shí)踐中，由于行政機(jī)關(guān)通常保存著案件所需的諸多關(guān)鍵證據(jù)材料，在檢察官調(diào)查時(shí)，“不知道”“沒聽說”“內(nèi)部規(guī)定不對(duì)外”等往往成為行政機(jī)關(guān)工作人員一套慣常的說辭。遇到這種情況，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第25條第2款規(guī)定“不得采取限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施”，只能根據(jù)第45條規(guī)定向相關(guān)部門通報(bào)或報(bào)告，一來一回，可能早已貽誤戰(zhàn)機(jī)。

2.檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證無有效措施保障。行政公益訴訟案件辦案任務(wù)大部分集中在基層檢察院，但基層辦案力量在專業(yè)設(shè)備、技能、人才等方面較為薄弱。特別是環(huán)境污染類案件，確定生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)和程度的關(guān)鍵在于環(huán)境檢測(cè)和鑒定的專家意見書，這是支撐檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求的重要證據(jù)之一。例如，在一個(gè)大氣污染類案件中，有害氣體排放后需要在極短的時(shí)間內(nèi)通過專業(yè)性極強(qiáng)和過程極為復(fù)雜的檢測(cè)手段收集、鑒定，這遠(yuǎn)非一般檢察機(jī)關(guān)能夠駕馭。此外，目前具備環(huán)境司法鑒定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)數(shù)量較少且分布不均，與公益訴訟案件的實(shí)際需要嚴(yán)重不匹配，這就給檢察機(jī)關(guān)通過委托鑒定方式行使調(diào)查權(quán)帶來極大不便。實(shí)踐中，某地人民檢察院曾嘗試委托三位環(huán)保專家以出具“情況說明”的方式得出損害生態(tài)環(huán)境的虛擬治理成本，并支付專家咨詢費(fèi)3000元，但該證據(jù)被人民法院以“不屬于司法鑒定結(jié)論”“缺乏合理性”等方式不予認(rèn)定，進(jìn)而導(dǎo)致整個(gè)公益訴訟請(qǐng)求不予支持。

（二）檢察建議的明確性和可行性仍需加強(qiáng)

為了使檢察建議能夠得到行政機(jī)關(guān)的采納以及認(rèn)可，確保行政機(jī)關(guān)能夠根據(jù)檢察建議提出的要求依法履行職責(zé)，檢察建議內(nèi)容必須具備明確、具體的履職內(nèi)容。不過，如何平衡檢察建議內(nèi)容的可操作性與詳略程度，是檢察機(jī)關(guān)較難把握的問題之一。由于行政機(jī)關(guān)履職的具體措施多源于其系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)范性文件的規(guī)定，若建議過于具體，則有干涉行政機(jī)關(guān)自由裁量之嫌，檢察機(jī)關(guān)也必然要耗費(fèi)大量人力物力，吃力不討好;若建議過于寬泛，通篇“依法履職”“依法查處”的泛泛而談，也有損檢察機(jī)關(guān)權(quán)威和公信力，行政機(jī)關(guān)要么不知具體要求而難以有效履職，要么不以為然而依然我行我素。

（三）行政機(jī)關(guān)是否依法履職在結(jié)果判斷標(biāo)準(zhǔn)上存在一定分歧

行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后，其是否依法履職成為接下來檢察機(jī)關(guān)判斷是否應(yīng)提起公益訴訟的主要依據(jù)?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》第82條采取了反向列舉的方式，明確了“6+1（兜底）”種行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)的情形，如果以行為為判斷標(biāo)準(zhǔn)，那么第1項(xiàng)“逾期未回復(fù)也未整改的”、第2項(xiàng)“已有措施但未執(zhí)行的”、第3項(xiàng)中的“回復(fù)但未整改的”、第4項(xiàng)“行為人已依法追究責(zé)任但行政機(jī)關(guān)仍需履職的”代表行政機(jī)關(guān)在相關(guān)方面不作為，判斷起來相對(duì)較為容易;但第3項(xiàng)中的“雖按期回復(fù)，但……僅采取部分整改措施的”、第5項(xiàng)“因客觀障礙難以執(zhí)行，但障礙消除后未及時(shí)恢復(fù)執(zhí)行的”、第6項(xiàng)“整改措施違反法律法規(guī)規(guī)定的”在考慮行為標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，還需要綜合考慮結(jié)果判斷標(biāo)準(zhǔn)——在客觀上以是否維護(hù)了公共利益、是否使公共利益脫離了被侵害狀態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)來判斷行政機(jī)關(guān)是否履職。在后邊幾種情境下，不僅要考慮行政機(jī)關(guān)是否采取了積極的履職措施，還要求該措施能夠修復(fù)被損害的公共利益，恢復(fù)其本來狀態(tài)。盡管實(shí)踐中多數(shù)行政機(jī)關(guān)都能夠采取一定的履職措施，但由于相關(guān)領(lǐng)域存在一定專業(yè)性，行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)識(shí)上可能存在一定分歧，進(jìn)而影響到雙方對(duì)于是否窮盡相關(guān)手段的判斷。對(duì)此，立法、司法層面尚未作出相對(duì)明確的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是否提起公益訴訟需要更加審慎的作出決定。

三、下一階段完善行政公益訴訟訴前程序的路徑探索

（一）完善檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證保障制度

通過以上分析，目前我國公益訴訟證據(jù)收集制度存在的缺陷主要集中在證據(jù)收集方法匱乏、證據(jù)收集手段不具備強(qiáng)制力等方面。盡管《公益訴訟解釋》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)，但并未涉及檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證應(yīng)遵循的原則、程序、方法等內(nèi)容?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》是公益訴訟試點(diǎn)期間檢察機(jī)關(guān)開展工作的主要依據(jù)，其中雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時(shí)可以采取調(diào)閱、復(fù)制、詢問、委托鑒定、勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)等方式調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況，以及檢察機(jī)關(guān)不得采取強(qiáng)制性措施，但由于該辦法僅作為檢察系統(tǒng)內(nèi)部效力層級(jí)較低的司法規(guī)范性文件，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在以此為依據(jù)開展調(diào)查活動(dòng)時(shí)往往得不到調(diào)查對(duì)象的認(rèn)可，徒增許多阻礙。令人欣慰的是，該辦法于2020年12月廢止后，2021年6月出臺(tái)的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》系最高人民檢察院正式發(fā)布的司法解釋，其中第四節(jié)共14個(gè)條文專門規(guī)定了“調(diào)查”，包括明確了調(diào)查取證的原則、準(zhǔn)備工作、證據(jù)種類、方式、程序以及禁止性規(guī)定等內(nèi)容。這不僅有利于檢察機(jī)關(guān)于法有據(jù)地行使調(diào)查權(quán)、暢通調(diào)查路徑，對(duì)檢察機(jī)關(guān)依法調(diào)查、防止權(quán)力濫用也有非常重要的意義。以此為契機(jī)，相關(guān)問題還在以下方面嘗試進(jìn)行改進(jìn)。

1.建立檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的配套制度。針對(duì)前文述及的相關(guān)單位及個(gè)人不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)材料的問題，除采取《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第45條規(guī)定的措施外，建議從行政檢察監(jiān)督的角度，賦予檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督權(quán)，如可以當(dāng)場(chǎng)向相關(guān)單位提出檢察建議，督促其依法配合。此外，通過探索建立公益訴訟檢察與行政執(zhí)法信息共享機(jī)制，可以大膽探索將相關(guān)單位或個(gè)人故意提供虛假材料的行為納入征信系統(tǒng)，倒逼其提供真實(shí)的證據(jù)材料。

2.適度探索擴(kuò)大適用文書提出命令制度。大陸法系的文書提出命令制度，是指法院根據(jù)當(dāng)事人向法院提出的請(qǐng)求，法院向持有文書的對(duì)方當(dāng)事人或第三人發(fā)出文書提出命令的申請(qǐng)，經(jīng)審查發(fā)出文書提出的命令。因此，對(duì)當(dāng)事人來說，文書提出命令制度是當(dāng)事人通過法院向持有文書的對(duì)方當(dāng)事人或第三人收集書證的一種手段。參考這一制度，如果檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院申請(qǐng)文書，文書提出的命令一旦作出，檢察機(jī)關(guān)收集證據(jù)的任務(wù)也就迎刃而解。但就我國引入該制度的現(xiàn)狀而言，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第112條僅將文書提出命令的對(duì)象限定為“對(duì)方當(dāng)事人”。但實(shí)踐中，許多重要的關(guān)鍵性證據(jù)恰恰是保存在第三人手中的。為使文書提出命令制度更好地為公益訴訟服務(wù)，一方面要擴(kuò)大解釋文書持有人概念，將對(duì)方當(dāng)事人、第三人及行政機(jī)關(guān)都納入到文書持有人的范圍內(nèi);另一方面要擴(kuò)大文書提出命令適用范圍，將一切載有信息的物品都納入文書的范圍，包括照片、圖片、視聽資料、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)等。

（二）細(xì)化訴前檢察建議的說理及具體內(nèi)容

有學(xué)者認(rèn)為，檢察建議一般包括以下內(nèi)容：問題來源或提出建議的起因;應(yīng)當(dāng)消除的隱患及違法現(xiàn)象;治理防范的具體意見;提出建議所依據(jù)的事實(shí)和法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定;被建議單位書面回復(fù)落實(shí)情況的期限等其他建議實(shí)現(xiàn)。與《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第16條第2款的規(guī)定相對(duì)照，后者比前者多出“依法認(rèn)定的案件事實(shí)或者經(jīng)調(diào)查核實(shí)的事實(shí)及其證據(jù)”和“被建議單位提出異議的期限”兩部分。為了提升訴前檢察建議的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，強(qiáng)化其中的釋法說理內(nèi)容是十分必要的，即應(yīng)當(dāng)對(duì)案件線索的來源、事實(shí)、證據(jù)、行政機(jī)關(guān)職能、行政機(jī)關(guān)違法行為或者不作為情況的認(rèn)定等內(nèi)容進(jìn)行完整的表述。特別是對(duì)行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)與其行為違反了相關(guān)規(guī)定的情況應(yīng)進(jìn)行重點(diǎn)闡述，讓被建議單位能夠充分認(rèn)識(shí)到自身行為違法之處。同時(shí)，建議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確、具體，在不干涉行政機(jī)關(guān)自由裁量的前提下，盡量做到精準(zhǔn)、可操作，確保在進(jìn)入訴訟程序后，檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求能夠得到法院的支持，以及在進(jìn)入執(zhí)行程序后能夠具備可執(zhí)行的內(nèi)容。對(duì)此，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第75條第3款規(guī)定：“《檢察建議書》的建議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與可能提起的行政公益訴訟請(qǐng)求相銜接?！边@無疑為下一步強(qiáng)化檢察建議的明確性和可行性指明了方向，至于效果還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步觀察。

（三）綜合運(yùn)用行為與結(jié)果兩種履職判斷標(biāo)準(zhǔn)

《公益訴訟解釋》第21條第3款規(guī)定，經(jīng)訴前檢察建議程序后，行政機(jī)關(guān)仍不履職的，檢察機(jī)關(guān)可以提起訴訟。前已述及，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第82條更多地采用了行為判斷標(biāo)準(zhǔn)來判斷行政機(jī)關(guān)是否履職，而結(jié)果判斷標(biāo)準(zhǔn)，即公益是否得到有效保護(hù)、是否脫離了受侵害的狀態(tài)等實(shí)踐中可能容易被忽略。也就是說，行政機(jī)關(guān)只要糾正違法行為或者履行相應(yīng)的職責(zé)，即使公共利益尚未得到有效保護(hù)，檢察機(jī)關(guān)也有可能慎重起訴。以生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域類公益訴訟案件為例，環(huán)境保護(hù)部門即使對(duì)相關(guān)單位或個(gè)人作出了行政處罰決定并已執(zhí)行到位，也可能存在污染尚未得到有效治理的情況。在此種情形下，檢察機(jī)關(guān)判斷是否應(yīng)提起行政公益訴訟則應(yīng)當(dāng)以“行為”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，若檢察機(jī)關(guān)僅以公共利益未得到有效保護(hù)為由提起訴訟，則合法性與合理性稍有欠缺，畢竟行政機(jī)關(guān)的職責(zé)在于“履行法定職責(zé)”，而非“有效保護(hù)公益”。不過，一旦遇到行政機(jī)關(guān)的職責(zé)中包含類似“公益得到保護(hù)”等內(nèi)容，則應(yīng)當(dāng)以結(jié)果作為判斷是否應(yīng)當(dāng)提起訴訟的標(biāo)準(zhǔn)。例如，在非法占用農(nóng)用地類案件中，根據(jù)《土地管理法》第77條的規(guī)定自然資源主管部門的履職內(nèi)容包括“恢復(fù)土地原狀”，在此種情形下，若其僅作出處罰決定但未恢復(fù)土地原狀，則可能被提起行政公益訴訟。

（四）允許在特定條件下成立訴訟程序的阻卻事由

行政機(jī)關(guān)未履職的原因多種多樣，除了確未認(rèn)識(shí)到履職必要性、自身確未積極整改這一主觀原因外，多數(shù)行政機(jī)關(guān)未履職到位是因客觀原因引起。這種情況一般可以又分為三類。

1.因自然、生態(tài)、環(huán)境等不可抗力原因?qū)е侣穆毑煌耆＿@種情況大多出現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)案件中。檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議時(shí)，其建議往往包括恢復(fù)土地原狀、修復(fù)被損害生態(tài)等履職內(nèi)容。以非法改變林地用途案件為例，檢察機(jī)關(guān)往往建議行政機(jī)關(guān)恢復(fù)土地原狀、恢復(fù)植被等，但現(xiàn)實(shí)情況是很難在短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)土地原有的地形地貌和植被生態(tài)，甚至可能無法在短時(shí)間內(nèi)完全去除硬化、栽種樹木的工作。

2.因依賴于其他機(jī)關(guān)配合和協(xié)助導(dǎo)致履職不完全。此種情況多數(shù)表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定時(shí)，需以其他行政機(jī)關(guān)的回復(fù)、答復(fù)等為依據(jù)，視情況采取不同的履職舉措。以國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域?yàn)槔鞘泄芾硇姓?zhí)法部門查處違法建筑以城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出的《違法建筑規(guī)劃影響認(rèn)定書》為前提，視違法建筑對(duì)規(guī)劃是否造成重大影響而采取不同的處罰措施。以L縣辦理的一起行政公益訴訟案件為例，某企業(yè)通過招拍掛手續(xù)拿到土地后，經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審批通過規(guī)劃方案并開工建設(shè)。但在建設(shè)工程中，企業(yè)改變規(guī)劃方案要求，增建違法建筑多座。檢察機(jī)關(guān)向城市管理行政執(zhí)法局發(fā)出檢察建議，但后者并未在法定期限內(nèi)整改，并稱因城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門未及時(shí)對(duì)違法建筑對(duì)規(guī)劃的影響進(jìn)行回復(fù)，致其無法采取有效措施查處。

3.行政行為尚未窮盡救濟(jì)手段。部分行政機(jī)關(guān)并不具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，在針對(duì)違法行為作出相應(yīng)的行政處罰決定后，若相對(duì)人不履行義務(wù)，需依賴于人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。在此類案件中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定其整改情況一般以其是否向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行為判斷標(biāo)準(zhǔn)。但行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，需經(jīng)過60日的復(fù)議期以及6個(gè)月訴訟期后才可申請(qǐng)。同時(shí)，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，還需履行催告、當(dāng)事人答辯、決定、送達(dá)等程序。程序的復(fù)雜性、期限的法定性導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)無法在兩個(gè)月期限內(nèi)窮盡所有手段。在行政機(jī)關(guān)已按照規(guī)定作出了相應(yīng)的處罰決定，并且已經(jīng)按期回復(fù)檢察機(jī)關(guān)的情況下，未挽回國家和社會(huì)公共利益的原因在于后續(xù)的執(zhí)行需要依法履行一定的程序并經(jīng)過一定的期間，因此檢察機(jī)關(guān)不宜徑直提起訴訟。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分尊重相關(guān)救濟(jì)措施，暫緩提起行政公益訴訟，并持續(xù)跟進(jìn)執(zhí)行進(jìn)展情況。

綜上所述，在上述三種情況下，檢察機(jī)關(guān)不宜貿(mào)然提起行政公益訴訟，應(yīng)當(dāng)保持檢察監(jiān)督權(quán)的謙抑性。如果無視具有正當(dāng)性、合理性的客觀情形，僅以“是否整改”作為唯一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，則不利于行政機(jī)關(guān)執(zhí)行行政事務(wù)。當(dāng)然，上述事由并不是必然地阻卻檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，只是檢察機(jī)關(guān)在由訴前程序進(jìn)入訴訟程序時(shí)，必須將以上三類客觀事由充分予以綜合考量，從而采取更為靈活、全面、合理的標(biāo)準(zhǔn)。

總之，訴前程序作為行政公益訴訟的前置性程序，不僅是保護(hù)公共利益的最有效手段，也是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)自我糾正、自我反省的利器。作為一項(xiàng)“年輕”的訴訟制度，行政公益訴訟制度從無到有，盡管仍需要在實(shí)踐中不斷完善，但業(yè)已在保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的過程中顯現(xiàn)了一定的成效，在助推法治國家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)等方面，其功能不可小覷。

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