黃 影

《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)雖未明確提出擔(dān)保國概念，但第139條實際上已規(guī)定了擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)，即確保承包者所從事的國際海底區(qū)域(以下簡稱“區(qū)域”)內(nèi)的活動符合《公約》規(guī)定，以及對由于其未履行上述義務(wù)而造成的損害負(fù)有賠償?shù)呢?zé)任。擔(dān)保國的概念首次由《公約》附件三《探礦、勘探和開發(fā)的基本條件》第4條第4款明確規(guī)定〔1〕附件三《探礦、勘探和開發(fā)的基本條件》第4條第4款規(guī)定：“擔(dān)保國應(yīng)按照第139條，負(fù)責(zé)在其法律制度范圍內(nèi)，確保所擔(dān)保的承包者應(yīng)依據(jù)合同條款及其在本公約下的義務(wù)進(jìn)行‘區(qū)域’活動。但如果擔(dān)保國已制定法律和規(guī)章并采取行政措施，而這些法律和規(guī)章及行政措施在其法律制度范圍內(nèi)可以合理地認(rèn)為足以使在其管轄下的人遵守時，則該國對其所擔(dān)保的承包者因不履行義務(wù)而造成的損害，應(yīng)無賠償責(zé)任。”，隨后體現(xiàn)在國際海底管理局(以下簡稱“管理局”)制定的各項勘探開發(fā)規(guī)章(草案)的相關(guān)規(guī)定之中?！?〕管理局制定的《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》(2000年)、《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》(2010年)、《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》(2012年)和《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案》(2017年、2018年和2019年)均明確提及“擔(dān)保國”概念。2011年，國際海洋法法庭海底爭端分庭(以下簡稱“分庭”)發(fā)表的“國家對所擔(dān)保的個人和實體在‘區(qū)域’內(nèi)活動的責(zé)任與義務(wù)咨詢意見”(以下簡稱“咨詢意見”)進(jìn)一步澄清了《公約》及附件三的原則性規(guī)定，認(rèn)為擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)包括確保義務(wù)(Responsibility To Ensure)和直接義務(wù)(Direct Obligation)。(1)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.38-49, paras.99-139.分庭這一創(chuàng)新性的解釋對管理局、擔(dān)保國和承包者之間的責(zé)任劃分進(jìn)行了較為清晰的界定，進(jìn)一步厘清了三者之間的法律關(guān)系和地位，在理論上豐富和充實了擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的內(nèi)容，同時也為有意愿從事“區(qū)域”資源開發(fā)活動的締約國和申請者提供了明確的法律指引。正如2011年管理局秘書長在向大會作的報告中所指出的，“事實證明咨詢意見不僅是管理局史上的一個里程碑，而且也是海洋法方面的一個里程碑，為《第十一部分的協(xié)定》中一些較為困難的方面作出了重大澄清”。(2)《國際海底管理局秘書長根據(jù)〈聯(lián)合國海洋法公約〉第一六六條第4款提出的報告》(ISBA/17/A/2)，2011年5月26日，第29頁，第117段，載國際海底管理局網(wǎng)站，https://isa.org.jm/files/files/documents/isba-17a-2_1.pdf，2022年3月5日訪問。盡管如此，“咨詢意見”仍存在諸多模糊之處，如確保義務(wù)與直接義務(wù)的劃分依據(jù)以及兩者之間的關(guān)系等。本文擬重新審視“咨詢意見”的具體闡釋，在對此進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上，重回管理局制定的各項規(guī)章(草案)，并結(jié)合“咨詢意見”發(fā)表后，各國制定的國內(nèi)法律制度和規(guī)則，試圖更為詳盡具體地厘清“咨詢意見”的模糊之處，以期在理論上為完善擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)制度的內(nèi)容提供有益的借鑒和參考。

現(xiàn)階段，研究這一問題對中國也具有非常緊迫的現(xiàn)實意義。迄今為止，中國已經(jīng)在“區(qū)域”內(nèi)獲得了對5個礦區(qū)、3種資源的專屬勘探權(quán)，同時成為中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會、中國五礦集團(tuán)公司和北京先驅(qū)高技術(shù)開發(fā)公司的擔(dān)保國。雖然現(xiàn)階段對“區(qū)域”資源的開發(fā)利用僅停留在勘探階段，但隨著深海采礦技術(shù)的不斷發(fā)展成熟，“區(qū)域”資源的商業(yè)價值將逐漸顯現(xiàn)，未來大規(guī)模的開發(fā)活動很可能成為現(xiàn)實。對此，中國已于2016年頒布實施了《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》(以下簡稱《深海法》)，作為專門對“區(qū)域”內(nèi)活動進(jìn)行管理和規(guī)范的法律，以確保從事“區(qū)域”內(nèi)活動的中國公民、法人或者其他組織的行為符合《公約》及其他相關(guān)國際法規(guī)則。(3)《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2016-02/29/content_1964386.htm，2022年3月5日訪問。該法的制定本身即體現(xiàn)著中國積極承擔(dān)和履行擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的意愿和擔(dān)當(dāng)，通過吸收和采納分庭在“咨詢意見”中關(guān)于擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的闡釋，將其轉(zhuǎn)化為《深海法》中的基本原則和具體規(guī)則。然而，相較于國際上其他國家的國內(nèi)立法，《深海法》中關(guān)于擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)規(guī)定的內(nèi)容仍顯模糊，尤其是擔(dān)保國與承包者各自承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)的具體內(nèi)容尚未充分厘清。雖然到目前為止，中國在“區(qū)域”的承包者均為半官方性質(zhì)的研究開發(fā)協(xié)會和國有企業(yè)，但在未來社會資本乃至外國資本都有可能進(jìn)入該領(lǐng)域，成為“區(qū)域”活動的主體。此時，明確擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)有助于厘清擔(dān)保國與承包者之間各自的權(quán)責(zé)分配，以建立更加明確的“區(qū)域”資源勘探開發(fā)法律秩序。

一、創(chuàng)新與模糊：海底爭端分庭的具體闡釋

分庭在“咨詢意見”中主要解決三個問題，即擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的主要內(nèi)容，未履行義務(wù)應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任的范圍以及擔(dān)保國應(yīng)采取的必要和適當(dāng)措施。(4)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.15.分庭創(chuàng)造性地將擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)解讀為包括確保義務(wù)和直接義務(wù)，并分別闡述了這兩種義務(wù)的具體內(nèi)容，以及未履行這些義務(wù)產(chǎn)生的賠償責(zé)任問題。該意見雖然進(jìn)一步澄清了《公約》、1994年《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》(以下簡稱1994年《執(zhí)行協(xié)定》)以及管理局制定的各項規(guī)章(草案)中涉及擔(dān)保國義務(wù)條款規(guī)定的具體內(nèi)容，但是仍在以下兩個方面存在模糊與不確定之處。

(一)確保義務(wù)與直接義務(wù)模糊的劃分依據(jù)

分庭在“咨詢意見”中最大的創(chuàng)新之處是認(rèn)為擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)包括確保義務(wù)與直接義務(wù)。其中涉及確保義務(wù)的規(guī)定包括《公約》第139條第1款，第153條第4款和附件三第4條第4款，并指出該義務(wù)是一種行為義務(wù)，同時也是一種“謹(jǐn)慎”(Due Diligence)的義務(wù)，要求擔(dān)保國在其國內(nèi)法律體系中采取“可以合理地認(rèn)為適當(dāng)?shù)摹贝胧?5)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.44, para.120.，包括采取制定法律、法規(guī)以及采取行政措施的方式。(6)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.68, para.218.分庭在闡釋直接義務(wù)的內(nèi)容時突破了《公約》規(guī)定的限制，將其法律依據(jù)建立在《公約》之外的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》(下文簡稱《里約宣言》)和管理局制定的各項勘探規(guī)章規(guī)則的基礎(chǔ)之上。(7)參見蔣小翼：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉中環(huán)境影響評價義務(wù)的解釋與適用》，載《北方法學(xué)》2018年第4期。分庭認(rèn)為，直接義務(wù)是擔(dān)保國在確保義務(wù)之外必須獨(dú)立履行的義務(wù)，并列舉了其中最重要的幾種直接義務(wù)：在對“區(qū)域”內(nèi)活動進(jìn)行控制方面協(xié)助管理局的義務(wù)；(8)《公約》第153條第4款規(guī)定：“締約國應(yīng)按照第139條采取一切必要措施，協(xié)助管理局確保這些規(guī)定得到遵守。”采用預(yù)防性辦法的義務(wù)；(9)《里約宣言》第15項原則：“為了保護(hù)環(huán)境，各國應(yīng)按照本國的能力，廣泛適用預(yù)防措施。遇有嚴(yán)重或者不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時，不得以缺乏科學(xué)充分確實的證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化。”參見林燦鈴：《國際環(huán)境法》(修訂版)，人民出版社2011年版，第168-169頁。采用最佳環(huán)保做法的義務(wù)；(10)《多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》第33條第2款規(guī)定：“為了確保有效保護(hù)海洋環(huán)境，使其免受‘區(qū)域’內(nèi)活動可能造成的有害影響，管理局和擔(dān)保國對這種活動應(yīng)采取《里約宣言》原則15所反映的預(yù)防做法和最佳環(huán)境做法。”附件四第5.1節(jié)規(guī)定：“承包者應(yīng)在合理可能的范圍內(nèi)采取預(yù)防做法和最佳環(huán)境做法，采取必要措施，防止、減少和控制其‘區(qū)域’內(nèi)活動對海洋環(huán)境造成的污染和其他危害。”采取措施確保在管理局為保護(hù)海洋環(huán)境發(fā)布緊急命令時提供保證的義務(wù)；(11)《多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》第33條第8款規(guī)定：“如果承包者不向理事會提供上述保證，擔(dān)保國應(yīng)在秘書長提出請求后，根據(jù)《公約》第139條和235條采取必要措施，確保承包者提供上述保證，或應(yīng)采取措施確保向管理局提供協(xié)助，以使管理局執(zhí)行第7款規(guī)定的職責(zé)?！薄抖嘟饘倭蚧锾降V和勘探規(guī)章》第35條第8款與《富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》第35條第8款作出了完全相同的規(guī)定。確保在污染造成損害時可訴諸賠償程序的義務(wù)；(12)《公約》第235條第2款規(guī)定：“各國對于在其管轄下的自然人或法人污染海洋環(huán)境所造成的損害，應(yīng)確保按照其法律制度，可以提起申訴以獲得迅速和適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償或其他救濟(jì)?！边M(jìn)行環(huán)境影響評價的義務(wù)。(13)1994年《執(zhí)行協(xié)定》附件第一節(jié)第七段規(guī)定：“請求核準(zhǔn)工作計劃的申請，應(yīng)按照管理局所制定的規(guī)則、規(guī)章和程序，附上對所提議的活動可能造成的環(huán)境影響的評估，和關(guān)于海洋學(xué)和基線環(huán)境研究方案的說明?！薄抖嘟饘俳Y(jié)核探礦和勘探規(guī)章》第31條第6款規(guī)定：“承包者、擔(dān)保國和其他有關(guān)國家或?qū)嶓w應(yīng)同管理局合作，制定并實施監(jiān)測和評價深海底采礦對海洋環(huán)境的影響的方案。”《多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》第33條第6款規(guī)定：“承包者、擔(dān)保國和其他有關(guān)國家或?qū)嶓w應(yīng)同管理局合作，制定并實施方案，監(jiān)測和評價深海底采礦對海洋環(huán)境的影響?！?/p>

這是分庭在對上述文件的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行歸納總結(jié)基礎(chǔ)上所進(jìn)行的最大創(chuàng)新。這一創(chuàng)新性的表述理順了擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的主要內(nèi)容，將分散于各個國際文件中關(guān)于該問題的各項規(guī)定分別歸類于擔(dān)保國的確保義務(wù)和直接義務(wù)之內(nèi)。然而，這一做法將不可避免地提出分庭如此劃分的法律依據(jù)為何的問題。無論是《公約》、1994年《執(zhí)行協(xié)定》，還是管理局制定的各項規(guī)章，均未明確對擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)進(jìn)行如此劃分，甚至從未使用直接義務(wù)這一術(shù)語。這一問題已經(jīng)引起了學(xué)者的注意。(14)參見余民才：《擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)咨詢意見評述》，載《重慶理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2012年第1期。分庭在“咨詢意見”中也并未對此進(jìn)行具體闡述。在缺乏明確條約規(guī)定的基礎(chǔ)上，分庭的做法似乎有“司法造法”之嫌，而承擔(dān)了與其自身不相符的職能?！豆s》第191條規(guī)定，分庭經(jīng)管理局大會或者理事會請求，應(yīng)對其活動范圍內(nèi)發(fā)生的法律問題作出咨詢意見，以澄清《公約》規(guī)定的模糊之處，并協(xié)助大會或者理事會更好地履行其職能。(15)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.24, paras.29-30.因此，雖然分庭作出的“咨詢意見”對大會、理事會或者締約國均不具有法律拘束力，而僅是分庭作為爭端解決機(jī)構(gòu)行使司法職能的一種表現(xiàn)形式，但仍應(yīng)以《公約》、1994年《執(zhí)行協(xié)定》以及其他相關(guān)國際文件為依據(jù)和基礎(chǔ)，而不能突破或者脫離現(xiàn)有的法律法規(guī)和制度框架，承擔(dān)不合理的“司法造法”職能。

(二)確保義務(wù)與直接義務(wù)關(guān)系的模糊定位

由于《公約》中缺乏確保義務(wù)和直接義務(wù)的劃分依據(jù)，分庭在闡釋直接義務(wù)的主要內(nèi)容時并未論述清楚，尤其在兩者之間關(guān)系的問題上，分庭的態(tài)度和闡述非常模糊和簡略。分庭在指出幾種最重要的直接義務(wù)之后又接著表明：“遵守這些義務(wù)也可被視為履行‘確?！闹?jǐn)慎‘義務(wù)’的一個相關(guān)因素，并且在絕大多數(shù)情況下，上述義務(wù)也可表述為確保遵守某一特定規(guī)則的義務(wù)?！?16)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.44, para.123.由此可見，在分庭看來，擔(dān)保國的直接義務(wù)既有其本身的獨(dú)立性，又與擔(dān)保國承擔(dān)的確保義務(wù)密切相關(guān)。直接義務(wù)的這種雙重屬性最集中、最典型地體現(xiàn)在擔(dān)保國采用預(yù)防性辦法和最佳環(huán)境做法的義務(wù)之中。如在論述采用預(yù)防性辦法的義務(wù)時，分庭指出該義務(wù)既是管理局和擔(dān)保國應(yīng)履行的直接義務(wù)，同時也是“擔(dān)保國一般性的謹(jǐn)慎義務(wù)不可或缺的一部分……擔(dān)保國的謹(jǐn)慎義務(wù)要求其采取一切適當(dāng)措施以防止其擔(dān)保的承包者的活動所引發(fā)的損害”。(17)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.45-46, paras.125, 131.分庭在闡釋其他幾項義務(wù)時也采用了類似的表述，如在論述協(xié)助管理局的義務(wù)時，分庭認(rèn)為擔(dān)保國的這項義務(wù)是一項直接義務(wù)，但是必須通過遵守《公約》第139條規(guī)定的謹(jǐn)慎義務(wù)予以履行；(18)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.45, para.124.采用最佳環(huán)境做法的義務(wù)“已經(jīng)成為擔(dān)保國謹(jǐn)慎義務(wù)的組成部分”；(19)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.48, para.136.采取適當(dāng)措施以確保承包者遵守其實施環(huán)境影響評價的義務(wù)。(20)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.50, para.142.如下圖1所示。

圖1 “咨詢意見”中擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)

從“咨詢意見”的表述即可發(fā)現(xiàn)，分庭并未在擔(dān)保國的確保義務(wù)和直接義務(wù)之間進(jìn)行清晰劃分，而是將兩者混同論述，從而造成分庭表述前后矛盾的結(jié)果。但是有學(xué)者認(rèn)為，分庭既然將直接義務(wù)與作為謹(jǐn)慎義務(wù)之一的確保義務(wù)并列使用，盡管兩者之間可能存在聯(lián)系，但其內(nèi)容應(yīng)該互相獨(dú)立，界限明晰，而不應(yīng)過于重疊。然而，分庭并未充分厘清確保義務(wù)與直接義務(wù)之間的關(guān)系(21)參見李文杰：《也談國際海底區(qū)域擔(dān)保國的法律義務(wù)與責(zé)任——以國際海洋法法庭第17號“咨詢意見案”為基點(diǎn)》，載《河北法學(xué)》2019年第1期。，導(dǎo)致直接義務(wù)的定位模糊不清。造成這種結(jié)果的原因之一在于分庭并未對直接義務(wù)給出一個明確的定義，也未指出該義務(wù)在《公約》以及其他相關(guān)國際文件中的法律依據(jù)。但最主要的原因在于，分庭在論述擔(dān)保國直接義務(wù)的內(nèi)容時，混淆了義務(wù)的履行主體。如分庭明確指出，采用預(yù)防性辦法是被擔(dān)保的承包者的“合同義務(wù)”，擔(dān)保國有義務(wù)確保其履行。(22)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.47, para.133.但直接義務(wù)的主體應(yīng)是作為《公約》締約國的擔(dān)保國而非管理局，也非承包者，其履行必須通過擔(dān)保國自身的行為，而不能轉(zhuǎn)移給其他主體。然而分庭在“咨詢意見”中的論述似乎認(rèn)為擔(dān)保國確保承包者履行義務(wù)也是直接義務(wù)的組成部分，導(dǎo)致兩者在內(nèi)容上的混同，甚至有學(xué)者懷疑直接義務(wù)是否有存在的必要。(23)參見王佳：《國際海底區(qū)域的擔(dān)保國責(zé)任制度咨詢案評析》，載《朝陽法律評論》2012年第1期。

二、回歸與解構(gòu)：勘探規(guī)章的具體規(guī)定

(一)作為闡釋基礎(chǔ)的探礦和勘探規(guī)章

管理局作為全人類的代表行使對“區(qū)域”內(nèi)資源的一切權(quán)利，為此，管理局有權(quán)制定規(guī)則、規(guī)章和程序，以管理和規(guī)制“區(qū)域”內(nèi)資源的勘探開發(fā)活動。在“咨詢意見”發(fā)表之前，管理局已經(jīng)制定并公布了兩個探礦和勘探規(guī)章，即2000年《多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》、2010年《多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》，其中相關(guān)規(guī)則成為分庭闡釋擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)內(nèi)容的主要依據(jù)，尤其涉及海洋環(huán)境保護(hù)與保全的規(guī)定，成為分庭關(guān)于直接義務(wù)闡釋的主要規(guī)則來源。2012年管理局又公布了《富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》，完全沿襲了之前兩個規(guī)章中關(guān)于擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的規(guī)定。(24)三個探礦和勘探規(guī)章的具體內(nèi)容參見國際海底管理局官網(wǎng)，https://www.isa.org.jm/mining-code/exploration-regulations，2022年3月5日訪問。下文將這三個探礦和勘探規(guī)章簡稱為“三個探礦和勘探規(guī)章”。厘清擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的內(nèi)容及其相互之間的關(guān)系，必然要回歸到作為“咨詢意見”基礎(chǔ)的各項規(guī)章的相關(guān)規(guī)定中。根據(jù)三個探礦和勘探規(guī)章的規(guī)定，管理局、擔(dān)保國和承包者共同構(gòu)成規(guī)章框架下的權(quán)利義務(wù)關(guān)系主體，其中作為連接管理局和承包者之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的擔(dān)保國，其責(zé)任與義務(wù)包括：確保義務(wù)、環(huán)保義務(wù)、合作義務(wù)與協(xié)助義務(wù)。如下表1所示。

表1 三個探礦和勘探規(guī)章中擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的相關(guān)規(guī)定

(二)“咨詢意見”存在的偏差與缺陷

從責(zé)任與義務(wù)的承擔(dān)主體并結(jié)合其目的，對比各個規(guī)章的具體規(guī)則可知，“咨詢意見”的二元劃分存在一定的偏差和缺陷。

首先，按照分庭在“咨詢意見”中的分類，采取預(yù)防性辦法和最佳環(huán)境做法的義務(wù)應(yīng)屬于擔(dān)保國的直接義務(wù)，其目的在于確保承包者在勘探開發(fā)活動中保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。但是，由于擔(dān)保國并不直接參與“區(qū)域”資源的勘探開發(fā)活動(25)事實上，擔(dān)保國也可以國家的身份參與勘探開發(fā)活動，但在這種情況下國家本身可以承擔(dān)國際法上的責(zé)任，因此不存在擔(dān)保國的概念。，其承擔(dān)責(zé)任與義務(wù)的原因在于，作為個人的承包者無法承擔(dān)從事“區(qū)域”資源勘探開發(fā)活動而可能導(dǎo)致的國際法上的責(zé)任，必須取得作為國際法主體的國家的擔(dān)保，通過對其管理和規(guī)制使其行為符合相關(guān)國際法規(guī)則。(26)Alexander Proelss, United Nations Convention on the Law of the Sea: A Commentary, Verlag C. H. Beck·Hart·Nomos, 2017, p.1085.由此，該項義務(wù)的實質(zhì)目的是擔(dān)保國應(yīng)確保由其擔(dān)保的承包者在“區(qū)域”活動中，采取預(yù)防性辦法和最佳環(huán)境做法。換言之，擔(dān)保國僅對其未履行義務(wù)的行為，即未確保承包者采取預(yù)防性辦法和最佳環(huán)境做法義務(wù)的行為承擔(dān)責(zé)任，而無需為承包者未履行義務(wù)的行為負(fù)責(zé)。(27)參見張華：《論國際海洋資源開發(fā)進(jìn)程中的勤勉義務(wù)》，載《太平洋學(xué)報》2019年第9期。由此可見，該義務(wù)應(yīng)屬于擔(dān)保國確保義務(wù)的一部分。

其次，同管理局合作的義務(wù)，在各規(guī)章中，主要是指同管理局合作制定并實施海洋環(huán)境影響評價的方案，以監(jiān)測和評價深海底采礦對海洋環(huán)境的影響。然而分庭在“咨詢意見”中并未使用“合作義務(wù)”這一用語，只是在論及環(huán)境影響評價義務(wù)時指出，擔(dān)保國有義務(wù)與管理局合作以確立和實施環(huán)境影響評價，并認(rèn)為環(huán)境影響評價的義務(wù)可以分為兩部分：一是與管理局合作進(jìn)行環(huán)境影響評價的義務(wù)；二是確保其擔(dān)保的承包者進(jìn)行環(huán)境影響評價的義務(wù)。(28)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.50, para.142.因此，從“咨詢意見”的表述來看，應(yīng)將海洋環(huán)境影響評價義務(wù)一分為二，即合作義務(wù)與確保義務(wù)。

再次，確保承包者提供保證與確保向管理局提供協(xié)助的義務(wù)。這兩個確保義務(wù)從表面上看似乎是相同的，但兩者在本質(zhì)上仍存在差異。確保承包者提供保證的義務(wù)是在承包者未向理事會提供具有財政和技術(shù)能力的保證時，擔(dān)保國應(yīng)確保其提供上述保證，因此該項義務(wù)也是行為義務(wù)而非結(jié)果義務(wù)，其履行并非取決于承包者最終提供上述保證，而在于擔(dān)保國采取必要與適當(dāng)?shù)拇胧┮蟪邪咛峁┍ＷC。但是確保向管理局提供協(xié)助則不同，必須由擔(dān)保國直接通過自身行為得以履行，協(xié)助管理局履行其職責(zé)，而不涉及承包者的行為，因此應(yīng)將其視為一種結(jié)果義務(wù)，即擔(dān)保國確實向管理局提供協(xié)助以使管理局能夠履行其職責(zé)。

最后，分庭在“咨詢意見”中還指出擔(dān)保國的另一直接義務(wù)，即確保在污染造成損害時可訴諸賠償程序的義務(wù)。與確保向管理局提供協(xié)助的義務(wù)類似，雖然帶有“確保”二字，但是該項義務(wù)要求擔(dān)保國在本國法律體系中確立相應(yīng)的救濟(jì)程序，因此判斷擔(dān)保國是否履行該項義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)在于，當(dāng)處于其管轄范圍內(nèi)的自然人或者法人的行為造成海洋環(huán)境污染時，在國內(nèi)法律體系中存在及時、充分的救濟(jì)途徑可供利用，因而也是一項結(jié)果義務(wù)。然而值得注意的是，分庭在“咨詢意見”中指出的該項義務(wù)的法律依據(jù)并非來源于《公約》第十一部分規(guī)定，而是第十二部分“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”第235條第2款的規(guī)定。但是該部分是針對所有《公約》締約國所施加的義務(wù)，而非擔(dān)保國所承擔(dān)的特殊義務(wù)。換言之，即使締約國不是擔(dān)保國，也應(yīng)承擔(dān)該款規(guī)定的義務(wù)。

三、實踐與拓展：國內(nèi)法與開發(fā)規(guī)章草案

(一)展開與實踐：各國國內(nèi)法的納入

迄今為止，包括中國在內(nèi)的20個國家都已制定了調(diào)整本國自然人、法人或者其他組織從事“區(qū)域”資源勘探開發(fā)活動的單獨(dú)或者綜合國內(nèi)立法。(29)這些國家包括：美國、德國、英國、法國、蘇聯(lián)、日本、意大利、俄羅斯、新西蘭、捷克、比利時、斐濟(jì)、湯加、圖瓦盧、新加坡、瑙魯、中國、基里巴斯、密克羅尼西亞和和庫克群島。以美國、德國為代表的發(fā)達(dá)國家早在《公約》簽署之前就率先開始了本國的立法進(jìn)程，并且在國際層面上，通過簽訂條約的方式形成“互惠國家體制”，以對抗《公約》確立的“區(qū)域”法律制度。(30)Robin R.Churchill & A.V.Lowe, The Law of the Sea, 3rd ed., Manchester University Press, 2017, p.232-235.這一時期，各國國內(nèi)立法雖然涉及國家對本國國民從事深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)活動進(jìn)行管理和規(guī)制的內(nèi)容，但其規(guī)定的目的是在尚不存在統(tǒng)一的國際機(jī)制和規(guī)則的背景下，為本國國民提供從事“區(qū)域”資源勘探開發(fā)活動的國內(nèi)法依據(jù)。此外，由于此時進(jìn)行“區(qū)域”資源勘探開發(fā)活動的現(xiàn)實性和可能性仍未顯現(xiàn)，加之《公約》尚未簽署，其中的擔(dān)保國制度并未引起各國關(guān)注。因此從立法目的來看，《公約》簽署前后的各國立法并非這些國家承擔(dān)和履行擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的具體表現(xiàn)，盡管客觀上起到了確立擔(dān)保國制度的作用。

1994年《執(zhí)行協(xié)定》的簽署推動了各國加入《公約》的進(jìn)程，但國內(nèi)立法進(jìn)程尚未全面展開，直至“咨詢意見”的發(fā)表之后，國際社會迅速迎來國內(nèi)立法的高潮，尤其是發(fā)展中國家。這些國家雖然并不具備直接參與“區(qū)域”資源開發(fā)活動的技術(shù)和資金條件(31)參見高健軍：《國際海底區(qū)域內(nèi)活動的擔(dān)保國的賠償責(zé)任》，載《國際安全研究》2013年第5期。，但是由于在經(jīng)濟(jì)上面臨著“內(nèi)憂外患”的諸多問題，有著借助發(fā)達(dá)國家先進(jìn)技術(shù)和雄厚資金，利用海洋資源以發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈愿望和現(xiàn)實需要。(32)參見趙業(yè)新：《論海上絲綢之路背景下中國與太平洋島國深海采礦合作》，載《太平洋學(xué)報》2019年第10期。同時為了避免由于未承擔(dān)和履行擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)而使本國承擔(dān)國際法上的責(zé)任，這些國家紛紛啟動本國的立法程序，并將擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)作為重要內(nèi)容，代表國家如斐濟(jì)、湯加、瑙魯?shù)?。從整體上看，各國立法基本上吸納了“咨詢意見”中關(guān)于擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的闡釋，事實上各國制定國內(nèi)立法的行為本身即可視為履行該義務(wù)最重要的表現(xiàn)形式。在立法形式上，以斐濟(jì)、瑙魯為代表的國家采取了制定專門調(diào)整深海資源開發(fā)活動的單獨(dú)立法模式，而湯加、圖瓦盧等國家則通過制定綜合性國內(nèi)立法的方式，將在國家管轄范圍內(nèi)的大陸架上從事資源勘探開發(fā)的活動也囊括其中。如下表2所示，選取了兩種模式的代表性國家予以說明。

表2 “咨詢意見”后代表性國家的國內(nèi)立法中關(guān)于擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的具體規(guī)定

從各國國內(nèi)立法內(nèi)容上看，擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)主要包括：確保義務(wù)、環(huán)保義務(wù)、協(xié)助義務(wù)以及合作義務(wù)。第一，不管采取何種立法模式，各國均對擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)作出專門規(guī)定，并新設(shè)專門的管理機(jī)構(gòu)履行，通過詳細(xì)規(guī)定其目標(biāo)、職能和職權(quán)，對深海資源開發(fā)活動進(jìn)行有效的管理和規(guī)制。這是各國充分重視并積極履行擔(dān)保國確保義務(wù)的重要體現(xiàn)。第二，相較于“咨詢意見”中對采用預(yù)防性辦法和最佳環(huán)境做法義務(wù)的模糊定位，各國立法的規(guī)定更為清晰，即明確擔(dān)保國的義務(wù)是“推動”預(yù)防性辦法和最佳環(huán)境做法的適用或者使用，而非擔(dān)保國本身即承擔(dān)適用或者使用預(yù)防性辦法或者最佳環(huán)境做法的義務(wù)，增強(qiáng)了擔(dān)保國這一義務(wù)的獨(dú)立性，使其從擔(dān)保國的確保義務(wù)中剝離出來。第三，其他義務(wù)，包括協(xié)助義務(wù)與合作義務(wù)，基本沿襲了三個探礦和勘探規(guī)章的規(guī)定。

(二)拓展與深化：開發(fā)規(guī)章草案的規(guī)定

1.開發(fā)規(guī)章草案中的相關(guān)規(guī)定

隨著商業(yè)開發(fā)“區(qū)域”資源的現(xiàn)實可能性不斷增強(qiáng)，自2012年開始，管理局又著手制定《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章》，并分別于2017年、2018年和2019年公布了三個開發(fā)規(guī)章草案(以下簡稱“開發(fā)規(guī)章草案”)。(33)三個草案的具體內(nèi)容參見國際海底管理局官網(wǎng)，https://www.isa.org.jm/mining-code/draft-exploitation-regulations，2022年3月5日訪問。由于“區(qū)域”內(nèi)海洋環(huán)境的特殊性、復(fù)雜性和脆弱性，開發(fā)活動的潛在破壞力度更強(qiáng)，范圍更大，造成的破壞幾乎不可逆轉(zhuǎn)，修復(fù)難度更高，因而擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)也是各個開發(fā)規(guī)章草案的重要內(nèi)容之一，并在三個探礦和勘探規(guī)章的基礎(chǔ)上進(jìn)行了多維度、多層次的范圍擴(kuò)展，如下表3所示。

表3 開發(fā)規(guī)章草案中擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的相關(guān)規(guī)定(34)此處以2019年管理局公布的開發(fā)規(guī)章草案為例。

2.開發(fā)規(guī)章草案的拓展與深化

由表3可以看出，盡管開發(fā)規(guī)章草案管理和規(guī)制的重點(diǎn)集中于承包者在開發(fā)活動中應(yīng)承擔(dān)和履行的責(zé)任與義務(wù)，但是該草案在三個探礦和勘探規(guī)章的基礎(chǔ)上加強(qiáng)了管理局、擔(dān)保國和承包者三方之間的緊密聯(lián)系，并進(jìn)一步擴(kuò)展和深化了擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的內(nèi)容和范圍，使其更具多樣性、廣泛性和全面性?？傮w上，可將開發(fā)規(guī)章草案中擔(dān)保國的義務(wù)分為確保義務(wù)、環(huán)保義務(wù)、合作義務(wù)、協(xié)助義務(wù)以及協(xié)商義務(wù)。

首先，與探礦和勘探規(guī)章不同，開發(fā)規(guī)章草案明確規(guī)定了擔(dān)保國的確保義務(wù)。該草案第105條吸納了分庭在“咨詢意見”中的闡釋，要求擔(dān)保國“采取一切必要和適當(dāng)?shù)拇胧?，確保承包者遵守《公約》第十一部分，1994年《執(zhí)行協(xié)定》，管理局的規(guī)則、規(guī)章和程序以及開發(fā)合同的條款和條件。此外，該草案第44條關(guān)于保護(hù)海洋環(huán)境的一般義務(wù)在探礦和勘探規(guī)章的基礎(chǔ)上，增加了適用最佳可得技術(shù)和在環(huán)境決策中納入最佳可得科學(xué)證據(jù)的義務(wù)，提升和增強(qiáng)了保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)和措施，同時也加強(qiáng)和擴(kuò)展了擔(dān)保國的確保義務(wù)。(35)參見薛桂芳：《國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度的發(fā)展趨勢與中國的應(yīng)對》，載《法學(xué)雜志》2020年第5期。這與“咨詢意見”中分庭關(guān)于謹(jǐn)慎義務(wù)的闡釋保持一致。分庭認(rèn)為，謹(jǐn)慎義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)將隨時間變化而不斷變動，也與活動所涉風(fēng)險相關(guān)。(36)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.43, para.117.由于現(xiàn)階段人類對深海生態(tài)環(huán)境的科學(xué)認(rèn)知非常有限，開發(fā)活動相較于探礦和勘探帶來的破壞和風(fēng)險，無論在范圍還是程度上，都可能更為廣泛和深入。因此，擔(dān)保國所承擔(dān)的確保義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)更高，要求更嚴(yán)格。

其次，開發(fā)規(guī)章草案增強(qiáng)了擔(dān)保國與管理局及其成員、船旗國、其他相關(guān)國際組織和研究機(jī)構(gòu)、承包者之間的合作和協(xié)商義務(wù)，并強(qiáng)化其協(xié)助管理局履行職能的義務(wù)。相較于探礦和勘探規(guī)章，草案中擔(dān)保國的合作義務(wù)范圍更廣，不僅局限于和管理局合作制定并實施環(huán)境影響評價方案，更突出強(qiáng)調(diào)了擔(dān)保國與管理局、國際組織和科技、研發(fā)機(jī)構(gòu)等在數(shù)據(jù)、資料分享與交流、科學(xué)研究和執(zhí)行核查工作等方面的合作。一方面，提升管理局和承包者作出決策的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和全面性，以有效地保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境；另一方面，擴(kuò)大和提高擔(dān)保國參與管理局對承包者管理和規(guī)制活動的范圍和程度，以使其對本國擔(dān)保的承包者的行為有進(jìn)一步的了解和掌握，更好地承擔(dān)和履行擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)。

最后，草案中擔(dān)保國的協(xié)助義務(wù)主要是指協(xié)助管理局及其檢查員執(zhí)行其職能，以對承包者的開發(fā)活動進(jìn)行核查和檢查，確保其履行《公約》，1994年《執(zhí)行協(xié)定》，管理局的規(guī)則、規(guī)章和程序中的義務(wù)。

四、審視與廓清：擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的重構(gòu)

從作為“咨詢意見”闡釋基礎(chǔ)的《公約》與三個探礦和勘探規(guī)章，到之后將“咨詢意見”付諸實踐并展開的各國國內(nèi)立法，再到不斷拓展和深化“咨詢意見”的開發(fā)規(guī)章草案，擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的內(nèi)容和范圍逐步得以清晰、豐富和完善。2011年“咨詢意見”關(guān)于擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的闡釋雖然仍具有重要的理論和現(xiàn)實意義，為澄清其主要內(nèi)容提供了基礎(chǔ)性框架，但是其內(nèi)容和范圍也應(yīng)隨著勘探開發(fā)活動的縱深發(fā)展而不斷演化和變動。因此，現(xiàn)階段即將進(jìn)入開發(fā)階段的新情勢需要對擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行理論重構(gòu)，而為實現(xiàn)這一目的，首先有必要重新審視擔(dān)保國在“區(qū)域”資源勘探開發(fā)活動中所處的法律地位，在此基礎(chǔ)上，再度廓清擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的主要內(nèi)容。

(一)重新審視擔(dān)保國的法律地位

根據(jù)《公約》第153條規(guī)定，擔(dān)保國并不實際參與“區(qū)域”資源勘探開發(fā)活動，即使為具有其國籍或者由其國民有效控制的自然人或者法人提供擔(dān)保，也并不構(gòu)成勘探開發(fā)活動的主體，而僅是處于這類活動之外的獨(dú)立監(jiān)管者。同時擔(dān)保國也是勘探開發(fā)活動的一方參與者(37)Alexander Proelss, United Nations Convention on the Law of the Sea: A Commentary, Verlag C. H. Beck·Hart·Nomos, 2017, p.972.，構(gòu)成連接管理局和承包者的“中間環(huán)節(jié)”，因此具有其特殊的法律地位。三者之間的法律關(guān)系如下圖2所示。

圖2 管理局、擔(dān)保國與承包者之間的關(guān)系

1.擔(dān)保國與承包者：管理和規(guī)制

擔(dān)保國承擔(dān)和履行著對承包者的勘探開發(fā)活動進(jìn)行管理和規(guī)制的責(zé)任與義務(wù)，以達(dá)到確保其行為符合《公約》及相關(guān)國際法規(guī)則設(shè)定的義務(wù)的目的，主要表現(xiàn)為：首先，擔(dān)保國應(yīng)根據(jù)各國實際情況，采取制定國內(nèi)法律和行政法規(guī)的方式，并采取合理適當(dāng)?shù)男姓胧?，對承包者的勘探開發(fā)活動實施監(jiān)管和控制，同時也為承包者提供明確的法律指引和支持，確保其行為符合《公約》及相關(guān)國際法規(guī)則。其次，通過對承包者的勘探開發(fā)活動進(jìn)行事前資格審查、事中行為管控以及事后影響評估，對勘探開發(fā)活動的整個過程進(jìn)行全方位的實際監(jiān)督和控制。其主要表現(xiàn)為：第一，對承包者的資質(zhì)和能力進(jìn)行事前審查，以確保其確有能力從事高風(fēng)險、高投資的“區(qū)域”資源勘探開發(fā)活動；第二，對承包者在勘探開發(fā)活動過程中的具體行為進(jìn)行事中管控；第三，針對承包者勘探開發(fā)活動結(jié)束后可能對海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響進(jìn)行事后評估；第四，擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)是一種行為而非結(jié)果義務(wù)。只要擔(dān)保國對承包者的勘探開發(fā)活動進(jìn)行了有效的管理和規(guī)制，足以確保其行為符合《公約》及相關(guān)國際法規(guī)則，擔(dān)保國即已履行義務(wù)，而非取決于承包者確已履行其義務(wù)的事實。因此，盡管擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的履行涉及承包者，但與承包者是否最終履行其義務(wù)無關(guān)。

2.擔(dān)保國與管理局：協(xié)助與合作

對于承包者而言，擔(dān)保國與管理局在不同層面對其勘探開發(fā)活動實施管理和規(guī)制。擔(dān)保國依據(jù)國內(nèi)法對承包者進(jìn)行監(jiān)管和控制，而管理局則根據(jù)《公約》及相關(guān)國際法規(guī)則，尤其是與承包者簽訂的勘探開發(fā)合同管理和規(guī)制其具體活動。因此，擔(dān)保國與管理局之間應(yīng)是協(xié)助與合作的關(guān)系，共同管理和規(guī)制承包者的勘探開發(fā)活動。這一點(diǎn)在正在制定的開發(fā)規(guī)章草案中得到充分體現(xiàn)。首先，根據(jù)《公約》第153條規(guī)定，管理局作為全人類的代表，依據(jù)《公約》、1994年《執(zhí)行協(xié)定》和管理局的規(guī)則、規(guī)章和程序，對“區(qū)域”內(nèi)活動進(jìn)行監(jiān)管和控制，而締約國(擔(dān)保國)應(yīng)采取一切必要措施，協(xié)助管理局確保這些規(guī)定得到遵守。協(xié)助義務(wù)需要擔(dān)保國通過自身采取具體行動得以履行，如協(xié)助秘書長和任何檢查員執(zhí)行任何查核工作，協(xié)助交流承包者義務(wù)的相關(guān)信息等。其次，為實現(xiàn)共同目標(biāo)，擔(dān)保國應(yīng)采取相應(yīng)措施，與管理局、承包者以及相關(guān)國際組織充分合作。此外，擔(dān)保國還負(fù)有義務(wù)，與管理局就培訓(xùn)計劃、與事故有關(guān)的知識、信息和經(jīng)驗等事項進(jìn)行協(xié)商，以共享信息和資源。最后，在協(xié)助與合作兩種義務(wù)中，擔(dān)保國與管理局各自發(fā)揮的作用也有所不同。對于協(xié)助義務(wù)，擔(dān)保國協(xié)助管理局履行其職能，起主要作用的是管理局。而在合作義務(wù)中，擔(dān)保國與管理局則是在平等基礎(chǔ)上達(dá)成合作，以實現(xiàn)共同目標(biāo)，并履行各自職能。

(二)再度廓清擔(dān)保國的責(zé)任義務(wù)

鑒于上文所述的“咨詢意見”存在的模糊之處，以及開發(fā)規(guī)章草案對擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)內(nèi)容的拓展與深化，有必要重新審視和再度廓清擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的內(nèi)容?；谏衔姆治?，本文認(rèn)為擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)應(yīng)包括如下內(nèi)容。

1.確保義務(wù)

確保義務(wù)是擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的核心內(nèi)容，也是其承擔(dān)的最重要的義務(wù)，主要包括擔(dān)保國在勘探開發(fā)活動前、活動進(jìn)行過程中以及活動結(jié)束之后，針對承包者進(jìn)行的事前審查、事中管控與事后評估等。同時，正如“咨詢意見”所指出的，該義務(wù)是一項“行為義務(wù)”而非“結(jié)果義務(wù)”，其本質(zhì)上是一種謹(jǐn)慎義務(wù)，要求擔(dān)保國為防止損害結(jié)果的發(fā)生而采取合理的、適當(dāng)?shù)拇胧?，并非以承包者是否最終切實履行義務(wù)為判斷標(biāo)準(zhǔn)。(38)參見張華：《論國際海洋資源開發(fā)進(jìn)程中的勤勉義務(wù)》，載《太平洋學(xué)報》2019年第9期。此外，確保義務(wù)的內(nèi)容也將隨著時間變化以及承包者所從事的活動涉及的風(fēng)險大小而有所不同。(39)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.43, para.117.值得注意的是，根據(jù)這一定義和性質(zhì)，“咨詢意見”所確定的直接義務(wù)中的大部分內(nèi)容應(yīng)被劃歸為確保義務(wù)。因此，擔(dān)保國確保義務(wù)應(yīng)包括如下內(nèi)容。

第一，擔(dān)保國應(yīng)制定符合本國國內(nèi)法律制度的法律、法規(guī)和規(guī)章，構(gòu)建符合《公約》、各項規(guī)章規(guī)定的法律制度，以對承包者的勘探開發(fā)活動提供明確的法律指引和制度供給，如環(huán)境影響評價制度、環(huán)境監(jiān)測制度、環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)制度、環(huán)境修復(fù)制度等；應(yīng)采取必要的行政措施，確保其法律得以有效實施，并對承包者進(jìn)行有效的監(jiān)管和規(guī)制，如設(shè)置專門的行政管理機(jī)構(gòu)，制定詳盡具體、切實可行的行政執(zhí)法程序和措施；提供切實可行的法律救濟(jì)機(jī)制和途徑，對違反法律法規(guī)的行為進(jìn)行有效追責(zé)，如提供可為承包者獲取的行政、訴訟或者仲裁程序，確保違反法律法規(guī)的承包者可通過相應(yīng)法律程序予以追責(zé)，并保證程序的公開、透明。第二，確保承包者履行環(huán)境保護(hù)的義務(wù)。由于擔(dān)保國并非勘探開發(fā)活動的實際參與者，該項義務(wù)并不要求擔(dān)保國自身采取實際的環(huán)保措施，而是通過立法、行政或者司法措施，確保承包者履行包括進(jìn)行環(huán)境影響評價、采用預(yù)防性辦法和最佳環(huán)保做法等在內(nèi)的環(huán)保義務(wù)。

2.合作義務(wù)

“區(qū)域”資源勘探和開發(fā)活動是一項系統(tǒng)工程，參與者的范圍包括承包者、擔(dān)保國、管理局、船旗國以及相關(guān)的國際組織。因此，參與者應(yīng)從整個國際社會的整體利益出發(fā)，采取措施加強(qiáng)各方合作，以確?？碧介_發(fā)活動以合法、公開、科學(xué)、有效的方式進(jìn)行。尤其對于擔(dān)保國而言，與其他參與者在諸多方面通力合作，也是其履行擔(dān)保國義務(wù)的重要途徑和方式。由于承包者所從事活動的性質(zhì)及其對海洋環(huán)境造成的破壞程度不同，擔(dān)保國的合作義務(wù)內(nèi)容也所有區(qū)別。在三個探礦和勘探規(guī)章中，合作義務(wù)的內(nèi)容較為簡單，僅集中于“制定并實施監(jiān)測和評價深海底采礦對海洋環(huán)境的影響方案”。而在開發(fā)規(guī)章草案中，擔(dān)保國的合作義務(wù)作為單獨(dú)的一條規(guī)定出現(xiàn)，即第3條明確規(guī)定了擔(dān)保國的合作義務(wù)與資料交換的義務(wù)，并散見于草案的其他規(guī)定之中。由此可見，對于“區(qū)域”資源開發(fā)這一可能對“區(qū)域”海洋生態(tài)環(huán)境造成更大破壞的活動，管理局更加注重各參與者之間的合作，尤其是在海洋環(huán)境保護(hù)方面。

擔(dān)保國合作義務(wù)的主要內(nèi)容包括：第一，為促進(jìn)海上生命和財產(chǎn)的健康和安全以及保護(hù)海洋環(huán)境，與管理局合作制定相應(yīng)措施，如合作制定并實施海洋環(huán)境影響評價方案，合作采用最佳環(huán)保做法等；第二，與管理局盡力合作，提供管理局履行職責(zé)所需數(shù)據(jù)和資料，以及交換資料和數(shù)據(jù)，促進(jìn)遵守和執(zhí)行適用的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)；第三，與管理局、其他承包者以及國家和國際組織合作，通過分享、交換資料和數(shù)據(jù)，推動和促進(jìn)科學(xué)研究；第四，擔(dān)保國盡其所能與管理局合作并協(xié)助其執(zhí)行任何查核工作，與管理局共同確?！豆s》及相關(guān)國際文件的規(guī)定得到遵守；第五，與擔(dān)保國合作義務(wù)相關(guān)的另一重要內(nèi)容是與管理局、承包者進(jìn)行協(xié)商，擔(dān)保國應(yīng)與承包者、管理局就特定事項，如修改和制定培訓(xùn)計劃，交流與事故有關(guān)的知識、信息和經(jīng)驗等，以促成各方合作。

3.協(xié)助義務(wù)

《公約》第153條第4款規(guī)定，締約國應(yīng)按照《公約》第139條采取一切必要措施，協(xié)助管理局確?！豆s》第十一部分，1994年《執(zhí)行協(xié)定》，管理局的規(guī)則、規(guī)章和程序以及核準(zhǔn)的工作計劃中的規(guī)定得到遵守。管理局對承包者勘探開發(fā)活動的監(jiān)管離不開擔(dān)保國的協(xié)助，尤其涉及對承包者具體內(nèi)部事務(wù)的查核，要求承包者提供與勘探開發(fā)活動相關(guān)的資料信息等，都需要擔(dān)保國協(xié)助管理局開展管理活動。

綜上所述，擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的主要內(nèi)容如下圖3所示。

圖3 擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的主要內(nèi)容

余 論

擔(dān)保國雖然并不實際參與“區(qū)域”資源的探勘開發(fā)活動，但是仍承擔(dān)并履行《公約》為其設(shè)定的國際法上的責(zé)任與義務(wù)，并作為確保此類活動從開始階段直至結(jié)束均以符合《公約》、1994年《執(zhí)行協(xié)定》以及各項規(guī)章規(guī)定的形式和方式進(jìn)行的重要一環(huán)，發(fā)揮著“篩選器”和“安全閥”作用。在闡釋和澄清擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)具體內(nèi)容方面，2011年“咨詢意見”是一個良好的開端，為厘清擔(dān)保國與承包者之間的責(zé)任和義務(wù)劃分提供了明確的法律指引和保障，也形成了積極的法律效應(yīng)。然而，受制于現(xiàn)階段的科學(xué)技術(shù)水平，人類尚無法準(zhǔn)確清晰地預(yù)測“區(qū)域”資源勘探開發(fā)活動對深海海洋生態(tài)環(huán)境造成的消極影響，一方面為擔(dān)保國履行其義務(wù)提出越來越多的挑戰(zhàn)，另一方面，也使其責(zé)任與義務(wù)的內(nèi)容隨著情勢變動或者新情勢的出現(xiàn)而不斷發(fā)生變化和更新。因此，擔(dān)保國和承包者責(zé)任與義務(wù)內(nèi)容的確定絕非一蹴而就，而是一個不斷發(fā)展和變動的過程。作為一個負(fù)責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧?，中國也?yīng)適時調(diào)整和修訂《深海法》，不斷完善其中關(guān)于擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的法律制度和規(guī)則。