周淑慧，梁嚴(yán)，王占黎

中國石油天然氣股份有限公司規(guī)劃總院

0 引言

2014年2月，國家能源局印發(fā)國能監(jiān)管〔2014〕84號《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》，初步搭建了油氣管網(wǎng)設(shè)施監(jiān)管框架、明確了監(jiān)管要求，揭開了中國LNG（液化天然氣）接收站向第三方開放的序幕。隨后中國石油天然氣集團有限公司（簡稱中國石油）、中國石油化工集團有限公司（簡稱中國石化）和中國海洋石油集團有限公司（簡稱中國海油）（以上簡稱三大石油公司）探索性向第三方開放。經(jīng)過5年探索和試行，2019年5月，發(fā)改能源規(guī)〔2019〕916號《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》正式發(fā)布。2020年 10月，國家石油天然氣管網(wǎng)集團有限公司（簡稱國家管網(wǎng)集團）獨立運營，由此拉開了油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的大幕，LNG接收站迎來公平開放時代。2020年新冠肺炎疫情下，國際LNG現(xiàn)貨價格超低位運行，同時國家能耗“雙控”政策和“雙碳”戰(zhàn)略帶動天然氣需求持續(xù)增加，LNG接收站開放進入高潮。2021年，在國際 LNG現(xiàn)貨價格高企背景下出現(xiàn)了部分托運商放棄使用已訂窗口期情況，暴露出行業(yè)發(fā)展和相關(guān)制度的問題。本文簡要回顧中國 LNG接收站建設(shè)和運行情況以及公平開放相關(guān)規(guī)章制度發(fā)布情況，對2006—2021年主要企業(yè)的公平實踐進行梳理，剖析存在的主要問題，并針對性地提出改進建議。

1 LNG接收站建設(shè)運行情況

1.1 LNG接收站建設(shè)情況

2006年中國第1座LNG接收站建成投運?！笆晃濉逼陂g建成投產(chǎn)4座LNG接收站，接收能力合計980×104t/a。“十二五”時期進入建設(shè)高峰，共有10個LNG接收站建成投產(chǎn)，新增接收能力3 280×104t/a。“十三五”期間新增接收能力4 970×104t/a，其中3 030×104t/a來自已有項目擴建；由于市場需求疲軟，“照付不議”進口長協(xié)資源消納困難，各方對LNG接收站建設(shè)意愿不強，5年內(nèi)僅有7個新建項目投產(chǎn)，貢獻了1 940×104t/a能力。截至2021年底，全國共建成投產(chǎn)22座LNG接收站，接收能力合計10 010×104t/a，配套儲罐罐容1 175×104m3。2006—2021年中國已建LNG接收站情況見圖1。

圖1 中國已建成投產(chǎn)LNG接收站情況

目前，國家管網(wǎng)集團是中國LNG接收站保有數(shù)量最多、接收能力最大的運營主體，現(xiàn)運營7座，總接收能力為2 760×104t/a；此外還有山東龍口、福建漳州、深圳迭福3座LNG接收站在建。中國海油運營深圳大鵬、福建莆田、珠海金灣、寧波北侖4座LNG接收站，接收能力為2 360×104t/a，系第二大運營商。中國石化運營天津、青島兩座LNG接收站，接收能力為1 780×104t/a，是環(huán)渤海地區(qū)的最大運營商。中國石油運營江蘇如東、唐山曹妃甸、海口馬村3座LNG接收站，接收能力為1 330×104t/a［1］。

申能（集團）有限公司（簡稱申能集團）、新奧天然氣股份有限公司（簡稱新奧股份）、廣匯能源股份有限公司（簡稱廣匯能源）等除國家管網(wǎng)集團和三大石油公司之外的其他公司運營 6座 LNG接收站，接收能力合計為1 780×104t/a。此外，目前沿海還有在建（含擴建）、核準(zhǔn)待建項目約30個，接收能力合計超過1×108t/a，配套儲罐罐容約2 000×104m3，預(yù)計“十四五”末可全部建成投產(chǎn)，屆時中國 LNG進口接收能力將超過 2×108t/a，資源保障能力大大增強。

1.2 LNG接收站運行情況

受制于資源稟賦，中國天然氣產(chǎn)量雖穩(wěn)定增加，但仍不能支撐市場需求增長，進口LNG已成為補足需求缺口的重要來源。“十二五”期間 LNG進口年均增速15%，“十三五”期間達到28%，2021年LNG進口量增加到7 890×104t，同比增長約24%，成為全球最大的LNG進口國。天然氣市場需求的快速增長帶動接收站運行負荷快速提升（見圖2），2021年中國 LNG接收站運行負荷超過 80%，采暖季大部分LNG接收站均處于滿負荷狀態(tài)，遠高于全球主要國家40%左右的負荷水平。特別地，中國石化天津LNG接收站 2018年投產(chǎn)，2020年便達到滿負荷運行，2021年底第二碼頭建成投產(chǎn)，上產(chǎn)速度前所未有。

圖2 中國LNG接收站運行情況

在管網(wǎng)獨立、設(shè)施公平開放等多重因素影響下，中國 LNG資源進口主體快速增加，2020年現(xiàn)貨市場活躍時多達20家左右，包括城市燃氣企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、獨立貿(mào)易商等，bp、殼牌公司、道達爾能源、卡塔爾能源公司、諾瓦泰克公司等國際LNG供應(yīng)商也競相瞄準(zhǔn)中國市場，意欲在中國設(shè)立企業(yè)開展天然氣直銷業(yè)務(wù)。

2 LNG接收站公平開放相關(guān)規(guī)章制度

2.1 規(guī)章制度發(fā)布情況

2.1.1 國家層面

LNG接收站作為管網(wǎng)設(shè)施的一部分，其公平開放管理辦法統(tǒng)一納入到油氣管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)、運營、監(jiān)管辦法中，2014年以來國家相關(guān)部門陸續(xù)印發(fā)了多個規(guī)范性文件。

2014年2月13日，國家能源局印發(fā)國能監(jiān)管〔2014〕84號《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》［2］。該辦法第四條首次提出油氣管網(wǎng)設(shè)施運營企業(yè)在油氣管網(wǎng)設(shè)施有剩余能力的情況下，應(yīng)向第三方市場主體平等開放，提供輸送、儲存、氣化、液化和壓縮等服務(wù)；第五條規(guī)定油氣管網(wǎng)設(shè)施運營企業(yè)在互惠互利、充分利用設(shè)施能力并保障現(xiàn)有用戶現(xiàn)有服務(wù)的前提下，按簽訂合同的先后次序向新增用戶公平、無歧視地開放使用油氣管網(wǎng)設(shè)施，標(biāo)志著中國天然氣管網(wǎng)設(shè)施（包括 LNG接收站設(shè)施）第三方準(zhǔn)入工作啟動。

2014年2月28日，國家發(fā)展和改革委員會（簡稱國家發(fā)展改革委）印發(fā)中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令第8號《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營管理辦法》［3］。該辦法第十七條要求天然氣基礎(chǔ)設(shè)施運營企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定公布提供服務(wù)的條件、獲得服務(wù)的程序和剩余服務(wù)能力等信息，公平、公正地為所有用戶提供管道運輸、儲氣、氣化、液化等服務(wù)；國家能源局及其派出機構(gòu)負責(zé)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施公平開放監(jiān)管工作。

上述兩個辦法印發(fā)后，受天然氣行業(yè)上中下游一體化運營管理機制的制約，開放對象以接收站股東為主，開放層次較低，但油氣企業(yè)公平開放意識逐步增強、上下游用戶開放服務(wù)訴求逐漸增多。

2019年3月，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過《石油天然氣管網(wǎng)運營機制改革實施意見》（簡稱《意見》），明確組建國家管網(wǎng)集團，推動形成上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場充分競爭的油氣市場體系。以此《意見》為指導(dǎo)，2019年5月，國家發(fā)展改革委、國家能源局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、市場監(jiān)督管理總局等四部門聯(lián)合印發(fā)發(fā)改能源規(guī)〔2019〕916號《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》（簡稱《辦法》）［4］。《辦法》在公平開放服務(wù)方面強調(diào)“油氣管網(wǎng)設(shè)施運營企業(yè)應(yīng)當(dāng)無歧視地向符合開放條件的用戶提供油氣輸送、儲存、氣化、裝卸、轉(zhuǎn)運等服務(wù)，無正當(dāng)理由不得拖延、拒絕與符合開放條件的用戶簽訂服務(wù)合同，不得提出不合理要求”?！掇k法》進一步規(guī)范了油氣管網(wǎng)、LNG接收站等設(shè)施準(zhǔn)入申請、受理流程、監(jiān)管要求，提出構(gòu)建合同管理機制下的公平開放服務(wù)，推行天然氣能量計量計價，鼓勵提供多樣化服務(wù)等；突出強化了信息公開要求，對公開內(nèi)容、公開方式、時間頻率等做了全面系統(tǒng)的規(guī)定，設(shè)施運營企業(yè)必須主動提前公開剩余能力等關(guān)鍵信息，區(qū)別于 2014年試行辦法依申請公開的規(guī)定，從而更大程度地推動公平開放，LNG接收站等設(shè)施公平開放工作翻開了嶄新一頁。

2019年 10月，國家能源局印發(fā)國能綜通監(jiān)管〔2019〕76號《關(guān)于加強天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放相關(guān)信息公開工作的通知》［5］。該通知規(guī)定天然氣管網(wǎng)設(shè)施運營企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照示范文本規(guī)定的格式、內(nèi)容和時間，在國家能源局指定的信息公開平臺統(tǒng)一公開企業(yè)基本情況、設(shè)施基礎(chǔ)信息、設(shè)施剩余能力、準(zhǔn)入服務(wù)條件、服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)價格標(biāo)準(zhǔn)、申請和受理流程、設(shè)施服務(wù)信息等。該通知將推動LNG接收站的信息公開更加健全透明，促進形成規(guī)范有序、公開透明的信息公開機制。

2021年 6月，國家能源局印發(fā)國能綜通監(jiān)管〔2021〕64號《天然氣管網(wǎng)和LNG接收站公平開放專項監(jiān)管工作方案》，組織派出機構(gòu)對山西、山東、浙江、廣東等重點省份的管網(wǎng)和LNG接收站公平開放落實情況開展專項監(jiān)管，監(jiān)管內(nèi)容包括油氣體制改革要求落實情況、互聯(lián)互通和公平接入情況、信息公開情況、服務(wù)及交易情況、實際運行情況等。專項監(jiān)管行動進一步規(guī)范了設(shè)施運營企業(yè)的開放服務(wù)行為，有效推動了LNG接收站設(shè)施的公平開放。

2.1.2 地方政府層面

江蘇省的 LNG接收站公平開放工作走在前列。早在2015年，國家能源局江蘇監(jiān)管辦公室（簡稱江蘇能監(jiān)辦）牽頭發(fā)布了蘇監(jiān)能行業(yè)〔2015〕162號《江蘇省 LNG接收站公平開放監(jiān)管實施辦法（試行）》（簡稱《試行辦法》）。為進一步落實發(fā)改能源規(guī)〔2019〕916號《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》要求，2021年2月江蘇能監(jiān)辦會同江蘇省發(fā)展和改革委員會（簡稱江蘇省發(fā)展改革委）制定發(fā)布了《江蘇省液化天然氣接收站公平開放監(jiān)管實施細則》（簡稱《細則》）［6］，同時配套制定了《液化天然氣接收站剩余能力測算規(guī)范》。《細則》對LNG接收站運營企業(yè)和用戶在準(zhǔn)入條件、信息公開、服務(wù)申請與受理、合同執(zhí)行等方面提出了更加具體明確的要求。特別地，《細則》單獨設(shè)立一章對用戶準(zhǔn)入條件做了詳細規(guī)定，核心內(nèi)容除常規(guī)要求的行業(yè)許可、安全資質(zhì)、財務(wù)和資信條件外，量化提出：擁有液化天然氣資源或者年用氣量（銷售量）不少于5 000×104m3的獨立法人企業(yè)或其授權(quán)分公司均可提出使用申請，儲存容量在5 000×104m3及以上的儲氣設(shè)施運營企業(yè)視為終端用戶?！都殑t》關(guān)鍵性條款及與《試行辦法》的差異詳見表1。

表1 《細則》關(guān)鍵性條款及與《試行辦法》的差異

浙江省發(fā)展和改革委員會2020年9月印發(fā)《浙江省天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放實施細則（試行）》［7］，其中包含了LNG接收站開放準(zhǔn)入要求。該細則基本沿襲了國家能源局監(jiān)管辦法有關(guān)條款，同樣提出了在天然氣體制改革過渡期，在保障現(xiàn)有用戶現(xiàn)有服務(wù)的前提下，將管網(wǎng)設(shè)施剩余能力向符合開放條件的用戶公平開放。

2.1.3 企業(yè)層面

根據(jù)發(fā)改能源規(guī)〔2019〕916號《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》第五條“油氣管網(wǎng)設(shè)施運營企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照本辦法要求建立相應(yīng)的規(guī)章制度”的要求，2020年5月國家管網(wǎng)集團制定了《國家管網(wǎng)集團油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放管理暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》）［8］?！稌盒修k法》共設(shè)十三章95條，明確了集團內(nèi)部相關(guān)單位、部門在公平開放中的職責(zé)及信息公開、信息報送、公平開放、服務(wù)合同、運行調(diào)度等管理規(guī)定或要求，對信息公開內(nèi)容、準(zhǔn)入資格要求、集中和分散受理流程、容量分配原則等關(guān)鍵問題都作了明確具體的規(guī)定。

2.2 公平開放核心條款

LNG接收站能否做到公平開放，核心在于公平性和透明性，即建立透明、合理的窗口期分配規(guī)則，并將相關(guān)信息及時、充分公開。此外，在技術(shù)上準(zhǔn)確核算剩余能力、制定相應(yīng)準(zhǔn)則也是實現(xiàn)透明、公平的重要因素。

2.2.1 窗口期分配規(guī)則

LNG接收站窗口期的科學(xué)、合理、透明分配直接反映了開放的程度和公平性，但同時，窗口期分配還需結(jié)合中國油氣體制改革進程、天然氣發(fā)展階段等現(xiàn)實情況，將能源安全放在首位。

發(fā)改能源規(guī)〔2019〕916號《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》第十二條規(guī)定：油氣管網(wǎng)設(shè)施運營企業(yè)應(yīng)當(dāng)無歧視地向符合條件的用戶提供服務(wù)；油氣管網(wǎng)運營機制改革到位前，在保障現(xiàn)有用戶現(xiàn)有服務(wù)并具備剩余能力的前提下，向符合開放條件的用戶開放。2021年7月15日，國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門制定的《天然氣管網(wǎng)設(shè)施運行調(diào)度與應(yīng)急保供管理辦法（試行）》向社會公開征求意見［9］，其中第六條至第八條用于規(guī)范 LNG接收站窗口期的分配，核心內(nèi)容有3點：一是設(shè)施運營企業(yè)每年定期集中受理托運商長期容量服務(wù)申請，在保障現(xiàn)有服務(wù)的基礎(chǔ)上對剩余容量實行公開競爭；二是對于短期容量服務(wù)或臨時容量服務(wù)需求，管網(wǎng)運營企業(yè)根據(jù)設(shè)施容量剩余情況，按照“先到先得、申請服務(wù)時長優(yōu)先”等原則決定容量分配，收到申請之日起15個工作日內(nèi)須答復(fù)結(jié)果；三是對需承擔(dān)國家或區(qū)域重大應(yīng)急保供責(zé)任的天然氣資源、屬于2014年底前簽訂且經(jīng)國家發(fā)展改革委確定的長貿(mào)氣合同項下的進口天然氣等資源，應(yīng)當(dāng)簡化申請、受理流程，優(yōu)先提供服務(wù)，即優(yōu)先滿足基石托運商的需求。上述辦法征求意見后尚未正式發(fā)布。

地方政府層面，2020年9月浙江省發(fā)布《浙江省省級天然氣管網(wǎng)調(diào)度管理辦法（試行）》［10］，其中第七條和第九條提出了省內(nèi)管網(wǎng)設(shè)施容量分配規(guī)則：天然氣體制改革過渡時期，在保障現(xiàn)有用戶基礎(chǔ)服務(wù)氣量（上年度實際服務(wù)氣量）前提下，按“先到先得”的原則為用戶提供服務(wù)；對儲氣調(diào)峰能力達標(biāo)的資源方和購買方，在天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放受理時擁有優(yōu)先權(quán)?！督K省液化天然氣接收站公平開放監(jiān)管實施細則》第十八條和第十九條同樣明確提出了窗口期分配的規(guī)則：承擔(dān)國家或區(qū)域重大應(yīng)急保供責(zé)任的液化天然氣資源可簡化流程，優(yōu)先提供開放服務(wù)；在滿足條件的情況下，鼓勵優(yōu)先為儲氣設(shè)施運營企業(yè)提供開放服務(wù)。

國家管網(wǎng)集團作為中國最大的 LNG接收站運營商，2020年5月公布的《國家管網(wǎng)集團油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放管理暫行辦法》第十四條明確了LNG窗口分配的優(yōu)先級，即：油氣管網(wǎng)設(shè)施運營機制改革到位前，在保障現(xiàn)有用戶現(xiàn)有服務(wù)的基礎(chǔ)上，以及在滿足應(yīng)急保供資源儲備及平衡服務(wù)存貨需求的前提下，充分考慮用戶按國家要求簽訂的LNG長貿(mào)資源合同的順利履行，剩余能力向用戶開放。2021年窗口期開放實踐中，又相繼提出了年度和中長期窗口期分配原則。2021年1月的年度窗口期集中受理公告提出5條分配原則——現(xiàn)有用戶現(xiàn)有服務(wù)優(yōu)先、冬季保供貢獻用戶優(yōu)先、周轉(zhuǎn)速度快及提氣周期短的用戶優(yōu)先、上游資源落實和下游銷售為終端用戶優(yōu)先、供應(yīng)及提取計劃均衡用戶優(yōu)先；2021年8月的5～20年中長期窗口期集中受理時提出7條分配原則，在年度窗口期分配原則基礎(chǔ)上做了補充完善，核心思想是現(xiàn)有合同現(xiàn)有服務(wù)優(yōu)先、上游資源落實和下游銷售為終端用戶優(yōu)先、歷史履約信譽好的優(yōu)先，當(dāng)需求申請超過剩余能力時進行量化評分確定優(yōu)先級。國家管網(wǎng)集團LNG窗口期分配原則較好體現(xiàn)了效率與公平、保供與盈利的多重目標(biāo)，得到市場充分認可。

2.2.2 剩余能力核算

設(shè)施剩余能力是管網(wǎng)設(shè)施運營企業(yè)在確保安全運營的前提下，可以向用戶提供的尚未被預(yù)訂的接收、儲存、氣化等服務(wù)能力，準(zhǔn)確測算剩余能力是管網(wǎng)設(shè)施向第三方開放的基礎(chǔ)。

2020年4月，國家能源局發(fā)布《關(guān)于做好油氣管網(wǎng)設(shè)施剩余能力測算相關(guān)工作的通知（征求意見稿）》［11］，明確公開剩余能力是油氣管網(wǎng)設(shè)施運營企業(yè)必須履行的責(zé)任和義務(wù)，油氣管網(wǎng)設(shè)施運營企業(yè)是剩余能力測算的責(zé)任主體，應(yīng)科學(xué)測算及時公開，公開內(nèi)容包括設(shè)施能力、操作預(yù)留量、剩余能力及測算相關(guān)制度等，明確關(guān)鍵參數(shù)的取值和調(diào)整情況?！队蜌夤芫W(wǎng)設(shè)施剩余能力測算原則和程序（試行）》作為附件同時發(fā)布，其中LNG接收站剩余能力測算部分，規(guī)定了碼頭接收剩余能力、儲罐周轉(zhuǎn)剩余能力、外輸設(shè)施剩余能力測算原則和方法依據(jù)，并就操作預(yù)留余量做了重點規(guī)定。該征求意見稿已公開近兩年，目前尚未看到正式發(fā)布。

2021年2月，江蘇能監(jiān)辦會同江蘇省發(fā)展改革委發(fā)布《液化天然氣接收站剩余能力測算規(guī)范》（簡稱《規(guī)范》）。《規(guī)范》明確 LNG接收站剩余能力是指在某一時間段內(nèi)安全平穩(wěn)運行的前提下，在保證已簽訂服務(wù)協(xié)議用戶需求的基礎(chǔ)上，碼頭接收剩余能力、儲罐周轉(zhuǎn)剩余能力、外輸設(shè)施剩余能力三者的最小值；應(yīng)考慮外電供應(yīng)情況、海水取排水能力、公用工程能力、配套輸氣管道能力等因素的限制，關(guān)鍵設(shè)備備用率不低于10%?！兑?guī)范》還給出了碼頭接收剩余能力、儲罐周轉(zhuǎn)剩余能力、外輸設(shè)施剩余能力相關(guān)測算指標(biāo)及方法?！兑?guī)范》要求按月計算剩余能力，每月10日前滾動更新本年度剩余各月度的剩余能力及未來90 d船期計劃，每年12月5日前公布下一自然年度各月接收站設(shè)施剩余能力?！兑?guī)范》為LNG接收站剩余能力測算提供了一個統(tǒng)一而明確的計算標(biāo)準(zhǔn)，從而可以更加清晰地指導(dǎo)和監(jiān)督設(shè)施運營企業(yè)公開相關(guān)信息。

3 LNG接收站公平開放實踐

2014年國能監(jiān)管〔2014〕84號《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》頒布以來，中國 LNG接收站公平開放實踐取得了積極成效，公平開放制度得到了較好落實，但也存在制度不健全、落實不到位、認識偏頗的問題。該試行辦法發(fā)布后，適逢2015—2016年中國天然氣市場需求低迷，“照付不議”條款約束下的高價進口長協(xié)資源消納困難，LNG接收站主要運營企業(yè)三大石油公司對開放持抵觸態(tài)度；而此時國際LNG現(xiàn)貨價格處于低位，市場對現(xiàn)貨進口需求迫切，開放呼聲較大。

2017年以來，在采暖和工業(yè)煤改氣政策及較低的氣價水平下，市場進入新一輪快速增長，冬季高峰時嚴(yán)重供不應(yīng)求，為LNG接收站開放提供了市場空間，此時主要受接收能力不足的制約，基本沒有空余窗口期。

2019年5月發(fā)改能源規(guī)〔2019〕916號《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》出臺，同年12月國家管網(wǎng)集團掛牌成立。2020年疫情影響下國際 LNG現(xiàn)貨大幅跳水，從而為三大石油公司之外的新主體提供了前所未有的機遇，資源進口主體由原來的少數(shù)幾家快速發(fā)展到20多家。2020年10月國家管網(wǎng)集團正式獨立運營，開展了年度和中長期窗口期集中受理工作，大量LNG接收站空余窗口期得以釋放，市場表現(xiàn)出極大熱情，提出申請的企業(yè)多達近千家。進入2021年下半年，面對國際LNG現(xiàn)貨價格高企、能源監(jiān)管部門對供氣主體保供要求提高等形勢，市場對LNG接收站窗口期使用的熱情消退，實際使用窗口期的企業(yè)只有少數(shù)幾家，也促使行業(yè)對公平開放有了更深層的認識。

3.1 中國石油

2014年國能監(jiān)管〔2014〕84號《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》發(fā)布后，中國石油所屬江蘇如東、大連、唐山3座LNG接收站積極嘗試，成為國內(nèi) LNG接收站窗口期第三方開放的“第一人”。江蘇如東LNG接收站2014年8月25日完成申能集團委托的5.8×104t LNG現(xiàn)貨接卸，以“液來液走”的形式通過槽車外運LNG，標(biāo)志著中國油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放實現(xiàn)零突破；2014年12月23日完成新奧股份6×104t LNG現(xiàn)貨卸載，實現(xiàn)對民營企業(yè)開放；2015年3月6日完成新加坡金鷹集團旗下南京太平洋貿(mào)易公司6.8×104t LNG卸載，首次實現(xiàn)向外資企業(yè)開放。大連LNG接收站2015年3月31日成功接卸大連因泰控股有限公司、廣匯能源、華港集團有限公司等三家公司聯(lián)合進口的一艘6.5×104t現(xiàn)貨LNG，開啟國內(nèi)多企業(yè)聯(lián)合進口LNG新模式。唐山LNG接收站在2015—2016年冬季保供期間多次向北京燃氣能源發(fā)展有限公司開放，2015年11月完成該公司境外自主采購的1船進口LNG接卸，氣化后經(jīng)外輸管道供北京市。根據(jù)相關(guān)文獻［12］，自2014年至2016年年底，中國石油接收站累計為第三方接收進口LNG超過90×104t，為中國 LNG接收站的公平開放做出了有益探索與實踐。

3.2 中國海油

中國海油2006年建成中國第1座LNG接收站，在接收站運營管理、國際資源采購方面積累了豐富的經(jīng)驗，在LNG窗口期開放方面做出了系列創(chuàng)新舉措。2018年9月以來，中國海油聯(lián)合上海石油天然氣交易中心，先后推出了進口LNG窗口期“一站通”單個產(chǎn)品、短期協(xié)議和長期協(xié)議（見表2），開啟了國內(nèi)接收站開放的新模式。產(chǎn)品設(shè)計中，中國海油充分發(fā)揮其沿海 LNG接收站整體布局優(yōu)勢和豐富的國際資源采購經(jīng)驗，提供包括資源代采、報關(guān)報檢、船岸匹配、計劃管理、多點調(diào)配、接收站及配套設(shè)施協(xié)調(diào)、資金使用等在內(nèi)的“一站通”服務(wù)，協(xié)助用戶完成LNG進口和銷售全流程管理，并且可在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)度LNG、實現(xiàn)多站點接卸和提貨?；凇耙徽就ā狈桨冈O(shè)計，中國海油LNG接收站從自營模式向平臺模式轉(zhuǎn)變，以接收站為核心搭建了LNG產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，在競爭性市場環(huán)境下既取得了地方政府的支持，又與客戶建立了共生共贏的伙伴關(guān)系，同時促進了整個產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。

表2 中海油LNG接收站窗口期開放部分情況統(tǒng)計

此外，2018年11月27日，由中國海油控股、中外合資建設(shè)的深圳大鵬 LNG接收站（bp公司擁有該接收站30%股權(quán)）與7家粵港股東簽訂了接收站使用協(xié)議，每年開放100×104t代加工權(quán)益，為LNG接收站開放提供了一個新的模式［13］。首船LNG于2019年5月22日靠泊，資源來自境內(nèi)股東廣東省能源集團有限公司（簡稱廣東能源）和深圳能源集團股份有限公司在國際市場聯(lián)合采購的一船 6.5×104t現(xiàn)貨。2020年7月9日和7月21日，bp宣布與新奧股份、佛燃能源集團股份有限公司（簡稱佛燃能源）正式簽署天然氣購銷協(xié)議，自 2021年 1月1日起通過廣東大鵬LNG接收站接卸并氣化向兩家公司提供2年、每年30×104t的管輸天然氣資源［14］，此舉標(biāo)志著大鵬 LNG接收站向外方股東開放的落地，bp在購銷協(xié)議中扮演了資源供應(yīng)方、LNG接收站窗口出售方及接收站股東方三重角色，進一步豐富了接收站窗口期使用的方式。據(jù)國家能源局南方監(jiān)管局消息，2019年深圳大鵬 LNG接收站共向股東開放9船LNG資源，2020年上半年，廣東大鵬、中國海油深圳、珠海金灣LNG接收站陸續(xù)向廣東能源、廣州燃氣集團有限公司、佛燃能源等用戶開放12船、約81×104t LNG資源，在天然氣供應(yīng)中發(fā)揮了重要作用［15-16］。

3.3 國家管網(wǎng)

推動油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施向全社會公平開放，為所有市場參與者提供統(tǒng)一的運輸平臺，提高油氣資源配置效率是成立國家管網(wǎng)集團的重要初衷之一。同時，LNG接收站向第三方開放可充分釋放產(chǎn)能，提高利用率進而提高經(jīng)濟效益，因此國家管網(wǎng)集團也有內(nèi)在動力。2020年10月1日國家管網(wǎng)集團獨立運營，10月 10日便啟動首批托運商準(zhǔn)入申請工作，公布了設(shè)施開放相關(guān)制度文件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運營企業(yè)通訊聯(lián)絡(luò)信息、LNG接收站基礎(chǔ)信息、本年度余下兩個月的剩余能力及服務(wù)價格等［17］。共有958家企業(yè)提交了申請，顯示出業(yè)界極高的熱情和市場的歡迎度，這也與2020年新冠肺炎疫情帶來的全球LNG超低價行情有關(guān)。從實際受理情況看，除三大石油公司之外，共有7家托運商獲得使用機會。

2021年1月15日，國家管網(wǎng)集團開展LNG接收站年度窗口期集中受理，服務(wù)申請時間范圍為2021年2月至2022年2月，首次明確了托運商服務(wù)申請要求、窗口期分配原則。隨后的公告顯示，共有82家企業(yè)提交申請，經(jīng)準(zhǔn)入資格、資信和財務(wù)狀況等審查后入圍 54家［18］，企業(yè)類型包括三大石油公司等傳統(tǒng)資源供應(yīng)企業(yè)、城市燃氣企業(yè)、電廠、工業(yè)等大用戶及中間貿(mào)易商，其中不乏外資企業(yè)。本次集中受理對新進入主體增加了搭配消納長協(xié)的條款，合同提及當(dāng)前國家有關(guān)部門正擬定新增進口LNG資源分擔(dān)歷史長協(xié)的管理辦法，接收站使用方理解并接受消納LNG歷史長協(xié)的做法，此條款讓部分申請企業(yè)怯步。

2021年8月2日，國家管網(wǎng)集團發(fā)起LNG接收站中長期窗口期集中受理工作，服務(wù)期限為 5～20年，服務(wù)起始日為2022年4月1日，每個服務(wù)周期為4月1日至次年3月31日。通知要求托運商服務(wù)周期內(nèi)前3年申請量可以逐年遞增，第3年及之后各年度相同月份窗口期數(shù)量需保持相同，旺季與淡季月均窗口期數(shù)量的比值（旺淡季比率）應(yīng)大于等于 1，也就是要求托運商冬季窗口期使用不低于夏秋季（4月1日至10月31日為淡季、11月1日至次年3月31日為旺季），通知還給出了窗口期分配的7條原則［19］。受理分配結(jié)果公告顯示，本次共有47家公司提交了申請，17家入圍；從履約能力、服務(wù)需求、失信情況等維度進行綜合評分，最終 14家公司獲得中長期窗口期。

2021年9月24日，國家管網(wǎng)集團開展2022年度LNG接收站服務(wù)申請集中受理，并于10月22日公布了2022年4月—2023年3月各接收站剩余能力。從2021年11月17日的受理分配結(jié)果看，共有35家公司向國家管網(wǎng)集團提交了 LNG接收站年度服務(wù)申請，14家入圍，最終僅有6家公司獲得2022年度服務(wù)窗口期，顯示在國際LNG現(xiàn)貨價格走高和能源監(jiān)管部門對供氣主體保供要求提高的背景下，新興市場主體對 LNG接收站窗口期使用的積極性在消退。

4 問題與建議

4.1 堅持保供責(zé)任和合同約束下的開放

2020年 10月，國家管網(wǎng)集團獨立運行后首次開放LNG接收站窗口期，申請企業(yè)多達958家，凸顯各方使用窗口期的熱情。2021年1月年度窗口期開放時，市場普遍對國際 LNG現(xiàn)貨價格預(yù)期較低，申請企業(yè)多達82家。但2021年下半年，隨著現(xiàn)貨價格的持續(xù)高漲，出現(xiàn)了部分托運商放棄已申請到的窗口期情況，致使冬季高峰期合同化保供出現(xiàn)缺口，可以說2021年現(xiàn)貨LNG價格的暴漲給LNG接收站窗口期開放敲了一記警鐘。天然氣是民生能源，是關(guān)系到國民經(jīng)濟命脈的重要戰(zhàn)略性商品。油氣體制改革的目標(biāo)既要增強市場活力，但更要保障能源安全。改革是把雙刃劍，設(shè)施公平開放對所有主體而言都是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。國際LNG現(xiàn)貨價格時常風(fēng)起云涌，沒有產(chǎn)業(yè)依托的小型貿(mào)易商難以承受價格頻繁波動的風(fēng)險，若放任短期投機行為將會給行業(yè)發(fā)展帶來長期陰影。

建議：中國油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放應(yīng)堅持保供與開放雙重目標(biāo)導(dǎo)向，企業(yè)在享受公平開放權(quán)利的同時還要履行保供義務(wù)，窗口期使用遵循采暖季保供優(yōu)先、淡旺季均衡優(yōu)先、長協(xié)資源優(yōu)先原則，不鼓勵單獨申請淡季窗口；加強行業(yè)監(jiān)管和統(tǒng)籌，明確各主體特別是新進入主體的保供責(zé)任，以資源供應(yīng)相對寬松為原則有序開放現(xiàn)貨窗口；加強對窗口期履約的監(jiān)管，構(gòu)建公平競爭、優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境；嚴(yán)格LNG接收站服務(wù)合同違約條款，以合同為準(zhǔn)繩，對非不可抗力放棄使用的托運商從經(jīng)濟、后續(xù)申請等方面進行切實懲戒。

4.2 重視長協(xié)資源，增強保障供應(yīng)能力

在全球碳中和升溫背景下，各國競相加快能源低碳化進程，大力發(fā)展風(fēng)能、太陽能等可再生能源。疊加新冠肺炎疫情后主要國家經(jīng)濟綠色復(fù)蘇、極端天氣等多種因素，2021年出現(xiàn)全球范圍內(nèi)天然氣供應(yīng)極度緊張局面，歐洲氣荒陰霾持續(xù)籠罩，東北亞LNG現(xiàn)貨價格一度飆升至50美元/MMBtu以上。2022年 2月俄烏戰(zhàn)爭爆發(fā)，更是將歐洲市場和東北亞LNG現(xiàn)貨價格推高到前所未有的高位。IEA（國際能源署）的研究認為：天然氣作為穩(wěn)定而現(xiàn)實的清潔能源，未來10～20年全球需求將穩(wěn)定增長；受資源和消費逆向分布影響，LNG在國際天然氣貿(mào)易中的地位將進一步提升，近中期LNG供不應(yīng)求將成為常態(tài)［20］。2021年以來的市場形勢促使各國買家重新評估LNG采購策略，長協(xié)仍然是資源進口大國最穩(wěn)妥的選擇，LNG購銷合同正在回歸長協(xié)時代。

“雙碳”戰(zhàn)略下中國天然氣市場有著廣闊的發(fā)展空間，未來 10年仍將處于快速增長階段，預(yù)計2035年左右天然氣消費量達到峰值6 000×108～6 500×108m3［21-22］。根據(jù)相關(guān)研究，中國天然氣資源峰值產(chǎn)量約3 000×108m3［23］，中長期來看中國天然氣供應(yīng)將有約50%依靠管道和LNG進口。管道氣進口方面，中國已建成中亞天然氣管道A線、B線和C線，中俄東線天然氣管道、中緬天然氣管道等跨國管道，落實長協(xié)資源約900×108m3。LNG進口方面，截至2021年3月底，國內(nèi)各主體已簽訂中長期采購協(xié)議近 9 000×104t，若滿足峰值 6 000×108～6 500×108m3需求，還需要再增加 6 000×104～9 000×104t LNG資源，或引進新的管道氣資源。2021年中國LNG進口7 890×104t，其中現(xiàn)貨資源約占三分之一，高企的價格給資源進口商和城市燃氣企業(yè)帶來了巨大的成本負擔(dān)，同時給行業(yè)生產(chǎn)運行協(xié)調(diào)帶來了極大壓力。LNG現(xiàn)貨在價格、數(shù)量、來源上比較靈活，但不確定性大，若長期大量依賴現(xiàn)貨將是行業(yè)發(fā)展不可承受之重，一定程度上威脅到國家能源安全。

2020年以來現(xiàn)貨市場供需和價格的劇烈反轉(zhuǎn)給中國天然氣行業(yè)發(fā)展和能源穩(wěn)定供應(yīng)敲響了警鐘，帶來的啟示：要高度重視長協(xié)資源，以長協(xié)保障基荷需求。鑒于此，建議能源相關(guān)主管部門統(tǒng)籌資源與市場，立足長遠，推進主要供應(yīng)商簽訂中長期資源采購合同，加強企業(yè)間合作，建立服務(wù)中國市場的靈活資源池，共同在國際市場爭取更大的話語權(quán)；同時，引導(dǎo)國內(nèi)上下游簽訂中長期購銷，鼓勵采用與國際油價、國際氣價等標(biāo)桿價格掛鉤的靈活定價公式，增強市場預(yù)期，降低各方風(fēng)險。

4.3 加快公平開放相關(guān)規(guī)則落地

剩余能力測算和窗口期分配規(guī)則是 LNG接收站公平開放最重要的制度規(guī)范。2020年4月國家能源局印發(fā)《關(guān)于做好油氣管網(wǎng)設(shè)施剩余能力測算相關(guān)工作的通知（征求意見稿）》，就《油氣管網(wǎng)設(shè)施剩余能力測算原則和程序（試行）》向社會征求意見，2021年7月《天然氣管網(wǎng)設(shè)施運行調(diào)度與應(yīng)急保供管理辦法（試行）（征求意見稿）》向社會征求意見，但兩個文件都還沒有正式落地?，F(xiàn)階段完全由企業(yè)自主操作，缺乏公信力，特別是在窗口期需求旺盛時容易引起社會輿論對開放不完全、分配不公的質(zhì)疑。因此建議國家能源主管部門盡快出臺正式的規(guī)范性文件，形成有行業(yè)約束力、相對統(tǒng)一的LNG窗口期分配規(guī)則、LNG接收站剩余能力測算方法，促進公平開放市場的形成。

剩余能力是指管網(wǎng)設(shè)施扣除操作預(yù)留量、核減用戶合同預(yù)定能力后，還能提供的服務(wù)能力，但不是簡單的由設(shè)計能力減去合同已預(yù)訂能力，測算過程包括接收站安全分析與評價、能耗分析、天氣、潮汐、航道預(yù)測等細致而繁雜的工作，特別是操作預(yù)留余量系數(shù)需要結(jié)合碼頭、儲罐、外輸設(shè)施歷年運行的實際、設(shè)施狀況等確定。全國LNG接收站較難形成完全相同的參數(shù)，但基本方法可以做到統(tǒng)一，可以分區(qū)域界定或給出參數(shù)范圍，江蘇能監(jiān)辦印發(fā)的《液化天然氣接收站剩余能力測算規(guī)范》已經(jīng)給出了一個較好的參考。窗口期分配國家和地方政府相關(guān)文件已有涉及，建議在出臺天然氣管網(wǎng)設(shè)施運行調(diào)度與應(yīng)急保供管理辦法時，緊密結(jié)合中國天然氣供應(yīng)長期、大比例依賴進口資源的現(xiàn)實國情，堅持調(diào)峰保供優(yōu)先、長協(xié)資源優(yōu)先、現(xiàn)有服務(wù)優(yōu)先原則，在此基礎(chǔ)上考慮托運商的資信、履約能力、均衡度、資源和市場落實程度、服務(wù)時長等因素，制訂評價指標(biāo)和打分規(guī)則，量化給出分配順序和數(shù)量。

4.4 加強對服務(wù)價格和成本的監(jiān)管

2021年 6月，國家發(fā)改委印發(fā)發(fā)改價格規(guī)〔2021〕818號《天然氣管道運輸價格管理辦法（暫行）》《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（暫行）》，對跨省天然氣管道的準(zhǔn)許收益率提出了8%的要求，但LNG接收站作為油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，目前尚缺乏統(tǒng)一的服務(wù)定價和成本監(jiān)審辦法，基準(zhǔn)收益率也沒有統(tǒng)一要求，其接卸和氣化等服務(wù)費主要由地方價格主管部門核定。

從三大石油公司和國家管網(wǎng)集團公開的信息看，全國LNG接收站服務(wù)價格介于0.18～0.35元/m3，高、低價格相差近1倍，與接收站的建設(shè)和運行成本、負荷率、建設(shè)投產(chǎn)時間等因素有關(guān)。大多數(shù)LNG接收站服務(wù)費率是基于早期的設(shè)計接收規(guī)模核定的，事實上隨著市場需求的快速增長實際接收能力已遠超設(shè)計規(guī)模，如，原設(shè)計接收能力300×104t/a的LNG接收站，通過增加儲罐后年接卸量已達600×104t，但服務(wù)價格長期未做調(diào)整，單位盈利均處于較高水平。以最早建成投產(chǎn)的深圳大鵬LNG接收站為例，2011年以來每年凈利潤均在10×108元以上，最高時2015年高達16.2×108元，2009—2019年的11年間凈利潤高達132×108元［14］。面對LNG接收站公平開放、多方爭相申請窗口期的大潮，2020年廣東省發(fā)展和改革委員會向轄區(qū)內(nèi) LNG接收站企業(yè)發(fā)出《關(guān)于省內(nèi)進口液化天然氣接收站氣化服務(wù)價格的通知》，要求除大鵬 LNG接收站外，已投運的各接收站氣化服務(wù)價格暫按不高于現(xiàn)行使用方的費率執(zhí)行，新投產(chǎn)的接收站不得高于已運行接收站服務(wù)價格。

國家油氣體制改革的重點之一是管住中間環(huán)節(jié)，LNG接收站作為其中一環(huán)，運營成本、服務(wù)費率應(yīng)納入監(jiān)管范圍。建議國家在信息報送和窗口期公開的基礎(chǔ)上，參考管道運輸價格管理辦法，出臺LNG接收站價格管理和成本監(jiān)管辦法，對重點項目進行定期監(jiān)審，樹立服務(wù)價格標(biāo)桿，讓改革的成果進一步惠及終端用戶。