徐振強(qiáng)，汪靜如，馬 效，房伯南，許 可

引言

青年和城市是國(guó)家發(fā)展中兩個(gè)具有舉足輕重的維度，兩者彼此作用、互相促進(jìn)，共同支持國(guó)家未來(lái)發(fā)展，城市高質(zhì)量發(fā)展必須對(duì)青年友好并重視青年的發(fā)展?！笆奈逡?guī)劃”提出要“深入實(shí)施青年發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)青年全面發(fā)展”。自2019年10月起，團(tuán)中央面向全國(guó)開展“青年發(fā)展型城市”試點(diǎn)，目前有80個(gè)試點(diǎn)城市。聚焦“青年發(fā)展型城市”指標(biāo)體系研究是服務(wù)城市試點(diǎn)能力建設(shè)的關(guān)鍵性內(nèi)容，指標(biāo)體系是推進(jìn)試點(diǎn)落實(shí)、強(qiáng)考核、抓質(zhì)量的關(guān)鍵性抓手。

1 新時(shí)期我國(guó)青年發(fā)展存在的問(wèn)題

改革開放以來(lái)，我國(guó)青年發(fā)展工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。截至2020年底，我國(guó)青年人口為4.01億人（14—35歲），占全國(guó)總?cè)丝诘?8.42%，比2018年底我國(guó)青年人口下降了0.38%（約為4.15億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?9.8%）。在城鎮(zhèn)化的背景下，青年呈現(xiàn)出新的特征，出現(xiàn)了數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的“小鎮(zhèn)青年”（2.3億人）、“空巢青年”和“獨(dú)居青年”（9.2千萬(wàn)人）、“斜杠青年”（8千萬(wàn)人）、“青年志愿者”（4千萬(wàn)人）等，由此反映了青年需求和青年問(wèn)題的新走向。青年人群婚姻的質(zhì)量和穩(wěn)定性呈下降趨勢(shì)，離婚率不斷攀升，“閃婚”“閃離”現(xiàn)象突出，7萬(wàn)碩士生、21萬(wàn)大學(xué)生加入了“外賣小哥”“快遞小哥”的隊(duì)伍，這些與他們最初的職業(yè)規(guī)劃和接受教育程度相去甚遠(yuǎn)。青少年違法犯罪被國(guó)際社會(huì)列為與走私、毒品犯罪并列的三大社會(huì)公害。越來(lái)越多的青年與父母及親人分居，單身且獨(dú)自居住。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年就有超過(guò)7 700萬(wàn)獨(dú)居狀態(tài)的“空巢青年”，2021年“空巢青年”數(shù)量上升到9 200萬(wàn)人。

隨著全民受教育程度的不斷提高，我國(guó)受到高等教育的青年人越來(lái)越多。大學(xué)生數(shù)量快速增長(zhǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，讓大學(xué)生壓力倍增，容易產(chǎn)生不安和焦慮感，很容易受到極端政治思潮影響而形成學(xué)生運(yùn)動(dòng)。如2012年9月在我國(guó)青年學(xué)生中爆發(fā)的反日活動(dòng)，2019年香港爆發(fā)的亂港事件等。

此外，長(zhǎng)期以來(lái)由于資源、物質(zhì)、教育、婚姻等不平等，容易讓部分社會(huì)底層青年產(chǎn)生強(qiáng)烈的不滿情緒。他們接觸社會(huì)陰暗面較多，經(jīng)常容易產(chǎn)生社會(huì)不公、不滿個(gè)人現(xiàn)狀、仇富等不平衡心理。這些青年長(zhǎng)期以來(lái)累積的不滿情緒，使他們需要尋找發(fā)泄的機(jī)會(huì)，一旦發(fā)生社會(huì)運(yùn)動(dòng)，他們一定是積極的參與者，也容易采用更暴力的方式解決問(wèn)題，產(chǎn)生許多社會(huì)隱患，引發(fā)犯罪、治安等問(wèn)題（表1）。

表1 關(guān)于青年發(fā)展問(wèn)題的代表性研究

2 青年發(fā)展型城市相關(guān)指標(biāo)體系的研究現(xiàn)狀

“青年發(fā)展型城市”是概念創(chuàng)新，將概念付諸實(shí)踐，以政府端為實(shí)施主體，需要圍繞“青年發(fā)展型城市”開展指標(biāo)體系設(shè)計(jì)。國(guó)內(nèi)在城市層面開展青年指標(biāo)體系的研究較少，有學(xué)者嘗試構(gòu)建農(nóng)村青年發(fā)展指標(biāo)體系。探討適應(yīng)青年發(fā)展的指標(biāo)體系，有助于支持上位規(guī)劃在地方精準(zhǔn)、有效落地和高質(zhì)量實(shí)施。本研究通過(guò)梳理、調(diào)研國(guó)內(nèi)外已有的青年發(fā)展指標(biāo)體系，為研究、設(shè)計(jì)符合我國(guó)地方需要的青年發(fā)展型城市指標(biāo)體系提供基礎(chǔ)支撐。

2.1 國(guó)際指標(biāo)體系研究

一直以來(lái)，聯(lián)合國(guó)及其與青年事務(wù)有關(guān)的組織，對(duì)青年發(fā)展工作高度重視，并多次在重要場(chǎng)合發(fā)布相關(guān)政策，引導(dǎo)各國(guó)注重青年發(fā)展。1995年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《到2000年及其后世界青年行動(dòng)綱領(lǐng)》，提出促進(jìn)青年發(fā)展的10個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域：教育、藥物濫用、就業(yè)、少年犯罪、環(huán)境、饑餓與貧窮、健康、女孩和青年婦女、閑暇活動(dòng)、青年參與社會(huì)生活和決策機(jī)會(huì)。在《2003年世界青少年報(bào)告》中，青少年發(fā)展又?jǐn)U充了5個(gè)新領(lǐng)域：國(guó)際化、信息化和通訊技術(shù)、艾滋病防控、青年引起的沖突防止和代際間關(guān)系。

英聯(lián)邦秘書處、歐洲青年論壇和美國(guó)經(jīng)濟(jì)研究所（面向世界城市）、加拿大解碼公司（面向加拿大和美國(guó)城市）和東盟秘書處（面向東盟城市）較早開展青年發(fā)展方面的評(píng)測(cè)；中國(guó)青少年研究中心等機(jī)構(gòu)，于2020年發(fā)布《國(guó)際青年發(fā)展指數(shù)報(bào)告2021》開展青年發(fā)展的國(guó)別研究（表2）。

表2 國(guó)際青年發(fā)展型城市指標(biāo)體系

2.2 國(guó)內(nèi)指標(biāo)體系研究

國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），作為上位規(guī)劃，指導(dǎo)全國(guó)地方青年發(fā)展工作，并確定了10個(gè)領(lǐng)域：思想道德、教育、健康、婚戀、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、文化、社會(huì)融入與社會(huì)參與、維護(hù)合法權(quán)益、預(yù)防違法犯罪、社會(huì)保障，基本涵蓋了青年發(fā)展的主要方面，對(duì)國(guó)內(nèi)外青年發(fā)展指標(biāo)體系有較好的歸納。港澳臺(tái)對(duì)青年發(fā)展指標(biāo)體系研究起步較早，上海學(xué)者在港澳臺(tái)研究的基礎(chǔ)上，開展了本地化指標(biāo)體系的構(gòu)建?？傮w上，他們所涉及的領(lǐng)域基本在《規(guī)劃》的10個(gè)領(lǐng)域之內(nèi)（6—10個(gè)），指標(biāo)65—200項(xiàng)，相關(guān)數(shù)據(jù)主要來(lái)自統(tǒng)計(jì)報(bào)告（表3）。

表3 國(guó)內(nèi)青年發(fā)展型城市指標(biāo)體系

2.3 國(guó)內(nèi)外指標(biāo)對(duì)比研究

英聯(lián)邦秘書處、歐洲青年論壇、美國(guó)和加拿大等，較早就開始建立青少年發(fā)展的指標(biāo)體系，運(yùn)行至今并經(jīng)過(guò)多輪調(diào)整，已經(jīng)較為成熟，參考價(jià)值高。綜合上述指標(biāo)體系，從維度共性上看，大多涉及家庭、教育、健康、社會(huì)參與和社會(huì)融入、就業(yè)、犯罪與預(yù)防、人口特征、文化8個(gè)方面（頻次10次及以上）；除此之外，還包括就業(yè)、社會(huì)保障、政策、維護(hù)青少年合法權(quán)益4個(gè)方面（頻次10次以下）；另外，還有6個(gè)指標(biāo)維度出現(xiàn)頻率僅一次。因此，在構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)，盡可能涵蓋國(guó)內(nèi)外青年指標(biāo)體系涉及的維度領(lǐng)域，表4、表5通過(guò)對(duì)比3個(gè)國(guó)際上衡量青年發(fā)展水平的主要指標(biāo)，識(shí)別出我國(guó)在青年發(fā)展方面的國(guó)際差距，主要體現(xiàn)在就業(yè)、公平、政治和公共參與、教育等。

表4 國(guó)內(nèi)外青年城市指標(biāo)體系評(píng)價(jià)維度統(tǒng)計(jì)表

表5 國(guó)際主要的青年發(fā)展指標(biāo)中中國(guó)所處的位置

結(jié)合我國(guó)實(shí)際，從指標(biāo)體系的維度特性上看，本研究的指標(biāo)體系維度還應(yīng)考慮兩個(gè)方面：一是青年政策和機(jī)制保障。主要體現(xiàn)在青年對(duì)國(guó)家、地方有關(guān)青年發(fā)展政策的不了解，當(dāng)代青年對(duì)青年發(fā)展政策認(rèn)知了解的意愿不高，對(duì)政策認(rèn)知有局限性和偏差，了解政策不全面，運(yùn)用能力弱。二是青年人口問(wèn)題，主要從人口規(guī)模和性別比例兩方面進(jìn)行分析：（1）青年人口總量趨減。根據(jù)第七次人口普查結(jié)果，18—35歲年齡段青年人口呈減少趨勢(shì)，有專家指出，2020年以后青年人口減少的形勢(shì)將更為嚴(yán)峻。與此同時(shí)，地方城市在爭(zhēng)取青年流動(dòng)上也著力制定利于青年發(fā)展的政策措施，出現(xiàn)“搶人”現(xiàn)象。2017年以來(lái)，75%的一線城市出現(xiàn)青年人口流失，而深圳則體現(xiàn)出對(duì)青年人強(qiáng)大的吸引力，實(shí)現(xiàn)青年人口凈流入。

（2）青年性別比例失衡。2019年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》對(duì)全國(guó)人口變動(dòng)情況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，男青年比例高于女青年。性別結(jié)構(gòu)不僅反映人口的基本狀況，也影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。由于大量鄉(xiāng)村青年流向城市，導(dǎo)致城市中青年數(shù)量劇增，鄉(xiāng)村青年人口減少，鄉(xiāng)村地區(qū)老齡化加劇。近年來(lái)，由于青年男女比例不協(xié)調(diào)，青年人口結(jié)構(gòu)不平衡，發(fā)生婚姻擠壓。男性或女性的相對(duì)減少，都會(huì)導(dǎo)致某一年齡段內(nèi)人口的婚姻擠壓，進(jìn)而影響人口的家庭構(gòu)成與養(yǎng)老資源構(gòu)成。

因此，鑒于政策機(jī)制保障和人口管理的重要性，本研究在《規(guī)劃》確定的10個(gè)領(lǐng)域（思想道德、教育、健康、婚戀、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、文化、社會(huì)融入與社會(huì)參與、維護(hù)合法權(quán)益、預(yù)防違法犯罪、社會(huì)保障）的基礎(chǔ)上，兼顧青年政策和保障機(jī)制、青年人口信息。

3 構(gòu)建青年發(fā)展型城市指標(biāo)體系

3.1 指標(biāo)體系框架搭建思路

框架體系突出地方城市指標(biāo)體系應(yīng)用的可操作性、代表性和有效性，遴選指標(biāo)，具體包括：（1）堅(jiān)持決策咨詢導(dǎo)向。按照“復(fù)合研究體系—多維評(píng)測(cè)方法—多地同步落地測(cè)試—反饋完善體系”的技術(shù)路徑，為推動(dòng)市（縣）層面試點(diǎn)示范提供方法論參考。（2）實(shí)施知識(shí)集成再創(chuàng)新?；陂_放共享、集成創(chuàng)新，圍繞“青年發(fā)展”構(gòu)建5個(gè)資源庫(kù)，這些庫(kù)不定期更新，建立能夠持續(xù)支撐“青年發(fā)展型”城市指標(biāo)研究的資源，集成國(guó)內(nèi)外關(guān)于“青年發(fā)展”的前沿學(xué)術(shù)成果，有效指導(dǎo)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)。（3）加強(qiáng)部門內(nèi)外協(xié)同。以促進(jìn)“青年發(fā)展”為核心，針對(duì)開發(fā)的指標(biāo)體系，在實(shí)施層面，考慮共青團(tuán)系統(tǒng)下屬職能部門協(xié)同推進(jìn)落實(shí)的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)從政府各職能部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制出發(fā)進(jìn)行研究性設(shè)計(jì)，以提高指標(biāo)體系的運(yùn)行效能。

3.2 指標(biāo)體系框架搭建過(guò)程

（1）落實(shí)上位規(guī)劃，搭建基本架構(gòu)。青年發(fā)展型城市的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)以《規(guī)劃》為指引，《規(guī)劃》提出的十大發(fā)展目標(biāo)是本指標(biāo)體系搭建的主要依據(jù)，同時(shí)結(jié)合國(guó)內(nèi)外指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，特別是《徐匯區(qū)青少年發(fā)展“十四五”規(guī)劃核心指標(biāo)》《灤州市青年發(fā)展規(guī)劃（2020—2025年）》《深圳寶安區(qū)促進(jìn)青年發(fā)展》的實(shí)踐成果。并結(jié)合政策落實(shí)情況和青年人口數(shù)據(jù)，經(jīng)反復(fù)討論和征求專家意見，最終確定12個(gè)領(lǐng)域，即：政策和機(jī)制保障、思想道德、教育、健康、婚戀、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、文化、社會(huì)融入與社會(huì)參與、維護(hù)合法權(quán)益、預(yù)防違法犯罪、社會(huì)保障和人口信息。

（2）吸納經(jīng)驗(yàn)，反饋青年問(wèn)題，完善具體指標(biāo)。一是整合青年發(fā)展的相關(guān)政策納入評(píng)價(jià)指標(biāo)；二是通過(guò)研究“青年發(fā)展型城市”試點(diǎn)案例，歸納共性，總結(jié)普適性的經(jīng)驗(yàn)做法，作為本研究提出的青年發(fā)展型城市指標(biāo)體系的評(píng)價(jià)指標(biāo)；三是聚焦當(dāng)代青年的主要問(wèn)題，對(duì)婚戀、就業(yè)、住房等方面提出評(píng)價(jià)指標(biāo)；四是考慮國(guó)內(nèi)各城市的差異和特點(diǎn)，在指標(biāo)屬性上進(jìn)行層級(jí)分組，“底線指標(biāo)”普遍適用并嚴(yán)格落實(shí)，“導(dǎo)向指標(biāo)”則由各城市根據(jù)具體情況落實(shí)。

3.3 青年發(fā)展型城市指標(biāo)體系

以地方城市政府為主體，本研究提出的青年發(fā)展型城市指標(biāo)體系涉及青年政策與機(jī)制保障等12個(gè)領(lǐng)域，共40項(xiàng)指標(biāo)，平均每個(gè)領(lǐng)域3—4項(xiàng)指標(biāo)（表6）。在“（十一）青年社會(huì)保障”領(lǐng)域，涉及的指標(biāo)最多為9項(xiàng)，包括社會(huì)保險(xiǎn)、保障性租賃住房、房?jī)r(jià)收入比、大病醫(yī)療救助、兒科門（急）診、托育機(jī)構(gòu)、困境兒童幫扶、12355熱線和青年大數(shù)據(jù)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)強(qiáng)化保障來(lái)為青年發(fā)展提供基礎(chǔ)性支撐，從個(gè)人保險(xiǎn)、居住、醫(yī)療、子女、服務(wù)和數(shù)據(jù)等關(guān)鍵方面展開。

表6 本研究提出的“青年發(fā)展型城市”指標(biāo)框架

在“（一）青年政策與機(jī)制保障”領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)對(duì)青年發(fā)展規(guī)劃實(shí)施情況的評(píng)價(jià)，從行政管理出發(fā)，結(jié)合地方對(duì)青年發(fā)展工作的不同重視程度，引導(dǎo)地方政府從7個(gè)方面來(lái)具體落實(shí)青年發(fā)展規(guī)劃。在“（十二）青年人

口信息”領(lǐng)域，突出對(duì)“常住人口中青少年的比例”和“青年男女性別比”的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

本研究提出的指標(biāo)體系包括底線指標(biāo)9項(xiàng)、導(dǎo)向指標(biāo)31項(xiàng)。底線指標(biāo)強(qiáng)調(diào)底線思維，結(jié)合青年發(fā)展的重要性、基礎(chǔ)性和緊迫性設(shè)置，如思想政治理論課時(shí)占比、高中階段毛入學(xué)率、編寫青少年教育材料、青年體質(zhì)達(dá)標(biāo)率、青年心理健康問(wèn)題發(fā)生率、青少年近3年犯罪率、青年社會(huì)保險(xiǎn)參保率、受幫扶困境兒童占應(yīng)幫扶困境兒童的比例等，突出對(duì)青年思想道德、教育、健康、就業(yè)、犯罪和保障的重視，引導(dǎo)地方城市在規(guī)劃時(shí)要注重底線達(dá)標(biāo)。通過(guò)底線指標(biāo)的設(shè)置，有助于全國(guó)底線指標(biāo)整體水平得到快速、顯著的提升。導(dǎo)向指標(biāo)作為發(fā)展的方向，引導(dǎo)地方城市結(jié)合實(shí)際量力而行，爭(zhēng)取為青年發(fā)展創(chuàng)造更好的環(huán)境條件。

指標(biāo)的參考來(lái)源均從11個(gè)方面考慮，所有指標(biāo)參考來(lái)源在5個(gè)以上。這11個(gè)方面基本覆蓋指標(biāo)研究體系，能夠確保指標(biāo)在選取上有充分的代表性。數(shù)據(jù)來(lái)源同時(shí)綜合考慮可獲取性，基本來(lái)源于地方政府的相關(guān)業(yè)務(wù)部門、系統(tǒng)和第三方報(bào)告。

4 結(jié)語(yǔ)

本文主要圍繞青年發(fā)展型城市指標(biāo)體系展開，研究國(guó)外青年發(fā)展型城市指標(biāo)體系和國(guó)內(nèi)以往的指標(biāo)體系，將《規(guī)劃》作為上位要求，立足對(duì)接《規(guī)劃》并支持地方政府能力建設(shè)，結(jié)合青年發(fā)展存在的問(wèn)題及特征，提出青年發(fā)展的12項(xiàng)指標(biāo)體系，為青年發(fā)展型城市試點(diǎn)在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)方面提供參考。

①Commonwealth of Nations，起源于1926年，1931年英國(guó)議會(huì)通過(guò)《威斯敏斯特法案》正式成立的國(guó)際組織，由53個(gè)獨(dú)立主權(quán)國(guó)家（包括屬地）所組成，成員大多為前英國(guó)殖民地或者保護(hù)國(guó)，現(xiàn)任英聯(lián)邦元首為伊麗莎白二世女王。1965年，各成員國(guó)政府首腦決議在倫敦設(shè)立秘書處。英聯(lián)邦秘書處是英聯(lián)邦的行政機(jī)構(gòu)，承擔(dān)各成員國(guó)間交流和協(xié)商的工作。

② 對(duì)于如下做法給予補(bǔ)貼：（1）舉辦體育賽事、電競(jìng)比賽、頒獎(jiǎng)晚會(huì)、影視節(jié)、演唱會(huì)等文體活動(dòng)。（2）發(fā)展線上線下融合店、室內(nèi)主題樂(lè)園、休閑運(yùn)動(dòng)、手作文創(chuàng)、文化娛樂(lè)和高端培訓(xùn)等受青年歡迎的新興業(yè)態(tài)。（3）青年組織開展服務(wù)社會(huì)的活動(dòng)。