楊體榮

（北京大學(xué)區(qū)域與國別研究院，北京 100871）

國際教育援助是中國教育對外開放布局的關(guān)鍵構(gòu)成，可改善和提升中國在對象國家和區(qū)域的形象與影響力。東南亞國家在我國新時代教育對外開放和國際發(fā)展合作布局中居于要位，須結(jié)合比較教育研究和區(qū)域與國別研究的優(yōu)勢，推進(jìn)相關(guān)研究的發(fā)展。東南亞國家（除新加坡和文萊）長期接受日本、澳大利亞等國家和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（以下簡稱“經(jīng)合組織”）等國際組織的教育援助，對外部教育援助形成不同程度的依賴。逆全球化背景下，加之東南亞多個國家不穩(wěn)定的政治局面，該區(qū)域教育援助將走向何處，我國如何向東南亞提供“精準(zhǔn)教育援助”，是亟待探討的研究議題。本研究以新加坡和文萊以外的9個東南亞國家為研究對象，對其教育受援在2010—2019年間的發(fā)展形態(tài)進(jìn)行比較分析，并探討中國如何對東南亞國家進(jìn)行精準(zhǔn)教育援助。

一、問題提出與研究設(shè)計

（一）文獻(xiàn)分析與問題提出

20世紀(jì)60年代至70年代，“二戰(zhàn)”后經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和繁榮見證了官方發(fā)展援助對發(fā)展中國家的貢獻(xiàn)[1]，相關(guān)研究隨之增長。例如，著名的國際教育援助研究者肯尼斯·金（Kenneth King）指出，教育的國際發(fā)展合作與20世紀(jì)90年代國際發(fā)展援助總體趨勢密切關(guān)聯(lián)，對國際教育援助的研究不但要重視雙邊多邊組織、非政府組織的作用，而且還應(yīng)當(dāng)關(guān)注“南北合作”中教育受援國的角色與作用。[2]隨后，國際教育援助的研究朝向更加多元和深入的方向發(fā)展，教育援助中的成效、教育主權(quán)和制度建設(shè)等議題成為相關(guān)研究的熱點主題。針對國際教育援助成效的研究表明，阻礙國際教育援助成效提升的挑戰(zhàn)主要有制度失衡與重疊、數(shù)據(jù)信息不足、受援國制度的弱化、資金短缺和依賴性，等等。[3]這些挑戰(zhàn)也在一定程度上解釋了東南亞國家教育受援中存在的問題，因而需要加強(qiáng)研究關(guān)注和投入。

在國際教育援助的實踐中，東南亞是一個重點區(qū)域。經(jīng)合組織的追蹤數(shù)據(jù)表明，東南亞國家自20世紀(jì)60年代以來長期接受國際教育援助，然而相關(guān)研究未能及時跟進(jìn)。國外現(xiàn)有研究在國別和主題上都較為局限。例如，有研究指出，官方發(fā)展援助①發(fā)展援助委員會對“官方發(fā)展援助”（official development assistance）的定義尤其是涵蓋范圍進(jìn)行了多次修訂，依據(jù)最新定義，官方發(fā)展援助指的是流向發(fā)展援助委員會名單上的國家、地區(qū)和多邊發(fā)展組織的援助。其中，援助來自國家和地方政府的官方機(jī)構(gòu)或代理執(zhí)行機(jī)構(gòu)；援助過程中，每項事務(wù)的管理都以促進(jìn)發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展為主要目標(biāo)，對不同發(fā)展水平受援者的撥款比例不一。具體定義參見OECD. Official development assistance-definition and coverage[EB/OL].(2021-07-26)[2021-07-26].https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-financestandards/officialdevelopmentassistancedefinitionandcoverage.htm.對東南亞的現(xiàn)代化起到了關(guān)鍵作用，表現(xiàn)為：高等教育及教育基礎(chǔ)設(shè)施等方面的教育援助與個人發(fā)展有著更強(qiáng)的關(guān)聯(lián)，基礎(chǔ)教育和中等教育等則與教育發(fā)展有著緊密的關(guān)系。[4]對柬埔寨的教育受援研究指出，該國教育發(fā)展具有強(qiáng)政治導(dǎo)向性，國家教育發(fā)展對外部援助的高度依賴致使政府將更多的權(quán)力授予國際教育援助者。[5]老撾[6]和印尼[7]等國家的教育受援亦受到關(guān)注。然而，國外相關(guān)研究缺乏對東南亞區(qū)域?qū)用娼逃茉恼w情況和不同類型國家教育受援特征等方面的探討。

與之類似的是，國內(nèi)相關(guān)研究起步晚，對東南亞整體區(qū)域和具體國別的覆蓋能力有限。在具體的國別研究中，王建梁對印度尼西亞接受澳大利亞教育援助的實踐進(jìn)行案例研究，總結(jié)了澳大利亞立足受援國實際，以增強(qiáng)援助的有效性等經(jīng)驗。[8]陳瑩較為集中地討論了我國對東南亞的教育援助方式和實施現(xiàn)狀，并提出在我國面向東南亞的援助中教育援助占比較低、教育援助精準(zhǔn)度與效率不高等問題。[9]然而，該研究存在數(shù)據(jù)不足的缺憾。彭文平的研究指出，亞洲開發(fā)銀行（Asian Development Bank）對東盟國家的教育援助視不同國家的發(fā)展情況而定，對后發(fā)展型國家（如老撾）的援助主要是幫助其擴(kuò)大規(guī)模和開展能力建設(shè)；對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家重點幫助其進(jìn)行適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的高等教育改革。[10]后發(fā)展型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家的分類為本研究的比較分析提供了參考。

現(xiàn)有研究為我們認(rèn)識東南亞國家的教育受援提供了重要的知識基礎(chǔ)，從應(yīng)對全球與區(qū)域發(fā)展新形勢看，亟須優(yōu)化我國與東南亞區(qū)域和國家的國際發(fā)展合作。為此，本研究提出“東南亞國家教育受援的發(fā)展形態(tài)是什么”的核心問題，借助現(xiàn)有研究文獻(xiàn)和經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會（Development Assistance Committee,DAC）的追蹤數(shù)據(jù)，從規(guī)模、結(jié)構(gòu)、來源和方式四個維度對東南亞教育援助進(jìn)行全面、綜合的分析，以更好地把握東南亞國家教育受援的發(fā)展，思考我國如何對東南亞進(jìn)行精準(zhǔn)教育援助。

（二）研究設(shè)計

依據(jù)研究問題、數(shù)據(jù)的可獲取性等因素，本研究設(shè)計并遵循了以下研究方法、數(shù)據(jù)收集和分析過程等。

1.研究方法

本研究主要采用描述性統(tǒng)計和比較分析兩種方法。其中，研究者運用描述性統(tǒng)計分析對教育受援的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、來源和方式等方面進(jìn)行統(tǒng)計，以描畫在所選時間段內(nèi)東南亞國家教育受援的發(fā)展形態(tài)。描述性統(tǒng)計是統(tǒng)計分析中的基礎(chǔ)性方法，適合用于呈現(xiàn)東南亞教育受援發(fā)展的基本特征，同時也可為后續(xù)研究的相關(guān)和因果分析奠定基礎(chǔ)。比較分析則主要用于探索不同發(fā)展水平的東南亞國家間教育受援的特點，目的在于總結(jié)類型特征。

2.數(shù)據(jù)收集與整理

本研究選用的數(shù)據(jù)來自經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會。該委員會通過“債權(quán)方報告系統(tǒng)”（Creditor Reporting System，CRS）收集包括教育援助數(shù)據(jù)在內(nèi)的發(fā)展援助數(shù)據(jù)。本研究的數(shù)據(jù)收集與整理主要分為兩個階段。第一階段，全面收集初始數(shù)據(jù)。研究者對債權(quán)方報告系統(tǒng)記錄的東南亞11國所有可用數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選和整理，由此發(fā)現(xiàn)文萊和新加坡在2000年以后獲得的教育援助逐漸減少，在教育和經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)致一定水平后，兩國最終退出受援國行列；1995—2009年間多個國家的數(shù)據(jù)出現(xiàn)缺失，2010—2019年間的數(shù)據(jù)較為完整。鑒于數(shù)據(jù)的完整性、鄰近數(shù)據(jù)能較好地反映當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)狀等原因，本研究最終選擇了東南亞9個國家（柬埔寨、老撾、緬甸、東帝汶、印尼、菲律賓、越南、泰國、馬來西亞）在2010年至2019年間的數(shù)據(jù)。第二階段，整理國別和專項數(shù)據(jù)?；趯ι弦徊剿占瘮?shù)據(jù)的整理結(jié)果，研究者篩選出數(shù)據(jù)缺失的年份或國別，以確立可用的數(shù)據(jù)。

3.數(shù)據(jù)分析

在綜合考量現(xiàn)有研究成果和數(shù)據(jù)可用性的基礎(chǔ)上，研究者構(gòu)建了由規(guī)模、結(jié)構(gòu)、來源和方式四個維度組成的教育受援發(fā)展形態(tài)分析框架。其中，規(guī)模指的是東南亞國家接受教育援助的相對規(guī)模和絕對數(shù)量。在規(guī)模統(tǒng)計中，本研究將教育援助與同屬于社會基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)援助的醫(yī)療健康等子類進(jìn)行比較。結(jié)構(gòu)分析將教育援助劃分為基礎(chǔ)教育、中等教育、高等教育（post-secondary education）和其他層次的援助，這與債權(quán)方報告系統(tǒng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計的分類一致。①債權(quán)方報告系統(tǒng)向發(fā)展援助委員會會員國和非會員國、多邊組織和私營基金會收集數(shù)據(jù)。其中，受援國名單每3年更新一次，納入符合條件的受援國，除去不再具備受援資格的國家，或依據(jù)發(fā)展水平變化調(diào)整受援國所屬類型。受援國名單中包括世界銀行依據(jù)人均國民總收入標(biāo)準(zhǔn)劃分的低收入、中等收入國家、G8集團(tuán)成員國、歐盟成員國，以及聯(lián)合國組織確認(rèn)的最不發(fā)達(dá)國家。債權(quán)方報告系統(tǒng)數(shù)據(jù)系統(tǒng)于每年12月集中發(fā)布上一年的數(shù)據(jù)，并定期對數(shù)據(jù)進(jìn)行更新。關(guān)于東南亞教育受援的最新數(shù)據(jù)截至2019年。具體受援國名單參見：OECD. DAC List of ODA Recipients[EB/OL].(2000-01-01)[2021-07-26].https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/daclist.htm；具體數(shù)據(jù)鏈接參見：OECD.Stat. Creditor Reporting System (CRS)[EB/OL].[2021-07-26].https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CRS1.來源分析關(guān)注教育援助所來自的國家或雙邊、多邊組織。此外，發(fā)展援助中還有商品援助/一般性項目援助、債務(wù)相關(guān)行動、人道主義援助、援助方的管理成本和對在援助國難民的援助等類型。方式維度則考察教育援助中預(yù)算支持、核心資助、集資項目與基金、項目干預(yù)、專家和其他技術(shù)支持、獎學(xué)金和學(xué)生資助、其他未列入的管理成本和援助國其他資助等（見圖1）。

圖1 經(jīng)合組織發(fā)展援助分類與教育援助的歸屬

此外，發(fā)展援助委員會依據(jù)受援國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平將其劃入不同行列，包括“最不發(fā)達(dá)國家”“其他低收入國家”“中等偏低收入國家”和“中等偏高收入國家”。本研究的比較分析沿用該標(biāo)準(zhǔn)對東南亞9個教育受援國的劃分。其中，柬埔寨、老撾、緬甸和東帝汶屬于最不發(fā)達(dá)國家，印尼、菲律賓和越南屬于中等偏低收入國家，馬來西亞和泰國屬于中等偏高收入國家。自接受外部教育援助以來，9個東南亞國家并非是一直處于上述類型。例如，泰國在2001年屬于中等偏低收入國家。但在發(fā)展援助委員會2010—2019年的受援國名單中，9個東南亞國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相對穩(wěn)定，進(jìn)而提升了比較分析中國家發(fā)展背景的一致性。

二、東南亞國家教育受援的規(guī)模

通過對債權(quán)方報告系統(tǒng)數(shù)據(jù)的分析，本研究首先得出東南亞9國教育受援發(fā)展規(guī)模的分析結(jié)果。其中，以折算后的可比價格計算，將每個國家在2010—2019年間接受的“社會基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)援助”相加，發(fā)現(xiàn)東南亞9個國家的教育援助均占據(jù)較大比例。從圖2可以看到，東南亞9國教育受援的發(fā)展規(guī)模，多數(shù)情況下大于醫(yī)療健康、人口政策或項目、生育健康等領(lǐng)域所接受的發(fā)展援助。印尼接受的教育援助數(shù)量最多，達(dá)19.4億美元，數(shù)量最少的國家是馬來西亞（3.26億美元）。此外，菲律賓、印尼、東帝汶、緬甸和柬埔寨的教育受援低于政府與公民社會領(lǐng)域的受援；泰國和老撾的教育受援規(guī)模高于同層次所有類型的社會基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)受援規(guī)模。

圖2 9個東南亞國家教育受援的規(guī)模（2010—2019年）

上述結(jié)論與“一帶一路”沿線國家教育受援的研究結(jié)論相互印證，即教育援助在社會基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)類援助中占比較高。[11]在東南亞國家的內(nèi)部比較中，教育受援的規(guī)模也還存在差異。如以國家發(fā)展水平分類進(jìn)行比較分析，發(fā)現(xiàn)處于中等偏低收入水平的印尼、菲律賓和越南接受的教育援助在總額上明顯高于其余兩個類型的國家，中等偏高收入國家行列中的馬來西亞和泰國在教育受援規(guī)模上僅高于最不發(fā)達(dá)國家中的東帝汶。該現(xiàn)象與受援國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口規(guī)模關(guān)系緊密，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，其教育及社會的現(xiàn)代化發(fā)展水平越高，對教育援助的需求相對較少，如處于中等偏高收入水平的馬來西亞和泰國獲得的教育及醫(yī)療等方面的援助整體偏少；人口越多獲得的教育援助越多，如印尼、菲律賓和越南3個人口大國獲得的教育援助明顯多于其余6個國家。

三、東南亞國家教育受援的結(jié)構(gòu)

教育受援的結(jié)構(gòu)分析關(guān)注受援國對不同階段教育援助的需求，是掌握東南亞國家教育發(fā)展需求的一個切入點。經(jīng)過對9個東南亞國家的教育受援年度數(shù)據(jù)求和，本研究發(fā)現(xiàn)東南亞國家在2010—2019年間教育受援的結(jié)構(gòu)特征。

（一）總體結(jié)構(gòu)特征

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的國家對基礎(chǔ)教育和中等教育的援助需求較高，處于中等偏高收入水平的國家則傾向于尋求更多的高等教育援助。依據(jù)發(fā)展援助委員會的劃分，基礎(chǔ)教育層次的援助內(nèi)容包括學(xué)前教育、小學(xué)教育、學(xué)校餐食、青年基本生活技能教育等；中等教育包括中學(xué)教育、職業(yè)培訓(xùn)；高等教育包括大學(xué)教育、高級技能與管理培訓(xùn)；其他項則包括了教育政策與行政管理、教育設(shè)施與培訓(xùn)、教師教育、教育研究。從圖3中可以看到，最不發(fā)達(dá)國家對基礎(chǔ)教育和中等教育的需求更高；東南亞國家對中等教育層次的援助需求整體低于其他層次；中等收入國家接受的高等教育援助基本多于其他層次的援助。此外，部分國家在教育政策與行政管理和教師教育等方面有較高的援助需求。

圖3 9個東南亞國家教育受援的結(jié)構(gòu)（2010—2019年）

（二）比較結(jié)構(gòu)特征

通過比較不同發(fā)展水平東南亞國家的教育受援可以發(fā)現(xiàn)，最不發(fā)達(dá)國家（柬埔寨、老撾、緬甸和東帝汶）和菲律賓在2010—2019年間所接受的教育援助更多用于改善學(xué)前教育、小學(xué)教育和中學(xué)教育。通過比較不同國家的受援需求發(fā)現(xiàn)，在最不發(fā)達(dá)國家中，柬埔寨、老撾和緬甸的教育受援結(jié)構(gòu)相對均衡，對各層次教育援助的需求呈現(xiàn)較小差異；東帝汶則對教師教育、教育設(shè)施與培訓(xùn)等層次的援助有著較大的需求。相較而言，越南、馬來西亞和泰國3個中等收入國家對高等教育層次的教育援助需求更高，其接受教育援助時的核心動力為提升國民受教育水平改善人力資源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會公平發(fā)展。[12]在本研究中，人均國民總收入高的東南亞國家，其基礎(chǔ)教育發(fā)展較好，對發(fā)展基礎(chǔ)教育、中等教育和教育基礎(chǔ)設(shè)施等方面的需求較低，更多時候選擇通過高等教育層次的援助來培養(yǎng)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所需的高層次人才，優(yōu)化人力資源結(jié)構(gòu)。

四、東南亞國家教育援助的來源

因2010—2019年的教育援助來源的數(shù)據(jù)存在較多缺失，筆者依據(jù)債權(quán)方報告系統(tǒng)提供的2018—2019年受援國的前10位援助者數(shù)據(jù)，對東南亞9國教育援助的來源進(jìn)行了統(tǒng)計分析。結(jié)果表明，東南亞9國教育援助來源包括美國、德國和日本等發(fā)達(dá)國家、聯(lián)合國兒童基金會（UNICEF）等國際組織，以及沙特阿拉伯和科威特等“自然資源稟賦型”國家和東南亞區(qū)域內(nèi)的少數(shù)國家。

（一）老牌發(fā)達(dá)國家和國際組織是援助的主要來源

日本、美國和德國等老牌發(fā)達(dá)國家和歐盟組織等國際組織是東南亞教育援助的主要提供者。日本在東南亞國家有著頗為深厚和廣泛的影響力[13]，這在其對緬甸、印尼、菲律賓、越南和泰國的高額教育援助中可找到依據(jù)。2018—2019年間，美國、德國和日本對柬埔寨等東南亞9國均有教育援助。其中，美國援助數(shù)額最大的對象是印尼，最少的是馬來西亞；德國對印尼的援助明顯多于其他東南亞國家，達(dá)到6.669億美元（見表1）。這與美國和德國在該地區(qū)的外交戰(zhàn)略緊密相關(guān)。此外，韓國、澳大利亞、英國和法國等發(fā)達(dá)國家對東南亞9國也提供了數(shù)額各異的援助。

表1 東南亞9國教育援助的主要來源（2018—2019年）

除發(fā)達(dá)國家以外，國際組織對東南亞國家的教育援助亦舉足輕重。歐盟機(jī)構(gòu)（EU Institutions）、全球基金（Global Fund）、國際發(fā)展協(xié)會（International Development Association）和亞洲開發(fā)銀行均為東南亞國家提供了大量教育援助，其中單個國家的最高年度教育援助達(dá)到6.78億美元。聯(lián)合國兒童基金會和聯(lián)合國難民署（United Nations High Commissioner for Refugees）等聯(lián)合國機(jī)構(gòu)對馬來西亞、泰國亦有一定數(shù)額的教育援助。

（二）“自然資源稟賦型”國家和區(qū)域內(nèi)國家加強(qiáng)援助

除老牌發(fā)達(dá)國家和國際組織外，部分依靠自然資源實現(xiàn)爆發(fā)式經(jīng)濟(jì)增長的“自然資源稟賦型”國家和區(qū)域內(nèi)國家正在加強(qiáng)對東南亞的教育援助。以石油儲量豐富聞名全球的沙特阿拉伯和科威特是“自然資源稟賦型”國家的典型，增強(qiáng)對東南亞的教育及發(fā)展援助是這類國家提升國際影響力和尋求更多發(fā)展機(jī)會的關(guān)鍵戰(zhàn)略。其中，沙特阿拉伯在2018—2019年為菲律賓和馬來西亞分別提供了3750萬美元和308萬美元的教育援助，科威特在同時間段內(nèi)為越南提供了2910萬美元的教育援助。聯(lián)合國開發(fā)計劃署（The United Nations Development Programme）的研究表明，沙特阿拉伯自20世紀(jì)50年代以來就開始提供官方發(fā)展援助，該國2014年提供的發(fā)展援助總額達(dá)14.5億美元，僅次于美國、英國和德國。[14]此外，這些國家與東南亞國家中的馬來西亞和印尼等在宗教信仰上擁有共同點，體現(xiàn)了宗教因素在東南亞國家教育援助中的作用。

值得注意的是，東南亞區(qū)域內(nèi)的國家亦不斷增加教育援助，泰國即是其中的典型援助國。2018—2019年，泰國為老撾提供了2450萬美元的教育援助。東南亞國家發(fā)展差異明顯，由區(qū)域內(nèi)的發(fā)達(dá)國家或中等偏高收入國家為區(qū)域內(nèi)的最不發(fā)達(dá)國家提供教育援助，并非前所未有。然而，伴隨著東南亞區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)局勢的變化，特別是中南半島內(nèi)泰國、緬甸、老撾、越南和柬埔寨間的地緣政治較量，可以推測泰國通過教育援助等方式來加強(qiáng)地區(qū)性影響力的戰(zhàn)略意圖。

五、東南亞國家教育受援的方式

通過匯總2010—2019年間教育援助的數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，東南亞國家教育受援的方式主要有4種（見圖4），具備如下特征。

圖4 9個東南亞國家教育受援的方式（2010—2019年）

（一）項目干預(yù)、獎學(xué)金和學(xué)生資助占據(jù)主導(dǎo)地位

發(fā)展援助委員會提供的8類教育援助方式中，項目干預(yù)等4種方式在東南亞國家的教育受援實際中使用更多。從圖4中可以看出，項目干預(yù)、獎學(xué)金和學(xué)生資助是東南亞國家接受教育援助的主要方式，其次是核心資助、集資項目與基金，以及專家和其他技術(shù)支持。盡管圍繞項目式教育援助的反思催生了更具系統(tǒng)性的援助方式，以適應(yīng)不同受援國教育系統(tǒng)的復(fù)雜性，但項目式援助仍是教育援助中占比最高的方式，其次是獎學(xué)金和學(xué)生資助。[15]在東南亞9個國家中，接受項目干預(yù)最多的是印尼（9.42億美元），其次是菲律賓和越南，泰國則最少。越南接受的援助方獎學(xué)金和學(xué)生資助最大，達(dá)到7.14億美元，其次是印尼、泰國和馬來西亞，最少的是東帝汶。以國家分類做進(jìn)一步的比較分析后發(fā)現(xiàn)，柬埔寨等4個最不發(fā)達(dá)國家和印尼、菲律賓2個中等偏低收入國家所接受的項目干預(yù)式教育援助明顯多于本國其他類型的教育援助，越南、馬來西亞和泰國3個中等收入國家以獎學(xué)金和學(xué)生資助的形式接受的援助更多。這在某種程度上反映了教育受援方式與東南亞國家教育發(fā)展需求間的關(guān)系，如項目干預(yù)式教育援助對教育發(fā)展帶來立竿見影的效果，獎學(xué)金和學(xué)生資助則重視以持續(xù)投入提高東南亞國家的教育國際化水平。

（二）預(yù)算支持等方式的教育受援較少

除項目干預(yù)等主要形式外，部分東南亞國家還通過預(yù)算支持等形式接受教育援助。預(yù)算支持是指援助者通過總體性預(yù)算支持和部門預(yù)算支持兩種方式將援助資金直接轉(zhuǎn)入受援國政府，由受援國政府決定資金的使用。以預(yù)算支持方式提供的教育援助資金和資源具備更低的使用限制，賦能東南亞國家以更符合其教育發(fā)展規(guī)劃的方式使用援助資金和資源。柬埔寨、印尼和老撾3個國家在2010—2019年間都曾接受過數(shù)額不等的預(yù)算支持型教育援助，但以預(yù)算支持提供的教育援助占比較少或接受度不高。這與資金使用缺少目的性、透明度，援助的針對性不強(qiáng)以及可能導(dǎo)致腐敗[16]等潛在問題有關(guān)。

六、中國向東南亞提供精準(zhǔn)教育援助的策略

提供國際教育援助是我國加快和擴(kuò)大教育對外開放的核心策略。人才培養(yǎng)培訓(xùn)、獎學(xué)金等形式的教育援助，不但擴(kuò)展了我國教育對外開放的網(wǎng)絡(luò)，提升了教育對外開放的水平，而且還直接為處于“海上絲綢之路”關(guān)鍵區(qū)域的東南亞國家推動教育與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入了動力?；趯|南亞9個國家教育受援形態(tài)的描述性統(tǒng)計與比較分析，本文嘗試從推動區(qū)域合作的立場提出我國對東南亞國家進(jìn)行精準(zhǔn)教育援助的策略。

（一）科學(xué)分析教育受援國的各項需求，合理制定教育援助規(guī)劃

東南亞9國在教育發(fā)展的各個層次和領(lǐng)域具有多樣的需求，我國需要根據(jù)全球和區(qū)域發(fā)展新形勢對這些國家進(jìn)行科學(xué)合理的教育受援需求分析。我國第一批對外援助對象中就有東南亞國家，此后持續(xù)通過多種形式的教育援助加強(qiáng)與東南亞國家的國際教育合作。但是，全面系統(tǒng)的受援需求分析是我國教育援助工作的薄弱項。缺乏對東南亞國家教育受援總體和分項需求的準(zhǔn)確判斷，致使我國政府部門、各級各類學(xué)校和企業(yè)等在開展對外教育援助的過程中缺乏合力，不同的利益相關(guān)方各自為戰(zhàn)、彼此分割。自2021年國務(wù)院等有關(guān)部門發(fā)布《新時代的中國國際發(fā)展合作》和《對外援助管理辦法》以來，我國對外教育援助的制度建設(shè)取得了新成就。在面向東南亞國家的教育援助中，政府部門需要發(fā)展我國制度優(yōu)勢，整合各方力量，為面向東南亞的教育援助確立階段性戰(zhàn)略規(guī)劃，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)的經(jīng)驗充分表明，為應(yīng)對沿線國家復(fù)雜的國情和需求，應(yīng)當(dāng)采取“一國一策”式發(fā)展設(shè)計，充分利用好我國教育援助資源在總量和種類上的優(yōu)勢，為東南亞國家提供國別化的精準(zhǔn)教育援助計劃。從跟蹤需求變化和落實援助計劃等環(huán)節(jié)看，政府需要發(fā)揮在教育援助中的“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)者”作用，在我國新近成立的國家國際發(fā)展合作署的框架內(nèi)建立區(qū)域和國別發(fā)展援助數(shù)據(jù)庫。

（二）準(zhǔn)確判斷教育受援的結(jié)構(gòu)短板，提供針對性教育援助

在科學(xué)分析總體需求和制定合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)教育援助的要點在于準(zhǔn)確判斷東南亞國家教育受援的結(jié)構(gòu)，定位其在基礎(chǔ)教育、中等教育和高等教育等各個層次上的教育需求，合理分配教育援助的資源，在結(jié)構(gòu)缺口處加強(qiáng)教育援助的投入力度。當(dāng)前，我國對東南亞國家的教育援助更多集中在教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和高等教育領(lǐng)域，一方面需要繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)有援助在建設(shè)教育基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展人力資本上的作用，另一方面需要更好地回應(yīng)東南亞國家在職業(yè)教育和國際中文教育等方面的需求。在具體工作中，政府部門應(yīng)發(fā)揮政策引領(lǐng)者、信息提供者、平臺搭建者的角色，依據(jù)東南亞不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平國家的教育發(fā)展需求提供精準(zhǔn)教育援助。高校需要推動區(qū)域與國別人才、非通用語人才等類型人才培養(yǎng)工作的高質(zhì)量發(fā)展，同時完善人員流動、跨境人才培養(yǎng)培訓(xùn)等方面的機(jī)制。此外，借鑒我國教育扶貧中將扶貧與扶智相結(jié)合、兼顧精準(zhǔn)扶貧與教育公平、堅持制度創(chuàng)新與戰(zhàn)略改革雙向驅(qū)動等經(jīng)驗[17]，可將快速見效的短期教育援助和需要持續(xù)投入的長期教育援助相結(jié)合，助力東南亞受援國的教育改革，以教育技術(shù)等方面的優(yōu)勢幫助其教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。

（三）把握教育受援的發(fā)展動態(tài)，選擇適宜方式開展援助

自新冠肺炎疫情發(fā)生以來，東南亞國家特別是柬埔寨和老撾等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后的國家，在發(fā)展教育基礎(chǔ)設(shè)施、開展線上教育等方面具有新的需求。經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展水平較高的東南亞國家則在教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型上呈現(xiàn)新發(fā)展趨勢。東南亞國家的教育受援呈現(xiàn)復(fù)雜和交錯的發(fā)展動態(tài)，我國的精準(zhǔn)教育援助應(yīng)注意方式的適切性。東南亞集中了國際關(guān)系競爭中的張力，區(qū)域內(nèi)的國家同過去的殖民國家、國際組織等存在著復(fù)雜的聯(lián)系，教育受援的形態(tài)受到老牌發(fā)達(dá)國家、國際組織和區(qū)域內(nèi)國家等的交錯影響。與此同時，東南亞國家的教育與社會發(fā)展差異大，教育制度的改革受到民族主義和逆全球化等力量的共同作用。東南亞國家還憑借東盟“10+X”等多種機(jī)制進(jìn)行對外交流與合作，倡導(dǎo)“東盟中心地位”。在如此復(fù)雜的教育援助格局下，選擇適宜的方式開展教育援助十分關(guān)鍵。具體來說，項目式干預(yù)的目的性強(qiáng)、效率高，有助于將我國優(yōu)質(zhì)教育資源導(dǎo)向東南亞國家教育發(fā)展的急缺領(lǐng)域。在我國政府近年來面向東南亞的留學(xué)生招收和培養(yǎng)中，獎學(xué)金和學(xué)生資助形式的教育援助具有可靠的效果，可培養(yǎng)熟知區(qū)域發(fā)展的國際人才，應(yīng)在具體實踐中進(jìn)一步加強(qiáng)。此外，相關(guān)方應(yīng)當(dāng)選擇性使用專家和技術(shù)支持、核心資助等形式的援助。