呂武，常晶

（1.江蘇第二師范學(xué)院學(xué)前教育學(xué)院，江蘇南京 210013；2.杰克遜州立大學(xué)教育與人類發(fā)展學(xué)院，美國杰克遜 39110）

高校學(xué)生資助政策是美國高等教育政策的重要內(nèi)容。從20世紀(jì)30年代開始，聯(lián)邦政府就通過一些項目為家庭貧困學(xué)生和退伍軍人等群體進(jìn)入大學(xué)提供資助。不過，這時的資助項目數(shù)量少、額度也較小，直至1965年《高等教育法》才對高校學(xué)生的資助進(jìn)行了比較系統(tǒng)的規(guī)范和設(shè)計，就聯(lián)邦政府對高校學(xué)生資助的形式、范圍、條件等進(jìn)行了明確規(guī)定?！陡叩冉逃ā奉C行后，聯(lián)邦政府高校學(xué)生資助項目的數(shù)量不斷增加，規(guī)模也迅速擴(kuò)大。其后，還頒行了一些補(bǔ)充或修正法案，聯(lián)邦政府高校學(xué)生資助項目及其類型也逐步多樣化。目前，美國聯(lián)邦政府高校學(xué)生資助形成了四種基本類型，分別是學(xué)生貸款、獎助學(xué)金、工讀計劃和減稅計劃。聯(lián)邦政府學(xué)生資助體系建立之后成為大學(xué)生，尤其是家庭貧困學(xué)生就讀的基本保障。然而，2008年突如其來的金融危機(jī)對美國高校產(chǎn)生了巨大的沖擊。一方面，金融危機(jī)后經(jīng)濟(jì)衰退，高校收入減少，為了應(yīng)對收入下降，高校普遍提高了學(xué)費(fèi)，這給很多原本家庭貧困的學(xué)生帶來了巨大壓力；另一方面，許多學(xué)生家庭收入減少，這讓其對聯(lián)邦政府的資助體系更為依賴。在這種背景下，奧巴馬政府上臺后對聯(lián)邦政府高校學(xué)生資助政策進(jìn)行了大刀闊斧的改革，拉開了金融危機(jī)后聯(lián)邦政府高校學(xué)生資助改革的序幕。

一、金融危機(jī)后美國高校學(xué)生資助政策的重塑及其成效

金融危機(jī)發(fā)生時，美國正處于小布什政府和奧巴馬政府過渡時期。在時間上，金融危機(jī)發(fā)生在小布什政府末期，但其影響在奧巴馬政府初期才真正顯現(xiàn)出來。早在小布什政府后期就有很多研究者指出，小布什政府學(xué)生資助貸款管理不規(guī)范，腐敗丑聞不斷，改革呼聲強(qiáng)烈。[1]因此，小布什在2008年8月簽署生效的《高等教育機(jī)會法案》，主要針對的還是長期以來聯(lián)邦政府高校學(xué)生資助政策的缺陷和不足，而非對金融危機(jī)后高校學(xué)生資助的主動應(yīng)對?！陡叩冉逃龣C(jī)會法案》雖然規(guī)范了學(xué)生資助程序，明確了各方責(zé)任，提高了資助額度，但面對金融危機(jī)后的復(fù)雜局面和陡然增加的高校學(xué)生資助需求，還是難以滿足和應(yīng)對。因此，奧巴馬上任之后開啟了高校學(xué)生資助政策的重塑。

（一）奧巴馬政府初期高校學(xué)生資助面臨的困境及其政策選擇

奧巴馬上任時，金融危機(jī)已波及美國社會各個領(lǐng)域。在高等教育領(lǐng)域，金融危機(jī)的影響有三點(diǎn)非常突出，一是高校的社會捐贈減少，收入急劇下降；二是由于家庭收入降低，學(xué)生支付能力降低；三是由于財政困難，政府對高校的經(jīng)費(fèi)投入和支持減少。隨著高校收入下降，學(xué)費(fèi)開始普遍上漲。再加上家庭支付能力的降低，學(xué)生對資助體系的依賴日益強(qiáng)烈。美國高校市場化程度很高，政府對其制約和管控的方式與能力都比較有限。因此，民眾對此普遍不滿，改革高校學(xué)生資助政策的呼聲很高。其實(shí)早在奧巴馬競選時期就提出要增加對高等教育的投入，加大對大學(xué)生的資助，要保障每一位大學(xué)生不會因貧困而上不起大學(xué)。[2]因此，高校學(xué)生資助政策無論從金融危機(jī)后的社會背景，還是奧巴馬競選時的承諾來講都是其政府政策的重點(diǎn)之一。

當(dāng)時，高校學(xué)生資助改革最好的選擇是修訂《高等教育法》或者通過新的法案。不過，要修訂《高等教育法》必然需要經(jīng)過很長時間的討論，且需國會通過才可行。在這個過程中會有多方博弈，有很多不可控因素，而且需要花很長時間。如果要為高校學(xué)生資助設(shè)置新的法案，其困難和修訂《高等教育法》的難度基本相同。而僅通過發(fā)布行政命令的方式，又不能使這些問題得到根本性的改善。[3]在這種背景下，對于奧巴馬政府而言能采取的舉措其實(shí)并不多。由于當(dāng)時金融危機(jī)的影響已經(jīng)非常明顯，再加上奧巴馬政府在競選期間的承諾，社會對其高校學(xué)生資助政策產(chǎn)生了頗高的期待。因此，奧巴馬政府一方面需盡快回應(yīng)社會的期待，另一方面還要保證資助政策改革本身的針對性和有效性。在這種狀況下，奧巴馬政府采取了兩步策略，第一步是在社會經(jīng)濟(jì)整體復(fù)興政策和撥款中，將高校學(xué)生資助作為其中最重要的事項之一；第二步是對聯(lián)邦政府高校學(xué)生資助中的各個項目分別進(jìn)行改革和優(yōu)化。

（二）奧巴馬政府高校學(xué)生資助政策改革內(nèi)容與舉措

奧巴馬政府在刺激社會經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展的《2009年美國復(fù)蘇和再撥款法案》（American Recovery and Reinvestment Act of 2009）中，將7870億美元總體資金中超過1000億美元用于教育領(lǐng)域，其中約200億美元用于高校學(xué)生資助。[4]在日常經(jīng)費(fèi)方面，奧巴馬政府時期聯(lián)邦政府每年的教育經(jīng)費(fèi)都在增長，到其任期的最后一年，教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到了近1000億美元，其中高校學(xué)生資助的經(jīng)費(fèi)達(dá)到了近200億美元。[5]在高校學(xué)生資助額度增加和規(guī)模擴(kuò)大的同時，奧巴馬認(rèn)為以往的學(xué)生資助方式既低效又浪費(fèi)，并且造成了很大的不公平，給家庭和聯(lián)邦政府增加了負(fù)擔(dān)。奧巴馬政府首先改革的是“聯(lián)邦家庭”貸款項目，主要舉措是制定了由聯(lián)邦政府取代銀行成為放貸方的“直接貸款”制度。該制度的設(shè)立打破了長期以來學(xué)生貸款只能由銀行來放貸的局面，聯(lián)邦政府也成為重要的放貸主體。

同時，改革帕金斯貸款項目（Perkins Loan）。帕金斯貸款項目是《高等教育法》中設(shè)立的學(xué)生貸款項目，當(dāng)時其最大的缺陷在于其以學(xué)生的學(xué)費(fèi)為依據(jù)確定貸款額度，這與學(xué)生日益增長的其他方面的需求存在錯位。[6]奧巴馬政府增加了該項目的額度，降低了申請要求，并穩(wěn)定其利率。[7]獎助學(xué)金中最主要的就是佩爾助學(xué)金項目。長期以來，佩爾助學(xué)金項目的額度時多時少，變化很大。2006年，小布什政府直接削減了佩爾助學(xué)金中的絕大部分，從而導(dǎo)致其基本形同虛設(shè)。[8]奧巴馬政府首先確定了每年必須確保佩爾助學(xué)金的額度，且每年必須有所增長，增長的速度須高于通貨膨脹速度。此外，奧巴馬還進(jìn)一步細(xì)化稅收減免政策，推進(jìn)“美國機(jī)會課稅扣除”（American Opportunity Tax Credit），規(guī)定學(xué)生的大學(xué)學(xué)費(fèi)可以從其家庭的應(yīng)稅額度中扣除。

（三）奧巴馬政府高校學(xué)生資助政策改革成效分析

奧巴馬政府作為民主黨政府，延續(xù)了民主黨人一貫的執(zhí)政理念和風(fēng)格，對高校學(xué)生，尤其是低收入家庭學(xué)生的資助是其政策的重要內(nèi)容。更重要的是，金融危機(jī)后的高校學(xué)生資助政策還嵌入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)問題。因此，奧巴馬政府在扶助弱勢、促進(jìn)公平的改革上取得了明顯成效。一是在很大程度上保障了金融危機(jī)后大量貧困家庭學(xué)生的資助需求。從額度上來看，奧巴馬政府對教育的撥款和學(xué)生資助是歷屆美國政府中額度最大的，且增加的部分主要面向弱勢群體和低收入家庭。[9]為了更直接地幫助有需求的學(xué)生，其通過增加聯(lián)邦政府的直接貸款，保障貧困學(xué)生的資助需求。2010年，奧巴馬政府將聯(lián)邦政府作為直接貸款的唯一借貸方，這進(jìn)一步降低了貧困學(xué)生獲得貸款的難度，讓有貸款需要的學(xué)生幾乎都能獲得支持。二是完善了高校學(xué)生的資助體系。從奧巴馬政府學(xué)生資助改革內(nèi)容和舉措來看，其涉及了高校學(xué)生資助的全部項目，并且將每個項目的對象、標(biāo)準(zhǔn)、條件等進(jìn)行了比較清晰的規(guī)定，這極大地改變了之前各個項目之間資助對象不清的混亂狀況。三是切實(shí)減輕了家庭和學(xué)生的負(fù)擔(dān)。奧巴馬政府為了減輕家庭和學(xué)生自身的負(fù)擔(dān)，設(shè)置了家庭稅收減免，同時還提高了無償資助的范圍，降低了免除還款的條件，這些舉措切實(shí)減輕了家庭和學(xué)生的實(shí)際支出與經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

奧巴馬政府高校學(xué)生資助政策的改革，極大地滿足了金融危機(jī)后學(xué)生和家庭以及社會的需求。奧巴馬自己就是平權(quán)法案的受益者，因此奧巴馬政府時期對各個族裔的學(xué)生非常照顧，不遺余力地推進(jìn)平等性的公平。[10]但奧巴馬政府高校學(xué)生資助改革的問題也非常明顯，那就是這種平等性公平的資助政策極大地降低了資助的效率。有研究者指出，當(dāng)前的高校學(xué)生資助政策讓學(xué)生很容易拿到較高的資助，但是學(xué)習(xí)不努力、不思進(jìn)取。[11]奧巴馬政府對學(xué)生的資助是根據(jù)學(xué)生家庭的貧困狀況來確定的，并且學(xué)生只有畢業(yè)之后才開始償還，從而導(dǎo)致很多學(xué)生為了不償還貸款而刻意地延遲畢業(yè)時間。[12]同時，由于貸款條件過于寬松，缺乏基本的監(jiān)管機(jī)制，學(xué)生畢業(yè)后貸款償還的違約率非常高。奧巴馬政府直接貸款項目已經(jīng)給聯(lián)邦政府增加了沉重的財政負(fù)擔(dān)，貸款的高違約率進(jìn)一步增加了聯(lián)邦政府的財政負(fù)擔(dān)。

二、特朗普政府高校學(xué)生資助政策的改革及其成效

特朗普對奧巴馬政府的高校資助政策非常不滿，早在其候任時就對奧巴馬政府的學(xué)生資助政策提出了很多批評。[13]上任之后，特朗普對高校學(xué)生資助政策進(jìn)行了方向性改革，雖然飽受批評和爭議，但也取得了一定成效。

（一）特朗普政府高校學(xué)生資助政策改革內(nèi)容與舉措

2015年底，奧巴馬即將離任時美國白宮發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，超過70%的大學(xué)本科畢業(yè)生未能償還學(xué)生貸款，尚未還清的貸款總額超過1.2萬億美元，違約率近30%。[14]這也說明奧巴馬政府高校學(xué)生資助政策確實(shí)存在明顯的缺陷和不足。特朗普針對當(dāng)時的眾多問題提出學(xué)生資助政策急需改進(jìn)。在競選過程中，關(guān)于高校學(xué)生資助的問題，特朗普一直在強(qiáng)調(diào)競爭、市場作用等，這也成為特朗普政府高校學(xué)生資助政策改革的主要方向。特朗普執(zhí)政后，這些理念很快便成為其政策內(nèi)容，其高校學(xué)生資助政策相比于奧巴馬政府時期發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變。在任期間，特朗普政府發(fā)布一系列關(guān)于高校學(xué)生資助的行政命令（Executive Orders）、宣言（Proclamations）、情況說明書（Fact Sheets）、總統(tǒng)備忘錄（Presidential Memoranda）、聲明和發(fā)布（Statements & Releases）、首腦會議（Summit）、總統(tǒng)講話（Remarks）。雖然沒有專門的法案頒行，但通過這一系列的行政命令、宣言、情況說明書以及相關(guān)法案等，將特朗普政府高校學(xué)生資助政策清晰地勾勒了出來。其一改奧巴馬政府注重平等和關(guān)注低收入群體的方向，轉(zhuǎn)而注重競爭和效率，強(qiáng)調(diào)市場作用的發(fā)揮，將學(xué)生的預(yù)期收入納入資助考量的范圍。綜合分析特朗普政府時期高校學(xué)生資助政策，其改革內(nèi)容和舉措主要集中在五個方面。

第一，在理念上強(qiáng)調(diào)競爭和效率。特朗普認(rèn)為，以公平為目的的政策帶來的往往是不公平的結(jié)果，造成“逆向歧視”。他舉例說，過分地對其他族裔和種族的照顧，導(dǎo)致的結(jié)果就是對白人的歧視。[15]因此，在學(xué)生資助政策中，特朗普極力反對對非洲裔、少數(shù)族裔等群體給予更多的優(yōu)惠。他提出，美國的社會政策應(yīng)該以階層進(jìn)行，而不是像現(xiàn)在以族裔和種族進(jìn)行。[16]這一理念在學(xué)生資助政策中最直接的舉措就是改變了對高校學(xué)生資助的方式，將絕大多數(shù)的學(xué)生資助項目從之前的配額型轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮汀?/p>

第二，降低聯(lián)邦政府的影響，注重市場的力量。特朗普競選時就提出，當(dāng)前聯(lián)邦政府對教育管理太多，甚至揚(yáng)言要取消聯(lián)邦政府教育部。[17]雖然最終并未成行，但特朗普強(qiáng)調(diào)運(yùn)用市場和社會力量管理的方式，在大學(xué)生資助政策中體現(xiàn)得非常明顯。特朗普執(zhí)政后，立即將奧巴馬政府時期聯(lián)邦政府的直接貸款規(guī)模大幅度縮減，改為個人和銀行按照市場機(jī)制為學(xué)生提供貸款。[18]美國高校學(xué)生資助總額中約一半是通過貸款的方式進(jìn)行的，奧巴馬政府后期聯(lián)邦政府成為直接貸款的唯一借貸方，但特朗普執(zhí)政之后直接貸款的額度迅速縮小，私人和銀行重新成為對大學(xué)生貸款的主要借貸方，市場重新成為學(xué)生貸款的主導(dǎo)。

第三，推進(jìn)資助政策改革和著力降低學(xué)費(fèi)并行。奧巴馬政府高校學(xué)生資助政策的主要目標(biāo)是通過各種方式和途徑，提高對學(xué)生的資助額度。特朗普認(rèn)為這一切都是存在問題的，而問題的根源就是大學(xué)自身不作為。他進(jìn)一步指出，當(dāng)前大學(xué)學(xué)費(fèi)的漲幅遠(yuǎn)超過居民的收入漲幅，這是不合理的。[19]因此，特朗普提出除了改革資助政策外，還要降低大學(xué)學(xué)費(fèi)。特朗普針對降低學(xué)費(fèi)提出了三條途徑，一是大學(xué)必須保證聯(lián)邦政府資助學(xué)生的費(fèi)用最大限度地發(fā)揮效用；二是以稅收為杠桿，鼓勵高校將學(xué)校的捐贈等收入直接用于減免學(xué)費(fèi)；三是要求高校壓縮辦學(xué)成本，進(jìn)而降低學(xué)費(fèi)。

第四，將學(xué)生就業(yè)和未來收入預(yù)期納入資助的依據(jù)。奧巴馬政府時期，對學(xué)生貸款的主要依據(jù)是學(xué)生家庭收入狀況。特朗普認(rèn)為這一方式不能更好地創(chuàng)造價值，貸款應(yīng)該將其所能創(chuàng)造的價值作為重要的考量依據(jù)。他要求，在學(xué)生資助中必須將學(xué)生畢業(yè)之后所能創(chuàng)造的價值也作為重要依據(jù)。[20]特朗普所謂的創(chuàng)造價值具體而言，就是要符合科技政策需求。具體舉措就是工程類、技術(shù)類等專業(yè)的學(xué)生可以更容易獲得資助，而文科、藝術(shù)等專業(yè)可能難以獲得資助或者獲得較少的資助。

第五，在償還方式上增加還款額度和縮短還款年限。奧巴馬政府為了促進(jìn)學(xué)生在選擇中的平等，規(guī)定學(xué)生畢業(yè)之后貸款償還的額度不超過其月收入的10%。如果借款人一直依法償還貸款，那么當(dāng)其20年之后還沒有還清的部分將被免除。特朗普將這一還款計劃修改為學(xué)生月收入的12.5%，還款的期限設(shè)定為15年。這一償還方式的目的是顯而易見的，就是促進(jìn)學(xué)生能夠盡快還款。研究顯示，當(dāng)前美國大學(xué)畢業(yè)生還款的平均期限約為10年。[21]這表明，其實(shí)時間縮短并沒有實(shí)質(zhì)性影響，相比于奧巴馬政府的還款計劃，特朗普政府還款計劃的額度總體會少一些，但每月還款額度的提升對那些還款困難群體來說，其實(shí)是增加了負(fù)擔(dān)。

（二）特朗普政府高校學(xué)生資助政策改革成效分析

特朗普上任后，聯(lián)邦政府的高校學(xué)生資助政策發(fā)生了方向性轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變與特朗普個人風(fēng)格以及共和黨人的執(zhí)政理念有關(guān)系，也與奧巴馬政府高校學(xué)生資助政策的缺陷有內(nèi)在關(guān)聯(lián)。還需指出的是，特朗普政府時期美國已經(jīng)逐步走出了金融危機(jī)的陰影，這也為特朗普政府高校學(xué)生資助政策的改革提供了良好的改革環(huán)境。特朗普政府高校學(xué)生資助政策雖然飽受質(zhì)疑和批評，但從結(jié)果分析，其還是有一定成效的。一是提高了聯(lián)邦政府資助的效率，最直接的體現(xiàn)就是特朗普政府高校學(xué)生貸款的違約率下降了六成。[22]二是高校學(xué)生資助政策為科技人才培養(yǎng)發(fā)揮了一定支撐作用。有研究顯示，特朗普政府后期有近四成家庭的孩子，因?yàn)槁?lián)邦政府貸款和獎助學(xué)金而進(jìn)入科技相關(guān)學(xué)科與領(lǐng)域，這極大地促進(jìn)了美國科技人才的培養(yǎng)。[23]三是減輕聯(lián)邦政府的財政負(fù)擔(dān)。特朗普政府對學(xué)生的資助主要是通過兩個方面的努力來實(shí)現(xiàn)，一方面是鼓勵和督促高校降低學(xué)費(fèi)，另一方面是給予學(xué)生貸款和助學(xué)金。督促高校降低學(xué)費(fèi)基本是通過法律和行政的手段來實(shí)現(xiàn)的，聯(lián)邦政府并無實(shí)質(zhì)性財政支出。給學(xué)生的貸款和助學(xué)金由于允許私人和銀行提供，聯(lián)邦政府在學(xué)生資助方面的投入實(shí)際上是減少了，因此聯(lián)邦政府的負(fù)擔(dān)明顯減輕，并且也減少了管理過程中造成的其他管理負(fù)擔(dān)。

特朗普政府高校學(xué)生資助政策的不足主要表現(xiàn)在三個方面。一是總體上聯(lián)邦政府對高校學(xué)生資助的額度減少，學(xué)生和家庭的負(fù)擔(dān)增加明顯。奧巴馬政府對學(xué)生資助的額度達(dá)到了高峰，特朗普政府對高校學(xué)生資助的額度大幅減少。這雖然有客觀因素，但是事實(shí)上增加了家庭，尤其是貧困家庭的負(fù)擔(dān)。二是加劇了高等教育中的不公平。特朗普政府的學(xué)生資助政策出臺時，很多私人和銀行就提出他們會優(yōu)先考慮償還能力較強(qiáng)的群體，對于償還能力較弱的群體，他們將會提高利率。[24]這造成的后果就是越貧困的學(xué)生，可能越難以得到銀行的貸款或利率很高。此外，特朗普政府提出，貸款的申請需要考慮學(xué)生以后的就業(yè)前景和學(xué)生創(chuàng)造的價值狀況，這在一定程度上也造成學(xué)生的自由選擇權(quán)受限。特朗普一直在宣稱要擴(kuò)大高等教育中學(xué)生的選擇權(quán)，但是從其學(xué)生資助政策分析，選擇權(quán)更多的成為富裕家庭孩子的一種特權(quán)。對于貧困家庭的孩子而言，這實(shí)際上是縮小了其選擇權(quán)，也意味著不公平的加劇。三是弱化了大學(xué)和聯(lián)邦政府間的聯(lián)系。特朗普認(rèn)為，當(dāng)前聯(lián)邦政府的一系列行政法規(guī)對高校的管控，導(dǎo)致高校的成本非常大，這種狀況應(yīng)該改變。[25]政府減少對大學(xué)的管控，導(dǎo)致大學(xué)和政府之間的聯(lián)系弱化。同時，特朗普政府教育經(jīng)費(fèi)的減少，也導(dǎo)致其對高校的其他項目的資助減少，政府對大學(xué)的影響進(jìn)一步減弱。

三、拜登政府高校學(xué)生資助政策的回歸與建構(gòu)

特朗普政府在教育領(lǐng)域的政策幾乎都掀起了不小的波瀾，其中很多政策都飽受批評和質(zhì)疑。正如前面所分析的，特朗普政府高校學(xué)生資助政策客觀上提高了資助的效率，減輕了聯(lián)邦政府的負(fù)擔(dān)，但加重了學(xué)生及其家庭的負(fù)擔(dān)和壓力。在競選過程中，拜登就將對高校學(xué)生資助作為高等教育政策的重要內(nèi)容，并得到了美國高等教育界的支持。拜登就任后，對高等教育政策進(jìn)行了一些比較重大的調(diào)整，高校學(xué)生資助政策是其重要方面。

（一）拜登政府高校學(xué)生資助政策的內(nèi)容與舉措

拜登政府就職之后，按照其設(shè)想著力推進(jìn)高校學(xué)生資助政策從競爭向平等回歸。其政策核心是增加聯(lián)邦政府支出，減輕家庭負(fù)擔(dān)，促進(jìn)教育公平。[26]拜登政府的政策內(nèi)容主要包括四個方面。一是增加學(xué)生貸款的規(guī)模，簡化貸款和還款流程，允許通過破產(chǎn)解除學(xué)生的貸款。二是提升獎助學(xué)金額度，降低獎助學(xué)金申請條件，擴(kuò)大覆蓋范圍。拜登準(zhǔn)備將獎助學(xué)金額度提高一倍，并和通貨膨脹掛鉤，讓助學(xué)金的額度隨著通貨膨脹能夠增長。增加額度后的獎助學(xué)金基本能覆蓋學(xué)費(fèi)的60%～70%。三是降低學(xué)生助學(xué)貸款的還款負(fù)擔(dān)。拜登提出，年收入低于2.5萬美元的個人免除還款額度，年收入高于2.5萬美元的人將其收入的5%用于還款；對于完全履約的貸款學(xué)生，在還款20年后還有貸款的將免除還款；免除年收入低于12.5萬美元家庭的學(xué)生公立大學(xué)學(xué)費(fèi)。四是通過立法推動學(xué)生進(jìn)入社區(qū)學(xué)院接受免費(fèi)教育。他還提出，提供600億美元支持社區(qū)學(xué)院及其培養(yǎng)體系建設(shè)，讓所有有需要的學(xué)生都能免費(fèi)進(jìn)入社區(qū)學(xué)院接受高等教育。同時，拜登修正公共服務(wù)貸款豁免計劃，為參與公共服務(wù)的高校學(xué)生提供1萬美元的貸款豁免，政府雇員、學(xué)校等機(jī)構(gòu)人員自動加入該計劃。他還將額外為少數(shù)族裔高校學(xué)生提供180億美元的助學(xué)金。從改革方向上分析，拜登回歸到了民主黨人一貫的以平等、公平和扶助弱勢為特征的資助政策路徑上。

（二）拜登政府高校學(xué)生資助政策的成效分析

拜登上任初期和奧巴馬上任初期的狀況頗為相似，奧巴馬上任初期是金融危機(jī)波及，拜登上任時期則是新冠肺炎疫情肆虐。拜登作為奧巴馬政府時期的重要成員，延續(xù)了奧巴馬政府高校學(xué)生資助政策的基本方向，但也繼承了特朗普政府政策一些合理的成分，如增加科技領(lǐng)域獎助學(xué)金的項目和額度。但對特朗普時期獎助學(xué)金的競爭性則選擇性地放棄，取而代之的是強(qiáng)調(diào)公平和平等。這在拜登政府高校學(xué)生資助政策意圖著力加大對黑人學(xué)院、部落院校的資助中體現(xiàn)得非常明顯。拜登的競選宣言是“建設(shè)更美好未來”（Build Back Better）。這有兩個層面的含義，一是對奧巴馬政府時期的革新，二是對特朗普政府時期混亂的重建。拜登政府也確實(shí)在奧巴馬政府和特朗普政府政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)疫情以來美國社會對高校學(xué)生資助政策的需求，做出了很多調(diào)整和改革。從當(dāng)前政策分析，拜登政府的改革旨在增加對高校學(xué)生資助的強(qiáng)度；通過增加聯(lián)邦投入增加獎助學(xué)金，減少學(xué)生貸款，優(yōu)化資助結(jié)構(gòu)；通過設(shè)置新的項目，豐富資助的項目和內(nèi)容。不過，從拜登就職近一年來政策的實(shí)際效果分析，很多方面與其目標(biāo)仍存在明顯差距，政策推進(jìn)面臨很多挑戰(zhàn)。并且從近幾個月美國兩黨的意見來看，其分歧仍很大，包括學(xué)生資助的相關(guān)法案也一直存在爭論，政策推進(jìn)緩慢，成效不佳。政策最終效果和發(fā)展如何尚須進(jìn)一步觀察與分析。

四、當(dāng)前美國高校學(xué)生資助政策的主要特征及其挑戰(zhàn)

美國總統(tǒng)競選時期的宣言和承諾，與其就任之后的實(shí)際政策和行動大都會存在差異，實(shí)際情況并非其在競選中所宣揚(yáng)的那樣激進(jìn)或全面。這一點(diǎn)在奧巴馬政府和特朗普政府時期尤為如此，也是美國政治和政策的一種特色。因此，分析一屆政府政策的本身意義可能比較有限，分析其政策的特征及其面臨的挑戰(zhàn)能幫我們對其有更深刻的了解，對我們理解和采取相應(yīng)的應(yīng)對措施更有價值。

（一）當(dāng)前美國高校學(xué)生資助政策的主要特征

如前所述，拜登政府高校學(xué)生資助政策在繼承奧巴馬政府政策的基礎(chǔ)上有很多新的舉措，也吸收了特朗普政府的一些合理做法。同時，針對當(dāng)前的實(shí)際需求做了許多調(diào)整?？傮w上，拜登政府高校學(xué)生資助政策有三個特征。

一是以平等性公平為方向，增加了資助種類，擴(kuò)大了資助范圍。高等教育是拜登政府政策的重點(diǎn)，政策內(nèi)容龐雜。圍繞推進(jìn)平權(quán)和重塑中產(chǎn)階級兩大目標(biāo)，拜登提出了一個龐大的高等教育的支持構(gòu)想。對高校的支持、對高校相關(guān)組織的支持以及對學(xué)生的資助構(gòu)成了該支持構(gòu)想的基本框架，其中對學(xué)生的資助是支持構(gòu)想的重中之重。對學(xué)生的資助除了學(xué)生貸款、獎助學(xué)金、減稅計劃外，還設(shè)立了學(xué)費(fèi)免除、學(xué)費(fèi)補(bǔ)助等項目。改革后，資助體系基本能保障所有準(zhǔn)備進(jìn)入大學(xué)學(xué)習(xí)的學(xué)生的基本需求。除了法律所規(guī)定的學(xué)生資助種類外，拜登政府還設(shè)置和支持了一些針對特定弱勢群體，如非洲裔美國人、印第安人等的項目。因此，增加資助種類，擴(kuò)大資助范圍，增強(qiáng)了聯(lián)邦政府資助體系的保障性是拜登政府學(xué)生資助政策的基本特征。

二是在保障平等性公平的基礎(chǔ)上運(yùn)用競爭。奧巴馬政府學(xué)生資助政策讓學(xué)生獲得了更多的資助，對學(xué)生的資助也更加平等，但這是通過聯(lián)邦政府龐大的經(jīng)費(fèi)投入獲得的。面對奧巴馬政府政策的不足和聯(lián)邦政府的巨大財政負(fù)擔(dān)，特朗普政府引入競爭機(jī)制，提高了聯(lián)邦政府學(xué)生資助經(jīng)費(fèi)的效率。拜登政府學(xué)生資助中的主流方向仍是平等性公平。如對各個群體首先進(jìn)行配額資助，保證弱勢群體在資助中能夠獲得基本保障。但是拜登政府高校學(xué)生資助政策對資助的方向進(jìn)行了規(guī)定，對科技領(lǐng)域的資助更多，同時資助的額度也和學(xué)生選擇的學(xué)科相關(guān)。選擇的學(xué)科在規(guī)定范圍內(nèi)就資助更多，不在范圍內(nèi)就少一些。這種競爭機(jī)制的引入和運(yùn)用，也是拜登政府政策中一個很值得關(guān)注的特征。

三是高校學(xué)生資助政策和其他政策聯(lián)系更緊密。美國正在努力重振制造業(yè)，努力讓其在科技領(lǐng)域的領(lǐng)先和領(lǐng)導(dǎo)地位能保持。美國不僅從國外引進(jìn)科技人才，同時在本國人才培養(yǎng)方面也下了很大力氣，而且認(rèn)為這才是最主要的途徑。[27]當(dāng)前美國聯(lián)邦政府學(xué)生資助對象和要求的變化，勢必讓一些學(xué)生轉(zhuǎn)向?qū)W習(xí)能獲得貸款或助學(xué)金的學(xué)科。這種資助政策的導(dǎo)向能引導(dǎo)更多的學(xué)生學(xué)習(xí)工程、科技、計算機(jī)等學(xué)科和專業(yè)，這對當(dāng)前美國整個社會發(fā)展和科技發(fā)展而言是非常有利的。尤其對聯(lián)邦政府資助體系更為依賴的低收入家庭而言，這種引導(dǎo)更為明顯。

（二）當(dāng)前美國聯(lián)邦政府高校學(xué)生資助政策面臨的挑戰(zhàn)

金融危機(jī)以來，美國聯(lián)邦政府高校學(xué)生資助政策已經(jīng)過兩次重大變革。當(dāng)前拜登政府在奧巴馬政府和特朗普政府政策的基礎(chǔ)上，提出的高校學(xué)生資助政策的框架已經(jīng)比較清晰，但很多具體內(nèi)容仍存在爭論，充滿變數(shù)和挑戰(zhàn)。這主要集中在如下三個方面。

一是資金來源仍充滿變數(shù)。拜登政府龐大的高等教育支持計劃，需要持續(xù)投入大量的資金。其計劃未來十年在教育領(lǐng)域投入4.1萬億美元。[28]這么龐大的支持在美國教育史上沒有先例。對于資金的來源，拜登曾樂觀地表示途徑和方法很多，增加稅收是其中之一。不過這么龐大的支出，在當(dāng)前聯(lián)邦政府赤字節(jié)節(jié)攀升的狀況下能否順利推進(jìn)是一個未知數(shù)。2021年10月，拜登已經(jīng)將其計劃中的支出縮減為1.2萬億美元，但仍沒有得到國會議員的明顯支持。[29]并且當(dāng)前美國國會雖由民主黨控制，不過總體上的優(yōu)勢非常微弱。增加稅收的法案要順利出臺仍面臨很多困難。拜登所言的其他方法到底是什么，也沒有明確的答案。拜登如此大額度的高校學(xué)生資助的資金來源充滿不確定性。

二是逆向歧視問題仍是難以繞過的難題。特朗普政府一直對平權(quán)運(yùn)動中產(chǎn)生的逆向歧視問題充滿排斥，其一直在盡力消除逆向歧視，不遺余力地增強(qiáng)學(xué)生資助中的競爭性，但這又造成了更多的不公平。在特朗普政府學(xué)生資助政策出臺時，很多私人和銀行就提出他們可能會優(yōu)先考慮償還能力較強(qiáng)的群體。對于償還能力較弱的群體則通過其他方式進(jìn)行，如提高利率。拜登政府通過加大對弱勢群體的支持和競爭機(jī)制的運(yùn)用，在一定程度上緩解了這種矛盾，但拜登政府的高校學(xué)生資助政策方向仍是平等性公平，對弱勢群體的大力支持是基本方向，競爭機(jī)制運(yùn)用非常有限，在這種狀況下對強(qiáng)勢群體的逆向歧視仍是突出問題。[30]當(dāng)前，美國社會存在嚴(yán)重的內(nèi)部撕裂，該問題如果在政策方面不能很好地考慮和解決，就可能會進(jìn)一步加劇社會撕裂，并且產(chǎn)生更多的爭論。如何調(diào)整和解決這一問題，拜登政府當(dāng)前的政策關(guān)注較少。

三是拜登政府的政策能力和政策決心仍有待進(jìn)一步觀察。拜登政府高校學(xué)生資助政策體系龐大，學(xué)生資助的額度普遍提高，申請條件較低，這對低收入群體具有很大的吸引性。正如前面已經(jīng)提到的，美國總統(tǒng)在競選時和倡議中的政策與實(shí)際政策及其行動之間往往存在一定差距。這有兩方面因素，一是政策能力，二是政策決心。政策能力是拜登政府是否有能力將其宣揚(yáng)的政策變成現(xiàn)實(shí)政策，政策決心是其是否真的想把宣揚(yáng)的政策變成現(xiàn)實(shí)政策。從近幾個月拜登政府的執(zhí)政過程分析，其在資金籌措、意見協(xié)調(diào)等方面的能力與社會期待有較大差距。在政策推進(jìn)中，拜登政府為了一些法案的通過，常常會在另一些方面做出妥協(xié)。如剛剛通過的基建計劃，就是在教育方面做出了妥協(xié)。高校學(xué)生資助政策會不會成為其他政策妥協(xié)的代價，即拜登政府在高校學(xué)生資助方面的政策決心還有待進(jìn)一步觀察。

近年來，在各國經(jīng)貿(mào)、科技競爭以及疫情影響下，世界主要國家都在增加對高校學(xué)生的資助。這種國際趨勢對拜登政府政策的調(diào)整可能會產(chǎn)生一定影響，而且這種影響當(dāng)前尚不容易具體分析，但其影響必然是相互和長期的。