余圖軍， 胡志平， 趙 吉

(1.江西泰豪動漫職業(yè)學(xué)院，江西 南昌 330200；2.華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620；3.上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030)

黨的十九屆四中全會提出，“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。從現(xiàn)實情況來看，當(dāng)前社區(qū)治理在走向共建共享共治的目標下，面臨的核心難題是社會協(xié)同與公眾參與不足，難以形成多元主體間圍繞社區(qū)事務(wù)的合作與共同利益。即便近年來城市政府在大力推動治理重心和資源的下沉，但從實際效果上來看公民對社區(qū)事務(wù)的直接參與仍然缺乏熱情，企業(yè)參與社區(qū)事務(wù)往往是基于區(qū)域化黨建等硬性任務(wù)，而社會組織更多承擔(dān)的是有限的服務(wù)功能。社區(qū)治理的多元主體之間如何建立起穩(wěn)定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，能夠形成有效的互動與參與，從而形成一種共建共治共享的社區(qū)治理格局？上海市在2015年啟動基本管理單元建設(shè)，在郊區(qū)鎮(zhèn)與居委(村委)之間設(shè)立基本管理單元?；竟芾韱卧匦聞澐至丝臻g尺度，通過黨委政府、社會力量和居民關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的注入與互動，構(gòu)成社會協(xié)同治理的新平臺。其中，尺度重構(gòu)作為一個重要的變量，改變了基層治理中的地域范圍劃分，為資源、服務(wù)與管理的有效下沉構(gòu)造了制度基礎(chǔ)，也為多元主體之間有效協(xié)同，強化社區(qū)共同體建設(shè)提供了支撐。本文的核心關(guān)切就是解釋尺度重構(gòu)作為一種觸發(fā)機制，如何重構(gòu)了權(quán)力、資源的下沉方式，重塑了基層主體之間的互動、協(xié)作關(guān)系，進而如何促進了基層社區(qū)治理共同體的形成。

社區(qū)是現(xiàn)代城市治理的基本單元，而在我國社區(qū)的尺度內(nèi)涵往往又被混用。其中一種是將基層理解為社區(qū)。黨的十九大報告中將“基層”譯為“community level”，即一種社區(qū)共同體?；鶎雍蜕鐓^(qū)的概念往往被混用，例如很多研究認為“基層”是指“以社會經(jīng)濟區(qū)域為主，在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中自然形成的城鄉(xiāng)基層社區(qū)，即城市的街道、居委會轄區(qū)和農(nóng)村的鄉(xiāng)村(村鎮(zhèn))”[1](p5)。而實際上，基層治理不等于社區(qū)治理，因為基層不是一個封閉的空間治理問題，而是一個開放性社會中多元主體的一體化問題[2]。第二種是民政部在2000年將社區(qū)定義為“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人民所組成的社會生活共同體”，并且將城市社區(qū)的范圍理解為“一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后做了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)”。這種理解主要是以社區(qū)的社會生活共同體屬性為基礎(chǔ)的，雖然更接近于社區(qū)的屬性特征，但是與基層的治理區(qū)劃并不相適應(yīng)。所以在地方的實際探索中，通常直接把社區(qū)等同于居委會或街道，各地方既有以居委會為基礎(chǔ)推進社區(qū)建設(shè)的實踐，也有以街道辦事處轄區(qū)為基礎(chǔ)進行社區(qū)建設(shè)的。例如有學(xué)者就提出21世紀初我國推動的基層治理體系建設(shè)，使得大部分城市形成了“市—區(qū)—街道辦事處—社區(qū)”構(gòu)成的縱向條線體制[3]。而實際上在上海等城市，社區(qū)的尺度一直是與街道相一致的。由此來看社區(qū)治理共同體的建設(shè)與社區(qū)的尺度界定有緊密的關(guān)系，社區(qū)的尺度劃分關(guān)系到社區(qū)治理主體的體量與主體間的相互關(guān)系。

隨著治理理念引入基層社區(qū)，學(xué)者們開始意識到社區(qū)治理是政府與社區(qū)組織、社區(qū)公民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動[4]，要充分發(fā)揮政府、市場、社會三大部分各種組織的優(yōu)勢，實現(xiàn)合作共治和網(wǎng)狀社區(qū)治理結(jié)構(gòu)[5]。在此基礎(chǔ)之上，學(xué)術(shù)界形成了以多元主體，開放、復(fù)雜的共治系統(tǒng)，以對話、競爭、妥協(xié)、合作和集體行動為共治機制的共治理論[6]，增領(lǐng)域、增主題、增結(jié)構(gòu)的“增量共治”[7]，補缺模式、協(xié)同模式、替代模式等構(gòu)成的“共治模式”[8]，以及補齊組織要素，重塑黨建引領(lǐng)的合作型社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)[9]等解釋方案。

總體上來看，社區(qū)治理共同體建設(shè)的大背景也就是在社區(qū)黨政主導(dǎo)下如何有效發(fā)揮其他社區(qū)治理主體的作用，形成社區(qū)治理主體之間相對穩(wěn)定的互動與聯(lián)系。較有代表性的是以社區(qū)黨組織和居委會為主導(dǎo)者的“有領(lǐng)導(dǎo)的合作治理模式”[10]。也就是說，中國場景下的社區(qū)治理共同體的形成并非基于一種平等和對稱的關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)是在黨政主導(dǎo)的基本框架下，如何有效調(diào)動起居民、社會組織和企業(yè)的參與與合作[11]。這種社區(qū)治理共同體的建設(shè)如何成為可能？在實現(xiàn)這種社區(qū)治理共同體的過程中不同主體扮演了怎樣的角色，形成了怎樣的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)？更重要的是哪些要素能夠促進這種協(xié)同治理的生成？

區(qū)別于既有研究對于治理主體的關(guān)注，本文嘗試從“尺度(scale)”要素入手，分析尺度的重構(gòu)如何能夠促進基層協(xié)同治理的形成。尺度(scale)作為地理學(xué)度量空間的重要概念，是對空間規(guī)模、層次及其相互關(guān)系的量度[12]。在上海市的基本管理單元建設(shè)中，我們發(fā)現(xiàn)尺度重構(gòu)作為一種變量，的確對于社區(qū)治理共同體建設(shè)起到了重要作用。尺度概念一直存在于廣義的地緣政治學(xué)研究中，在被引入次國家政治和公共管理學(xué)研究之后，尺度多被用于對權(quán)力關(guān)系、社會關(guān)系進行交互分析。如科克斯認為尺度是一系列權(quán)力關(guān)系的集合[13]，在這種意義上可以定義出“依存空間(Space of Dependence)”和“交互空間(Space of Engagement)”兩種尺度關(guān)系。因此在政治地理學(xué)的視域下，尺度重構(gòu)意味著一種權(quán)力格局的調(diào)適，包括邊界劃分、層級劃分以及性質(zhì)界定等多層次含義[14]。因此，我們認為尺度是權(quán)力和空間交互作用的產(chǎn)物，尺度重構(gòu)既意味著空間尺度重構(gòu)，也是以空間尺度重構(gòu)為基礎(chǔ)的權(quán)力尺度重構(gòu)的過程。本文探討的則是作為權(quán)力與空間交互的尺度，如何通過尺度重構(gòu)，實現(xiàn)了基層治理中主體間互動關(guān)系性質(zhì)的改變，最終有效推動社區(qū)治理共同體的形成。在基層治理的實踐中，空間尺度的調(diào)整會重新組合包括黨組織、政府科層、社會力量和居民等多主體之間的交互關(guān)系。譬如彭勃就通過對“鎮(zhèn)管社區(qū)”的案例進行研究，發(fā)現(xiàn)基層通過逆行政化創(chuàng)新的實踐，實現(xiàn)了行政下沉和有限共治并存[15]，而這種現(xiàn)象的發(fā)生同樣是基于權(quán)力與空間的交互性互動。

基本管理單元建設(shè)是上海市2015年啟動的推進郊區(qū)建設(shè)與管理的重要舉措，是上海作為超大城市科學(xué)配置基本社會管理和公共服務(wù)資源，推進郊區(qū)治理現(xiàn)代化的重要制度創(chuàng)新。根據(jù)官方界定，基本管理單元是上海市郊區(qū)城市化區(qū)域集中連片、邊界范圍相對清晰、人口達到一定規(guī)模、管理服務(wù)相對自成系統(tǒng)的城市人口聚集區(qū)，是承載和配置城市基本公共服務(wù)、基層社會管理的非行政層級基本單元(1)參見上海市民政局、上海市編辦、上海市發(fā)改委、上海市財政局在2015年出臺的《關(guān)于做實本市郊區(qū)基本管理單元的意見(試行)》(滬民區(qū)劃〔2015〕19號)。從這條界定看，基本管理單元也就是在上海郊區(qū)的城市化區(qū)域通過劃定邊界建構(gòu)出的治理與服務(wù)單元。因此，基本管理單元的實踐本身就是尺度重構(gòu)的重要政治實踐。基本管理單元通常以社區(qū)的身份存在于鎮(zhèn)與居(村)委之間，建立了社區(qū)黨委和社區(qū)委員會，并配齊了社區(qū)事務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生中心、社區(qū)文化中心的等公共服務(wù)資源，以及“公安派出所(警務(wù)站)”“城市管理所(網(wǎng)格中心)”“市場監(jiān)督管理所”三種下沉的社會管理力量，形成了服務(wù)管理的“3+3+2”(2)“X”項目是指各基本管理單元也因地制宜、力所能及地設(shè)置社區(qū)中心、社區(qū)生活服務(wù)中心、養(yǎng)老服務(wù)中心，是有差異化的服務(wù)管理項目。。在基本公共服務(wù)硬件配齊的同時，基本管理單元承擔(dān)的多元主題協(xié)同治理性功能也取得一定成效。

從上海的實際情況來看，目前上海市已經(jīng)建設(shè)93個基本管理單元，共涉及60多個鎮(zhèn)，覆蓋人口超450萬，約占上海市常住人口的五分之一?；竟芾韱卧目臻g劃定屬于集中連片的城市化區(qū)域，邊界相對清晰，并且在空間規(guī)模上需要的門檻條件是2平方公里和2萬實有人口。實際來看，基本管理單元按照基本特征大致可以分為三類，第一類是與城市區(qū)域接壤的行政建制屬于郊區(qū)(鎮(zhèn))的區(qū)域，因城市化導(dǎo)入大量人口，為提升地區(qū)公共服務(wù)水平而設(shè)立的單元。第二類是在所撤建制鎮(zhèn)原地理范圍基礎(chǔ)上設(shè)立基本管理單元，這類地區(qū)往往因在上一輪撤鎮(zhèn)合并之后迅速衰敗，基礎(chǔ)設(shè)施差、居民辦事不便，社會治理難題多。第三類則是在上海市的大型保障房居住社區(qū)(一般稱為“大居”)范圍建立基本管理單元，這些大居相對離城區(qū)較遠，成為空降在郊區(qū)的城市區(qū)域，這類基本管理單元居民大部分是原市區(qū)居民和本地回遷人員，在基層治理方面也面臨一定挑戰(zhàn)。

筆者于2018年3—5月先后對上海市首批建設(shè)的基本管理單元進行調(diào)研。在調(diào)研過程中，前期主要依靠與鎮(zhèn)層面、基本管理單元層面的主要負責(zé)同志，村、居委的負責(zé)同志和轄區(qū)居民、企業(yè)單位進行座談，深入了解基本管理單元建設(shè)的現(xiàn)狀、優(yōu)勢與運行機制。后期則跟蹤、考察案例社區(qū)協(xié)同治理活動的發(fā)生、發(fā)展與演變機制。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，基本管理單元的設(shè)立通過尺度重構(gòu)有效地促進了社區(qū)治理共同體的形成，并且在不同類型的基本管理單元中，尺度重構(gòu)都起到了作用。

由于受客觀條件的限制，難以獲得全樣本的案例，因此本研究分別選擇了分屬于不同類型的基本管理單元B社區(qū)(3)上海市基本管理單元對外均以“社區(qū)”名義進行運作，因此案例中的社區(qū)如無特殊說明均指基本管理單元。、L社區(qū)和H社區(qū)進行分析。三個基本管理單元建設(shè)的時間幾乎相同，適用的政府政策相同，都是在上海市郊區(qū)建制鎮(zhèn)之下設(shè)置。但是從現(xiàn)實情況來看，各個社區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟社會條件差異較大，如下表。三個案例能夠分別代表上海市基本管理單元建設(shè)的三種類型，涵蓋了影響社區(qū)治理共同體建設(shè)的若干主要變量因素，通過對三個案例的比較分析可以看出尺度重構(gòu)對社區(qū)治理共同體建設(shè)的作用，具有普遍的借鑒意義，并且可以窺探影響我國社會治理共同體建設(shè)的主要因素和機制。

表1 案例社區(qū)主要發(fā)展情況比較(4)表格中各項治理主體的發(fā)育狀況主要是三個社區(qū)相比較而言的判斷，在下文案例分析過程中會進一步闡釋各案例的具體狀況。

為了分析尺度重構(gòu)作為因變量如何促進社區(qū)治理共同體的形成，依照分析框架，此處通過空間尺度重構(gòu)、權(quán)力體系重塑和最終的社區(qū)治理主體關(guān)系改變?nèi)齻€先后發(fā)生的過程進行解釋，并歸納出不同類型基本管理單元在形成社區(qū)治理共同體方面所顯出的差異化特征。

(一)近郊區(qū)型社區(qū)：尺度重構(gòu)下的社區(qū)治理互利協(xié)作

B社區(qū)位于上海市J區(qū)，是近郊區(qū)型基本管理單元，在城市化過程中由于大量人口導(dǎo)入而自然形成人口密度較大的區(qū)域。B社區(qū)是上海市首批建設(shè)的基本管理單元，下轄4個居委會和3個居委會籌建組。B社區(qū)內(nèi)沿街商鋪505家，轄區(qū)內(nèi)有豐富的教育資源、保健院、文化宮，商業(yè)和公共服務(wù)配套完善。B社區(qū)的商住房比例較高，因此人口結(jié)構(gòu)相對合理。

1.邊界劃定

作為新城新區(qū)的基層治理，往往會面對組織形態(tài)多元、治理訴求多樣等眾多挑戰(zhàn)。“以往的居委會是管小區(qū)以內(nèi)的事情，小區(qū)以外的事情是不管的，這樣馬路沒人管，學(xué)校周邊沒人管，我們社區(qū)層面是區(qū)域內(nèi)全部事情都要管?！?GLDYBY-2018-05-09-01)打破居委的邊界，重塑社區(qū)的尺度，形成基于地緣的社區(qū)共同體顯得十分重要?；竟芾韱卧某霈F(xiàn)在更大的尺度上建設(shè)起了共治平臺，B社區(qū)建立起就開始推動“共建、共治、共管、共贏”的基本理念。B社區(qū)的負責(zé)人表示“我們一直在做區(qū)域化黨建，你像居委就很難和更多單位聯(lián)系起來，但是我們就可以，我們這里學(xué)校、文化宮、醫(yī)院都在轄區(qū)內(nèi)，都是我們的共建單位。這個范圍要是更大了也不行，共建得有互動，大家接觸得少共建就做不實。”(GLDYBY-2018-05-09-02)在基層治理工作中，通常將黨建工作與綜合治理相融合，通過落實黨組織屬地治理的主體責(zé)任，加大重心下移、資源下沉力度，謀求以基層黨建帶動基層治理創(chuàng)新是一種常見的機制。社區(qū)黨委作為重要的組織資源在推動區(qū)域化黨建中扮演重要的角色，而相對于鎮(zhèn)級層面和居委層面則范圍過大或過小，社區(qū)層面成為推進區(qū)域化黨建帶動基層協(xié)同治理的合適尺度。

2.夾層嵌入

在基本管理單元建設(shè)過程中，不僅基層黨建工作有了適宜的尺度，隨著基本管理單元建設(shè)的規(guī)范化，在社區(qū)黨委和社區(qū)中心外，B社區(qū)還建立了行政管理中心、黨建服務(wù)中心、綜治聯(lián)勤中心、文體服務(wù)中心、事務(wù)受理中心。這使得黨的基層組織和科層體系都嵌入到基本管理單元之中。由此，居委會與鎮(zhèn)級層面之間增加了一個“夾層”，這一“夾層”能夠集中和傳遞居委會復(fù)雜的業(yè)務(wù)事項，成為鎮(zhèn)與居委會之間上傳下達的組織載體。權(quán)力體系的嵌入也同樣帶來與之匹配的服務(wù)體系，承擔(dān)公共服務(wù)功能的各類中心有了實質(zhì)性的物理空間載體，并且配備了相對充足的人員、空間與財權(quán)，從而使得基層權(quán)力體系與服務(wù)體系能夠得以適配，權(quán)力致力于公共服務(wù)的屬性和能力都得到強化。這種權(quán)力體系與服務(wù)體系的適配與交錯，主要表現(xiàn)在權(quán)力的治理單元、服務(wù)的地理單元高度重合，以及權(quán)力體系將提供直接的公共服務(wù)作為主要任務(wù)的屬性，這些特征無論是在居委層面或是在鎮(zhèn)及以上層級政府都難以實現(xiàn)。

3.互利性協(xié)作

基本管理單元的建設(shè)使得一個具有清晰邊界的治理單元和服務(wù)地緣形成。并且作為科層體系的延伸，社區(qū)黨委和社區(qū)委員會作為主導(dǎo)力量更能夠聚合區(qū)域內(nèi)的各方面利益與需求。B社區(qū)轄區(qū)內(nèi)學(xué)校資源豐富，文化宮、醫(yī)院、社會組織等各類主體相對豐富，這給協(xié)同治理的開展塑造了有利的條件。“我們在工作中就發(fā)現(xiàn)大家都是有需求的，居委會要辦活動缺場地，我們幫他們協(xié)調(diào)學(xué)校的活動室。然后小學(xué)生他們平時上下學(xué)時候又需要一些志愿者能夠幫忙做些引導(dǎo)工作，這樣對大家都有好處?！?GLDYBY-2018-05-09-03)B社區(qū)充分挖掘了轄區(qū)內(nèi)各類主體的需求，凝聚大家對公共事務(wù)的共同意愿和共同行動。在形成互動網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)之上，B社區(qū)又依托組織優(yōu)勢推進區(qū)域聯(lián)席會議，將學(xué)校、醫(yī)院、物業(yè)等單位以聯(lián)席會議的方式凝聚起來，實現(xiàn)基于地緣基礎(chǔ)上的互利合作。在逐步摸索的過程中，社區(qū)層面還進一步牽頭開展資源清單、需求清單建設(shè)，基于此再形成了項目清單。開放的政策空間為利益的協(xié)調(diào)提供了可能性[16]，作為一種合理的地域尺度，社區(qū)能夠在摸清主體需求層面，推進需求對接、資源聯(lián)動，基于互利有效推動了社區(qū)治理共同體的形成。

(二)撤建制鎮(zhèn)型社區(qū)：尺度重構(gòu)下的治理網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)

L社區(qū)所轄區(qū)域與原L鎮(zhèn)相同，是撤建制鎮(zhèn)型基本管理單元的典型代表。目前包含15個村、居委會。在L鎮(zhèn)撤建制之后，被合并到G鎮(zhèn)之中，由于區(qū)域面積大，發(fā)展動力不足等原因，L地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件相對較差，歷史遺留問題較多。由于L社區(qū)地理位置相對偏遠，居民大多為本地居民，相對B社區(qū)而言居民熟悉程度更高，弱勢群體居民數(shù)量也相對較多。

1.地緣復(fù)原

L社區(qū)靠近物流樞紐，大型貨車在區(qū)域內(nèi)行使，帶來了交通擁堵、噪聲與安全的困擾。L社區(qū)的負責(zé)人表示：“我們這里歷史遺留問題比較多，確實很多難以解決，我們自己總結(jié)就是燃點低、燎原快，容易形成群訪集訪?！?GLDYLQ-2018-05-07-01)L社區(qū)內(nèi)曾發(fā)生兩起交通事故，大型貨車共造成三名轄區(qū)居民被撞身亡，迅速引起了群體性突發(fā)事件。“當(dāng)時居民們情緒非常激動，好多都在馬路上散步、堵路來表達對集卡(大型貨車)長期擾民、交通擁堵問題的不滿。并且因為有微信群這些方式，他們一下就組織起來了，要在出殯當(dāng)天再組織群體活動?！?GLDYLQ-2018-05-07-02)L社區(qū)轄區(qū)大部分居民為本地居民，對該地區(qū)的交通環(huán)境和安全風(fēng)險感同身受，并且因為相對熟悉，大家通過微信迅速集結(jié)成群，線上組織與線下的群體活動都很快展開，參與其中的居民已經(jīng)囊括多個小區(qū)，遠超出居委會自治組織的應(yīng)對能力。而實際上L社區(qū)作為原來的建制鎮(zhèn)，在長期的社會發(fā)展過程中居民們基于地緣結(jié)成了共同的訴求，這種基于地緣的社會網(wǎng)絡(luò)實際上是一直存在的，并沒有因為L地區(qū)的行政建制改變而改變。

2.體系強化

事件發(fā)生后，L社區(qū)黨委成為“一線指揮部”。社區(qū)黨委充分發(fā)揮了解地區(qū)社情民意、熟悉干部情況的平臺組織優(yōu)勢，向鎮(zhèn)黨委政府提出建議，在上級授權(quán)下組織選拔機關(guān)干部、基層班子成員、老黨員成立機關(guān)工作組、家屬工作組。并且組建居村書記群、骨干應(yīng)急工作群、1.11事故保障群、1.17家屬工作群。“我們組織社區(qū)力量、居委會力量、骨干一起上街勸離疏散人員，因為我們工作人員也大多是本地居民，我們都是生在這里長在這里，我們最能理解他們心情，他們也最能理解我們，我們發(fā)動居民志愿者都是和大家最熟悉的人上街頭勸離?！?GLDYLQ-2018-05-07-04)L社區(qū)充分發(fā)揮了在區(qū)域范圍內(nèi)的組織能動性，尤其是這一區(qū)域是“撤建制鎮(zhèn)”的范圍，在基層發(fā)育的過程中曾經(jīng)依托權(quán)力體系建構(gòu)起了一個相對成熟的治理網(wǎng)絡(luò)。而隨著鎮(zhèn)的合并這種治理網(wǎng)絡(luò)被解構(gòu)了，而L基本管理單元的設(shè)立則在一定程度上又實現(xiàn)了地緣基礎(chǔ)上組織化網(wǎng)絡(luò)的復(fù)原與強化。

3.治理網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)

社區(qū)中心是基層黨委政府向下力量的延伸，也是服務(wù)基層村、居委會的重要平臺，這使得其在復(fù)原和強化地域性的治理網(wǎng)絡(luò)方面能夠發(fā)揮重要作用。社區(qū)層面相對于居委而言是權(quán)力體系的延伸，擁有更強的組織資源，能夠?qū)崿F(xiàn)對相關(guān)單位組織的有效整合，共同參與協(xié)同治理。撤建制鎮(zhèn)基礎(chǔ)上設(shè)立的基本管理單元，在本質(zhì)上實現(xiàn)了治理尺度與服務(wù)尺度的回歸，在實現(xiàn)權(quán)力體系向下延伸的同時，也能夠貼近基層與居民進行溝通協(xié)商，發(fā)動最貼近基層的居民志愿者參與其中，還能夠在更高的層面協(xié)同起居委會、駐區(qū)單位參與到有效治理之中，在重新組織起地緣性治理網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，推動了社區(qū)治理共同體的形成。

(三)大型居住區(qū)型社區(qū)：尺度重構(gòu)與情感紐帶為基礎(chǔ)的社區(qū)治理共同體

H社區(qū)是上海市大型居住保障房基地之一，導(dǎo)入的居民成分多元，動遷回搬的農(nóng)民與市民，在生活習(xí)慣方面差異巨大，居民之間陌生且難以融合。目前H社區(qū)入住居民7.08萬人，建立了17個居委會，由于是“空降”在遠郊的社區(qū)，醫(yī)院、學(xué)校和企業(yè)資源都相對不夠豐富。相對于B社區(qū)的豐富治理主體和L社區(qū)居民之間的高熟悉度，H社區(qū)的居民之間更趨近于“原子化”，居委會組織活動困難極大，形成社區(qū)治理共同體的主體力量發(fā)育還相對不成熟。

1.尺度升格

實現(xiàn)參與與協(xié)商是社區(qū)治理共同體建設(shè)的重要基礎(chǔ)，而原子化的居民關(guān)系本質(zhì)上不利于社區(qū)范圍內(nèi)形成較好的公序良俗。在H社區(qū)“因為居民都不熟悉，經(jīng)常會發(fā)生各種矛盾，社區(qū)里大家都只顧自己的利益，有些居民還把小區(qū)里綠化地用來種花種菜?！?GLDYHS-2018-04-07-01)在基本管理單元成立之前，居委會也嘗試組織各類活動增進居民的參與，但是受制于居委會的資源，在人、財、物上難以保證，居民參與基層事務(wù)形式化、表面化情況突出，難以形成社區(qū)的有效治理。基本管理單元設(shè)立后，將整個相對獨立的“空降”社區(qū)囊括其中，涵蓋了整個大型居住社區(qū)的所有居委會，以社區(qū)黨委和社區(qū)中心為核心構(gòu)筑了強有力的社區(qū)治理主體。

2.組織化推動

H社區(qū)建立后，社區(qū)黨委和社區(qū)中心依托自身的組織優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，針對城鄉(xiāng)居民融合難的問題，在轄區(qū)范圍內(nèi)開展“攀親結(jié)對”活動，并制定了居委、工作站黨組織和行政村黨組織的結(jié)對方案，大力動員各個居民區(qū)的樓組長、村民小組長、黨員戶、志愿者開展“吃農(nóng)家飯、種農(nóng)家田、串農(nóng)家門、攀農(nóng)家親”等活動?！拔覀円婚_始也不愿意參加，但是參與過之后發(fā)現(xiàn)，第一次就一起吃吃飯，然后我退休了可以一起教教兩家小孫女學(xué)書法，她倆一起學(xué)比一個人學(xué)還起勁。過節(jié)他們還會給我送些蔬菜，你來我往大家就都熟了?！?GLDYHS-2018-04-08-01)從實際效果來看，H社區(qū)主要是基于同一地緣，依托權(quán)力體系的組織優(yōu)勢，促進人與人聯(lián)結(jié)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，依托地緣、業(yè)緣、趣緣增強居民之間的關(guān)系密度與信任網(wǎng)絡(luò)，進而促進社區(qū)融合。在彌合城鄉(xiāng)縫隙的攀親結(jié)對取得一定成效之后，H社區(qū)在家庭之間、樓組之間、村居黨支部之間、社區(qū)與企業(yè)之間等都開始推廣“攀親結(jié)對”。攀親結(jié)對的內(nèi)容也從興趣愛好、文化交流向設(shè)施配套、就業(yè)服務(wù)等方面拓展?！拔覀兒髞砭蛯⑴视H結(jié)對做得更充分，居民意見較為強烈的服務(wù)與民生問題，我們就推動社區(qū)黨委與企業(yè)服務(wù)結(jié)對，有了結(jié)對這種更親近的關(guān)系，大家就能夠一起商量很多事?！?GLDYHS-2018-04-08-02)

3.情感聯(lián)結(jié)

權(quán)力體系的嵌入最開始是推動各主體之間的被動參與，但是隨著攀親結(jié)對的推進居民之間相互熟悉了，企業(yè)和居民之間的距離也不斷拉近。社區(qū)的熟人底色被培育起來?！拔覀儚氖袇^(qū)過來的，和這邊本地的方言不太一樣，他們一說‘風(fēng)’就說hong(音)，現(xiàn)在我一見面就開玩笑說今天刮大hong了，都這么了解，我也愿意多出來參與活動，都把H當(dāng)成自己的地方，哪里不好我就愿意講出來?！?GLDYHS-2018-04-08-03)“攀親結(jié)對”在促進熟人社會形成的基礎(chǔ)上，提升了地區(qū)范圍內(nèi)各治理主體之間對社區(qū)的認同，也為社區(qū)、居民、企業(yè)以及其他主體參與社區(qū)治理共商共建奠定了重要的互信基礎(chǔ)。這種在合適的尺度內(nèi)，依托權(quán)力體系的強力推動，塑造地緣基礎(chǔ)上的情感聯(lián)結(jié)，對社區(qū)治理共同體的形成起到了重要的作用。

(四)案例比較

本文選取的三個基本管理單元案例中，H社區(qū)屬于新建大型居住區(qū)，B社區(qū)屬于建設(shè)相對完善的城市社區(qū)，而L社區(qū)則表現(xiàn)為較為衰敗的老舊社區(qū)，社區(qū)之間發(fā)展的程度差異較大。但在推進基本管理單元建設(shè)中，以尺度重構(gòu)的方式，有效促進了社區(qū)治理共同體的形成。通過表2我們可以清晰地看出，尺度重構(gòu)如何有效地改變了空間尺度進而調(diào)整了權(quán)力體系，最終改變了社區(qū)治理主體之間的關(guān)系。其中，B社區(qū)主要是在城市化地區(qū)通過劃定合理的地域邊界，形成穩(wěn)定的治理單元，并且在合適的空間尺度范圍內(nèi)，權(quán)力體系搭建起各主體之間的互利網(wǎng)絡(luò)，進而促成社區(qū)治理主體之間的互利性協(xié)作。L社區(qū)則與之不同，雖然各類社會組織治理主體資源相對稀缺，但是作為撤建制鎮(zhèn)的地緣空間仍然存在穩(wěn)定的社會網(wǎng)絡(luò)和利益網(wǎng)絡(luò)，通過復(fù)原既有的地緣尺度，重新強化地緣基礎(chǔ)上的權(quán)力體系，有效促進了治理主體間的協(xié)作。而在H社區(qū)，盡管是新建設(shè)的大型居住社區(qū)，針對居委會治理力量薄弱的現(xiàn)狀，通過基本管理單元建設(shè)實現(xiàn)了空間上的尺度升格，權(quán)力體系的力量也得以增強。在社區(qū)黨委和社區(qū)中心的“攀親結(jié)對”推動下，社區(qū)治理主體之間形成了以情感互信為紐帶的良好關(guān)系，為社區(qū)治理共同體的形成奠定了基礎(chǔ)。

表2 社區(qū)治理共同體形成的機制比較

綜合來看，尺度是影響社區(qū)治理共同體形成的重要方面，尺度重構(gòu)是觸發(fā)社區(qū)治理共同體形成的關(guān)鍵變量。滕尼斯曾認為共同體是持久的和真正的共同生活，社會只不過是一種暫時的和表面的共同生活。有學(xué)者提出要政府和社會營造更廣泛的情感場域，構(gòu)建一種自覺治理[17]。而這種自覺無法脫離具體的空間和社會網(wǎng)絡(luò)而談及。因此尺度重構(gòu)本身是一種對社區(qū)空間規(guī)模的調(diào)適，是基于社區(qū)共同體建設(shè)的需要對社區(qū)社會網(wǎng)絡(luò)的再組織。社區(qū)治理的共同體必然要通過利益、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或情感聯(lián)結(jié)才能形成，而尺度則是影響共同體形成的重要因素。尺度重構(gòu)在空間上能夠清晰劃定邊界、復(fù)原地緣網(wǎng)絡(luò)或?qū)崿F(xiàn)治理空間的拓展，從而對權(quán)力體系產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。從尺度重構(gòu)的功能上看，尺度重構(gòu)一方面能夠為基層權(quán)力體系的靈活創(chuàng)設(shè)帶來更大的彈性空間，強化社區(qū)治理創(chuàng)新。另一方面，適宜的尺度是社區(qū)共同體建構(gòu)的基礎(chǔ)，是基于情感、利益、認同推動社區(qū)治理主體合作與協(xié)同的重要影響因素。這種機制實際上證明了在推進社區(qū)治理共同體的形成時，不僅可以依靠自上而下的科層資源配置，也可以靈活施用尺度重構(gòu)的政策工具，推動社區(qū)治理共同體的互動能力提升和共同體意識強化。

從案例比較來看，三種類型社區(qū)在建構(gòu)社區(qū)治理共同體的過程中形成了差異化的路徑，這主要取決于社區(qū)治理的先天稟賦。近郊區(qū)型基本管理單元擁有相對較為豐富的城市資源，各類組織也較為健全，但是卻面臨著典型的陌生人社會特征。這是快速城市化發(fā)展的必然結(jié)果，因此在這些地區(qū)要充分利用城市社會的規(guī)則與邏輯，基于互利的原則促使各類主體達成持續(xù)且穩(wěn)定的合作。撤建制鎮(zhèn)型社區(qū)是城市在發(fā)展過程中為優(yōu)化管理而忽視的地緣地帶，這類地區(qū)往往擁有豐富的社會網(wǎng)絡(luò)，但卻缺少實現(xiàn)高質(zhì)量服務(wù)的城市資源。因此這些地區(qū)應(yīng)當(dāng)注重復(fù)原既有社會網(wǎng)絡(luò)的治理網(wǎng)絡(luò)，凝聚成高效協(xié)作的治理共同體。大型居住區(qū)型社區(qū)在地理上離市區(qū)較遠，是城市疏解市區(qū)功能，拓展城市發(fā)展空間的時代產(chǎn)物。大型居住社區(qū)規(guī)模大、陌生人社會的底色也鮮明，因此應(yīng)當(dāng)注重依靠治理體系搭建社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)，合理配置社區(qū)的管理幅度，增強社區(qū)治理共同體的管理與服務(wù)效能。三種類型的社區(qū)分別代表了城市發(fā)展過程中在郊區(qū)可能出現(xiàn)的典型的社區(qū)樣態(tài)，是所有城市發(fā)展中都可能出現(xiàn)的現(xiàn)實場景。在社區(qū)治理共同體的建設(shè)路徑中，尺度重構(gòu)通過對既有基層治理體系的調(diào)適，最大限度地科學(xué)配置了社區(qū)的管理與服務(wù)幅度，從而為社區(qū)治理共同體的構(gòu)建補齊利益、情感或社會網(wǎng)絡(luò)等關(guān)鍵性支撐要素。

我國在快速的城市化進程中，基層的社區(qū)尺度或大或小，治理的資源與能力與社區(qū)發(fā)展需求不相匹配，造成了制約基層社會治理的核心矛盾。尺度重構(gòu)能夠為調(diào)節(jié)基層社區(qū)的適度規(guī)模，搭建基層共治平臺奠定基礎(chǔ)。在推進社會治理現(xiàn)代化的背景下，應(yīng)當(dāng)依托尺度重構(gòu)思維，依據(jù)規(guī)模適度的基本原則重新調(diào)整基層治理單元，在不改變行政區(qū)劃的剛性范圍下，依靠體制機制創(chuàng)新在一定的地緣空間內(nèi)嵌入權(quán)力體系。具體來說，在城市化水平相對較高的郊區(qū)搭建社區(qū)有效的利益協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，依靠社區(qū)內(nèi)的利益互惠整合多元主體的資源實現(xiàn)有效協(xié)同；在相對老舊的社區(qū)要注重發(fā)揮既有社會網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢，依靠既有社會網(wǎng)絡(luò)增強治理效能；在新建的大型居住社區(qū)要在依靠合理尺度劃分，增強社區(qū)內(nèi)部的情感聯(lián)結(jié)，為搭建共建共治共享的社會治理共同體建立起堅實的社會基礎(chǔ)。