潘 鑫，張瀲瀚

一、導(dǎo)論：問題、材料與方法

近年來，有關(guān)“山西太原12·13事件”〔1〕相關(guān)報(bào)道參見：《檢察官在行動：太原“12·13”案件追蹤》，載正義網(wǎng)，http://news.jcrb.com/jxsw/201502/t20150207_1476314.html 。、“北京昌平雷洋案”〔2〕相關(guān)報(bào)道參見：《檢察機(jī)關(guān)對“雷某”案的定性符合刑法規(guī)定》，載正義網(wǎng)，http://www.jcrb.com/opinion/jrtt_45128/201612/t20161227_1700556.html?from=timeline 。以及“山東冠縣于歡刺死侮母者案”(1)相關(guān)報(bào)道參見：《于歡案是一堂生動法治課》，載《人民日報(bào)》2017年6月26日，第5版。的報(bào)道不斷涌現(xiàn)，警察現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)范性與合理性受到普遍關(guān)注。一方面，人民警察現(xiàn)場執(zhí)法(2)有關(guān)警察現(xiàn)場執(zhí)法的規(guī)范概念內(nèi)涵具有不同定義，為方便本文論述，本文核心概念“警察現(xiàn)場執(zhí)法”依據(jù)公安部2016年頒布的《公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場執(zhí)法視音頻記錄工作規(guī)定》第4條規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行現(xiàn)場執(zhí)法視音頻記錄的是：接受群眾報(bào)警或者110 指令后處警；當(dāng)場盤問、檢查；對日常工作中發(fā)現(xiàn)的違反治安管理、出入境管理、消防管理、道路交通安全管理等違法犯罪行為和道路交通事故等進(jìn)行現(xiàn)場處置、當(dāng)場處罰；辦理行政、刑事案件進(jìn)行現(xiàn)場勘驗(yàn)、檢查、搜查、扣押、辨認(rèn)、扣留；消防管理、道路交通安全管理等領(lǐng)域的排除妨害、恢復(fù)原狀和強(qiáng)制停止施工、停止使用、停產(chǎn)停業(yè)等行政強(qiáng)制執(zhí)行；處置重大突發(fā)事件、群體性事件等。因此，以上情形可被視為“警察現(xiàn)場執(zhí)法”。被賦予廣泛的裁量與臨場決斷權(quán)，權(quán)力濫用的情況常見諸報(bào)端(3)典型報(bào)道如韓思寧：《一句“草包”被行拘 權(quán)力不容濫用》，載中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站2021年1月27日，https://www.ccdi.gov.cn/pl/202101/t20210127_234896_m.html ；《檢察官在行動：太原“12·13”案件追蹤》，載正義網(wǎng)，http://news.jcrb.com/jxsw/201502/t20150207_1476314.html。；另一方面，一線警察對現(xiàn)場處置懷有恐懼心理，在裁量空間內(nèi)往往不敢作為，群體中彌漫著“代人受過”的消極情緒與“弱勢群體 ”的自我認(rèn)知。(4)在筆者調(diào)研的過程中，不少地區(qū)的民警均在不同場合抱怨，因?yàn)閷ΜF(xiàn)場處置的責(zé)任追究存在恐懼心理，所以在裁量范圍內(nèi)普遍不敢作為。認(rèn)為現(xiàn)場執(zhí)法經(jīng)常可能“代人受過”，并且警察已經(jīng)成為“弱勢群體”的言論不在少數(shù)。參見C市J區(qū)公安分局法制大隊(duì)ZQ訪談筆錄，2021年3月11日；S省L市Z區(qū)J派出所、X派出所訪談筆錄，2020年9月2日至9月5日；Y省K市C區(qū)D派出所訪談筆錄，2020年10月8日。濫權(quán)風(fēng)險(xiǎn)與動輒得咎的奇妙并存，形成警察權(quán)強(qiáng)勢與弱勢之爭。

如今，基層執(zhí)法相關(guān)研究已蔚然大觀，基層執(zhí)法裁量行為的規(guī)范研究與經(jīng)驗(yàn)研究也不斷涌現(xiàn)，主要呈現(xiàn)出三種路徑：一是延續(xù)規(guī)范法學(xué)路徑，強(qiáng)調(diào)對警察權(quán)的控制。因公安機(jī)關(guān)集行政執(zhí)法權(quán)與刑事偵查權(quán)于一身，警察執(zhí)法中常出現(xiàn)行政權(quán)與偵查權(quán)錯(cuò)位，甚至有刑事偵查權(quán)挪用行政執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)象。(5)相關(guān)文獻(xiàn)參見左衛(wèi)民：《規(guī)避與替代——搜查運(yùn)行機(jī)制的實(shí)證考察》，載《中國法學(xué)》2007年第3期；蔣勇、陳剛：《公安行政權(quán)與偵查權(quán)的錯(cuò)位現(xiàn)象研究——基于警察權(quán)控制的視角》，載《法律科學(xué)》2014年第6期；張曙：《錯(cuò)位與歸位：公安偵查權(quán)與行政權(quán)關(guān)系研究》，載《政治與法律》2009年第4期。該進(jìn)路以控制警察權(quán)力過度膨脹與裁量行為濫用為核心，構(gòu)建法律規(guī)制外部與組織管理內(nèi)部的權(quán)力控制方案。(6)有關(guān)“警察權(quán)控制”與“警察裁量行為規(guī)制”的文獻(xiàn)參見陳俊豪：《警察權(quán)的規(guī)制：自由與秩序的平衡——〈治安管理處罰法〉的理論判斷與立法完善》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2018年第2期；蔣勇：《從合規(guī)性到正當(dāng)性：我國警察法治體系的重塑——基于“新行政法”理論的展開》，載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2017年第2期；劉茂林：《警察權(quán)的合憲性控制》，載《法學(xué)》2017年第3期；彭貴才：《論我國警察權(quán)行使的法律規(guī)制》，載《當(dāng)代法學(xué)》2009年第4期 。二是依托“街頭官僚理論”，強(qiáng)調(diào)警察作為現(xiàn)場執(zhí)法空間中的控制和干預(yù)主體，在選擇執(zhí)法對象、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法強(qiáng)度和執(zhí)法方式等方面享有廣闊的裁量權(quán)。(7)相關(guān)文獻(xiàn)參見于龍剛：《鄉(xiāng)村社會警察執(zhí)法“合作與沖突”二元格局及其解釋——“互動-結(jié)構(gòu)”的視角》，載《環(huán)球法律評論》2015年第5期；韓志明：《街頭官僚的空間闡釋——基于工作界面的比較分析》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2010年第4期。該進(jìn)路更側(cè)重微觀環(huán)境因素、個(gè)體人為因素與警察裁量行為之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并通過空間建構(gòu)把握不同社會情勢下的執(zhí)法互動，解釋在體制與社會機(jī)制制約中的執(zhí)法行動方式。(8)相關(guān)文獻(xiàn)參見陳柏峰：《鄉(xiāng)村基層執(zhí)法的空間制約與機(jī)制再造》，載《法學(xué)研究》2020年第2期；陳柏峰：《城管執(zhí)法沖突的社會情境——以〈城管來了〉為文本展開》，載《法學(xué)家》2013年第6期；呂德文：《作為法律隱喻的“貓鼠游戲”城管執(zhí)法的另一種觀察視角》，載《中外法學(xué)》2019年第2期。三是從類型化執(zhí)法入手，如城管執(zhí)法、食藥監(jiān)執(zhí)法等裁量行為進(jìn)行研究。該進(jìn)路常借助社會學(xué)理論資源，對基層執(zhí)法過程進(jìn)行“麻雀式解剖”，以期提升對復(fù)雜執(zhí)法裁量過程的解釋力，并從個(gè)體化、局部化的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)中抽象出一般化的基層執(zhí)法理論。(9)相關(guān)文獻(xiàn)參見劉楊：《執(zhí)法能力的損耗與重建——以基層食藥監(jiān)執(zhí)法為經(jīng)驗(yàn)樣本》，載《法學(xué)研究》2019年第1期；印子：《突破執(zhí)法合作困境的治理模式辨析——基于“三非兩違”治理經(jīng)驗(yàn)樣本的分析》，載《法商研究》2020年第2期。然而，三種研究進(jìn)路均存在一定局限。第一，“權(quán)力規(guī)制”進(jìn)路假定法律制定者與執(zhí)行者間明確的分工與上下級關(guān)系，直接依據(jù)法律規(guī)定達(dá)成與否的結(jié)果來衡量執(zhí)法效果。(10)斯蒂爾曼二世編著：《公共行政學(xué)：概念與案例》(第7版)，竺乾威、扶松茂等譯，竺乾威校，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第609-611頁。容易導(dǎo)致對基層執(zhí)法實(shí)踐把握不足，將基層執(zhí)法裁量中的越軌現(xiàn)象解釋為制度或個(gè)人之惡，忽視了實(shí)踐中基于現(xiàn)實(shí)因素的靈活與權(quán)宜。第二，“街頭官僚理論”進(jìn)路強(qiáng)調(diào)執(zhí)法過程對各種正式權(quán)力與非正式權(quán)力的吸納，注重執(zhí)法策略與執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的組合。主要是對基層執(zhí)法的“同情式”理解，經(jīng)常默許和承認(rèn)執(zhí)法對象的部分非法利益，容易忽視現(xiàn)場執(zhí)法的法治任務(wù)與使命。第三，類型化執(zhí)法研究對警察裁量行為尚難以提供充分、有效的經(jīng)驗(yàn)支撐。警察現(xiàn)場執(zhí)法的對象、內(nèi)容以及時(shí)空條件與普通基層執(zhí)法之間都存在較大差異，警察現(xiàn)場執(zhí)法裁量行為儼然成為一種社會關(guān)注度高，但是經(jīng)驗(yàn)研究少的領(lǐng)域。

2020年9月至12月，筆者進(jìn)入西南地區(qū)S省C市、L市和Y省K市的基層派出所調(diào)研(11)在調(diào)研地域的選取上，C市和K市分別是西南省區(qū)S省和Y省的省會城市，L市為S省的普通地級市，具體的調(diào)研地點(diǎn)選取上筆者兼顧城區(qū)中心派出所、城郊派出所和鄉(xiāng)村派出所三種類型，力求實(shí)現(xiàn)調(diào)研地區(qū)的典型性。此外，筆者認(rèn)為基層派出所構(gòu)成警察執(zhí)法的主要力量，相較于其他專門警種的現(xiàn)場執(zhí)法具有更充分的代表性和樣本量。因此，筆者的研究主要結(jié)合基層派出所的現(xiàn)場執(zhí)法予以展開分析。，參與式觀察現(xiàn)場執(zhí)法，并對參與執(zhí)法的警察和部分當(dāng)事人進(jìn)行半結(jié)構(gòu)化訪談。同時(shí)，為克服因局部調(diào)研地域可能帶來的樣本局限性，筆者在2021年1月期間，通過網(wǎng)絡(luò)問卷方式對基層公安機(jī)關(guān)參與過現(xiàn)場執(zhí)法的民警或輔警進(jìn)行問卷調(diào)查。(12)本次調(diào)查問卷共收集772份來自公安機(jī)關(guān)的有效問卷，其中源自基層派出所的有效問卷401份。實(shí)地調(diào)研與問卷調(diào)查均顯示，警察現(xiàn)場執(zhí)法中約一半案件的當(dāng)事人被警察帶離現(xiàn)場。(13)在707份問卷中，基層派出所警察預(yù)估出警中將當(dāng)事人帶離現(xiàn)場比例的中位數(shù)、平均數(shù)均為50%。筆者隨隊(duì)執(zhí)法的參與式觀察中同樣發(fā)現(xiàn)了較為類似的現(xiàn)象。是否將當(dāng)事人帶離現(xiàn)場、是否采取武力或其他強(qiáng)制手段將當(dāng)事人帶離現(xiàn)場取決于一線警察在法律授權(quán)范圍內(nèi)依現(xiàn)場情勢進(jìn)行的自行判斷。即便有相關(guān)法律授權(quán)的規(guī)定(14)筆者文中所稱“帶離現(xiàn)場”并非嚴(yán)格法律規(guī)范內(nèi)的專業(yè)術(shù)語，雖然部分法律條文中也存在類似表述，如《人民警察法》《治安管理處罰法》中均有“帶離現(xiàn)場”的相關(guān)表述，但是筆者本文主要采用廣義“帶離現(xiàn)場”概念，警察現(xiàn)場執(zhí)法中為應(yīng)對化解矛盾糾紛、處置警情之需要，利用各類手段將當(dāng)事人帶離執(zhí)法現(xiàn)場的行為，既包括法律直接賦權(quán)的“帶離現(xiàn)場”事項(xiàng)，又包括未使用強(qiáng)制措施的普通帶離，使用強(qiáng)制措施之帶離以及盤查帶離等具體情形。，帶離現(xiàn)場也尚缺乏明確實(shí)體界限與程序要求。而與之相對的是帶離現(xiàn)場措施對公民權(quán)利存在潛在的侵害可能。實(shí)施帶離現(xiàn)場措施需短暫限制公民人身自由，由此可能給公民帶來諸如精力耗費(fèi)、面對未知的不確定性風(fēng)險(xiǎn)等困擾，以及其他附隨性經(jīng)濟(jì)損失。(15)附隨性經(jīng)濟(jì)損失主要是“帶離現(xiàn)場”舉措可能對公民造成的經(jīng)濟(jì)損失，如影響經(jīng)營秩序、耽誤正常工作時(shí)間等。

有鑒于此，本文選取“帶離現(xiàn)場”作為探討警察現(xiàn)場執(zhí)法裁量行為的窗口，通過考察帶離現(xiàn)場措施在現(xiàn)場執(zhí)法中運(yùn)用的場合、時(shí)機(jī)及理由，分析警察現(xiàn)場執(zhí)法中裁量行為的目標(biāo)與邏輯。首先，典型案例表現(xiàn)出的類型化事實(shí)顯示，現(xiàn)場執(zhí)法場域中涉及的帶離現(xiàn)場措施可初步劃分為：警務(wù)分流、以壓促調(diào)、案件轉(zhuǎn)化三種類型；其次，經(jīng)驗(yàn)事實(shí)與裁量行為的外部表現(xiàn)形式相結(jié)合有助于揭示警察現(xiàn)場執(zhí)法裁量的主要目標(biāo)，并為分析裁量目標(biāo)及其影響因素奠定基礎(chǔ)；最后，經(jīng)驗(yàn)分析可以為制度改革提供啟示，對警察裁量行為的過程監(jiān)督與控制不應(yīng)脫離行為的實(shí)踐邏輯。

二、帶離現(xiàn)場措施的作用場域：裁量行為的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)梳理

“法律終止之處實(shí)乃裁量起始之所，裁量行為往往是政府和法律創(chuàng)造性的主要來源，也是個(gè)別化正義的開始之所?！?16)參見肯尼斯·卡爾普·戴維斯：《裁量正義》，畢洪海譯，商務(wù)印書館2009年版，第3-27頁。警察作為執(zhí)法者，直接和民眾打交道，在事實(shí)認(rèn)定和資源配置方面，享有廣袤的裁量權(quán)，且?guī)в幸欢ǔ潭鹊膱?zhí)法隨機(jī)性與臨場應(yīng)變性特點(diǎn)。(17)宋華琳：《基層執(zhí)法裁量權(quán)研究》，載《清華法學(xué)》2009年第3期。目前，我國有關(guān)警察實(shí)施帶離現(xiàn)場的規(guī)范依據(jù)種類較多，均在不同程度上賦予警察實(shí)施帶離現(xiàn)場措施的裁量權(quán)。例如，《治安管理處罰法》第15條賦予人民警察對醉酒人員采取保護(hù)性約束強(qiáng)制措施的權(quán)力；《人民警察法》第9條明確帶離執(zhí)法對象的四種情形，第14條規(guī)定對特殊人群的帶離現(xiàn)場措施；《公安機(jī)關(guān)人民警察盤查規(guī)范》第16條規(guī)定賦予現(xiàn)場盤查民警帶離現(xiàn)場繼續(xù)盤查的權(quán)力，等等?，F(xiàn)場執(zhí)法中帶離現(xiàn)場措施的作用場域與警察運(yùn)用帶離現(xiàn)場措施目的如表1所示。

表1 現(xiàn)場執(zhí)法中警察進(jìn)行帶離現(xiàn)場裁量的分析

(一)警務(wù)分流場域

警務(wù)分流主要是應(yīng)對基層矛盾糾紛的分流與轉(zhuǎn)化。自從提出“有警必出，有困難找警察”的口號以來，各類隸屬不同政府部門管轄的爭議、糾紛和矛盾均涌向身處一線執(zhí)法的警察。例如，接處警環(huán)節(jié)需要及時(shí)處置分屬不同部門管轄或者部分應(yīng)由司法機(jī)關(guān)處理的糾紛案件。近年來，警察的職責(zé)雖不斷拓展，但警察的權(quán)力范圍并未隨之充分拓展，有限的警察權(quán)力在應(yīng)對不斷擴(kuò)張的警務(wù)職責(zé)之時(shí)，逐漸變得力不從心。尤其在警察現(xiàn)場執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)，無論是警務(wù)任務(wù)抑或非警務(wù)任務(wù)，一旦接到報(bào)警電話到達(dá)現(xiàn)場民警便同案件處理方式、處理結(jié)果產(chǎn)生某種關(guān)聯(lián)。此種關(guān)聯(lián)將逐漸演變?yōu)榻犹幘窬囊环N責(zé)任與負(fù)擔(dān)。(18)在筆者的調(diào)研過程中，不少民警反映日常的接處警中大約一半以上的案件都屬于非警務(wù)案件，但是即便是非警務(wù)案件，因其報(bào)警以及民警的到達(dá)現(xiàn)場，那么出警民警自然是案件處置的首問責(zé)任人。并且很多案件實(shí)踐中很難判斷到底是職責(zé)內(nèi)的警務(wù)案件還是職責(zé)外的非警務(wù)案件，兩者之間也可能存在快速的轉(zhuǎn)化關(guān)系。因此，盡管是非警務(wù)案件，但是民警都或多或少地需要協(xié)助、引導(dǎo)案件的解決。資料來源：C市J區(qū)公安分局法制大隊(duì)ZQ警官的訪談筆錄，2020年11月12日；C市J區(qū)公安分局X派出所對AY警官訪談筆錄，2020年11月23日。

案例1：(警務(wù)分流)糾紛發(fā)生在一處美甲店門口，糾紛源于雙方對學(xué)徒待遇、時(shí)間和勞動合同引發(fā)的爭議。TW警官到達(dá)現(xiàn)場后，首先了解糾紛雙方的信息及爭議內(nèi)容，提出雙方自行協(xié)商解決，協(xié)商不成可以申請勞動仲裁或者向法院起訴。顯然，雙方當(dāng)事人是協(xié)商無果才尋求警察的救濟(jì)，進(jìn)一步協(xié)商空間不大。眼看初步的警務(wù)分流行不通，TW警官申明公安部明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)禁止插手經(jīng)濟(jì)糾紛(19)公安機(jī)關(guān)禁止插手經(jīng)濟(jì)糾紛的法律依據(jù)并非現(xiàn)場警察的“空穴來風(fēng)”，而是具有一定歷史傳統(tǒng)的政策性規(guī)范。1989年3月15日公安部頒布《關(guān)于公安機(jī)關(guān)不得非法越權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛案件處理的通知》第1條便要求公安機(jī)關(guān)必須劃清經(jīng)濟(jì)犯罪和經(jīng)濟(jì)糾紛的界限，嚴(yán)格依法辦事。1992年4月25日公安部頒布《關(guān)于嚴(yán)禁公安機(jī)關(guān)插手經(jīng)濟(jì)糾紛違法抓人的通知》也重申了類似規(guī)定。2017年最高人民檢察院、公安部聯(lián)合修訂印發(fā)《關(guān)于公安機(jī)關(guān)辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件的若干規(guī)定》第2條再次明確：“公安機(jī)關(guān)辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持懲罰犯罪與保障人權(quán)并重、實(shí)體公正與程序公正并重、查證犯罪與挽回?fù)p失并重，嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)濟(jì)犯罪與經(jīng)濟(jì)糾紛的界限，不得濫用職權(quán)、玩忽職守。”，告知雙方可前往派出所，由所內(nèi)調(diào)解組織派駐調(diào)解員協(xié)調(diào)解決。經(jīng)雙方當(dāng)事人同意將其帶離現(xiàn)場。TW警官第二次采取策略既表現(xiàn)出對糾紛愛莫能助的無奈，又能從“法律”上找到一定依據(jù)，明顯得到當(dāng)事人的理解與配合。(20)資料來源：C市J區(qū)公安分局X派出所對TW警務(wù)班組隨隊(duì)觀察與訪談筆錄，2020年11月24日。

案例1是典型的警察現(xiàn)場執(zhí)法合作模式。在合作型執(zhí)法中，執(zhí)法對象愿意配合民警進(jìn)行案件分流，同意被帶離現(xiàn)場。警察主動選擇警務(wù)分流，試圖使案件流向其他類型的解決渠道，其實(shí)質(zhì)是警察現(xiàn)場執(zhí)法既不介入案件或糾紛，也不解決或處置案件，而是通過帶離現(xiàn)場的時(shí)空轉(zhuǎn)換機(jī)制實(shí)現(xiàn)糾紛案件的及時(shí)分流。(21)目前，筆者調(diào)研地區(qū)的基層派出所均建立由社區(qū)、村委會或居委會派駐的人民調(diào)解員，通過派出所內(nèi)組織的專業(yè)化調(diào)解可以減輕部分一線執(zhí)法壓力。此外，通過帶離現(xiàn)場，實(shí)現(xiàn)時(shí)空轉(zhuǎn)換也為后續(xù)協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)其他渠道的解決方案贏得時(shí)間。尤其在現(xiàn)場執(zhí)法崇尚“擺平即是水平”的實(shí)踐指導(dǎo)原則下(22)在訪談中有民警將現(xiàn)場執(zhí)法的措施與效果形象地比喻成“擺平即是水平”，其核心意思是無論采取何種策略，只要是可以解決目前案件的方式，都是一種好辦法。相當(dāng)程度體現(xiàn)了重結(jié)果，輕程序的結(jié)果導(dǎo)向思維。資料來源：C市J區(qū)公安分局法制大隊(duì)ZQ警官訪談筆錄，2020年11月12日。，警務(wù)分流相當(dāng)程度上有助于轉(zhuǎn)移矛盾糾紛的焦點(diǎn)，幫助一線執(zhí)法人員從繁重的執(zhí)法任務(wù)中盡快解脫。

警務(wù)分流適用的空間、范圍與時(shí)機(jī)同其作用場域息息相關(guān)。首先，警務(wù)分流是警察主動選擇的結(jié)果，主要表現(xiàn)為盡量避免直接介入糾紛處置，保持相對消極又不乏理性的執(zhí)法姿態(tài)是此類裁量結(jié)果的主要表現(xiàn)。在現(xiàn)場執(zhí)法的警察看來，運(yùn)用警務(wù)分流既不需要承擔(dān)因現(xiàn)場處理糾紛所招致的矛盾沖突，又可在所屬職權(quán)范圍內(nèi)盡快“擺平”案件，獲得短期內(nèi)的執(zhí)法效益。

其次，警務(wù)分流是應(yīng)對繁重任務(wù)的主要方式?，F(xiàn)場執(zhí)法中警察之所以選擇警務(wù)分流，大多源于案件壓力，短時(shí)間內(nèi)處理更多案件是基層執(zhí)法的主要追求。而一旦案件涉及棘手問題或牽涉不同政府部門，其處置可能占用較長時(shí)間或較多執(zhí)法資源，此時(shí)利用分流來應(yīng)對外部警務(wù)壓力就成為裁量的合理根據(jù)。按照筆者對民警的問卷與訪談結(jié)果，每次出警時(shí)警察愿意停留在現(xiàn)場處置案件的平均時(shí)間為21.7分鐘，中位數(shù)僅有20分鐘。(23)問卷回收總數(shù)772份，該問題有效數(shù)707份。有民警曾經(jīng)坦言：“對于城區(qū)出警量大的派出所，如果在現(xiàn)場十多分鐘還未能處理完畢，就要考慮將人帶回派出所由其他人處理。”(24)資料來源：L市J區(qū)公安分局Y派出所民警DM訪談筆錄，2021年1月22日。與此形成鮮明對比的是，地處鄉(xiāng)村的派出所警情量較小，處理單個(gè)警情的時(shí)間相對寬裕，就往往傾向于在現(xiàn)場解決，“反正有的是時(shí)間，我們就陪他們耗嘛，兩三個(gè)小時(shí)都可以”。(25)資料來源：L市Z區(qū)公安分局M派出所教導(dǎo)員CL訪談筆錄，2020年9月3日。

最后，當(dāng)事人的積極配合是推動警務(wù)分流順利實(shí)施的重要條件，警民合作的執(zhí)法環(huán)境是警務(wù)分流得以落實(shí)的重要因素。若當(dāng)事人不配合、不理解，將有可能導(dǎo)致案件處理進(jìn)一步惡化，此時(shí)再實(shí)施警務(wù)分流有可能給人造成警察消極履職的印象，甚至成為狀告警察瀆職的主要理由。因此，警察需要在現(xiàn)場根據(jù)當(dāng)事人的主觀態(tài)度、配合意愿以及現(xiàn)場處置條件等充分判斷是否具有實(shí)施分流的條件，從而決定是否將當(dāng)事人帶離現(xiàn)場。

(二)以壓促調(diào)場域

合作型警務(wù)執(zhí)法模式不可能涵蓋警察現(xiàn)場執(zhí)法的全部內(nèi)容，具有一定語言沖突，乃至輕微肢體沖突的狀況也是警察現(xiàn)場執(zhí)法的重要組成部分。(26)在筆者的問卷中，在接處警中碰到警民之間矛盾沖突(包括言語沖突)的比例約為40%。當(dāng)然，這一類源自民警主觀估計(jì)的沖突比例可能較高，既可能包括現(xiàn)場執(zhí)法中的普通警民沖突，又可能包含抓捕違法、犯罪嫌疑人的沖突，但至少說明沖突場域的執(zhí)法仍然占據(jù)現(xiàn)場執(zhí)法的一定比例，具有一定的專門研究價(jià)值。該問題回收問卷772份，有效問卷691份。如果短時(shí)間內(nèi)警務(wù)分流無法奏效，當(dāng)事人不積極配合或協(xié)商無果的情況下，警察更傾向于交替使用刑事偵查權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)來以壓促調(diào)。其核心特點(diǎn)是通過“借口”要將執(zhí)法對象帶離現(xiàn)場來展示警察權(quán)威，從而引導(dǎo)執(zhí)法對象妥協(xié)與配合。相當(dāng)程度上以壓促調(diào)并非解決糾紛，而是一種壓制和防止糾紛擴(kuò)大與升級的辦法。

案例2：(以壓促調(diào))買賣糾紛發(fā)生在一戶售賣電子產(chǎn)品的商鋪門口，起因是買方購買產(chǎn)品后對產(chǎn)品質(zhì)量及相關(guān)售后服務(wù)產(chǎn)生疑慮，要求退貨、退款。商鋪店主以產(chǎn)品無質(zhì)量問題，不屬于“三包政策”退還范圍，不予退貨、退款。雙方僵持不下，且互有語言謾罵，隨即買方以商鋪欺詐、打人為由報(bào)警。民警到達(dá)現(xiàn)場，AY警官在分開當(dāng)事人并了解情況后，要求雙方自行協(xié)商或?qū)ふ沂袌霰O(jiān)管部門。雙方協(xié)商中的語言、肢體沖突仍有發(fā)生。(27)現(xiàn)場出警中了解到要求退貨的買方為女性且懷有身孕，在現(xiàn)場逗留過久具有一定人身危險(xiǎn)性。同時(shí)，商鋪門口的爭吵引來諸多群眾的圍觀，一度造成道路交通擁堵。約10分鐘后，民警開始主動介入主持調(diào)解。對態(tài)度較強(qiáng)硬的店主，AY警官警告如若現(xiàn)場協(xié)商不成，將以其涉嫌阻礙執(zhí)行職務(wù)(與警察發(fā)生語言沖突)為由將其帶離現(xiàn)場進(jìn)行治安處罰。對態(tài)度相對柔和的買方，AY警官也告知協(xié)商不成，因其行為已擾亂商城經(jīng)營秩序，可能會被帶離現(xiàn)場進(jìn)行治安處罰。AY警官組織協(xié)商過程中，反復(fù)重申可能的治安處罰及其后果，并不時(shí)以帶離現(xiàn)場接受處罰警示雙方。在此期間，店主甚至一度宣稱接受帶離現(xiàn)場和后續(xù)處罰，但AY警官立即呵斥店主，并未真正將帶離現(xiàn)場措施付諸實(shí)施。最終，在AY警官反復(fù)重申處罰壓力下，雙方達(dá)成相互妥協(xié)的調(diào)解方案。(28)資料來源：C市J區(qū)公安分局X派出所對AY警務(wù)班組的隨隊(duì)觀察與訪談筆錄，2020年11月23日。

案例2是典型的沖突型執(zhí)法模式，在此場域中當(dāng)事人明顯不愿意配合民警的現(xiàn)場執(zhí)法。將案例1與案例2比較可知，警務(wù)分流和以壓促調(diào)本質(zhì)上都不以處置案件為導(dǎo)向，而是應(yīng)對棘手案件的權(quán)宜之計(jì)。兩者不同之處在于警務(wù)分流是民警因不具備短期處置能力或條件主動“分流”甚至“棄權(quán)”。以壓促調(diào)則明顯表現(xiàn)出民警“用權(quán)”，甚至某種情況下“過度用權(quán)”的裁量傾向。質(zhì)言之，以壓促調(diào)將是否帶離現(xiàn)場作為是一種壓制糾紛與解決難題的手段。因刑事偵查權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)所賦予“將當(dāng)事人帶離現(xiàn)場”的強(qiáng)制權(quán)力無形中塑造了警察處置糾紛的權(quán)威。如AY警官對筆者坦言：“大量出警任務(wù)若要現(xiàn)場處置必須得施加一定壓力。尤其是此類案件，和氣生財(cái)?shù)牡览淼曛鞅任覀兏宄?，帶離現(xiàn)場處置對店主和買家的成本損失都更大。只要抓住恰當(dāng)時(shí)機(jī)，借助帶離事由(借口)，糾紛往往具備較大現(xiàn)場處置可能?！本煸诂F(xiàn)場執(zhí)法時(shí)是與民眾直接打交道的街頭官僚，擁有廣泛的裁量權(quán)力，其為應(yīng)對工作困境與棘手問題而被迫運(yùn)用裁量行為，從而發(fā)展出以壓促調(diào)措施。(29)參見蔣晨光、褚松燕：《街頭官僚研究綜述》，載《國外社會科學(xué)》2019年第3期。

運(yùn)用帶離措施可能產(chǎn)生的壓力促進(jìn)現(xiàn)場調(diào)解之所以常用且奏效，其原因主要有兩點(diǎn)：一是“權(quán)力挪用”的可能性為適用以壓促調(diào)奠定了基礎(chǔ)。(30)“權(quán)力挪用”的概念由左衛(wèi)民教授的研究中提出，其本意是公安機(jī)關(guān)集刑事偵查權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)于一體，但是為應(yīng)對刑事偵查的實(shí)踐需要，經(jīng)常出現(xiàn)利用行政措施規(guī)避與替代刑事偵查措施的做法。筆者的研究同樣發(fā)現(xiàn)類似的情形。參見左衛(wèi)民：《規(guī)避與替代——搜查運(yùn)行機(jī)制的實(shí)證考察》，載《中國法學(xué)》2007年第3期。如案例2所示，原本不應(yīng)使用刑事偵查權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)的場合，警察利用偵查權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)的強(qiáng)大壓力促成案件解決。警察進(jìn)行“權(quán)力挪用”，其目的并非將案件轉(zhuǎn)化為刑事或行政案件，而是希望通過挪來的“權(quán)力”向執(zhí)法對象施加外部壓力。一方面，警察可以輕而易舉地找到將當(dāng)事人帶離現(xiàn)場的法律依據(jù)和具體事由。隨著公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)職能的不斷調(diào)整，派出所警察儼然已成為從事刑事偵查和行政執(zhí)法的中堅(jiān)力量。(31)蔣勇、陳剛：《公安行政權(quán)與偵查權(quán)的錯(cuò)位現(xiàn)象研究——基于警察權(quán)控制的視角》，載《法律科學(xué)》2014年第6期?，F(xiàn)場執(zhí)法的警察不僅享有普遍強(qiáng)制性權(quán)力，而且又對強(qiáng)制措施的適用具有內(nèi)在偏好。原因是擴(kuò)大強(qiáng)制措施的適用范圍，發(fā)揮警察權(quán)的威懾效應(yīng)與實(shí)施效應(yīng)，可以短期內(nèi)解決執(zhí)法難題，實(shí)現(xiàn)社會控制目標(biāo)。(32)參見于龍剛：《群眾話語如何“塑造”警察執(zhí)法》，載《求索》2020年第1期。尤其當(dāng)部分強(qiáng)制措施具有較大適用裁量空間，執(zhí)法者受選擇性認(rèn)知的影響時(shí)(33)參見[美]斯科特·普勞斯著：《決策與判斷》，施俊琦、王星譯，人民郵電出版社2004年版，第14頁。，就更是如此。以現(xiàn)場盤查為例，“有違法犯罪嫌疑”是實(shí)施現(xiàn)場盤查的啟動條件，但現(xiàn)行立法并未充分解釋“有違法犯罪嫌疑”的相關(guān)證據(jù)要求，通過濫用盤查啟動條件而進(jìn)行強(qiáng)制帶離的案例不勝枚舉。(34)相關(guān)盤查措施啟動和適用的典型案件如：2016年6月深圳市寶安區(qū)兩位女孩逛街遇盤查案，參見陳光中：《警察盤查公民不可僅憑“面相”還要具備一定證據(jù)》，載財(cái)經(jīng)網(wǎng)，http://finance.sina.com.cn/sf/news/2016-06-12/105532848.html 。另一方面，當(dāng)事人往往知曉法律，但尚不精通。即使知曉法律的原則與精神，但是不清楚法律的具體規(guī)定。面對警察的權(quán)威通常傾向于妥協(xié)與配合,警察通過法律語言可能營造出一種法律適用領(lǐng)域的權(quán)威性(35)梅麗對初等法院的實(shí)證研究顯示，在日常司法活動中，居于支配地位的有三種類型的語言：第一種是法律語言，由法院制定和宣布；第二種是道德(倫理)語言，由社區(qū)和家庭制定和宣布；第三種則是治療語言，由進(jìn)行幫助的專業(yè)人員制定和宣布。筆者此處所指出的“法律語言”是由法官或者法律專業(yè)人士所熟知并掌握的語言，這類專業(yè)的法律語言往往不為普通民眾所熟悉。參見薩利·安格爾·梅麗：《訴訟的話語：生活在美國社會底層人的法律意識》，郭星華等譯，北京大學(xué)出版社2007年版，第19頁。，普通民眾往往恐懼法律的制裁后果，更畏懼警察使用法律專業(yè)語言營造出的“權(quán)力挪用”效果。因此，大量的執(zhí)法對象更可能在警察權(quán)威的震懾與高壓之下，形成一定的讓步、妥協(xié)與合作。

二是帶離現(xiàn)場之判斷依據(jù)具有一定模糊性與不確定性，為以壓促調(diào)留出了空間。訪談中，提及帶離現(xiàn)場的判斷依據(jù)時(shí)，不少民警都承認(rèn)僅有涉及刑事犯罪、行政違法時(shí)，才有權(quán)力實(shí)施帶離現(xiàn)場措施，但違法、犯罪的判斷卻是困擾警察裁量的重要問題。如表2所示，盡管警察對帶離現(xiàn)場措施的實(shí)體要件把握較為精準(zhǔn)(36)在S省C市、L市，Y省K市的訪談中筆者都發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)警察都認(rèn)為只有涉及刑事犯罪或治安違法，警察才有權(quán)力將執(zhí)法對象帶離現(xiàn)場。可見，警察對于帶離現(xiàn)場措施的實(shí)體要件把握一般較為精準(zhǔn)。資料來源：S省L市Z區(qū)J派出所、X派出所訪談筆錄，2020年9月2日至9月5日；Y省K市C區(qū)D派出所訪談筆錄，2020年10月8日；S省C市J區(qū)C派出所、G派出所訪談筆錄，2020年11月18日至23日，2020年11月25日。，但對程序要件地認(rèn)識卻不盡一致。約80%的警察認(rèn)為發(fā)現(xiàn)可疑行為或初步可疑線索可實(shí)施帶離現(xiàn)場措施。若照此標(biāo)準(zhǔn)，警察僅需對實(shí)施帶離找到合理的理由，便可采取帶離現(xiàn)場措施。相反，約20%的警察傾向于用刑事偵查或行政處罰的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來嚴(yán)格約束帶離現(xiàn)場措施。若照此標(biāo)準(zhǔn)，若無明確的違法/犯罪證據(jù)或線索自然不應(yīng)將當(dāng)事人帶離現(xiàn)場。為何“是/否實(shí)施帶離現(xiàn)場措施”的判斷標(biāo)準(zhǔn)存在巨大的爭議？究其原因，當(dāng)前帶離現(xiàn)場的法律依據(jù)分散在各部法律規(guī)范中，多是關(guān)于實(shí)體要件的規(guī)定，對程序要件的規(guī)定較為模糊與不確定。立法的內(nèi)在缺陷使得警察必須依靠裁量行為與執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)靈活判斷是否將當(dāng)事人帶離現(xiàn)場。(37)根據(jù)筆者的統(tǒng)計(jì)，法律與行政法規(guī)條文中直接涉及“帶離現(xiàn)場”的依據(jù)主要包括：《人民警察法》第8條；《反恐怖主義法》第28條；《治安管理處罰法》第24條第2款；《公安機(jī)關(guān)督察條例》第11條。

表2 現(xiàn)場執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)違法/犯罪行為的主要判斷依據(jù)的問卷調(diào)查結(jié)果(N=707)(38)該問題回收問卷772份，有效問卷707份。

(三)案件轉(zhuǎn)化場域

案件轉(zhuǎn)化在現(xiàn)場執(zhí)法中也較為常見，其特點(diǎn)是把刑事案件或治安違法案件盡最大可能地轉(zhuǎn)化為普通事件。相比警務(wù)分流與以壓促調(diào)并非解決案件糾紛，案件轉(zhuǎn)化的指導(dǎo)思想是解決問題，并且是“大事化小，小事化了”地解決問題。其核心是利用對案件初步定性的裁量權(quán)與選擇權(quán)實(shí)現(xiàn)案件轉(zhuǎn)化，從而避免將執(zhí)法對象帶離現(xiàn)場再進(jìn)行后續(xù)處置。如對輕微刑事案件或治安案件，不僅可能被從重向輕的轉(zhuǎn)化，而且一部分輕微刑事案件、治安案件還可能向普通事件轉(zhuǎn)化。

案例3：(案件轉(zhuǎn)化)因合伙糾紛引發(fā)打架斗毆警情，報(bào)警人為傷者，民警到達(dá)現(xiàn)場后，傷者隨即從醫(yī)院返回現(xiàn)場。民警現(xiàn)場并未直接采取強(qiáng)制帶離措施，而是主持雙方協(xié)商。對傷者，X警官反復(fù)告知其如若不能通過協(xié)商達(dá)成和解，將有可能無法獲得應(yīng)有的賠償。對打人者，X警官警告其可能的(刑事/治安)處罰后果，希望積極履行賠償義務(wù)。在此期間，X警官一度責(zé)令打人者交出隨身物品，準(zhǔn)備帶離現(xiàn)場接受進(jìn)一步處理，并要求出警同事(L輔警)準(zhǔn)備發(fā)動車輛和協(xié)助采取強(qiáng)制措施。經(jīng)反復(fù)磋商，雙方開始妥協(xié)，原本堅(jiān)持要求處罰“打人者”的傷者逐漸放棄處罰要求轉(zhuǎn)向協(xié)商賠償數(shù)額，原本拒不賠償?shù)拇蛉苏邞B(tài)度開始轉(zhuǎn)變，積極配合警察主持的協(xié)商。最終，原本可能的治安案件儼然轉(zhuǎn)化為普通民事糾紛。(39)資料來源：S省C市J區(qū)公安分局X派出所隨隊(duì)觀察與訪談筆錄，2020年11月22日。

案例3屬于沖突型執(zhí)法場域，警察享有的裁量權(quán)是促使案件轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵要素。只要案件得以解決，現(xiàn)場裁量行為根本不會面臨事后審查，自然無需顧及行為的合法性與合理性。(40)鄧子濱：《路檢盤查的實(shí)施依據(jù)與程序監(jiān)督》，載《法學(xué)研究》2017年第6期。尤其是現(xiàn)場執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的治安案件或輕微刑事案件，由于兩類案件之間的界限模糊，如若沒有造成明確的損害后果，現(xiàn)場執(zhí)法者便很難在短期內(nèi)區(qū)分現(xiàn)場案件類型，而此類情形只要不被書面卷宗材料所完整記載，那么自然就不可能被上級部門事后審查發(fā)現(xiàn)。

案件轉(zhuǎn)化中，隨處可見警察在不同種類處置措施之間進(jìn)行靈活切換的權(quán)宜之計(jì)，其之所以奏效的原因主要有三點(diǎn)：

其一，案件轉(zhuǎn)化是緩解基層執(zhí)法壓力的良方。案件轉(zhuǎn)化具有警察“一線棄權(quán)”的特點(diǎn)，通過主動放棄對部分治安案件與輕微刑事案件的執(zhí)法權(quán)，達(dá)到有限執(zhí)法資源合理配置的目的。部分民警向筆者坦言：帶離現(xiàn)場繼續(xù)盤查的周期一般為24小時(shí)，在如此短暫的時(shí)間內(nèi)，普通民警先要應(yīng)付一天(24小時(shí))的現(xiàn)場執(zhí)法任務(wù)，第二天(繼續(xù)盤查期內(nèi))還要完成證據(jù)收集、調(diào)查和詢問等初步取證工作。(41)參見《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第45條規(guī)定：繼續(xù)盤問的時(shí)限一般為十二小時(shí)；對在十二小時(shí)以內(nèi)確實(shí)難以證實(shí)或者排除其違法犯罪嫌疑的，可以延長至二十四小時(shí)；對不講真實(shí)姓名、住址、身份，且在二十四小時(shí)以內(nèi)仍不能證實(shí)或者排除其違法犯罪嫌疑的，可以延長至四十八小時(shí)。此類案件在初步的證據(jù)收集、調(diào)取、程序報(bào)批以及卷宗制作方面幾乎與刑事偵查案件報(bào)批手續(xù)無異。(42)在Y省K市的調(diào)研與S省C市的調(diào)研中筆者都獲得了類似問題的相同解釋。資料來源：Y省K市C區(qū)公安分局D派出所L警官的訪問筆錄，2020年10月8日；S省C市J區(qū)公安分局X派出所訪談筆錄，2020年11月23日。以有限的執(zhí)法資源應(yīng)對繁重的執(zhí)法任務(wù)，在條件允許的情況下實(shí)現(xiàn)案件轉(zhuǎn)化，盡量規(guī)避治安處罰的“煩瑣程序”成為警察完成現(xiàn)場執(zhí)法的首選。

其二，案件轉(zhuǎn)化的實(shí)施更有可能得到執(zhí)法對象的理解與配合?！傲己谩钡木瘎?wù)常常被視為不需要使用強(qiáng)制力而僅采用技巧性的策略來處理麻煩，通過靈巧熟練的口頭言辭策略和措施來解決問題。(43)羅伯特·賴納：《警察的政治學(xué)分析》(第四版)，但彥錚譯，彭靜校譯，知識產(chǎn)權(quán)出版社2017年版，第8頁。案件轉(zhuǎn)化使得執(zhí)法對象與警察之間從緊張對立的狀態(tài)轉(zhuǎn)化為積極合作狀態(tài)，拉近了警察與執(zhí)法對象之間的人際關(guān)系距離，關(guān)系距離的遠(yuǎn)近又將影響案件最終處置方法。如同布萊克所言：“在關(guān)系密切的人們之間，法律是不活躍的，法律隨人的關(guān)系距離的增大而增多?！?44)參見布萊克：《法律的運(yùn)作行為》，唐越、蘇力譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第48頁。警察與執(zhí)法對象關(guān)系距離的拉近使得法律需求減少，原本需要經(jīng)由法律途徑解決的案件，轉(zhuǎn)而可以通過其他替代性渠道解決。通過人際關(guān)系拉近所形成的“非正式結(jié)果”更容易獲得執(zhí)法對象的理解與信任，但也更難被法律途徑監(jiān)督與救濟(jì)。

其三，案件轉(zhuǎn)化可以兼顧“實(shí)質(zhì)公平”與“個(gè)案正義”，實(shí)現(xiàn)良好的社會治理效果。法律不僅關(guān)心抽象的正義，還應(yīng)關(guān)注法律的具體適用，研究正義如何在個(gè)案中得以實(shí)現(xiàn)。(45)參見張文顯：《二十世紀(jì)西方法哲學(xué)思潮研究》，法律出版社1996年版，第116頁。盡管有民警指出：“實(shí)踐中，輕微傷標(biāo)準(zhǔn)很低，可以說任何形式的傷害痕跡，比如紅腫等，都可以算輕微傷?！?46)資料來源：C市J區(qū)公安分局法制大隊(duì)ZQ訪談筆錄，2021年3月9日。雖然按照《治安管理處罰法》的最低標(biāo)準(zhǔn)“輕微傷”，便可對執(zhí)法對象予以強(qiáng)制帶離現(xiàn)場，甚至治安拘留，但是民警現(xiàn)場執(zhí)法卻選擇運(yùn)用裁量權(quán)實(shí)現(xiàn)案件轉(zhuǎn)化，規(guī)避對當(dāng)事人不利的治安處罰。同時(shí)，案件轉(zhuǎn)化相當(dāng)程度上使得如案例3中治安案件被害人可以得到更多的民事賠償。尤其是輕微刑事案件或治安案件的社會危害性并不大，經(jīng)由轉(zhuǎn)化和協(xié)商的案件，可能更有利于社會秩序的恢復(fù)，實(shí)現(xiàn)政治效果、法律效果與社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。

三、二元目標(biāo)下的多重變奏：裁量行為的影響因素分析

從現(xiàn)場執(zhí)法場域的類型化及其帶離現(xiàn)場措施運(yùn)用場景梳理可知，現(xiàn)場執(zhí)法裁量不僅復(fù)雜而且靈活。現(xiàn)代公共選擇理論認(rèn)為：政府未必就是公共利益的天然代表，同樣有追求自身利益最大化的沖動。與普通人相比，政府工作人員并不具有更多的“利他”意識，他們也有一系列的偏好，在做出決定時(shí)總是追求最大可能的收益和最低的成本。(47)劉偉：《行政權(quán)力運(yùn)行畸變的原因探析與矯正對策——一種基于公共選擇理論視角的考量》，載《理論與改革》2005年第4期。由此可知，警察現(xiàn)場執(zhí)法目標(biāo)受一定的政策目標(biāo)與自身執(zhí)法利益的制約。同時(shí)，受限于現(xiàn)場執(zhí)法空間的多樣性、臨時(shí)性以及警察自身學(xué)習(xí)機(jī)制等外部因素的影響，相同或近似執(zhí)法目標(biāo)之下亦有可能形成不同類型的執(zhí)法裁量手段，甚至產(chǎn)生完全相反的現(xiàn)場處置措施。因此，理解警察現(xiàn)場執(zhí)法裁量的內(nèi)在邏輯，需要從“裁量目標(biāo)—影響因素”入手。

(一)裁量行為的主要目標(biāo)

通過現(xiàn)場執(zhí)法中呈現(xiàn)的警察裁量行為方式可以發(fā)現(xiàn)，警察現(xiàn)場執(zhí)法目標(biāo)具有“二元目標(biāo)”形態(tài)。為完成國家對社會治理的目標(biāo)，警察現(xiàn)場執(zhí)法需要以化解社會矛盾糾紛、維護(hù)社會秩序穩(wěn)定和保障地方中心工作開展為主要任務(wù)。社會治理邏輯最典型的表現(xiàn)是警察現(xiàn)場執(zhí)法無法完全遵從嚴(yán)格法律程序，其是各類裁量行為與權(quán)力技術(shù)綜合使用的過程。警察所遵循的治理邏輯主要謀求在事實(shí)層面而非在規(guī)則層面解決問題。如以案件轉(zhuǎn)化的方式實(shí)現(xiàn)改變案件類型之目的，相當(dāng)程度上完成了社會治理目標(biāo)。聚焦以結(jié)果為導(dǎo)向而非規(guī)則為導(dǎo)向的裁量行為，治理目標(biāo)通過警察執(zhí)法裁量行為與權(quán)力技術(shù)的綜合運(yùn)用實(shí)現(xiàn)化解矛盾糾紛與維護(hù)社會秩序的目的。

社會治理效果目標(biāo)受多方因素影響。其一，地方黨委和政府“中心工作”任務(wù)對警察現(xiàn)場執(zhí)法的社會治理效果具有內(nèi)在要求?，F(xiàn)場執(zhí)法“擺平即是水平”的實(shí)踐指導(dǎo)理念是對前述要求的最佳詮釋?；鶎由鐣闹卫砣蝿?wù)往往是地方黨委和政府以目標(biāo)責(zé)任的形式下發(fā)給基層各執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在社會治理中經(jīng)常需要充分調(diào)動和有效整合各個(gè)部門的執(zhí)法資源。(48)參見楊華、袁松：《中心工作模式與縣域黨政體制的運(yùn)行邏輯——基于江西省D縣調(diào)查》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2018年第1期；楊華：《縣域治理中的黨政體制：結(jié)構(gòu)域功能》，載《政治學(xué)研究》2018年第5期。而公安機(jī)關(guān)的職能定位決定其是維護(hù)社會秩序和處置突發(fā)事件的中堅(jiān)力量。為完成上級組織賦予的社會治理目標(biāo)，現(xiàn)場執(zhí)法的警察必須盡可能地使用執(zhí)法裁量行為與權(quán)力技術(shù)來創(chuàng)造解決實(shí)際問題的可行規(guī)則，此類裁量是實(shí)現(xiàn)社會治理目標(biāo)與完成現(xiàn)場控制的有效方式。其二，遵從社會治理目標(biāo)可以緩和現(xiàn)場執(zhí)法對象之間緊張、對立情緒，獲取執(zhí)法對象的理解與配合。在我國的警民關(guān)系中，警察的角色被形象地概括為“人民的勤務(wù)員”。(49)有關(guān)警察“勤務(wù)員”的角色定位最早由新中國首任公安部部長羅瑞卿在1951年的講話中提出：“公安干警要全心全意為人民服務(wù)，當(dāng)好人民的勤務(wù)員和警衛(wèi)員?！迸碚嫱驹?965年也明確指出：“人民警察是人民的警務(wù)員?！毕嚓P(guān)文獻(xiàn)參見《羅瑞卿論人民公安工作》，群眾出版社1994年版，第68頁；《彭真文選》，人民出版社1991年版，第301頁。按照人民警察是“勤務(wù)員”的角色設(shè)置，警察與執(zhí)法對象之間并非對抗關(guān)系，而是一種合作關(guān)系。(50)參見于龍剛：《群眾話語如何“塑造”警察執(zhí)法》，載《求索》2020年第1期。因此，側(cè)重對案件的靈活處置，采用一定的執(zhí)法裁量手段與權(quán)力技術(shù)贏得執(zhí)法對象的理解與配合不失為一種有效的執(zhí)法策略。如在案件轉(zhuǎn)化中，通過放棄原本可能實(shí)施的治安處罰，為受害者換取更多的民事賠償，能夠贏得雙方當(dāng)事人的理解與配合。此類案件的轉(zhuǎn)化雖沒有治安處罰的嚴(yán)厲結(jié)果，但在一定程度上也能獲得相似的社會治理效果。其三，遵循社會治理目標(biāo)，能盡量避免警民沖突，為現(xiàn)場執(zhí)法協(xié)商過程開拓空間?，F(xiàn)場執(zhí)法的警察往往堅(jiān)持“講情面，不走極端”原則，不可能對每一種違法行為都堅(jiān)持嚴(yán)格的現(xiàn)場執(zhí)法，適當(dāng)包容輕微違法行為的發(fā)生，促成執(zhí)法者與執(zhí)法對象之間以及執(zhí)法對象雙方之間的協(xié)商，爭取可接受的“互利共贏”結(jié)果。

與此同時(shí)，現(xiàn)場執(zhí)法還需要滿足增進(jìn)執(zhí)法效益的個(gè)人目標(biāo)。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，現(xiàn)場執(zhí)法的警察作為理性經(jīng)濟(jì)人，其行為受兩個(gè)基本信條支撐：其一是每個(gè)個(gè)體都有追求自我利益的目標(biāo)；其二是每個(gè)個(gè)體從不同的手段中作出理性選擇來實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。(51)參見羅伯特·C·埃里克森：《無需法律的秩序——鄰人如何解決糾紛》，蘇力譯，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第191頁。因此，執(zhí)法者追求完成社會治理目標(biāo)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效益的最大化。這類內(nèi)生目標(biāo)主要表現(xiàn)為：其一，通過規(guī)避與分流執(zhí)法案件，可能在權(quán)衡甚至是犧牲一定社會治理利益的情況下，最大限度地增進(jìn)個(gè)人執(zhí)法效益。理性的“街頭官僚”往往傾向于非常巧妙地逃避“一線執(zhí)法”，甚至一定程度上放棄法定職責(zé)。(52)參見 克里斯托弗·胡德：《國家的藝術(shù)：文化、修辭與公共管理》，彭勃、邵春霞譯，上海人民出版社2009年版，第26-29頁。例如，警務(wù)分流與以壓促調(diào)的裁量行為可以通過裁量實(shí)現(xiàn)某種程度的“選擇性棄權(quán)”，自然有助于短期內(nèi)擺脫案件煩擾。其二，通過裁量行為進(jìn)行威懾，以達(dá)到縮短案件處理時(shí)間和增進(jìn)個(gè)人執(zhí)法效益的目的。例如，利用警察權(quán)威與裁量行為的威懾效應(yīng)壓制糾紛而非解決糾紛，此類辦法固然不完全符合社會治理目標(biāo)，卻能夠在短時(shí)間內(nèi)增進(jìn)個(gè)人執(zhí)法效益。對此現(xiàn)象，問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)了更直觀的結(jié)果：如表3所示，當(dāng)僅提及可能采取帶離現(xiàn)場措施的具體情形之時(shí)，發(fā)現(xiàn)違法/犯罪行為的法律因素與現(xiàn)場無法處置的客觀條件因素兩者難分伯仲，但是把是/否涉及違法/犯罪作為分類變量時(shí)，在涉及違法/犯罪情形時(shí)，88.57%的警察會選擇強(qiáng)制帶離。但是不涉及違法/犯罪情形時(shí)，77.81%的警察不會真的將當(dāng)事人帶離現(xiàn)場。這一發(fā)現(xiàn)也印證了以壓促調(diào)中執(zhí)法者采取的工具主義立場，將是/否實(shí)施帶離現(xiàn)場措施作為一種威脅與震懾的手段，其真實(shí)目的是盡快擺脫案件糾紛的束縛，而非真正希望將執(zhí)法對象帶離現(xiàn)場。畢竟，反復(fù)往返于執(zhí)法現(xiàn)場與辦公場所之間的做法，并不利于增進(jìn)執(zhí)法效益。

表3 是/否實(shí)施帶離現(xiàn)場措施的實(shí)踐判斷依據(jù)(N=700)(53)本次共回收問卷772份，其中該三項(xiàng)問題的有效回收問卷700份。

當(dāng)然，社會治理目標(biāo)與執(zhí)法效益目標(biāo)并不是非此即彼的存在，警察執(zhí)法往往需要同時(shí)滿足社會治理的組織目標(biāo)與執(zhí)法效益的個(gè)人目標(biāo)，“二元目標(biāo)”不同程度地貫穿現(xiàn)場執(zhí)法過程，兩者之間常常出現(xiàn)靈活切換。實(shí)踐中，組織目標(biāo)與個(gè)人目標(biāo)之間的沖突與博弈在所難免。在“二元目標(biāo)”沖突之時(shí)，受現(xiàn)場情勢影響的執(zhí)法者必須快速且靈活的作出“二元目標(biāo)”的利弊權(quán)衡。例如，為快速完成個(gè)人的執(zhí)法效益目標(biāo)，現(xiàn)場執(zhí)法者勢必需要施加一定的外部壓力，進(jìn)行一定的裁量，但當(dāng)非強(qiáng)制性的執(zhí)法裁量行為無法奏效，甚至可能引發(fā)矛盾沖突之時(shí)，社會治理目標(biāo)又會占據(jù)優(yōu)先位置。為了避免矛盾沖突的進(jìn)一步惡化，現(xiàn)場執(zhí)法者甚至可以完全犧牲執(zhí)法效益目標(biāo)，采取必要手段來維持現(xiàn)場秩序。同時(shí)，各類執(zhí)法裁量行為因強(qiáng)制力的實(shí)施開始奏效，現(xiàn)場秩序趨于緩和，執(zhí)法效益目標(biāo)又可能重新占據(jù)優(yōu)先位置，促進(jìn)雙方的讓步、妥協(xié)與合作，盡快從棘手案件中解脫出來自然成為最佳選項(xiàng)?？梢?，現(xiàn)場執(zhí)法者對法律規(guī)則與“二元目標(biāo)”之間的取舍，主要取決于執(zhí)法現(xiàn)場的空間物理?xiàng)l件、案件結(jié)構(gòu)、類型以及現(xiàn)場當(dāng)事人和警察之間的利益狀態(tài)。治理目標(biāo)與效益目標(biāo)實(shí)際上都不具有普遍約束力?，F(xiàn)場執(zhí)法目標(biāo)的靈活切換，極易造成警察與執(zhí)法對象對現(xiàn)場執(zhí)法方式與執(zhí)法結(jié)果的“討價(jià)還價(jià)”。(54)如筆者前文所述，警察崇尚“擺平即是水平”使用裁量行為實(shí)現(xiàn)壓制糾紛抑或轉(zhuǎn)化糾紛，尤其是如案例2與案例3相當(dāng)程度上既有治理目標(biāo)的呈現(xiàn)，更有效益目標(biāo)的呈現(xiàn)，并且在執(zhí)法過程中兩種目標(biāo)反復(fù)切換，形成了一種以帶離現(xiàn)場事由為問題焦點(diǎn)，執(zhí)法者與執(zhí)法對象之間“討價(jià)還價(jià)”的過程，而此種過程恰好源于執(zhí)法者本身在社會治理目標(biāo)與執(zhí)法效益目標(biāo)之間的二元切換。

然而，靈活切換的執(zhí)法目標(biāo)，可能既不能有效實(shí)現(xiàn)社會治理目的，又無法增進(jìn)執(zhí)法效益。畢竟，遵循處置結(jié)果為導(dǎo)向“二元目標(biāo)”靈活切換可能造成現(xiàn)場執(zhí)法者必須在社會治理目標(biāo)與執(zhí)法效益目標(biāo)之間作出短暫的利弊權(quán)衡，甚至可能因“二元目標(biāo)”陷入現(xiàn)場執(zhí)法目標(biāo)的抉擇困難與反復(fù)博弈。由此，“二元目標(biāo)”反復(fù)博弈更加劇了執(zhí)法目標(biāo)的不確定性，執(zhí)法目標(biāo)反復(fù)博弈與執(zhí)法裁量行為的不斷變化更可能造成現(xiàn)場執(zhí)法不確定性風(fēng)險(xiǎn)增加。其結(jié)果將會是：“最需要司法保護(hù)和法定權(quán)利的時(shí)候，往往也是這種保護(hù)難以實(shí)現(xiàn)和完成的時(shí)候。”(55)尼爾·K.考默薩：《法律的限度》，申衛(wèi)星、王琦譯，商務(wù)印書館2007年版，第174頁。

(二)目標(biāo)導(dǎo)向下的多重影響因素

現(xiàn)場執(zhí)法的裁量行為遵從社會治理與執(zhí)法效益的“二元目標(biāo)”，但相同或者近似目標(biāo)之下不同執(zhí)法者亦有可能采取不同的執(zhí)法裁量手段。如帶離現(xiàn)場措施在相似執(zhí)法場景、不同執(zhí)法者之間的區(qū)別適用便是如此。既有研究大多將執(zhí)法者“目的—手段”不匹配原因歸結(jié)為個(gè)人執(zhí)法能力或水平差異，抑或是執(zhí)法場域內(nèi)權(quán)力關(guān)系和“地方性知識”的塑造作用。(56)相關(guān)論述如甘霆浩：《基層執(zhí)法過程中的個(gè)體能力及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)》，載《江漢論壇》2021年第1期；于龍剛：《鄉(xiāng)村社會警察執(zhí)法“合作與沖突”二元格局及其解釋——“互動—結(jié)構(gòu)”的視角》，載《環(huán)球法律評論》2015年第5期；莊京偉、李群英：《警察職權(quán)的配置與警察權(quán)益的保護(hù)》，載《法學(xué)雜志》2007年第5期；王占軍：《社會和諧語境下警察執(zhí)法權(quán)威重構(gòu)的路徑選擇》，載《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2010年第4期。然而，筆者發(fā)現(xiàn)在相同或近似目標(biāo)下，執(zhí)法者針對帶離現(xiàn)場的不同執(zhí)法裁量行為，其選擇還受到不確定的執(zhí)法環(huán)境、非理性的溝通方式以及不穩(wěn)定的非正式學(xué)習(xí)機(jī)制影響。

第一，充滿不確定性的執(zhí)法環(huán)境。如表4所示(57)筆者認(rèn)為因?yàn)樯婕斑`法/犯罪將當(dāng)事人帶離現(xiàn)場具有一定的規(guī)范依據(jù)，相當(dāng)程度上此類帶離現(xiàn)場的發(fā)生可能不具有過多裁量的因素，所以需要重點(diǎn)研究的是不涉及違法/犯罪，執(zhí)法者卻行使裁量行為采取帶離現(xiàn)場措施，此類裁量的影響因素應(yīng)為研究考察的重點(diǎn)。，現(xiàn)場執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)的社會環(huán)境因素主要可以劃分為事態(tài)變化、公共秩序變化和輿情變化等因素。而客觀條件因素又可以劃分為時(shí)間、人手、當(dāng)事人狀態(tài)、執(zhí)法裝備等因素。通過問卷可以發(fā)現(xiàn)：在非涉及違法/犯罪的帶離現(xiàn)場案件中，環(huán)境變化因素似乎更具實(shí)質(zhì)影響。客觀條件因素雖具有一定影響，但其影響程度不如環(huán)境變化因素。裁量行為對不確定的執(zhí)法環(huán)境更為“敏感”，可以從街頭官僚理論的空間界面性質(zhì)來加以認(rèn)識，警察執(zhí)法的空間場域可以劃分為“街頭空間”與“窗口空間”。(58)參見韓志明：《街頭官僚的空間闡釋——基于工作界面的比較分析》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2010年第4期。其中，現(xiàn)場執(zhí)法屬于典型的“街頭空間”，執(zhí)法環(huán)境具有一定的開放特征，各類環(huán)境不確定性因素的集合客觀上造成現(xiàn)場執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)提升，增加現(xiàn)場執(zhí)法的實(shí)施難度。而實(shí)施強(qiáng)制帶離措施，從現(xiàn)場執(zhí)法的“街頭空間”轉(zhuǎn)移到派出所或執(zhí)法辦公地點(diǎn)的“窗口空間”，能夠消除現(xiàn)場執(zhí)法環(huán)境的不確定性因素，促使執(zhí)法者占據(jù)知識和信息資源方面的絕對優(yōu)勢。因而對執(zhí)法過程具有更強(qiáng)的支配力量，方便控制執(zhí)法的節(jié)奏與進(jìn)程。(59)參見陳柏峰：《基層社會的彈性執(zhí)法及其后果》，載《法制與社會發(fā)展》2015年第5期。因此，依據(jù)不同對象、不同時(shí)機(jī)靈活運(yùn)用帶離現(xiàn)場措施，自然成為執(zhí)法者偏好的選擇。

表4 如非涉及違法/犯罪，決定現(xiàn)場帶離當(dāng)事人的優(yōu)先考量因素(N=707)(60)本次共回收問卷772份，其中本問題的有效回收問卷707份。由于可能直接影響現(xiàn)場執(zhí)法的因素眾多，于類型化7項(xiàng)相關(guān)影響因素的基礎(chǔ)上，對相關(guān)影響因素的優(yōu)先級予以排序。其中，個(gè)人選項(xiàng)中排名第一的影響因素可獲得7分，排名第二的影響因素可獲得6分，依此類推。未選擇的選項(xiàng)則視為不具有相關(guān)影響力，不得分，根據(jù)得分計(jì)算相關(guān)平均值。筆者據(jù)此排名，并非要對影響因素作精確的定量化分析，而只是希望可以大致評價(jià)相關(guān)影響因素的優(yōu)先位次。

第二，非理性溝通方式。如表5所示，現(xiàn)場執(zhí)法過程中非理性的溝通方式可能成為影響警察裁量是否帶離現(xiàn)場的主要原因。具體如情緒激動導(dǎo)致沖突升級、態(tài)度強(qiáng)硬拒不配合以及言語過激的原因都可能成為帶離現(xiàn)場的實(shí)質(zhì)影響因素。如今，隨著社會與治安環(huán)境的變化，嚴(yán)重的暴力襲警行為雖逐漸減少，但部分公民自我權(quán)利意識的覺醒乃至溢出，執(zhí)法對象據(jù)理力爭和得理不饒人的現(xiàn)象屢屢涌現(xiàn)，輕度肢體沖突和語言暴力在現(xiàn)場執(zhí)法中屢見不鮮。因此，現(xiàn)場執(zhí)法場域經(jīng)常無法形成理想的商談與溝通環(huán)境，執(zhí)法者為及時(shí)處置可能的沖突并且維護(hù)自身警察權(quán)威，極有可能在相同或近似執(zhí)法目標(biāo)下，因溝通方式的非理性，形成迥然相異的執(zhí)法裁量行為。

按照哈貝馬斯的“商談理論”，一個(gè)理想的商談式溝通須同時(shí)滿足(至少)四個(gè)效力要求與四個(gè)附加程序常數(shù)。前者主要是可理解性、真實(shí)性、真誠性和適當(dāng)性，后者則要求在水平位置上的機(jī)會平等、交流參與者有權(quán)對事實(shí)發(fā)表意見和有權(quán)對其他人表達(dá)的事實(shí)所具有的效力要求提出疑問。(62)參見[德]馬蒂亞斯·雅恩：《回到未來——新共識刑事訴訟程序的范式：法的商談理論》，宗玉琨譯，載趙秉志等主編：《當(dāng)代德國刑事法研究》(第3卷)，法律出版社2019 年版，第223 頁。在普通接處警的現(xiàn)場執(zhí)法場域內(nèi)，為獲取案件事實(shí)與爭議焦點(diǎn)，需要依靠執(zhí)法者與執(zhí)法對象之間，以及執(zhí)法對象相互之間的理性溝通。然而，執(zhí)法對象基于自身利益訴求的考量，不顧自身行為的適當(dāng)性，甚至在自身利益驅(qū)使下進(jìn)行非真實(shí)、非真誠性的語言表達(dá)，并據(jù)此試圖混淆事實(shí)真相的查明?，F(xiàn)場的執(zhí)法者基于執(zhí)法目標(biāo)的考量，又傾向于實(shí)施警務(wù)分流、以壓促調(diào)措施，不給予執(zhí)法對象平等的意見表達(dá)與交流機(jī)會。由此，執(zhí)法者與執(zhí)法對象之間并不能理性、客觀地對執(zhí)法事實(shí)予以冷靜商談。甚至由于語言之間溝通理性的喪失、信息溝通空間匱乏形成一種語言交互的壁壘，可能導(dǎo)致警察更愿意主動使用強(qiáng)制措施，過度行使警察權(quán)力。

第三，警察內(nèi)部非正式學(xué)習(xí)機(jī)制的不穩(wěn)定?，F(xiàn)場執(zhí)法的裁量選擇與警察個(gè)人經(jīng)驗(yàn)相關(guān)，不同個(gè)體經(jīng)驗(yàn)的積累歷程有可能產(chǎn)生不同的現(xiàn)場執(zhí)法傾向。調(diào)研中大部分警察向筆者坦言：“現(xiàn)場執(zhí)法的法律規(guī)范相對較少，現(xiàn)場狀況靈活多變，大部分情況取決于警察依據(jù)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的裁量與判斷?！?63)資料來源：C市J區(qū)公安分局法制大隊(duì)ZQ警官的訪談筆錄，2020年11月12日；C市J區(qū)公安分局X派出所對AY警官訪談筆錄，2020年11月23日；C市J區(qū)公安分局X派出所對TW警官訪談筆錄，2020年11月24日。根據(jù)警察內(nèi)部常見的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)類型，按照學(xué)習(xí)是/否具有統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)可以將學(xué)習(xí)機(jī)制劃分為非正式機(jī)制和正式機(jī)制兩類。從民警主觀評分上看，非正式學(xué)習(xí)機(jī)制可能更優(yōu)于正式學(xué)習(xí)機(jī)制。尤其是普遍推行在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的“師徒制”，通過老公安干警的“傳幫帶”習(xí)得的現(xiàn)場執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)最為有用。其他類型的非正式學(xué)習(xí)機(jī)制相比正式學(xué)習(xí)機(jī)制獲得的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)也更有用。正式學(xué)習(xí)機(jī)制中入警培訓(xùn)與每年警務(wù)實(shí)戰(zhàn)輪訓(xùn)對于現(xiàn)場執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)獲取具有一定作用，但諸如公安院?；蚍蓪I(yè)書籍的學(xué)習(xí)，抑或是專家講座式的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)作用相對有限(如表6)。

前述現(xiàn)象的出現(xiàn)有兩點(diǎn)原因：其一，非正式學(xué)習(xí)機(jī)制基本源于日常實(shí)踐的積累，具有非自主性學(xué)習(xí)的特征。社會學(xué)和行為心理學(xué)的實(shí)證研究指出：“人們的行動在很多時(shí)候可能受到社會性規(guī)范的影響，人們潛在地更容易做別人認(rèn)為正確的事情或別人都在做的事情。”(65)Cialdini,Robert B.& Noah J.Goldstein.Social Influence: Compliance and Conformity.Annual Review of Psychology, vol.55,1,2004,p.597.特別是非正式學(xué)習(xí)機(jī)制，警察容易受到身邊老警察或其他同事潛移默化的影響。另外，利用非正式學(xué)習(xí)機(jī)制獲取相同或者類似問題的處置經(jīng)驗(yàn)和采取類似的裁量行為，更容易得到上級組織和執(zhí)法先例的認(rèn)可。當(dāng)人們相信做某種事情能夠獲得更好的外部認(rèn)同或者尊重時(shí)，其行為的積極性可能顯著提高。(66)Nielsen V.Lehmann&Christine Parker.To what Extent Do Third Parties Influence Business Compliance? Journal of Law and Society,vol.35,3,2008,pp.309-340.正因如此，警察主觀上認(rèn)為非正式學(xué)習(xí)機(jī)制相比正式學(xué)習(xí)機(jī)制更有效果。其二，部分正式學(xué)習(xí)機(jī)制因不具有監(jiān)督和考核性質(zhì)。除入警培訓(xùn)與每年的警務(wù)實(shí)戰(zhàn)輪訓(xùn)具有一定的考核性質(zhì)以外，在公安機(jī)關(guān)繁重的工作任務(wù)之時(shí)，要求警察自主對專家講座以及專業(yè)書籍的學(xué)習(xí)成為一種奢求。因此，正式學(xué)習(xí)機(jī)制的實(shí)施效果可能并不理想。

然而，警察內(nèi)部非正式學(xué)習(xí)機(jī)制往往具有不穩(wěn)定性、不確定性和不規(guī)范性特點(diǎn)，不同警察之間可能有積極的執(zhí)法裁量行為，又可能存在部分消極的裁量行為，抑或是違法的執(zhí)法裁量行為。新制度主義理論認(rèn)為，由于制度的復(fù)雜性，人為的局部改革可能產(chǎn)生未曾預(yù)期或令人迷惑的結(jié)果。同步發(fā)生、表面上看起來充滿智慧的有意變遷，可能會綜合導(dǎo)致并非任何人蓄意為之的共同結(jié)果，并直接損害個(gè)人行為利益。(67)參見詹姆斯·G.馬奇、約翰·P.奧爾森：《重新發(fā)現(xiàn)制度: 政治的組織基礎(chǔ)》，張偉譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2011 年版，第 56 頁。由于執(zhí)法裁量行為逐步通過“傳幫帶”或案件經(jīng)驗(yàn)交流等非正式學(xué)習(xí)機(jī)制的形式在警察群體之間普及。不同警察由于個(gè)體受到非正式學(xué)習(xí)機(jī)制的影響程度具有差異。相同的執(zhí)法目標(biāo)之下，也可能采取不同的執(zhí)法裁量行為。此類裁量行為是人們長時(shí)間內(nèi)形成并且被反復(fù)實(shí)踐的行為方式，將有可能成為抵抗其他外部要素(包括法律規(guī)范)施加影響的武器。(68)參見[法]皮埃爾·布迪厄：《實(shí)踐感》，蔣梓驊譯，譯林出版社2003年版，第79-100頁。是故，由非正式學(xué)習(xí)機(jī)制形塑的不穩(wěn)定、不規(guī)范的執(zhí)法裁量行為有可能排斥、甚至抵觸正式法律規(guī)范的規(guī)制，產(chǎn)生相同法執(zhí)法目標(biāo)下呈現(xiàn)截然不同執(zhí)法裁量行為的現(xiàn)象。

四、經(jīng)驗(yàn)反思與過程優(yōu)化：警察裁量行為監(jiān)督的未來路徑

警察現(xiàn)場執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)表明：針對不同執(zhí)法場景，警察裁量行為具有存在的必要性、合理性與正當(dāng)性。因個(gè)人執(zhí)法效率利益、社會治理的組織利益以及當(dāng)事人之間利益訴求的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境因素不斷疊加影響，如若遵照法律的常規(guī)思路與模式處置，有時(shí)非但解決不了問題，還可能激化矛盾，使不同矛盾發(fā)生疊加與聚合效應(yīng)。(69)參見顧培東：《試論我國社會中非常規(guī)性糾紛的解決機(jī)制》，載《中國法學(xué)》2007年第3期。于是，現(xiàn)場執(zhí)法者在實(shí)踐中逐漸形成一套以臨場解決問題為導(dǎo)向的行動邏輯。這一邏輯具有可以靈活切換的“二元目標(biāo)”，既遵循社會治理的組織目標(biāo)，又滿足增進(jìn)執(zhí)法效益的個(gè)人目標(biāo)。而現(xiàn)場執(zhí)法裁量行為相當(dāng)程度上就是在“二元目標(biāo)”與多重不確定性影響因素下作出的利弊權(quán)衡。因此，裁量行為帶有強(qiáng)烈的個(gè)人主觀色彩，符合波斯納所謂“個(gè)人化正義”。(70)有關(guān)“個(gè)人化正義”的論述參見理查德·A.波斯納：《法理學(xué)問題》，蘇力譯，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第397頁。這一行動邏輯特征包括：其一，裁量基本取決于利益權(quán)衡，欠缺必要的穩(wěn)定性與一般化特征。執(zhí)法者基于實(shí)用主義立場，經(jīng)常在社會治理目標(biāo)與執(zhí)法效益目標(biāo)之間游移，在利益變化與目標(biāo)沖突之下，裁量行為容易陷入利弊權(quán)衡的兩難境地，既無法實(shí)現(xiàn)社會治理的組織目標(biāo)，又不能體現(xiàn)執(zhí)法效益的個(gè)人目標(biāo)。其二，現(xiàn)場執(zhí)法者的底層邏輯在于執(zhí)法效益之提升，在事實(shí)層面而非規(guī)則層面解決問題更受青睞。執(zhí)法者一直試圖通過靈活變化裁量行為，以爭取當(dāng)事人的理解、配合并且提升執(zhí)法效益。其三，基于問題解決的行動邏輯有時(shí)無法保障裁量行為的合法性。如壓制案件糾紛而非解決案件糾紛的裁量行為并不利于保護(hù)執(zhí)法對象的合法利益，甚至有可能因讓步、妥協(xié)進(jìn)一步剝奪部分當(dāng)事人獲取救濟(jì)的權(quán)利，并不利于從法律層面解決案件問題，反而可能使裁量行為的合法性蒙上陰影。

同時(shí)，現(xiàn)場執(zhí)法裁量行為必須要符合形式上的合法性需要，以滿足法律規(guī)則與公安機(jī)關(guān)內(nèi)部審查要求。于是一種對案卷材料的事實(shí)裁剪技術(shù)應(yīng)運(yùn)而生，為裁量行為提供了有效的合法化敘事手段。(71)“裁剪事實(shí)”的現(xiàn)象最先由強(qiáng)世功與趙曉力在研究鄉(xiāng)村司法的法官事實(shí)裁量中發(fā)現(xiàn)，筆者此處借相關(guān)概念代指現(xiàn)場執(zhí)法的警察在接處警環(huán)節(jié)也需要借助“案卷事實(shí)裁剪”的方法來賦予各類裁量行為合法性。相關(guān)論文參見強(qiáng)世功：《鄉(xiāng)村社會的司法實(shí)踐：知識、技術(shù)與權(quán)力——一起鄉(xiāng)村民事調(diào)解案》，載《戰(zhàn)略與管理》1997年第4期；蘇力：《送法下鄉(xiāng)：中國基層司法制度研究》，北京大學(xué)出版社2011年版，第154-157頁。首先，對單一執(zhí)法裁量行為來講，案卷事實(shí)裁剪技術(shù)的實(shí)施可以使其有效規(guī)避上級執(zhí)法檢查與事后監(jiān)督。警察現(xiàn)場執(zhí)法行為的監(jiān)督與規(guī)制極度依賴對執(zhí)法案卷材料的事后審查，但通過案卷事實(shí)裁剪方式選取、摘編案件事實(shí)，各類現(xiàn)場執(zhí)法裁量行為披上了合法化的“外衣”。經(jīng)過裁剪、整合的事實(shí)才被現(xiàn)場執(zhí)法的警察記錄在案，而那些現(xiàn)場運(yùn)用的執(zhí)法裁量行為、裁量策略、語言以及輕微肢體沖突，則完全可能被事實(shí)裁剪所省略。例如，案例2中AY警官的接處警記錄并未記載其聲稱的應(yīng)當(dāng)處罰之違法行為；案例3中雙方打架斗毆的事實(shí)則演變?yōu)橐蚪?jīng)濟(jì)糾紛引發(fā)的口角，打架的起因、經(jīng)過與結(jié)果則在所不問。加之我國公安機(jī)關(guān)的行政化運(yùn)作體系更類似于達(dá)瑪什卡所謂“高度整合性的科層體系”，案件的卷宗是整個(gè)程序的神經(jīng)中樞，整合著各個(gè)層次的決策。(72)參見 米爾伊安·R.達(dá)瑪什卡：《司法和國家權(quán)力的多種面孔》，鄭戈譯，中國政法大學(xué)出版社2015年版，第62-74頁。未被案件卷宗所記載的事實(shí)不可能被整合進(jìn)“高度整合性的科層”之內(nèi)，自然不能被后來者監(jiān)督發(fā)現(xiàn)和有效規(guī)制。其次，對反復(fù)實(shí)踐的執(zhí)法裁量行為來講，因案卷事實(shí)裁剪行為的實(shí)施，使得類型化的裁量行為成為工作習(xí)慣，并逐漸成為阻礙正式法律規(guī)制實(shí)施的藩籬。理想條件下的警察現(xiàn)場執(zhí)法應(yīng)當(dāng)貫徹法律規(guī)則預(yù)先創(chuàng)設(shè)的執(zhí)法目標(biāo)。然而，實(shí)施規(guī)則之治的重要前提是：“規(guī)則之治的對象本身要具有一定的規(guī)則性?！?73)參見蘇力：《送法下鄉(xiāng)：中國基層司法制度研究》，北京大學(xué)出版社2011年版，第85-101頁。較多的現(xiàn)場不確定性影響因素以及現(xiàn)場執(zhí)法的“非標(biāo)準(zhǔn)化”特點(diǎn)，為推行法律規(guī)則之治目標(biāo)帶來一定挑戰(zhàn)。于法律規(guī)則之外創(chuàng)造性地發(fā)展出各類裁量行為，為案件解決提供了一種靈活權(quán)宜的可行解決方案。與此同時(shí)，利用案卷事實(shí)裁剪技術(shù)在卷宗制作中對案件事實(shí)選擇性添加與篩選，使得原本處于個(gè)人謀略階段的各類裁量行為有可能逐步變?yōu)榭煽?、穩(wěn)定的執(zhí)法先例，并通過非正式的學(xué)習(xí)機(jī)制進(jìn)行“傳幫帶”。久而久之，諸如警務(wù)分流、以壓促調(diào)以及案件轉(zhuǎn)化等各類執(zhí)法裁量行為被反復(fù)實(shí)踐之后，逐漸成為警察群體的普遍共識，甚至少部分濫用裁量權(quán)的行為也被長期反復(fù)的實(shí)踐所認(rèn)可并得到上級部門(口頭)甚至執(zhí)法先例(書面)的同意和默許。

選擇性的挑選、摘編案件事實(shí)將原本不規(guī)則、不確定的案件事實(shí)予以“格式化”，使其“案件事實(shí)外觀”更像是既定法律規(guī)則的規(guī)制對象；與此同時(shí)也遮蔽了現(xiàn)場執(zhí)法的矛盾與問題，阻礙法律規(guī)則的有效執(zhí)行。日積月累形成工作習(xí)慣，使得傳統(tǒng)通過事前授權(quán)、事后審查的法律規(guī)制手段，強(qiáng)調(diào)以執(zhí)法裁量結(jié)果為中心的法律規(guī)制措施對控制警察現(xiàn)場執(zhí)法裁量行為逐漸乏力。經(jīng)過事實(shí)剪裁的合法化敘事與論證渠道，現(xiàn)場執(zhí)法者又可以在法律規(guī)則、治理效果與執(zhí)法效益之間獲得更大適用空間，而原本就獲得實(shí)踐理解、同情甚至鼓勵(lì)的充滿策略主義與工具主義的行動邏輯開始大行其道。警察現(xiàn)場執(zhí)法的目標(biāo)更加多元，手段更加多樣，有些甚至超越法律規(guī)則邊界，極大增強(qiáng)了執(zhí)法裁量行為的不確定性。

由此可知，未來警察現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)范化的進(jìn)路不應(yīng)僅聚焦于執(zhí)法行為的規(guī)制，抑或是執(zhí)法效果好壞的簡單評判，而應(yīng)結(jié)合問題/事件與裁量行為發(fā)生、發(fā)展的過程機(jī)理進(jìn)行探究，適當(dāng)修正傳統(tǒng)控權(quán)論思維主導(dǎo)下的裁量行為法律規(guī)制模式。對警察裁量行為持有“不反對裁量，僅反對不必要裁量”的理性思維，并抱持著“同情但未必同意”(74)季衛(wèi)東教授曾經(jīng)指出：“中國制度變遷的軌道不可能與西歐的完全重合，不少地方都需要修正甚至獨(dú)辟蹊徑，但是我們也決不能掉到凡是現(xiàn)實(shí)的就是合理的枯井里去一個(gè)勁兒地仰天蛙鳴?！币虼?，提倡我們對中國的法治問題理應(yīng)抱有“同情但未必同意”的態(tài)度，相關(guān)概念的論述參見季衛(wèi)東：《法治中國的可能性——兼論對中國文化傳統(tǒng)的解讀和反思》，載《戰(zhàn)略與管理》2001年第5期。的態(tài)度，消除內(nèi)部學(xué)習(xí)機(jī)制與外部不穩(wěn)定因素之影響，在加強(qiáng)裁量行為的過程監(jiān)督方面對癥下藥。

其一，在“二元目標(biāo)”之外，引入程序公正目標(biāo)嵌入現(xiàn)場執(zhí)法裁量行為的目標(biāo)體系，并構(gòu)建層次合理、責(zé)任明確的責(zé)任追究制度。促使民警樹立程序公正理念，強(qiáng)化對執(zhí)法裁量過程的監(jiān)督與控制，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)場執(zhí)法不應(yīng)僅停留在實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人利益最大化或是單純維護(hù)社會穩(wěn)定，而且還應(yīng)確保執(zhí)法過程的真實(shí)、理性與客觀。同時(shí)，對執(zhí)法中裁量行為的評判，更要包含過程公正性、行為合理性以及法治目標(biāo)貫穿性等標(biāo)準(zhǔn)，并置入“當(dāng)時(shí)情境”進(jìn)行綜合判斷。依據(jù)執(zhí)法者主觀狀態(tài)和責(zé)任形式，可將現(xiàn)場執(zhí)法責(zé)任形式區(qū)分為過錯(cuò)責(zé)任、瑕疵責(zé)任與意外事件三類，既要給予民警合理的執(zhí)法裁量空間，消除事后責(zé)任追究的執(zhí)法顧慮，又要以明確的責(zé)任形式來督促現(xiàn)場執(zhí)法者如實(shí)記錄案件事實(shí)經(jīng)過與發(fā)展過程。一方面，敏銳發(fā)現(xiàn)并嚴(yán)肅處理現(xiàn)場執(zhí)法過程中濫用權(quán)力的行為；另一方面，也必須保護(hù)現(xiàn)場執(zhí)法民警的權(quán)益。尤其要避免出現(xiàn)警察執(zhí)法責(zé)任認(rèn)定的歸責(zé)偏見，即相關(guān)決策者放棄應(yīng)有法治思維以犧牲民警執(zhí)法權(quán)益的處理方式來迎合輿論形態(tài)。(75)其邏輯過程為：無責(zé)漫談→輿情高漲→政治合法性壓力→政治系統(tǒng)→政法機(jī)關(guān)→警員個(gè)體。蔣勇：《警察權(quán)“強(qiáng)”“弱”之辨：結(jié)構(gòu)失衡與有效治理》，載《法制與社會發(fā)展》2017年第3期?？梢蕴剿鹘ⅰ艾F(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)督員”制度，邀請群眾參與現(xiàn)場執(zhí)法“異議”案件的評議，在內(nèi)部法律監(jiān)督把關(guān)的前提下，從情、理方面對現(xiàn)場執(zhí)法中的裁量行為進(jìn)行評判，做到“情理法”的深度融合。

其二，通過技術(shù)治理方式監(jiān)督執(zhí)法裁量過程。一方面，盡量克服現(xiàn)場執(zhí)法不確定性帶來的負(fù)面影響；另一方面，盡量消除案卷事實(shí)裁剪的遮蔽效應(yīng)。借助公安機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)范化改革的技術(shù)成果，逐步對現(xiàn)場執(zhí)法行為采取同步錄音、錄像以及實(shí)時(shí)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)上級組織對一線執(zhí)法的“扁平化”指揮與實(shí)時(shí)監(jiān)督。例如，蘇州公安機(jī)關(guān)通過4G執(zhí)法記錄儀實(shí)時(shí)傳輸數(shù)據(jù)至指揮中心，后臺可以對現(xiàn)場執(zhí)法進(jìn)行實(shí)時(shí)指揮，并且可以根據(jù)實(shí)施情況迅速調(diào)動警力進(jìn)行增援。此舉打破了現(xiàn)場執(zhí)法主體的單一性，將執(zhí)法場域開放給具有更高層級、更多資源調(diào)動能力的“后方”，減輕現(xiàn)場執(zhí)法者因?yàn)椴昧窟x擇而需承受的壓力。執(zhí)法記錄的視頻數(shù)據(jù)也能夠?yàn)楝F(xiàn)場執(zhí)法行為的實(shí)時(shí)監(jiān)督與事后隨機(jī)抽查提供基礎(chǔ)。通過事后評查、個(gè)案推演等方式促進(jìn)現(xiàn)場執(zhí)法裁量行為的規(guī)范化，以技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場執(zhí)法過程的全程監(jiān)控。同時(shí)，在有條件的地區(qū)，依托互聯(lián)網(wǎng)在線平臺或微信公眾號等多元渠道，及時(shí)采集執(zhí)法對象反饋的有關(guān)警察現(xiàn)場執(zhí)法過程與效果信息，確保上級獲取執(zhí)法過程事實(shí)的全面性與真實(shí)性，盡量消除案卷事實(shí)裁剪技術(shù)帶來的消極影響。

其三，面對兩類學(xué)習(xí)機(jī)制對裁量行動邏輯的不穩(wěn)定影響，應(yīng)著力完善正式學(xué)習(xí)機(jī)制的監(jiān)督考核制度，發(fā)揮非正式學(xué)習(xí)機(jī)制的正向引領(lǐng)作用，促進(jìn)合理裁量行為的普及與推廣。例如，借鑒“權(quán)力清單制度”改革的經(jīng)驗(yàn)成果，建立現(xiàn)場執(zhí)法“裁量行為清單”制度，通過執(zhí)法裁量行為“負(fù)面清單”，逐一列舉應(yīng)當(dāng)禁止的非正當(dāng)或不規(guī)范的裁量行為，用底線正義作為現(xiàn)場執(zhí)法活動的行為準(zhǔn)則。未來，對警察裁量行為的監(jiān)督不僅需要定期考核正式學(xué)習(xí)機(jī)制的效果，更應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮非正式學(xué)習(xí)機(jī)制的言傳身教功能。如在有條件的地區(qū)建立“現(xiàn)場執(zhí)法教官”制度，通過執(zhí)法教官“以練代教”的方式，逐步警醒和規(guī)范警察現(xiàn)場執(zhí)法行為。