馬 亮

引 言

2017年12月24日，為落實環(huán)保督察及對四川省自然保護區(qū)和國家公園內(nèi)的礦業(yè)權(quán)進行整改的工作要求，江油市政府公布《江油市人民政府關(guān)于礦業(yè)權(quán)退出觀霧山自然保護區(qū)的決定》(江府發(fā)〔2017〕18號)，對包括榮峰公司扁擔梁鉛鋅礦在內(nèi)的10家未作出退出承諾或簽訂退出協(xié)議的礦山企業(yè)予以關(guān)閉。〔1〕參見江油榮峰礦業(yè)有限公司對江油市人民政府資源行政管理上訴案，四川省高級人民法院(2020)川行終2079號行政判決書。此案件的爭議焦點在于對準物權(quán)(采礦權(quán))的管制性剝奪是否應當給予補償以及由誰補償，一波三折的案情戳破了我國生態(tài)環(huán)境治理中財產(chǎn)權(quán)限制補償失序的“遮羞布”。相較一些國家完備的立法和司法判例，我國現(xiàn)行法律法規(guī)中對財產(chǎn)權(quán)過度限制的問題缺乏足夠的法治關(guān)切，以致實踐中對財產(chǎn)權(quán)限制的界定和補償?shù)娜毕莩蔀樯鷳B(tài)環(huán)境治理質(zhì)效的羈絆，并大幅度減弱政府的公信力。隨著財產(chǎn)權(quán)保護理念的更新，立法與實務(wù)界均已產(chǎn)生建構(gòu)財產(chǎn)權(quán)限制補償?shù)姆ɡ怼W理及規(guī)則的需要。學界對此議題的研究逐步從域外考察轉(zhuǎn)向本土回應，當前國內(nèi)研究呈現(xiàn)分散化的特點，公法和私法對此均有初步探索。風險預防原則下的財產(chǎn)權(quán)限制是生態(tài)保護領(lǐng)域獨特且頻發(fā)的現(xiàn)象群，但環(huán)境法學界尚未對財產(chǎn)權(quán)限制及補償?shù)睦鏇_突問題進行系統(tǒng)的批判性研究，缺乏整體性的學理反思和立法回應。利益的辨識和均衡是法學研究的基本范疇。環(huán)境法研究應將重點放在利益的識別和沖突的解決上。(1)參見李啟家：《環(huán)境法領(lǐng)域利益沖突的識別與衡平》，載《法學評論》2015年第6期?，F(xiàn)代法律體系內(nèi)，環(huán)境管制“侵害”財產(chǎn)權(quán)的問題若缺乏系統(tǒng)性的立法規(guī)范，公民私有財產(chǎn)權(quán)益將無法得到安全有效的保障。因此，尋求科學的環(huán)境立法改進策略和提升環(huán)境法的理論品格應成為環(huán)境法學當前關(guān)注的重點課題。全國人大常委會在2021年度立法工作計劃中，明確提出對環(huán)境法典等條件成熟的行政立法啟動法典編纂工作。在此背景和機遇下，本文旨在探討我國生態(tài)環(huán)境治理中財產(chǎn)權(quán)限制的立法問題及以補償為核心的入典路徑，以期科學地完善生態(tài)環(huán)境公益和公民財產(chǎn)私益均衡保護的法律規(guī)范體系。

一、利益平衡：財產(chǎn)權(quán)限制亟須環(huán)境法治回應

(一)財產(chǎn)權(quán)限制補償?shù)纳蛇壿?/h3>

20世紀60年代哈丁(Hardin)提出私有財產(chǎn)是解決環(huán)境問題的一部分。(2)See E.Donald Elliott, How takings legislation could improve environmental regulation, 38 William & Mary Law Review 1177 (1997).當下財產(chǎn)權(quán)早已成為平衡個體利益和社會利益的重要載體，財產(chǎn)權(quán)承載的社會功能越來越受到人們的重視。(3)參見李啟家、唐忠輝：《論財產(chǎn)權(quán)的環(huán)境保護功能》，載《河海大學學報(哲學社會科學版)》2007年第1期。隨著近代以來國家功能轉(zhuǎn)向“積極國家”和“職能國家”(4)參見弗朗索瓦·泰雷、菲利普·森勒爾：《法國財產(chǎn)法》(上)，羅結(jié)珍譯，中國法制出版社2008年版，第431頁。、福利行政轉(zhuǎn)向風險行政(5)參見趙鵬：《風險、不確定性與風險預防原則——一個行政法視角的考察》，載《行政法論叢》2009年第12卷。，國家在生態(tài)文明建設(shè)過程中對社會經(jīng)濟生活的各個領(lǐng)域廣泛存在基于公權(quán)力的干預和調(diào)控。在憲法環(huán)境保護義務(wù)下，為了增進生態(tài)環(huán)境公共福利、應對生態(tài)環(huán)境風險的不確定性，國家通過政策、立法、行政等措施廣泛干預和限制公民包括自然資源權(quán)利在內(nèi)的財產(chǎn)權(quán)的行使方式和自由。生態(tài)環(huán)境保護的價值權(quán)威批判并消解了經(jīng)濟價值單一、至高的地位，也為限制具有社會關(guān)聯(lián)性的財產(chǎn)權(quán)提供了正當性基礎(chǔ)。正是因為國家基于風險預防原則和可持續(xù)發(fā)展目標對自然資源等財產(chǎn)權(quán)進行強有力的干預，生態(tài)環(huán)境等人類賴以生存的基本公共物品才能得到有效保護。作為借助公權(quán)力這一載體的特殊性管制措施，財產(chǎn)權(quán)的環(huán)境管制(environmental regulations)通常不涉及對財產(chǎn)的物理性侵占(physical occupation)，一般而言管制施加的影響主要作用于使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等重要權(quán)能。當環(huán)境管制逾越一定的限度且嚴重影響公民財產(chǎn)經(jīng)濟價值時，縮限“剩余財產(chǎn)權(quán)”邊界的后果則類似于財產(chǎn)權(quán)的“準征收”或“管制性征收”的“侵害”狀態(tài)。當公權(quán)力的干預及其產(chǎn)生的附隨效果對公民私有財產(chǎn)權(quán)造成特別犧牲時，就導致了補償紛爭。

近代以來，雖然財產(chǎn)權(quán)的首要功能逐步由保障私有財產(chǎn)的支配和利用自由轉(zhuǎn)變?yōu)槌袚鐣嬖俜峙?6)參見劉劍文、王樺宇：《公共財產(chǎn)權(quán)的概念及其法治邏輯》，載《中國社會科學》2014年第8期。，但“財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)”(Sozialpflicht des Eigentums)(7)1919年德國魏瑪憲法第153條第3款的“財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)”(Sozialpflicht des Eigentums)標志著財產(chǎn)權(quán)觀念的重大轉(zhuǎn)變。自此，財產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了從神圣不可侵犯到財產(chǎn)權(quán)的行使不得損害公序良俗等道德和法律規(guī)范，再到財產(chǎn)權(quán)的行使有利于實現(xiàn)社會公益等理念的變遷階段。參見張翔：《財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)》，載《中國社會科學》2012年第9期。并不意味著過度管制可以脫離補償。德國法以19世紀末奧拓·邁耶(Otto Mayer)創(chuàng)設(shè)的“特別犧牲理論”為基石，逐漸完善了對財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)的辨識，并且當前德國《基本法》中，在以征收為核心的概念下區(qū)分出了應當給予補償和不給予補償?shù)膬煞N財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)類型。通常德國法中對財產(chǎn)權(quán)限制的公平補償情形主要運用于文化遺產(chǎn)以及自然保護領(lǐng)域中超過合理比例的財產(chǎn)權(quán)負擔。(8)參見哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第703頁。而美國以“公共信托理論”和“警察權(quán)”理論為基礎(chǔ)，逐步發(fā)展了一套完整的財產(chǎn)權(quán)限制和保護的規(guī)則。在近一個世紀的普通法判例實踐中，法院圍繞聯(lián)邦憲法第五修正案剝奪補償條款(taking clause)不斷修正和發(fā)展管制性征收的各種判斷標準，提出了許多富有建設(shè)性的嘗試方案，逐步形成了包括因環(huán)境管制而過度限制財產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的嚴密且完整的財產(chǎn)權(quán)保障規(guī)則?？傊后w性環(huán)境福祉的公益優(yōu)位具有限制私有財產(chǎn)權(quán)的正當性，政府的環(huán)境管制創(chuàng)造了正的外部性，受益人是不特定的社會公眾，基于利益衡量的結(jié)果，做出特別犧牲的公民私有財產(chǎn)理應得到公平的補償。

(二)我國生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域內(nèi)財產(chǎn)權(quán)限制補償?shù)膶嵺`檢視

財產(chǎn)權(quán)限制是我國生態(tài)環(huán)境治理實踐中的頻發(fā)現(xiàn)象，因限制財產(chǎn)權(quán)而缺失補償正義的典型案例大量存在，具體表現(xiàn)包括以下幾類：

第一，因環(huán)境政策變動造成財產(chǎn)權(quán)權(quán)能萎縮而難以補償。中央和地方的許多政策(文件)在自然保護地建設(shè)實踐中對自然資源使用權(quán)等財產(chǎn)權(quán)實施了限制型的環(huán)境管制。例如，在部分國家公園體制建設(shè)中實施的退耕還林還草、全面禁牧等政策，主要集中表現(xiàn)在對包括土地在內(nèi)的自然資源使用權(quán)的權(quán)能以及對公民生產(chǎn)、生活和經(jīng)營方式實行限制或禁止。2019年《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》中提出“依法清理整治探礦采礦、水電開發(fā)、工業(yè)建設(shè)等項目，通過分類處置方式有序退出”?！蚌螀R來礦業(yè)公司訴雅安市國土資源局地礦行政許可案”(9)參見鑫匯來礦業(yè)公司訴雅安市國土資源局地礦行政許可案，四川省雅安市中級人民法院(2018)川18行終52號行政判決書。和前述“榮峰礦業(yè)公司案”皆因國家公園環(huán)境政策管制而拒絕受理和剝奪采礦權(quán)許可，使得企業(yè)的現(xiàn)實投資和信賴利益遭受嚴重損失。這種源于政策變動剝奪預期收益型的環(huán)境管制，由于在法律上缺乏明確的補償依據(jù)或標準等問題，對企業(yè)的經(jīng)濟收益造成了威脅和“侵害”。

第二，大量環(huán)境立法型管制對財產(chǎn)權(quán)造成特別犧牲，但沒有明確的補償。以“岳陽明清古建筑改建事件”為例，《文物保護法》對所有權(quán)人修繕房屋的權(quán)利徹底剝奪，村民張再發(fā)和其兒子申請政府補助被拒絕后，自行拆除古建筑竟然被公安機關(guān)以涉嫌故意損毀文物罪予以拘留。(10)參見夏啟平：《拆“自己”的屋墻也是犯法——岳陽張谷英村一父子倆擅自拆墻損毀“國寶”被刑拘》，載《中國房地信息》2003年第5期。遺憾的是，雖然法律對不可移動文物施加了許多財產(chǎn)權(quán)上的限制，但與此相對應的法律補償規(guī)定卻鮮有提及，這些限制“使文物成為了所有者的負擔而不是資產(chǎn)”(11)謝哲勝：《財產(chǎn)法專題研究(二)》，中國人民大學出版社2004年版，第185頁。。《風景名勝區(qū)條例》第11條、第38條的有關(guān)規(guī)定明確提出了對原住居民財產(chǎn)權(quán)的保護，確認了對風景名勝區(qū)內(nèi)居民的所有權(quán)和使用權(quán)的限制補償，并且明確了具體的補償對象與補償情形，但是具體的管理辦法、補償形式、補償標準等仍舊缺乏明確的規(guī)定。

第三，由環(huán)境行政行為超出合理的比例限制私人財產(chǎn)權(quán)而沒有補償。早在2000年，浙江天目山自然保護區(qū)規(guī)劃擴建一直未兌現(xiàn)給村民的補償承諾，王新明等提起的對臨安區(qū)人民政府訴訟和上訴案件均敗訴(直到三審中浙江省高院才支持原告的主張)，杭州市中級人民法院在審理案件時曾提出，因規(guī)劃而對自然保護區(qū)的補償沒有確切的法律依據(jù)。(12)參見潘佳：《作為補償義務(wù)主體的政府之確定——從天目山生態(tài)保護補償糾紛性質(zhì)談起》，載《法律適用(司法案例)》2017年第2期。此外，作為限制林權(quán)的采伐許可是一種典型的行政管制措施，對林農(nóng)的經(jīng)濟性收益產(chǎn)生明顯的負面影響。(13)參見黃錫生、陳寶山：《生態(tài)文明視野下采伐許可制度變革探究——兼論〈森林法〉的修改》，載《干旱區(qū)資源與環(huán)境》2019年第10期。森林治理中的采伐許可包括采伐位置、采伐面積、蓄積、樹種、造林方法、再植時間等。實行森林采伐許可證制度的目的是嚴格控制森林年采伐量、保護森林資源，但森林采伐許可在實踐中嚴重限制林業(yè)資源經(jīng)濟利益的情形不容忽視。

第四，其他生態(tài)環(huán)境公益事實上的財產(chǎn)權(quán)過度限制缺乏補償?shù)念愋?。例如，長時間繁忙的市政建設(shè)或綠色改造工程，因封閉道路等原因?qū)Ω浇鼱I業(yè)性主體造成具有相當因果關(guān)系的經(jīng)營性可得利益的損失。再如，2020年11月南下過冬的東方白鸛飛抵天津，齊聚天津某魚塘偷魚吃。(14)《鳥界“國寶”東方白鸛飛抵天津卻讓這里的漁民犯了愁》，載央廣網(wǎng)， https://baijiahao.baidu.com/s?id=1682808194127208062&wfr=spider&for=pc，2022年3月10日訪問。人鳥矛盾的本質(zhì)在于保護遷徙的候鳥而對漁民的財產(chǎn)利益造成的損害缺乏補償。此外，云南大象北上遷徙和近來頻繁報道的野生動物妨害財產(chǎn)權(quán)的事件都面臨類似的問題。

(三)環(huán)境治理中財產(chǎn)權(quán)限制補償?shù)膯栴}省思

首先，“重公輕私”的管制邏輯。為了公共環(huán)境福祉而剝奪和限制公民私有財產(chǎn)權(quán)屬于國家權(quán)力的一項固有功能。行政機構(gòu)根據(jù)保護的需要，基于“公共利益”動用公權(quán)力對財產(chǎn)權(quán)人施加單向的公法限制，體現(xiàn)了環(huán)境行政任務(wù)的效率價值。正因有國家強制力作為公共利益保障的后盾，財產(chǎn)權(quán)的限制內(nèi)容才得以高效實現(xiàn)。但需要警惕的是，行政機構(gòu)具有單方的行政優(yōu)越性和更強勢的主導地位，處于弱勢地位的財產(chǎn)權(quán)利人由于環(huán)境公權(quán)力管制的強制性和法律上補償制度的缺陷，難以真實、自由地表達以及捍衛(wèi)自己的利益訴求。環(huán)境管制中強化管控的政策、立法和行政等手段過分重視和追求單一的生態(tài)環(huán)境保護績效，并且這種傳統(tǒng)支配性公法秩序中的寬泛的自由裁量權(quán)在某種程度上加劇了公私?jīng)_突，使得政府極易陷入“塔西佗陷阱”(政府公信力減弱)。

其次，環(huán)境管制對私有財產(chǎn)權(quán)造成了特別犧牲且一度喪失補償正義。大量案例表明，由公權(quán)力過度管制尤其是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域過度管制財產(chǎn)權(quán)而缺乏補償正義的現(xiàn)狀沒有改觀。生態(tài)環(huán)境的整體性、系統(tǒng)性決定了許多環(huán)保舉措往往跨越物權(quán)界限(如生態(tài)防護林建設(shè)或污水管道鋪設(shè))，需要對他人不動產(chǎn)進行一定程度的利用。(15)參見呂忠梅、竺效、鞏固、劉長興、劉超：《“綠色原則”在民法典中的貫徹論綱》，載《中國法學》2018年第1期。考慮到特定財產(chǎn)權(quán)具有的社會關(guān)聯(lián)性，對與生態(tài)環(huán)境和公共福利密切關(guān)聯(lián)的私有財產(chǎn)的管制具有目的合法性，但由于干預的手段和環(huán)境目標間的衡量不合乎比例原則，往往造成了對財產(chǎn)權(quán)的嚴重限制和侵害，尤其是在補償和司法救濟遭遇嚴峻困境的狀況下，其合理性面臨嚴重質(zhì)疑和批判。環(huán)境管制是財產(chǎn)權(quán)形成和被界定之后由法律施加的外部約束，本質(zhì)是公民私有財產(chǎn)權(quán)與國家公權(quán)力的沖突與對抗，但隨之而來失調(diào)的公私利益差序格局嚴重背離現(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)保障的憲法要求。

最后，環(huán)境管制中財產(chǎn)權(quán)的限制補償缺乏嚴密、系統(tǒng)的立法保障。在法的價值體系中，正義價值是秩序價值的延伸，財產(chǎn)權(quán)不幸的根源須由法律秩序來擔保。頂層統(tǒng)一的規(guī)范缺位難以全面確保財產(chǎn)權(quán)限制補償?shù)闹刃蛘x，難以在環(huán)境行政管制和公民私人財產(chǎn)權(quán)保障之間樹立明確的“權(quán)力-權(quán)利”邊界，更不必說法院在事后救濟中的規(guī)范引用?？梢哉f，頂層規(guī)范的缺位是我國生態(tài)環(huán)境治理實踐中財產(chǎn)權(quán)限制補償失序的重要根源。

二、實證檢視：財產(chǎn)權(quán)限制補償?shù)沫h(huán)境法透析

我國的環(huán)境法律規(guī)范體系隨著環(huán)境法治進程的推進不斷完善。目前已制定30多部環(huán)境法律、60余部環(huán)境行政法規(guī)、600余部環(huán)境行政規(guī)章。(16)參見呂忠梅：《論環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)機制——以現(xiàn)代環(huán)境治理體系為視角》，載《法學論壇》2020年第1期。此外，還有1364部地方性法規(guī)和規(guī)章。(17)參見陳海嵩主編：《中國環(huán)境法典編纂的基本理論問題》，法律出版社2021年版，第204頁。但是通過北大法寶等工具對現(xiàn)行法律法規(guī)進行檢索(截止2021年12月1日)發(fā)現(xiàn)，涉及財產(chǎn)權(quán)限制補償?shù)姆蓛H有16部、行政法規(guī)僅有10部，其中不少法律法規(guī)規(guī)定的補償范圍涵蓋包括土地資源、草原、森林、野生動物資源、海域等自然資源要素。

財產(chǎn)權(quán)限制補償?shù)姆煞ㄒ?guī)(按時間先后順序)：

通過對表內(nèi)單行法律法規(guī)的解析和歸納，可以發(fā)現(xiàn)當前生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域內(nèi)的財產(chǎn)權(quán)限制補償具有以下幾個方面的突出問題：

第一，補償?shù)呢熑沃黧w搖擺不定。通過對文本的實證梳理發(fā)現(xiàn)有以下幾類責任主體的補償：國家補償、當?shù)卣a償、做出具體行政行為的部門補償、批準機關(guān)補償(18)例如《防沙治沙法》(2018年10月26日修訂)第35條：“因保護生態(tài)的特殊要求，將治理后的土地批準劃為自然保護區(qū)或者沙化土地封禁保護區(qū)的，批準機關(guān)應當給予治理者合理的經(jīng)濟補償。”，還有的法律沒有規(guī)定具體的補償主體。在生態(tài)環(huán)境治理實踐中，分散主義的立法進路至少會造成以下幾個突出問題：其一，補償責任主體的不確定性和缺位不可避免加大了補償協(xié)調(diào)工作的難度，甚至在“理性”的驅(qū)使下造成相關(guān)責任主體避責現(xiàn)象的滋生蔓延，給公共治理造成系統(tǒng)性沖擊。不幸的是，法律責任的不清晰所加劇的“懶政”使得權(quán)利人的財產(chǎn)權(quán)益貶損得不到及時的補救。其二，補償責任主體的模糊會造成權(quán)利人行使權(quán)利時的“對象困擾”，進而增加生態(tài)環(huán)境公益與公民正當財產(chǎn)安全需求之間的尖銳矛盾，私人財產(chǎn)利益受到嚴重侵犯的個體對生態(tài)環(huán)境保護產(chǎn)生了強烈的抵觸情緒，最終使得社會矛盾陡然增多。其三，責任主體“權(quán)責”的模糊性衍生出來的環(huán)境管制具有一定的隨意性，寬泛的自由裁量權(quán)將助推權(quán)力的濫用，這毫無疑問加劇了公權(quán)力“侵害”公民私有財產(chǎn)權(quán)的可能性。事實上，各個層級關(guān)涉生態(tài)環(huán)境的法律都存在補償主體不統(tǒng)一、不清晰和缺位(例如《廣東省飲用水源保護條例》)而造成補償畸難的問題，這對法的權(quán)威性和實施補償?shù)纳鐣ㄖ涡Ч斐闪孙@著的負面效應。(19)2018年12月3日，佛山市西南街道辦與佛山市三水區(qū)環(huán)境保護委員會辦公室向原告下發(fā)《關(guān)于關(guān)閉或拆除飲用水水源保護區(qū)內(nèi)建設(shè)項目的通知》，并于2019年1月10日將原告的用電閘箱貼上封條，致原告停產(chǎn)停業(yè)至今。根據(jù)《廣東省飲用水源保護條例》第12條規(guī)定：“因劃定或者調(diào)整飲用水源保護區(qū)，對飲用水源保護區(qū)內(nèi)的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，有關(guān)人民政府應當依法予以補償?！痹娣鹕绞腥樛ü軜I(yè)有限公司對佛山市人民政府等提起其他行政管理一案雖勝訴，但至今仍未獲得補償。參見廣東省佛山市中級人民法院(2019)粵06行初162號行政判決書。

第二，補償?shù)脑蛐袨轭愋筒蝗?。除財產(chǎn)剝奪型的征收補償以外，現(xiàn)行法律法規(guī)對財產(chǎn)權(quán)限制補償?shù)脑蛐袨轭愋椭饕姓饔?、占用、收回、調(diào)用、規(guī)劃、撤出、銷毀、野生動物保護、工程建設(shè)移民、變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可等，這些條款整體上具有行政行為的性質(zhì)并且作用的對象主要集中于土地資源。與補償正義法治的要求相比，目前的法律法規(guī)體系還存在以下缺憾：其一，由合法行政行為的附隨效果引起的財產(chǎn)權(quán)過度貶損的補償(例如由城市綠化改造工程長時間施工對附近營業(yè)性主體造成的營業(yè)停滯和收入嚴重虧損)鮮有涉及。其二，無過錯的違法行政行為造成的補償類型(德國稱之為“準征收侵害”)幾乎沒有提及。其三，對生態(tài)環(huán)境公益事實上的財產(chǎn)權(quán)過度減損的補償類型僅出現(xiàn)過一次，即在《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》“妥善處置”章節(jié)部分。其四，有且僅有四部單行法對因公法上的無因管理致使財產(chǎn)貶損的做了補償要求，例如《畜牧法》第13條第3款的規(guī)定?，F(xiàn)代社會以公私合作為基礎(chǔ)特征的新型“國家模型”已經(jīng)產(chǎn)生，特別強調(diào)私人在現(xiàn)代公共治理中的作用以及特殊情況下“為他人管理公法事務(wù)”(20)汪厚冬：《公法上無因管理的理論構(gòu)造——基于釋義學分析》，載《北方法學》2021年第2期。，其中以《自然保護區(qū)條例》第7條等為代表的類似規(guī)定極具典型。如果不及時對公法上的無因管理造成的損失給予公平補償，很容易對由私人主體和行政機關(guān)合作所尋求的良好行政造成沖擊。

第三，補償?shù)臉藴矢鳟?。對現(xiàn)行法律法規(guī)梳理后發(fā)現(xiàn)，針對補償?shù)谋硎霭ǎ汉侠硌a償、補償、相應補償、適當補償、經(jīng)濟補償、公平補償、一定補償、給予補償、市場價格等。各單行法迥異的內(nèi)在補償邏輯對法院在司法實踐中確定補償造成了困擾。需要注意的是，當前即便是有些法律法規(guī)和規(guī)章做出了財產(chǎn)權(quán)環(huán)境管制補償條款的規(guī)定，但由于缺乏細化規(guī)則等原因而沒有將補償真正落實到位。例如，《自然保護區(qū)條例》第5條規(guī)定“應該妥善處理當?shù)鼐用竦纳a(chǎn)和生活”，但并沒有說明如何妥善處理這種情況以及是否應當給予補償?！兑吧鷦游锉Ｗo法》第19條規(guī)定地方政府應對野生動物保護造成的農(nóng)作物損失進行補償，具體措施由省級政府制定。然而，具體辦法遲遲未見頒布。反倒是環(huán)境政策對因環(huán)境管制造成的財產(chǎn)權(quán)限制的補償體現(xiàn)出了應有的靈敏性和及時性。例如，為應對新冠肺炎疫情、保護公共環(huán)境健康權(quán)，全國人大常委會于2020年2月24日緊急發(fā)布《全面禁食決定》，涉及對動物資源的嚴格禁止使用的補償(21)2020年初新冠肺炎疫情暴發(fā)之際，2月24日全國人大常委會出臺《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，為全面貫徹落實該決定，根據(jù)其第2條及第7條規(guī)定，各省市陸續(xù)制定相應的關(guān)于對陸生野生動物人工繁育主體退出補償?shù)囊?guī)定。，對因政策變動引起財產(chǎn)權(quán)過度限制補償?shù)募皶r確立體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境治理中對生態(tài)環(huán)境公益和公民財產(chǎn)私益給予雙重保護的價值追求。簡言之，因為對財產(chǎn)權(quán)限制的補償研究缺乏科學的理論支持和必要的制度設(shè)計，我國各類規(guī)范性文件中對財產(chǎn)權(quán)過度限制是否應當給予補償、補償標準如何計算并沒有一個統(tǒng)一的標準。

第四，補償請求權(quán)缺位。除《森林法實施條例》第15條規(guī)定了“有獲得補償?shù)臋?quán)利”外，幾乎所有其他法律法規(guī)都把補償決定權(quán)賦予了相關(guān)責任主體。通常環(huán)境管制并不像傳統(tǒng)征收那樣有一套嚴格的征收程序，一般來講政府的政策變動、環(huán)境規(guī)劃、行政行為均可能剝奪或者限制包括自然資源權(quán)利在內(nèi)的各類財產(chǎn)權(quán)。財產(chǎn)權(quán)限制補償請求權(quán)或者反向征收請求權(quán)的功能是增加權(quán)利人自主請求彌補損失的法律渠道。在此問題上，臺灣地區(qū)“憲法”第747號釋字解釋文創(chuàng)設(shè)了“地上權(quán)征收”制度。(22)參見王玎：《論準征收制度的構(gòu)建路徑》，載《行政法學研究》2021年第2期。在美國聯(lián)邦憲法第五修正案框架下，財產(chǎn)權(quán)人維護其合法權(quán)益一般通過反向征收(inverse condemnation或reverse condemnation)方式實現(xiàn)。俄羅斯《土地法典》對公共地役權(quán)中的供役地權(quán)利人也賦予了反向征收請求權(quán)和補償請求權(quán)，有時也被冠名為征收范圍擴大權(quán)，即當財產(chǎn)權(quán)限制超越社會公益性事業(yè)所必要的限度時，通過法律賦予權(quán)利人請求適用征收效力的權(quán)利。(23)參見張建文：《現(xiàn)代俄羅斯法上的公共地役權(quán)制度》，載《武漢科技大學學報(社會科學版)》2011年第1期。但依照我國征收條款的相關(guān)規(guī)定，對公共利益界定的主體只能是國家，而且主要限于房屋和土地使用權(quán)，進行補償?shù)那疤崾菍嵤┱蛘魇铡Ｅc域外相關(guān)國家縝密的財產(chǎn)權(quán)保障制度相比，我國現(xiàn)行法律法規(guī)中鮮見有補償請求權(quán)的規(guī)定，更不必說反向征收請求權(quán)。在環(huán)境管制中對財產(chǎn)權(quán)的限制逾越社會義務(wù)造成特別犧牲時，補償請求權(quán)的缺位無疑限制了權(quán)利人主動尋求損失補償?shù)那篮途葷耐緩健?/p>

第五，補償?shù)男问较鄬我?。從當前的法律法?guī)內(nèi)容來看，對財產(chǎn)權(quán)限制補償?shù)闹饕问綖榻疱X補償(包括生態(tài)補償)。僅有少數(shù)法律法規(guī)提到補助與后期扶持、財產(chǎn)返還、安置、協(xié)議、稅費減免等多元化的補償方式?，F(xiàn)有補償形式的單一化顯然不能滿足各類權(quán)利人多元化的補償需求，也不利于激勵權(quán)利人協(xié)作治理環(huán)境的積極性和獲得感。生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求呼喚多樣性的創(chuàng)新型補償方式。例如，美國的保護地役權(quán)(conservation easement)就是一種很好的現(xiàn)代公私接軌的合作性公法秩序的典范，通過自愿性法律協(xié)議達成的保護地役權(quán)可以享受到公益稅收和遺產(chǎn)稅的扣減優(yōu)惠。(24)保護地役權(quán)一般主要通過自愿性法律協(xié)議，使土地所有者喪失其部分土地開發(fā)權(quán)以換取稅收優(yōu)惠，是當今美國保護土地免于開發(fā)的一種日益普遍的保護戰(zhàn)略。從2005年到2015年，美國接受保護地役權(quán)的私人土地增加了175%，由土地信托持有的土地超過1600萬英畝，這些信托基金總共擁有的資金超過22億美元。See Levi Van Sant, Dean Hardy, Bryan Nuse, Conserving what?Conservation easements and environmental justice in the coastal US South, 14 Human Geography 31, 44 (2021).另外，1997年《美國農(nóng)場和牧場保護法》將針對保護地役權(quán)的遺產(chǎn)稅收規(guī)加入到了《美國國內(nèi)稅收法典》(Internal Revenue Code，IRC)的第2031(c)條，只要滿足《美國國內(nèi)稅收法典》第170(h)條的要求，2031(c)規(guī)定允許土地所有人排除40%的土地的價值。保護地役權(quán)制度的本質(zhì)是通過合同協(xié)商形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的多元協(xié)同治理，有益于緩解合同主體之間在生態(tài)環(huán)境保護問題上根深蒂固的緊張關(guān)系，進而消弭“外部性問題”和提升“惠益分享”。雖然，在當前實踐中也存在著多種補償形式，例如，當前我國部分國家公園正在探索置換、發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移、政策補貼等補償措施，但這些補償措施都面臨著規(guī)范性不足的問題，在實施過程中具有較大的自由裁量余地，不具有法的權(quán)威性和穩(wěn)定性。此外，除《土地管理法實施條例》第25條要求3個月內(nèi)全額支付補償款，以及《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》第18條要求補償資金應當及時、足額撥付到位以外，其余法律法規(guī)幾乎都忽略了補償?shù)臅r間正義問題。

綜上，當前除《憲法》《民法典》《土地管理法》《國有土地上房屋征收與補償條例》等相關(guān)法律法規(guī)對土地、房屋征收進行征收補償做了系統(tǒng)、全面、細致的規(guī)定之外，這些法律法規(guī)對財產(chǎn)權(quán)過度限制的補償未做要求。我國征收制度僅限于傳統(tǒng)的狹義層面的政府主動行使征收權(quán)強制改變所有權(quán)的征收，理論和實踐也證明傳統(tǒng)征收制度無法涵蓋和適用財產(chǎn)權(quán)過度限制或準征收的特殊情形。與我國相對完備的征收條款補償相比，包括環(huán)境單行法在內(nèi)的多項法律法規(guī)中的財產(chǎn)權(quán)限制補償條款的突出特征表現(xiàn)在內(nèi)容單薄且粗放、碎片化、不成體系、缺乏權(quán)力制約、操作性不強、權(quán)利人角色欠缺等多方面?？傊煞ㄒ?guī)的粗漏無疑造成了補償正義秩序的混亂。因此，應當在法治基本規(guī)律的要求下，以科學完善的立法回應財產(chǎn)權(quán)環(huán)境管制中存在的系統(tǒng)性痼疾，同時為環(huán)境法典統(tǒng)一協(xié)調(diào)以及平衡生態(tài)環(huán)境公益和公民財產(chǎn)私益帶來立法契機。

三、規(guī)范困局：憲法和環(huán)境單行法進路的現(xiàn)實缺憾

(一)憲法中財產(chǎn)權(quán)限制條款的空遺

首先，與美國聯(lián)邦憲法對財產(chǎn)權(quán)保護的條款相比，我國《憲法》條款對財產(chǎn)權(quán)的限制問題只字未提。美國法上對應的財產(chǎn)權(quán)限制概念是管制性征收(regulatory takings)，其理論和實踐的演進很大程度上依賴于土地用途管制和生態(tài)環(huán)境治理管制。聯(lián)邦憲法第五修正案的剝奪補償條款(taking clause)所涵蓋的范圍超越了美國傳統(tǒng)狹義的征收(eminent domain)補償(25)Fifth Amendment to the United States Constitution: “No person shall be……deprived of life,liberty, or property, without due process of law; nor shall private property be taken for public use without just compensation.”，其概念可以分為兩類：迫使財產(chǎn)權(quán)人遭受“物理性侵害”(physical invasion)的傳統(tǒng)征收和對經(jīng)濟效益造成嚴重限制的管制性征收(regulatory takings)。第五修正案的重要意涵在于防范政府迫使個人單獨承受本應由不特定社會公眾承擔的社會義務(wù)，政府因行政管制致使公民私有財產(chǎn)處于不利狀態(tài)時，財產(chǎn)權(quán)利人可依據(jù)第五修正案的剝奪補償條款獲得公正合理的補償。1922年發(fā)生在美國的“賓州煤炭公司訴馬洪一案”一般被認為是該國管制性征收的奠基性案件。(26)Pennsylvania Coal Co.v.Mahon, 260 U.S.393, 415 (1922).In Loretto v.Teleprompter Manhattan CATV Corp., the Supreme Court held that any physical invasion by the government onto private property is a per se taking, requiring the payment of just compensation.See 458 U.S.419, 426 (1982).用霍姆斯法官的話來說：“雖然財產(chǎn)可能在一定程度上受到管制，如果過分管制，就會被認為是一種掠奪?！?27)Pennsylvania Coal Co.v.Mahon, 260 US 393 at 415，67 L Ed 322 at 326 (1922)。United States v General Motors Corp, 323 US 373 at 378, 89 L Ed 311 at 318 (1944) per Justice Roberts。在此案之前，美國雖已存在為公用目的對私人財產(chǎn)進行限制的情形，但不認為過度管制構(gòu)成征收?！榜R洪案”的重要意義在于法院首次意識到政府的行政管制雖然沒有在物理上侵害所有人的土地，但根據(jù)聯(lián)邦最高法院的判決，認為《柯勒法案》(Kohler Act)對濱州煤炭公司的采礦權(quán)管制得太重，事實上造成了一種類似于征收的財產(chǎn)損益狀態(tài)，所以需要對因法案造成的過度管制措施進行補償。(28)參見 約翰·G.斯普林克蘭：《美國財產(chǎn)法精要》，鐘書峰譯，北京大學出版社2009年版，第649-650 頁。而我國《憲法》第10條第2款和第13條第3款的征收條款確定了合法財產(chǎn)不受侵犯的基本原則，同時也提出了“財產(chǎn)權(quán)保障—公益性征收”的兩層結(jié)構(gòu)，但我國狹義的征收條款無法規(guī)范環(huán)境管制中大量存在的財產(chǎn)權(quán)限制及其補償問題。

其次，與德國憲法相比，我國《憲法》條款沒有對具體類型的財產(chǎn)權(quán)限制做出區(qū)分。德國《基本法》第14條第2款對財產(chǎn)權(quán)的行使應符合社會公共福祉的規(guī)定，標志著財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)在德國憲法層面首次得到正式確認。中國的征收制度和財產(chǎn)權(quán)的一般社會義務(wù)之間的界限清晰明確，判斷的標準即是否轉(zhuǎn)移所有權(quán)，然而財產(chǎn)權(quán)的限制和一般社會義務(wù)的區(qū)分界限通常含糊不清，兩者的混淆進一步造成了補償?shù)睦щy。德國《基本法》“一攬子條款”的完備性體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，《基本法》第14條第1款明確規(guī)定了應當予以補償?shù)呢敭a(chǎn)權(quán)限制。該條款的意旨是財產(chǎn)權(quán)在憲法和法律的限制下應當承擔一般社會義務(wù)。但如果限制逾越了一定的限度便喪失了比例原則上的正當性和可預期性，則應予以補償。(29)應予公平補償?shù)膬?nèi)容限制規(guī)則創(chuàng)立于德國聯(lián)邦憲法法院1981年7月14日的義務(wù)示范判決，旨在補充和完善聯(lián)邦憲法法院先前的征收判決。參見哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第675頁。第二，《基本法》第14條第3款確定了準征收侵害。具體來說，準征收侵害是行政機關(guān)因其無過錯的違法行為而導致侵害財產(chǎn)權(quán)人的一種征收制度。德國聯(lián)邦法院采用類推的方法增添了合法行為以外無過錯違法行為引起的侵害，在事實上將“違法性”和“特別犧牲”等同看待。我國行政機關(guān)因無過錯違法行政行為造成財產(chǎn)權(quán)損失的補償，可借鑒德國的準征收侵害。第三，合法措施導致的征收侵害。征收侵害一般是指因正常合法的行政措施造成的具有征收效果的侵害，其針對的是無特定目的的事實行為。根據(jù)財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)理論，合法的行政措施造成的影響通常應該予以忍受，但當這種行政措施的力度、規(guī)模和持續(xù)性等造成的附隨效果遠遠超過財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)時也應當予以補償，也就是說按照公用征收的原則請求予以補償。(30)參見翁岳生主編：《行政法》(下冊)，中國法制出版社2002年版，第1679頁。例如，因長時間道路綠化施工致使附近酒店嚴重虧損時則可以請求補償。

最后，不同于美國和德國的憲法司法化的傳統(tǒng)，我國《憲法》的抽象規(guī)定不具有可司法性。1952年，德國聯(lián)邦普通法院在“BGHZ6，270”判決中首次提出“類似的準征收侵害”的概念，并在隨后的類似案例中不斷修訂判決的標準。(31)參見金儉、張先貴：《財產(chǎn)權(quán)準征收的判定基準》，載《比較法研究》2014年第2期。1981年7月14日德國聯(lián)邦憲法法院的義務(wù)示范判決創(chuàng)設(shè)了應予以補償?shù)膬?nèi)容限制。(32)參見哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第675頁。美國的管制性征收理論和司法實踐發(fā)展的繁榮期自20世紀70年代環(huán)境運動開始一直持續(xù)到今天，期間以“賓州中央運輸公司訴紐約案”(33)Penn Central Transportation Co.v.City of New York, 438 U.S.104, 124 (1978).美國聯(lián)邦最高法院在調(diào)查政府行為是否構(gòu)成管制性征收時確定了幾個重要因素事項：(1)相關(guān)規(guī)范對私人財產(chǎn)價值的經(jīng)濟影響；(2)政府對合理投資預期回報的干預程度；(3)政府行為的性質(zhì)(例如政府行為是否是物理性侵占)。、“盧卡斯案”(34)Lucas v.South Carolina Coastal Council, 505 U.S.1003, 1031-32 (1992).美國聯(lián)邦最高法院認為，如果一項法規(guī)完全禁止財產(chǎn)所有人對該財產(chǎn)作出所有經(jīng)濟盈利行為，則構(gòu)成管制性征收。、“諾蘭案和多蘭案”(35)Nollan, 483 U.S.825; Dolan, 512 U.S.374.和“林格爾訴雪佛龍公司案”(36)Lingle v.Chevron U.S.A., Inc., 544 U.S.528, 542-43 (2005).為代表的典型案例對管制性征收貢獻了“絕對標準”“強制捐獻的關(guān)聯(lián)性標準”“多因素平衡標準”以及“背景原則”的例外規(guī)則等。(37)參見許迎春：《論美國管制性征收制度及其對我國的啟示》，載《法治研究》2019年第4期。可以說，美國幾乎所有復雜的征收案件均由管制性征收引起，實際上“takings”一詞在某種程度已等同視為“regulatory takings”。得益于聯(lián)邦憲法第五修正案的廣義的剝奪補償條款(taking clause)的開放性以及聯(lián)邦憲法可作為定案裁判的依據(jù)，法官才能在此基礎(chǔ)上平衡公共利益和私人財產(chǎn)權(quán)之間的沖突，并不斷在司法解釋和判例中推動美國管制性征收制度的完善。相比之下，我國《憲法》第126條明確規(guī)定，法院只能根據(jù)法律審理案件。

綜上，與兩大法系典型代表的美國和德國憲法相比，在規(guī)范財產(chǎn)權(quán)限制議題上，我國憲法條款存在規(guī)范漏洞和不具有可司法性兩類主要的現(xiàn)實遺憾。

(二)單行法中財產(chǎn)權(quán)限制補償?shù)牧⒎ň窒?/h3>

一方面，單行法受制于“無規(guī)定則不補償”。不可否認的是，環(huán)境單行法在某些領(lǐng)域內(nèi)的補償具有很強的針對性。但如上文提到，截至目前我國僅有16部法律和10部行政法規(guī)規(guī)定了財產(chǎn)權(quán)管制補償?shù)膬?nèi)容。例如，《種子法》第14條規(guī)定“單位和個人因林業(yè)主管部門為選育林木良種建立測定林、試驗林、優(yōu)樹收集區(qū)、基因庫等而減少經(jīng)濟收入的，批準建立的林業(yè)主管部門應當按照國家有關(guān)規(guī)定給予經(jīng)濟補償”。該條款旨在維護育種公益的同時兼顧對私益減損的補償，因此被視為財產(chǎn)權(quán)限制的正當化的前提。與此類似的還有《石油天然氣管道保護法》第14條第2款的規(guī)定，該條款改變了公共政策中長久以來重公輕私的管制邏輯，兼顧了保護與利用，是單行法對于財產(chǎn)權(quán)限制補償?shù)挠幸嫱苿?。但是，環(huán)境單行法對財產(chǎn)權(quán)限制補償進行規(guī)范的問題在于受制于“無規(guī)定則不補償”。如果單行法沒有納入相應的財產(chǎn)權(quán)限制補償條款，則難以在法律上提供補償?shù)囊罁?jù)。例如，2003年甘肅“三北防護林”補償糾紛案件中，村民石光銀貸款承包荒地植樹的林木被政府劃為生態(tài)公益林，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，村民就不得再砍伐自己種的林木，因此其損失了巨額經(jīng)濟收益。但村民石光銀要求政府經(jīng)濟補償時卻遭到拒絕，原因是無明確的法律依據(jù)。直到2015年，當?shù)乜h政府按照省領(lǐng)導批示才根據(jù)核實的承包面積對石光銀給予了生態(tài)效益金。因此，如能在環(huán)境法典中嵌入財產(chǎn)權(quán)限制補償?shù)囊话阈越y(tǒng)領(lǐng)條款，則可以將各類因環(huán)境管制造成特別犧牲的財產(chǎn)權(quán)均納入補償?shù)囊曇啊?/p>

另一方面，單行法所涵蓋的財產(chǎn)權(quán)限制補償類型有限。在以體現(xiàn)環(huán)境要素問題對策為主要特征的環(huán)境法規(guī)范體系內(nèi)，環(huán)境單行法所依賴的行政法屬性和制度邏輯決定其以生態(tài)環(huán)境公益為價值目標，這在一定程度上解釋了為什么環(huán)境單行法在財產(chǎn)權(quán)保護和補償上條款不足的現(xiàn)象。即便有些許單行法律法規(guī)對補償做了單獨規(guī)定，但由于目的、功能和價值取向的差異，單行法無法整體性地涵蓋環(huán)境領(lǐng)域法中普遍存在的各種財產(chǎn)權(quán)限制的類型。況且在環(huán)境法典編纂的機遇下，環(huán)境單行法完全沒有必要對各類財產(chǎn)權(quán)限制類型重復立法。我國生態(tài)環(huán)境治理實踐中典型的財產(chǎn)權(quán)過度限制類型有環(huán)境政策型、環(huán)境立法型和行政行為型三種。除此以外，在生態(tài)環(huán)境治理中，還存在由其他原因行為造成的財產(chǎn)權(quán)過度限制的類屬，如前文提到的公法上的無因管理、合法行政活動的附隨效果、無過錯的違法行政活動以及事實上的財產(chǎn)權(quán)限制等。以公法上的無因管理為例，在現(xiàn)代風險社會，無論政府怎樣施政都無法保證全面和不間斷地應對生態(tài)環(huán)境風險的防控。對政府行政職能的某些局限性的認識表明了利用民間社會參與服務(wù)環(huán)境公共目標的可能性。例如，無法律義務(wù)的公民或環(huán)境非政府組織在緊急情況下代替行政機關(guān)進行適法管理而過度限制和干預本人或他人的財產(chǎn)權(quán)而造成的財產(chǎn)權(quán)萎縮的狀態(tài)。在公私協(xié)作行政的背景下，公法上的無因管理完全可以發(fā)揮其在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的比較制度優(yōu)勢，但如果沒有立法上對其識別以及對財產(chǎn)權(quán)的限制予以補償，那么私人主體參與促進行政效率的效果將大打折扣。上述表明，從環(huán)境單行法的目的和功能來看，它無法將所有類型的財產(chǎn)權(quán)限制都重復納入立法文本之中，最終遭受特別犧牲的財產(chǎn)權(quán)人由于法律的漏洞無法保證獲得公正的補償和救濟。因此，單行法模式這種局限性給立法的嚴密性帶來了困擾。

四、立法優(yōu)化：財產(chǎn)權(quán)限制補償?shù)沫h(huán)境法典統(tǒng)領(lǐng)

(一)財產(chǎn)權(quán)限制補償?shù)娜氲錀l件

當管制未能真正取得或“消除”土地產(chǎn)權(quán)時，在平衡社會利益和產(chǎn)權(quán)方面承擔主要責任的是立法機構(gòu)，而不是法院。(38)Donna R.Christie, A Tale of Three Takings: Taking Analysis in Land Use Regulation in the United States, Australia and Canada, 32 Brooklyn Journal of International Law 403 (2007).這表明立法在均衡利益分配中扮演著核心角色。我國環(huán)境法典編纂恰逢其時，在其內(nèi)部嵌入財產(chǎn)權(quán)限制補償條款具備堅實的條件：

第一，即便在憲法中增加財產(chǎn)權(quán)的限制條款，但由于我國《憲法》不具有可司法性，憲法條款的具體實施仍然需要下位法對其展開。事實上，對財產(chǎn)權(quán)限制的“損益”進行補償完全符合我國《憲法》第13條財產(chǎn)權(quán)保障的規(guī)范旨意。雖然在憲法規(guī)范中，“世界上大多數(shù)國家憲法財產(chǎn)權(quán)的規(guī)范結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為保障、限制和剝奪的三層結(jié)構(gòu)” 。(39)張千帆：《比較行政法——體系、制度與過程》，法律出版社2008年版，第728頁。但西方憲法中財產(chǎn)權(quán)的“三層結(jié)構(gòu)”并不必然推動我國《憲法》的效仿和修改。因此，環(huán)境法典完全可以依據(jù)《憲法》的財產(chǎn)權(quán)保障條款專門制定財產(chǎn)權(quán)的限制及補償條款。第二，環(huán)境單行法受制于“無規(guī)定則不補償”和補償類型的有限性，在特定領(lǐng)域很容易出現(xiàn)補償于法無據(jù)的荒謬。況且在當前我國的法律體系也沒有“推定補償”(presumption of compensation)這一實踐。此外，作為民眾權(quán)益“保障書”的《民法典》確立的“綠色原則”對當代財產(chǎn)權(quán)行使觀念的調(diào)整迎合了生態(tài)環(huán)境公益的價值追求，但其對財產(chǎn)權(quán)限制的問題亦沒有回應。第三，在環(huán)境法典中對財產(chǎn)權(quán)限制補償進行統(tǒng)一的規(guī)范具有堅實的實踐基礎(chǔ)。實證考察驗明，財產(chǎn)權(quán)限制的群案往往集中發(fā)生在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域中，這其中重要的原因在于自然資源具有高度關(guān)聯(lián)的社會屬性。根據(jù)德國《基本法》中的“社會國”原則，德國聯(lián)邦憲法法院曾主張，“如果財產(chǎn)具有更多的社會聯(lián)系，承擔更多的社會功能，就應該更多地受到法律的限制” 。(40)張翔：《機動車限行、財產(chǎn)權(quán)限制與比例原則》，載《法學》2015年第2期。它山之石，可以攻玉，美國大量的管制性征收判例形成的各種理論、學說和認定標準主要是從20世紀70年代廣泛的土地管制和環(huán)境政策法規(guī)后出現(xiàn)的，豐富的實踐為判例法奠定了堅實的基礎(chǔ)。對我國亦如此典型的管制領(lǐng)域，很有必要對紛繁龐雜的單行環(huán)境法中的環(huán)境管制以提取“公因式”的方式在法典之中予以統(tǒng)一規(guī)范。

綜上，將大量的財產(chǎn)權(quán)限制補償通過環(huán)境法典一般性條款的形式進行統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)范具有充分的基礎(chǔ)，這樣一來便能彌補法律體系上的漏洞，為現(xiàn)代(“現(xiàn)代”一詞不僅僅是時間概念，也是一個價值概念)生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域中的財產(chǎn)權(quán)保護提供嚴密完備的法律規(guī)范依據(jù)。

(二)財產(chǎn)權(quán)限制補償?shù)姆ǖ浣y(tǒng)領(lǐng)條款表達

作為規(guī)范性力量的法律顯然不能漠視行政機關(guān)將生態(tài)環(huán)境公益當作“擋箭牌”而恣意作為的現(xiàn)象。根據(jù)立法規(guī)劃，環(huán)境法典的屬性定位于行政法，且財產(chǎn)權(quán)的環(huán)境管制本質(zhì)也是一種公法上的限制。因此，現(xiàn)實要求根據(jù)“法治國家理論”和“權(quán)力約束理論”的基本原理，基于“以人為本”的思想在環(huán)境法典中對財產(chǎn)權(quán)限制補償進行立法回應。由于美國的普通法判例傳統(tǒng)和德國的憲法判例傳統(tǒng)難以在我國落地生根，回歸到我國獨特的成文法場域，生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域中的財產(chǎn)權(quán)限制補償?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié)在于科學優(yōu)化立法。鑒于財產(chǎn)權(quán)限制形式表現(xiàn)多元，且涉及環(huán)境保護各個不同的特殊分支領(lǐng)域，宜在環(huán)境法典中做出涵蓋所有類型的一般性規(guī)定。通過對一般性的統(tǒng)領(lǐng)條款的法律解釋或者在單行法中的轉(zhuǎn)化即可最大程度革除環(huán)境治理中財產(chǎn)權(quán)限制補償?shù)南到y(tǒng)性積弊。因此，環(huán)境法典中的財產(chǎn)權(quán)限制補償?shù)木唧w技術(shù)構(gòu)造路徑應在環(huán)境法典的總則編中以原則性條款的形式提出，即為實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公共利益，因政策調(diào)整、法律法規(guī)或環(huán)境行政行為等對公民合法權(quán)益造成損失的，利害關(guān)系人通過相關(guān)程序應當享有及時獲得公平補償?shù)臋?quán)利，法律法規(guī)另行規(guī)定的從其規(guī)定。

為準確理解、解釋和適用該條款，可對其做以下解讀：第一，依據(jù)行政法的基本原理和公共信托理論，在比例原則的要求下制約環(huán)境管制中的公權(quán)力，促使其合理化和規(guī)范化；同時補償?shù)闹黧w理應定位于政府或政府部門，根據(jù)限制的強度以及“公平原則”和“填補原則”對財產(chǎn)損益進行補償。第二，生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域財產(chǎn)權(quán)限制的表現(xiàn)形式多種多樣，應將不同種類的原因行為納入環(huán)境法典的立法或司法解釋之中予以細化，這樣可以避免“無規(guī)定則不補償”的機械邏輯。除了目前常見的原因行為以外，還應當將合法行政行為的附隨效果、行政機關(guān)無過錯的違法行政行為、公法上的無因管理、生態(tài)環(huán)境公益事實上的財產(chǎn)權(quán)過度損益等納入其中。第三，除目前經(jīng)濟類補償應當擴展到協(xié)議補償、稅收激勵、置換贖買等方式，非經(jīng)濟類補償也應當包括消除妨礙、恢復原狀、變更管制行為、土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移，以及其他符合經(jīng)濟利益互惠標準的補償措施。(41)參見王玎：《論準征收形成及其補償措施》，載《青海社會科學》2021年第4期。以靈活的補償方法滿足權(quán)利人的多樣化需求，進而最大程度緩解公私雙方緊張對立的關(guān)系。第四，財產(chǎn)權(quán)限制的辨識和判斷比較復雜，也因政府和權(quán)利人的視角和立場不同而大相徑庭。在應然層面，立法應當有引導權(quán)利人進行自主主張權(quán)利的意圖。該條款應當改變當前生態(tài)環(huán)境治理中由責任主體單方?jīng)Q定是否對財產(chǎn)權(quán)過度限制給予補償?shù)默F(xiàn)狀，通過賦予權(quán)利人補償請求權(quán)(包含反向征收請求權(quán))對私有財產(chǎn)權(quán)提供更全面的保護。

(三)財產(chǎn)權(quán)限制補償入典的法治貢獻

首先，環(huán)境法典將首次全景式地審視生態(tài)環(huán)境治理中的財產(chǎn)權(quán)限制的權(quán)利話語問題?；谏鷳B(tài)環(huán)境公益的財產(chǎn)權(quán)限制具有正當性，而保障個體自由的財產(chǎn)權(quán)也是憲法重點保障的內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境公益和公民財產(chǎn)私益能否平衡和統(tǒng)一的關(guān)鍵在于立法如何協(xié)調(diào)兩者間法益的平衡。財產(chǎn)權(quán)限制補償條款的嵌入將在整個環(huán)境治理領(lǐng)域為公民私有財產(chǎn)權(quán)過度限制提供保護和救濟的依據(jù)，并對公權(quán)力在生態(tài)環(huán)境管制中的運行形成更嚴格的約束，使得國家權(quán)力對公民權(quán)利的侵害保持在適度適當?shù)谋壤?。其次，財產(chǎn)權(quán)限制補償在環(huán)境法典中的確立意味著我國財產(chǎn)權(quán)將在制度層面正式區(qū)分“財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)”和“財產(chǎn)權(quán)限制”。它從環(huán)境法典的進路彌補了我國《憲法》中“財產(chǎn)權(quán)保障—公益性征收”兩層結(jié)構(gòu)的單薄框架，直接從環(huán)境領(lǐng)域法的中間路線回應了財產(chǎn)權(quán)理念迭代和譜系重構(gòu)的現(xiàn)實要求，在《憲法》外圍構(gòu)建了符合生態(tài)危機等后現(xiàn)代風險社會背景下財產(chǎn)權(quán)理論流變的四層結(jié)構(gòu)，即“財產(chǎn)權(quán)保障—財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)—財產(chǎn)權(quán)限制—公益性征收”，對不斷優(yōu)化我國的財產(chǎn)權(quán)保障體系做出突出的制度貢獻。第三，財產(chǎn)權(quán)限制補償入典后將賦予權(quán)利人補償請求權(quán)。生態(tài)環(huán)境治理中財產(chǎn)權(quán)限制的現(xiàn)象普遍存在，如果不對因管制造成的損失予以補償，可能會使得行政機關(guān)基于“人類本性”而出現(xiàn)過度管制，最終結(jié)果是“私人財產(chǎn)消失”。(42)James A.Fellows, The legal doctrine of regulatory takings: An evolving issue, 64 Appraisal Journal 363, 374 (1996).立法上對限制財產(chǎn)權(quán)的補償在某種程度上是衡量一個法治國家對私有財產(chǎn)權(quán)保護水平的重要權(quán)重指數(shù)。環(huán)境法典中補償請求權(quán)的頂層確立是對責任主體單方?jīng)Q定是否補償?shù)难a充和優(yōu)化，即通過賦予請求權(quán)的方式將增加權(quán)利人自主保護財產(chǎn)安全的能動性。這也是德國、美國等國的財產(chǎn)權(quán)限制或管制性征收實踐中法院也扮演了重要角色的原因。最后，實現(xiàn)環(huán)境法典的協(xié)調(diào)性和體系化程度?！皩碗s法律的厭惡以及簡約法律的偏好，是一國尋求法典化的重要動因”。(43)Peter H.Schuck, Legal Complexity: Some Causes, Consequences, and Cure, 42 Duke Law Journal 23 (1992).環(huán)境法典化的主要目標之一是實現(xiàn)法律的體系化。(44)參見陳海嵩主編：《中國環(huán)境法典編纂的基本理論問題》，法律出版社2021年版，第148頁。在此目標基礎(chǔ)上，通過提取生態(tài)環(huán)境治理實踐中各類復雜的財產(chǎn)權(quán)限制補償?shù)淖畲蟆肮s數(shù)”，確立統(tǒng)一的財產(chǎn)權(quán)保護價值，簡化單行法財產(chǎn)權(quán)限制補償?shù)膹碗s冗余條款，進一步提升環(huán)境法典的體系化程度和編纂的科學性。

結(jié) 語

慣用的部門法分析范式不應該成為財產(chǎn)權(quán)保護的藩籬，應當在公法范疇的環(huán)境法和私法范疇的民法價值相協(xié)調(diào)的前提下平衡財產(chǎn)權(quán)的利用和限制，兼顧整體利益和個體利益。由于物權(quán)制度與環(huán)境保護之間存在根本性的矛盾，即環(huán)境資源的私人支配屬性與公共屬性之間的矛盾(45)參見呂忠梅：《關(guān)于物權(quán)法的“綠色”思考》，載《中國法學》2000年第5期。，因此，環(huán)境法典財產(chǎn)權(quán)限制補償條款的訂立反映了現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理中部門法在財產(chǎn)權(quán)保護上的獨特優(yōu)勢，拓展了財產(chǎn)權(quán)保護的法律規(guī)范體系，也加深了社會公眾對環(huán)境保護價值的支持和認可。但是必須意識到“財產(chǎn)權(quán)限制”的界定往往摻雜著諸如主觀意識、持續(xù)時限、表現(xiàn)形式、限制強度、損失程度等復雜的變量，這也是財產(chǎn)權(quán)限制的判斷標準是當代財產(chǎn)權(quán)理論的難點所在。同時，財產(chǎn)權(quán)限制補償也關(guān)涉國家對權(quán)利的保護態(tài)度、政治決斷和法治環(huán)境等多重社會因素，并且在財產(chǎn)權(quán)限制補償中對法院的角色和功能提出了更高的要求，因此財產(chǎn)權(quán)限制及補償?shù)拇_立也帶來了更多新的法治機遇和挑戰(zhàn)。