張 銳

(全球能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展合作組織經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院，北京 100031)

水電是全球范圍內(nèi)最大的清潔電力來源，2020年占全球發(fā)電量的六分之一，僅次于煤炭和天然氣的發(fā)電量。(1)IEA,“Hydropower Special Market Report: Analysis and Forecast to 2030”, July 2021, https://iea.blob.core.windows.net/assets/4d2d4365-08c6-4171-9ea2-8549fabd1c8d/HydropowerSpecialMarketReport_corr.pdf.由于水電的發(fā)電成本較低，具有較高的靈活性與安全性，“釋放未開發(fā)的水電潛力仍是不少發(fā)展中國(guó)家擴(kuò)大電力供給、滿足不斷增長(zhǎng)的能源需求的優(yōu)先政策”。(2)同上。水電在東南亞的能源結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要地位，2018年提供了東盟十國(guó)17.2%的電力，其發(fā)電量占區(qū)域可再生能源發(fā)電量的73.6%。(3)IEA,“Data and Statistics”, https://www.iea.org/data-and-statistics.但是，由于不可避免的負(fù)外部性，水電開發(fā)日益成為一個(gè)容易引發(fā)社會(huì)分歧和政治紛爭(zhēng)的議題，加之緬甸密松水電站停建、湄公河水電開發(fā)爭(zhēng)端等事件，一些國(guó)際媒體報(bào)道、學(xué)術(shù)探討已將水電描述為東南亞國(guó)家“嫌棄”“抵制”的電力來源形式，把水電投資定性為不負(fù)責(zé)任、有意制造社會(huì)不公、剝削邊緣群體的“結(jié)構(gòu)性暴力”，擔(dān)心水電站成為區(qū)域國(guó)際沖突的新根源。(4)參見Kathryn A. Olson and Brian J. Gareau,“Hydro/Power? Politics, Discourse and Neoliberalization in Laos’s Hydroelectric Development”, Sociology of Development, Vol. 4, No. 1(2018), pp. 94-118; Kanokwan Manorom, Ian Baird and Bruce Shoemaker,“The World Bank, Hydropower-based Poverty Alleviation and Indigenous Peoples: On-the-Ground Realities in the Xe Bang Fai River Basin of Laos”, Forum for Development Studies, Vol. 44, No. 2(2017), pp. 1-26; David J.H. Blake and Keith Barney,“Structural Injustice, Slow Violence? The Political Ecology of a ‘Best Practice’ Hydropower Dam in Lao PDR”, Journal of Contemporary Asia, Vol. 28, Issue 5 (2018), pp. 1-27; Philip Hirsch,“The Shifting Regional Geopolitics of Mekong Dams”, Political Geography, Vol. 51(2016), pp. 63-74; Vanessa Lamb and Nga Dao,“Perceptions and Practices of Investment: China’s Hydropower Investments in Vietnam and Myanmar”, Canadian Journal of Development Studies, Vol. 38, No. 3(2017), pp. 395-413。各種抹黑或扭曲的解讀層出不窮，有研究以此攻擊一國(guó)的政治體制，表示老撾政府的“水電富國(guó)”戰(zhàn)略只是借扶貧和可持續(xù)發(fā)展之名、扭曲自由主義經(jīng)濟(jì)的專制維護(hù)手段；(5)Christopher L. Atkinson,“Hydropower, Development, and Poverty Reduction in Laos: Promises Realized or Broken?”, Asian Journal of Political Science, Vol. 29, No. 1(2021), pp. 67-87.有研究指責(zé)我國(guó)在東南亞的水電投資旨在“塑造中國(guó)主導(dǎo)的、隱蔽的區(qū)域等級(jí)制度”。(6)Truong-Minh Vu and Maximilian Mayer,“Hydropower Infrastructure and Regional Order Making in the Sub-Mekong Region”, Revista Brasileira de Política Internacional, Vol. 61(2019), p. 11.

筆者因工作緣故，長(zhǎng)期關(guān)注東南亞能源轉(zhuǎn)型，與區(qū)域能源組織、各國(guó)能源電力部門保持密切交流，注意到一方面有各種反對(duì)水電的聲音，另一方面各國(guó)不斷推進(jìn)對(duì)水電的開發(fā)規(guī)劃、招商引資，水電絕非區(qū)域發(fā)展的“過街老鼠”，而是能源轉(zhuǎn)型時(shí)代被東南亞國(guó)家寄予厚望的基本保障與供電主力，需要立足于能源與社會(huì)系統(tǒng)的整體性，客觀公正地看待水電的價(jià)值及開發(fā)前景。本文首先搭建水電開發(fā)決策的分析框架，揭示決策中的多主體特征與議題復(fù)雜性，然后基于東南亞的水電現(xiàn)狀、遵循框架，探討當(dāng)前的促進(jìn)因素與阻礙因素，呈現(xiàn)一個(gè)全面的、機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的動(dòng)態(tài)圖景。

一、水電開發(fā)：政策體系視角的理論建構(gòu)

(一)水電開發(fā)的政治屬性

水電開發(fā)從來不是一個(gè)單純的基礎(chǔ)設(shè)施議題或環(huán)境干預(yù)措施，而是一個(gè)能見度較高、牽涉議題較多、影響范圍較廣的政治工程。英國(guó)學(xué)者埃里克·斯溫格道(Erik Swyngedouw)、希瑟·霍格(Heather Hoag)等指出，水電的政治屬性源于其所在的河流，河流是一個(gè)生態(tài)物理與社會(huì)建構(gòu)實(shí)現(xiàn)交融的空間，水電開發(fā)包含了水資源利用的物理行為和人群安置、機(jī)制建構(gòu)、水流管控、技術(shù)傳播等社會(huì)行為。(7)Erik Swyngedouw, Liquid Power: Contested Hydro-Modernities in Twentieth-Century Spain, Cambridge, Massachusetts: The MIT Press, 2015; Heather J. Hoag, Developing the Rivers of East and West Africa: An Environmental History, London: Bloomsbury, 2013.根據(jù)現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)，水電開發(fā)的政治屬性主要體現(xiàn)在以下4方面：

第一，水電開發(fā)包含政治權(quán)力的建構(gòu)。在通常情況下，水電涉及的政治權(quán)力包括對(duì)生產(chǎn)性自然資源的所有權(quán)與控制權(quán)、對(duì)開發(fā)效益和成本的分配權(quán)、公共決策與治理中的代表權(quán)、少數(shù)民族或原住民的發(fā)展權(quán)等。不同行為體基于自身利益或價(jià)值理念，會(huì)爭(zhēng)取落實(shí)相關(guān)權(quán)力，尋求在各種交錯(cuò)的權(quán)力關(guān)系中占據(jù)主導(dǎo)地位。尤其是大型水電項(xiàng)目的開發(fā)，可以被視為“各種社會(huì)權(quán)力關(guān)系在陸地水文場(chǎng)景(land-waterscape context)中相互作用的社會(huì)—生態(tài)演變進(jìn)程”。(8)Erik Swyngedouw,“Power, Water and Money: Exploring the Nexus”, UNDP Human Development Report, October 2013, http://hdr. undp.org/en/content/power-water-and-money-exploring-nexus, p. 14.此外，與水電有關(guān)的權(quán)力運(yùn)作往往超越一個(gè)項(xiàng)目所處的水域范圍(watershed)，達(dá)林·麥吉(Darrin Magee)創(chuàng)設(shè)了“電流域”(powershed)的概念，意指遠(yuǎn)離項(xiàng)目開發(fā)地的一國(guó)中央政府和國(guó)際投資公司、千里之外使用水電的消費(fèi)者都可以成為權(quán)力博弈的參與者，水電產(chǎn)生的權(quán)力影響也能夠超越有形無形的地理范疇。(9)Darrin Magee,“Powershed Politics: Yunnan Hydropower under Great Western Development”, The China Quarterly, Vol. 185(2006), pp. 23-41.

第二，水電開發(fā)包含政治合法性的建構(gòu)。從過去到現(xiàn)在，水電站“經(jīng)常成為政治家生存戰(zhàn)略的一部分”，因?yàn)樗婍?xiàng)目產(chǎn)生的豐富效益(包括電力、灌溉、防洪等)有利于執(zhí)政者贏得民眾和關(guān)鍵利益集團(tuán)的支持，(10)Tom Lavers and Barnaby Dye, Theorising the Political Economy of Dams: Towards a Research Agenda, FutureDAMS Working Paper 001, p. 9.同時(shí)，各種負(fù)面影響也是執(zhí)政者須仔細(xì)權(quán)衡、妥善處理的關(guān)鍵議題，以防引發(fā)事與愿違的群體性事件乃至政治危機(jī)。各國(guó)執(zhí)政者往往把大型水電項(xiàng)目提升到國(guó)家標(biāo)志、歷史功績(jī)的高度，激發(fā)全民的愛國(guó)情感與凝聚力，如埃塞俄比亞領(lǐng)導(dǎo)人把在建的復(fù)興大壩比作“國(guó)家主權(quán)和民族團(tuán)結(jié)的象征”；(11)Ethiopia News Agency,“GERD: ‘The Symbol of Our Sovereignty and Unity.’ PM Abiy Ahmed”, April 1, 2020, https://www.addisherald.com/gerd-the-symbol-of-our-sovereignty-and-unity-pm-abiy-ahmed/.幾內(nèi)亞、蘇丹、緬甸等很多國(guó)家都使用水電站作為紙幣上的圖案；三峽大壩被中國(guó)政府譽(yù)為“我國(guó)社會(huì)主義制度能夠集中力量辦大事優(yōu)越性的典范”“中華民族日益走向繁榮強(qiáng)盛的典范”。(12)新華社：《習(xí)近平主持召開深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)并發(fā)表重要講話》，2018年4月26日，http://www.gov.cn/xinwen/2018-04/26/content_5286185.htm#1(登錄時(shí)間：2020年10月25日)。

第三，水電開發(fā)包含政治話語的建構(gòu)。“水電站建設(shè)并非只是一項(xiàng)理性的規(guī)劃活動(dòng)，也是政治精英理念落實(shí)的過程，與現(xiàn)代性、國(guó)家建設(shè)、征服自然等話語交織在一起?！?13)Tom Lavers and Barnaby Dye, Theorising the Political Economy of Dams: Towards a Research Agenda, p. 9.不同立場(chǎng)的行為體往往建構(gòu)出對(duì)立的、二元化的觀點(diǎn)，水電開發(fā)的支持者強(qiáng)調(diào)將“未馴服”的自然資源用于“生產(chǎn)性”工農(nóng)業(yè)的巨大價(jià)值，批評(píng)反對(duì)水電的意見是在“非理性地排斥現(xiàn)代文明”；(14)Julia Tischler, Light and Power for a Multiracial Nation: the Kariba Dam Scheme in the Central African Federation, Hampshire: Palgrave Macmillan, 2013.而持反對(duì)立場(chǎng)的人群往往著力強(qiáng)調(diào)水電的外部性問題，甚至散布毫無根據(jù)的謠言(如水電站會(huì)引發(fā)地震)，將水電詮釋為“人類中心主義”和“技術(shù)決定論”的愚昧象征。顯然，政治話語的建構(gòu)會(huì)直接影響具體項(xiàng)目的實(shí)施，也服務(wù)于行為體權(quán)力與合法性的建構(gòu)。

第四，水電開發(fā)包含國(guó)際秩序的建構(gòu)。根據(jù)研究者2015年的評(píng)估，全球規(guī)劃和在建的水電項(xiàng)目中，超過70%都位于跨境河流。(15)IEA, IRENA, et al., Tracking SDG7: The Energy Progress Report(2019), May 2019, https://www.irena.org/publications/2019/ May/ Tracking-SDG7-The-Energy-Progress-Report-2019.“跨國(guó)流域是一個(gè)重要的地緣存在，流域各國(guó)基于水資源的沖突和合作而形成一個(gè)流域水安全復(fù)合體?！?16)李昕蕾、華冉：《國(guó)際流域水安全復(fù)合體中的安全秩序建構(gòu)》，《社會(huì)科學(xué)》2019年第3期，第21頁。在有些情況下，水電項(xiàng)目有利于增進(jìn)國(guó)際信任、塑造良性互動(dòng)，如巴西和巴拉圭在界河上共同開發(fā)的伊泰普水電站結(jié)束了兩國(guó)邊境地區(qū)數(shù)十年的沖突。而有些項(xiàng)目激化了國(guó)際層面能源需求與水源需求的矛盾，加劇了區(qū)域的地緣政治風(fēng)險(xiǎn)，如上文提及的復(fù)興大壩已經(jīng)成為東非地區(qū)緊張局勢(shì)的導(dǎo)火索，建壩的埃塞俄比亞與下游的埃及甚至向彼此發(fā)出戰(zhàn)爭(zhēng)威脅。有研究認(rèn)為跨境河流上的合作或沖突既取決于沿岸國(guó)對(duì)河流的依賴程度，也取決于各國(guó)的物質(zhì)實(shí)力、談判能力與塑造國(guó)際輿論的話語權(quán)。(17)Tom Lavers and Barnaby Dye, Theorising the Political Economy of Dams: Towards a Research Agenda, FutureDAMS Working Paper 001, p. 9.

(二)水電開發(fā)決策的分析框架

基于水電開發(fā)固有的政治屬性，本文嘗試引入“政策體系”的研究視角分析其決策過程。政策體系指“處理政策議題的治理框架，其行動(dòng)的形式包括采取權(quán)威性行動(dòng)和制度安排、組建利益聯(lián)盟和共享觀念等”(18)Lisa Matin and Beth Simmons,“Theories and Empirical Studies of International Institutions”, International Organization, Vol. 52, No. 4(1998), p. 752.。政策體系內(nèi)部包含政府、企業(yè)、非政府組織等多元多樣的行為體，其中，政府行為體的存在是必要且首要的，“只有政府在某種程度上采取了權(quán)威行動(dòng)，才可以視為政策體系的形成?！?19)Peter J. May and Ashley E. Jochim,“Policy Regime Perspectives: Policies, Politics, and Governing”, Policy Studies Journal, Vol. 41, No. 3(2013), p. 429.一個(gè)政策體系涵蓋某個(gè)核心議題及其涉及的諸多子議題，子議題之間具有非線性的關(guān)系，對(duì)一個(gè)子議題的治理可能牽動(dòng)其他子議題乃至全局的走向。行為體與議題之間產(chǎn)生多種形態(tài)、跨越邊界的關(guān)聯(lián)，不同行為體在不同子議題上出現(xiàn)聯(lián)合或分化的可能。綜上所述，政策體系可以視為多主體、多議題、多聯(lián)系并存且尋求政策整合的治理安排。

在當(dāng)今世界，水電開發(fā)決策可以視作一個(gè)政策體系的運(yùn)作(見圖1)。其內(nèi)部包含國(guó)際、國(guó)家、社會(huì)三個(gè)層面的行為體，其核心議題是水電項(xiàng)目開發(fā)的可行性，各層面行為體選擇性地關(guān)注水電涉及的各類子議題，并在這些議題上采取特定立場(chǎng)、配置行動(dòng)資源、開展協(xié)作或競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)政策出臺(tái)，進(jìn)而影響具體項(xiàng)目的開發(fā)與否、規(guī)模大小。換言之，行為體在某一政策體系中的各種立場(chǎng)、行動(dòng)與互動(dòng)構(gòu)成了水電開發(fā)的影響因素。

圖1 水電開發(fā)決策的政策體系(20)此圖僅為基于一般情況的理論框架示意，對(duì)不同區(qū)域、不同國(guó)家的具體項(xiàng)目而言，行為體發(fā)揮影響的程度、行為體優(yōu)先關(guān)注的議題會(huì)存在差異。資料來源：筆者自制。

關(guān)于水電開發(fā)決策的政策體系，需要闡明以下4點(diǎn)：第一，在絕大多數(shù)情況下，一國(guó)中央政府居于決策的核心地位，也是其他行為體竭力爭(zhēng)取或倚賴的對(duì)象。盡管非政府組織和其他非國(guó)家行為體日益活躍，但并不意味決策權(quán)的轉(zhuǎn)移，水電開發(fā)很多時(shí)候仍取決于政府的發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃邏輯。(21)Ole J. Sending and Iver B. Neumann,“Governance to Governmentality: Analyzing NGOs, States, and Power”, International Studies Quarterly, Vol. 50, No. 3(2006), pp. 651-672.第二，在全球化時(shí)代，發(fā)展中國(guó)家大型水電站的建設(shè)基本是國(guó)際能源生產(chǎn)和消費(fèi)網(wǎng)絡(luò)格局下的技術(shù)政治，需要國(guó)際層面行為體的資金、技術(shù)或政治支持。國(guó)際組織還可以通過3個(gè)途徑參與水電跨國(guó)影響的治理，包括促進(jìn)利益共享、管控負(fù)面效應(yīng)和落實(shí)國(guó)際水法。第三，基層民眾(尤其是水電移民)看似松散、缺乏組織，但當(dāng)水電項(xiàng)目可能或?qū)嵸|(zhì)上損害民眾權(quán)益時(shí)，他們總能很快地完成政治動(dòng)員或與非政府組織合作，發(fā)起各類直接或隱蔽的抵制，訴求集中在安置待遇與大壩造成的環(huán)境重塑。第四，不同層次的行為體常能結(jié)成行動(dòng)聯(lián)盟，如一國(guó)政府與他國(guó)政府成為推動(dòng)某重大項(xiàng)目落地的合作體；發(fā)展中國(guó)家一些“反水電”民間組織持續(xù)獲得他國(guó)政府或國(guó)際非政府組織的資金援助。

二、東南亞水電的開發(fā)進(jìn)展

2020年東盟區(qū)域水電裝機(jī)容量達(dá)到59,451兆瓦，在總電力裝機(jī)中的比例為20.9%，僅次于煤炭(31.4%)和天然氣(30.9%)。(22)本段數(shù)據(jù)均引自：ASEAN Centre for Energy, ASEAN Power Updates 2021, September 2021, https://aseanenergy.org/asean-power-updates-2021/。在東盟成員國(guó)中，裝機(jī)容量規(guī)模和發(fā)電量最大的國(guó)家均為越南，達(dá)到20，774兆瓦、52太瓦時(shí)；裝機(jī)占比最大的國(guó)家是老撾，高達(dá)83.4%(見表1)。在2020年新增清潔能源裝機(jī)中，水電在太陽能之后位居第二位，達(dá)6056兆瓦，占所有可再生能源新增裝機(jī)的33%。

表1 東南亞水電規(guī)模(2020年)(23)由于文萊和新加坡國(guó)土面積小，不具備發(fā)展水電的客觀條件，所以無水電開發(fā)。

回顧過去可以發(fā)現(xiàn)，2010—2019年，東盟水電裝機(jī)容量增加了24,100兆瓦，年均增長(zhǎng)率為7.5%，占區(qū)域可再生能源新增電力裝機(jī)容量的58.8%。(24)本段數(shù)據(jù)均引自：水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院：《東盟國(guó)家可再生能源發(fā)展重點(diǎn)案例國(guó)研究》，2020年11月，https://www. efchina.org/Reports-zh/report-cpp-20210207-zh(登錄時(shí)間：2020年10月25日)。同期，越南的水電新增裝機(jī)規(guī)模位居第一，達(dá)到12，000兆瓦，年均增長(zhǎng)率為10.2%；馬來西亞和老撾的增長(zhǎng)保持較快速度，年均增長(zhǎng)率達(dá)到12.7%、9.9%；緬甸和柬埔寨的發(fā)展緩慢，在十年間分別只新增了1000兆瓦裝機(jī)；泰國(guó)和菲律賓的水電裝機(jī)規(guī)模沒有增長(zhǎng)。在東南亞國(guó)家中，老撾的開發(fā)態(tài)度最為積極，將水電視為國(guó)家支柱產(chǎn)業(yè)，水電裝機(jī)規(guī)模從2010年的2000兆瓦迅速增至2020年的近10,000兆瓦。截至2020年，老撾已擁有61座水電站，在建39座水電站。

域內(nèi)大型水電基礎(chǔ)設(shè)施不斷取得重大進(jìn)展。2018年10月，柬埔寨最大水電工程——桑河二級(jí)水電站投產(chǎn)發(fā)電，占該國(guó)總發(fā)電裝機(jī)容量的近20%，全年發(fā)電量相當(dāng)于該國(guó)15%人口一年的用電量。2020年10月，馬來西亞巴蕾水電站實(shí)現(xiàn)大江截留，進(jìn)入水壩建設(shè)階段。巴蕾水電站為馬來西亞在建的最大水電項(xiàng)目，裝機(jī)容量達(dá)1285兆瓦。2021年1月，越南啟動(dòng)域內(nèi)最大的水電擴(kuò)建項(xiàng)目——和平水電站擴(kuò)建工程，項(xiàng)目裝機(jī)容量將從現(xiàn)有的1920兆瓦提升至2400兆瓦。2021年4月，老撾南歐江水電項(xiàng)目一級(jí)、三級(jí)、四級(jí)水電站完工，標(biāo)志著整個(gè)“一庫七級(jí)”項(xiàng)目即將全部投運(yùn)，該項(xiàng)目總裝機(jī)容量1272兆瓦，保障老撾全國(guó)12%的電力供應(yīng)。從發(fā)展趨勢(shì)上看，東南亞水電裝機(jī)將繼續(xù)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；鲩L(zhǎng)。據(jù)國(guó)際能源署的評(píng)估，2021—2030年期間，印尼、老撾、越南有望躋身全球水電新增裝機(jī)規(guī)模前十大的國(guó)家，三國(guó)新增裝機(jī)規(guī)?？偭款A(yù)計(jì)達(dá)到14，500兆瓦。(25)IEA,“Hydropower Special Market Report: Analysis and Forecast to 2030”, July 2021.

除了繼續(xù)投資大型水電站，東南亞各國(guó)還開拓水電利用形式的多元化。印尼、菲律賓、緬甸等國(guó)積極開發(fā)小水電，(26)世界各國(guó)對(duì)小水電沒有一致的定義和容量范圍的劃分界限，多數(shù)國(guó)家和國(guó)際行業(yè)機(jī)構(gòu)將裝機(jī)容量10兆瓦以下的水電項(xiàng)目歸為小水電項(xiàng)目。旨在解決偏遠(yuǎn)島嶼或山區(qū)的電力供應(yīng)問題。2021—2030年，印尼有望成為全球小水電新增裝機(jī)容量最多的國(guó)家，預(yù)計(jì)新增1400兆瓦。(27)IEA,“Hydropower Special Market Report: Analysis and Forecast to 2030”, July 2021.印尼、泰國(guó)、菲律賓、越南等國(guó)已制定抽水蓄能領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃，標(biāo)桿項(xiàng)目開始落地。2020年1月，越南在寧順省開工建設(shè)該國(guó)首個(gè)抽水蓄能電站，裝機(jī)容量達(dá)1200兆瓦，預(yù)計(jì)2026年并網(wǎng)發(fā)電；同年12月，菲律賓首個(gè)大型抽水蓄能發(fā)電項(xiàng)目達(dá)成工程承包協(xié)議。另外，多國(guó)開始在水庫上建設(shè)漂浮式光伏，實(shí)現(xiàn)水電與光伏的混合發(fā)電、互補(bǔ)開發(fā)。如老撾政府與法國(guó)電力公司在南屯二水電站啟動(dòng)建設(shè)全球最大的漂浮光伏項(xiàng)目，裝機(jī)容量達(dá)到240兆瓦。

面向未來，各國(guó)已通過官方規(guī)劃或表態(tài)，明確了水電中長(zhǎng)期的發(fā)展目標(biāo)(見表2)。一些資源稟賦較好、發(fā)展水平較低的國(guó)家更加期待躍升式發(fā)展。如老撾水電的經(jīng)濟(jì)可開發(fā)裝機(jī)容量預(yù)計(jì)在35,000兆瓦以上，目前的開發(fā)規(guī)模尚不及三分之一；緬甸水電的經(jīng)濟(jì)可開發(fā)裝機(jī)容量為46,000兆瓦，目前裝機(jī)容量?jī)H占其7%。

表2 東南亞國(guó)家的水電發(fā)展目標(biāo)

從政策體系分析框架，我們可以進(jìn)一步明確東南亞水電開發(fā)的促進(jìn)因素與阻礙因素。

三、東南亞水電開發(fā)的促進(jìn)因素

(一)各國(guó)政府在能源安全、能源轉(zhuǎn)型上的壓力

在安全方面，東南亞仍有近5000萬的無電人口，絕大多數(shù)集中在緬甸。2019年，緬甸通電率僅為68%，人均用電量約320千瓦時(shí)，不及世界平均水平(4616千瓦時(shí))的十分之一；柬埔寨、印尼和菲律賓尚未實(shí)現(xiàn)全民通電。(28)World Bank,“World Bank Open Data”, https://data.worldbank.org/.由于區(qū)域快速的城市化和工業(yè)化，多數(shù)國(guó)家面臨電力需求快速增長(zhǎng)與供電能力嚴(yán)重不足之間的矛盾，缺電問題成為區(qū)域發(fā)展的嚴(yán)峻障礙。根據(jù)越南工商部2020年評(píng)估，該國(guó)在2021—2024年間將出現(xiàn)持續(xù)性全國(guó)缺電，2023年達(dá)到電力缺口的峰值(133億千瓦時(shí))。(29)中國(guó)駐胡志明市總領(lǐng)事館經(jīng)濟(jì)商務(wù)處：《越南缺電高峰或于2023年出現(xiàn)》，中華人民共和國(guó)商務(wù)部網(wǎng)站，2020年9月7日，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/202009/20200902999178.shtml(登錄時(shí)間：2020年10月25日)。柬埔寨近年來積極發(fā)展電力，但電力需求與裝機(jī)容量之間始終存在20%左右的缺口，各大城市在用電高峰時(shí)常出現(xiàn)頻繁停電。泰國(guó)的供電水平長(zhǎng)期處于剛好夠用的狀態(tài)，隨著本土天然氣枯竭、發(fā)電占比七成的氣電出現(xiàn)供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，該國(guó)的電力缺口可能迅速擴(kuò)大。菲律賓的棉蘭老島、印尼的爪哇島和蘇門答臘島等人口大島都存在供電遠(yuǎn)未滿足社會(huì)需求、無法有力支撐工業(yè)產(chǎn)業(yè)的情況。

在轉(zhuǎn)型方面，東南亞的能源結(jié)構(gòu)目前處于碳鎖定的狀態(tài)，煤、油、氣組成的化石能源始終占據(jù)電力結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)地位，2020年占區(qū)域電力裝機(jī)容量規(guī)模的70%。域內(nèi)經(jīng)濟(jì)大國(guó)(印尼、越南、馬來西亞、泰國(guó))近10年對(duì)煤電的依賴有增無減。東南亞是當(dāng)今世界煤炭在能源結(jié)構(gòu)中保持比例增長(zhǎng)的唯一地區(qū)，近20,000兆瓦的煤電裝機(jī)還在建設(shè)中。(30)張銳、王曉飛：《東盟能源轉(zhuǎn)型：困局與展望》，《東南亞研究》2021年第4期，第1-18頁。這樣的開發(fā)形勢(shì)與區(qū)域國(guó)家的能源轉(zhuǎn)型承諾嚴(yán)重相悖。2015年東盟國(guó)家集體設(shè)定了一個(gè)目標(biāo)——將可再生能源在一次能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)中的占比由當(dāng)年的12.6%提升到2025年的23%。據(jù)國(guó)際可再生能源署的評(píng)估，由于各國(guó)行動(dòng)上的滯后，如果按照當(dāng)前開發(fā)趨勢(shì)，到2025年這一比例預(yù)計(jì)只能達(dá)到17%。(31)IRENA, Renewable Energy Market Analysis: Southeast Asia, January 2018, https://irena.org/publications/2018/Jan/Renew able-Energy-Market-Analysis-Southeast-Asia.在氣候變化危害日益惡劣、全球碳中和的背景下，(32)根據(jù)非政府組織的研究，東南亞是全球最容易受到氣候變化影響的區(qū)域之一，1999—2018年間，緬甸、菲律賓、泰國(guó)、越南在全球遭受氣候?yàn)?zāi)害損失最嚴(yán)重的10個(gè)國(guó)家之列。詳見German Watch,“Global Climate Risk Index 2020”, December 2019, https://germanwatch.org/en/17307。一些國(guó)家近兩年提出了更加明確、堅(jiān)決的減碳方案，如菲律賓于2020年宣布暫停新建燃煤電廠，印尼國(guó)家電力公司(PLN)宣布將在2023年后不再新建燃煤電廠。據(jù)非政府組織“全球能源監(jiān)測(cè)”(Global Energy Monitor)的統(tǒng)計(jì)，2020年菲律賓、越南和印尼三國(guó)政府削減了54,700兆瓦的擬建煤電裝機(jī)，創(chuàng)造出區(qū)域清潔轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要拐點(diǎn)。(33)“全球能源監(jiān)測(cè)”：《繁榮與衰落：追蹤全球燃煤電廠開發(fā)》，2021年4月，https://globalenergymonitor.org/wp-content/uploads/2021/04/BoomAndBust_2021_Chinese_final.pdf(登錄時(shí)間：2020年10月25日)。顯然，對(duì)煤電的淘汰意味著對(duì)可再生能源更大程度的倚賴。

面對(duì)能源安全、能源轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)壓力，區(qū)域各國(guó)政府普遍意識(shí)到水電在供電能力、清潔屬性、技術(shù)成熟度、開發(fā)成本上的突出優(yōu)勢(shì)。而且，隨著煤電等傳統(tǒng)基荷電源的削減，水電還是平抑太陽能和風(fēng)能的波動(dòng)性、維護(hù)電力系統(tǒng)穩(wěn)定性的必要手段。

(二)各國(guó)開展電力貿(mào)易、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的需求

域內(nèi)一些國(guó)家基于經(jīng)濟(jì)上的互補(bǔ)性，推動(dòng)電網(wǎng)互聯(lián)和電力貿(mào)易，進(jìn)而帶動(dòng)水電發(fā)展。對(duì)于電力出口國(guó)而言，電力貿(mào)易為水電開發(fā)創(chuàng)造了廣闊的國(guó)際市場(chǎng)，將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目的投資回報(bào)率，開拓國(guó)家外匯收入的渠道；對(duì)電力進(jìn)口國(guó)而言，進(jìn)口清潔、廉價(jià)的水電既能加快本國(guó)電力結(jié)構(gòu)的低碳化，也能有效降低本國(guó)電力事業(yè)的建設(shè)開支和電價(jià)水平。兩方面的經(jīng)濟(jì)需求都為出口國(guó)的水電投資提供了開發(fā)動(dòng)力。

目前，“貿(mào)易驅(qū)動(dòng)水電開發(fā)”模式發(fā)展得最為成熟的區(qū)域是湄公河流域。老撾從1993年開始向泰國(guó)、越南出口水電。21世紀(jì)以后，周邊國(guó)家的進(jìn)口需求快速增長(zhǎng)，穩(wěn)定可觀的收益使老撾政府確定了“水電富國(guó)”的發(fā)展戰(zhàn)略，也激發(fā)了近10年來的水電開發(fā)潮。2018年老撾出口泰國(guó)、越南的電力高達(dá)5870兆瓦，占當(dāng)年其國(guó)內(nèi)電力裝機(jī)容量的83%，電力出口額達(dá)到14億美元，占該國(guó)當(dāng)年出口總額的26%，是第一大出口產(chǎn)品。(34)《老撾2018年進(jìn)出口總額超過112億美元》，2019年3月，https://www.163.com/dy/article/EAIRV3I705340 67W.html(登錄時(shí)間：2020年10月25日)。在進(jìn)口國(guó)方面，泰國(guó)的整體水能開發(fā)條件有限，除太陽能外的其他清潔能源的開發(fā)條件也一般，就近進(jìn)口老撾水電成為泰國(guó)電力發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。鄰近的越南、柬埔寨乃至馬來西亞、新加坡都有進(jìn)口老撾水電的意愿。展望未來，電力貿(mào)易的增長(zhǎng)前景比較清晰。根據(jù)老泰之間的協(xié)議，到2025年老撾向泰國(guó)出口電力將增至7500兆瓦，2030年達(dá)到9000兆瓦；根據(jù)老越之間的協(xié)議，越南希望到2030年從老撾進(jìn)口5000兆瓦電力。同時(shí)，東盟正在積極推動(dòng)“老撾—泰國(guó)—馬來西亞—新加坡”電力一體化項(xiàng)目，旨在促進(jìn)老撾水電更大范圍的配置。這些貿(mào)易無疑加強(qiáng)了老撾發(fā)展水電的決心，也促進(jìn)周邊國(guó)家參與老撾的水電投資。

域內(nèi)一些別的國(guó)家希望加快電力貿(mào)易與水電建設(shè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。馬來西亞政府和砂拉越地方政府著力推動(dòng)“砂拉越可再生能源計(jì)劃”，規(guī)劃開發(fā)至少12座大型水電站，主要?jiǎng)右蚴峭诰虍?dāng)?shù)爻渑媲覠o法完全消納的水能資源，把清潔電力出口到加里曼丹島上的印尼省份，或通過海底電纜出口到新加坡，打造區(qū)域的電力生產(chǎn)中心。緬甸政府近年來持續(xù)關(guān)注東盟電網(wǎng)規(guī)劃、美國(guó)和印度推動(dòng)的“印孟老越”電力互聯(lián)、中國(guó)推動(dòng)的“中緬孟”電力互聯(lián)，希望復(fù)制老撾的水電發(fā)展模式，以電力貿(mào)易帶動(dòng)本國(guó)的水電投資。(35)張銳、王曉飛：《中國(guó)東盟電力互聯(lián)的動(dòng)力與困境：基于區(qū)域性公共產(chǎn)品理論的研究》，《國(guó)際關(guān)系研究》2019年第6期，第71-89頁。

(三)國(guó)際層面行為體的推動(dòng)

國(guó)際層面的各類行為體基于不同的議題重點(diǎn)，積極推動(dòng)?xùn)|南亞水電開發(fā)，著力補(bǔ)足東南亞國(guó)家“缺規(guī)劃、缺資金、缺技術(shù)”的短板。

聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)社委、東盟、國(guó)際可再生能源署、國(guó)際水電協(xié)會(huì)等國(guó)際組織以提升能源安全和轉(zhuǎn)型為主要目標(biāo)，發(fā)布水電規(guī)劃報(bào)告，組織能力培養(yǎng)、技術(shù)援助等活動(dòng)，更多發(fā)揮智力支持的作用。湄公河委員會(huì)因介入了一些大型水電項(xiàng)目的審查及曾提出暫停干流水電開發(fā)的建議，在很多報(bào)道和研究中被描述為“水電的反對(duì)者”，但作為泰、老、越、柬四國(guó)政府共同運(yùn)營(yíng)的組織，它不可能采取“抵制水電”、與成員國(guó)立場(chǎng)完全相左的行動(dòng)，很多工作實(shí)則是促進(jìn)水電的有序開發(fā)。根據(jù)湄公河委員會(huì)2021年4月發(fā)布的《2021—2030流域發(fā)展戰(zhàn)略》，水電被列為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展機(jī)遇的第一項(xiàng)，指出“水電促進(jìn)能源安全與跨國(guó)貿(mào)易，并有助于防洪、抗旱與低碳經(jīng)濟(jì)”。(36)Mekong River Commission, Basin Development Strategy 2021-2030 & MRC Strategic Plan 2021-2025, April 2021, https://relief web.int/sites/reliefweb.int/files/resources/BDP-2021-2030-SP-2021-2025_Final.pdf.該戰(zhàn)略還提出一系列發(fā)展建議，包括挖掘梯級(jí)水電潛力、增強(qiáng)上下游水電站在水量控制上的協(xié)作、為水電項(xiàng)目增建跨季蓄水池、促進(jìn)水電和光伏的協(xié)同開發(fā)等。(37)該規(guī)劃也提出了一個(gè)限制開發(fā)的建議，即“創(chuàng)造機(jī)會(huì)在尚未開發(fā)的具有高生態(tài)價(jià)值的流域放棄水電開發(fā)”。顯然，湄公河委員會(huì)希望在不同發(fā)展訴求之間求得平衡，推動(dòng)更加高效環(huán)保的電力開發(fā)。

中國(guó)是推動(dòng)?xùn)|南亞水電較為積極的國(guó)家，立足東南亞國(guó)家的能源戰(zhàn)略和互利共贏的發(fā)展前景，相信水電對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)計(jì)民生能夠產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用，將水電視為綠色“一帶一路”的建設(shè)重點(diǎn)。近年來，中國(guó)不斷加強(qiáng)與東南亞國(guó)家的雙多邊合作。例如，中國(guó)與老撾提出構(gòu)建“中老電力合作戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，雙方依托“一帶一路”倡議、產(chǎn)能投資合作機(jī)制等，推動(dòng)重大水電項(xiàng)目的實(shí)施。2017年國(guó)家能源局委托中國(guó)電規(guī)總院、南方電網(wǎng)等機(jī)構(gòu)，幫助老撾政府制定《電力發(fā)展十年規(guī)劃》，優(yōu)化該國(guó)水電開發(fā)方案。再如，中國(guó)通過瀾湄合作機(jī)制開展技術(shù)援助與多邊治理，《瀾湄水資源合作五年行動(dòng)計(jì)劃(2018—2022)》提出了5項(xiàng)水電合作議題，包括水電可持續(xù)評(píng)價(jià)、水電站調(diào)度與災(zāi)害管理、綠色水電開發(fā)、水庫大壩安全與“水—糧食—能源”紐帶關(guān)系。2021年6月國(guó)務(wù)委員兼外長(zhǎng)王毅在瀾湄合作第六次外長(zhǎng)會(huì)議上表示，中國(guó)將不斷充實(shí)瀾湄水資源信息共享平臺(tái)，并在年內(nèi)為湄公河國(guó)家40座大壩提供安全檢查的技術(shù)援助。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在外交場(chǎng)合經(jīng)常宣介中國(guó)的水電開發(fā)實(shí)力，如李克強(qiáng)總理在2018年的瀾湄合作第二次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上指出：“中方擁有性價(jià)比高的水利電力裝備和工程建設(shè)力量，在大型水利樞紐、平原打井、山區(qū)中小型水庫建設(shè)等方面經(jīng)驗(yàn)豐富，適合湄公河國(guó)家需求。”(38)《李克強(qiáng)在瀾滄江—湄公河合作第二次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上的講話(全文)》，新華網(wǎng)，2018年1月11日，http://www.xinhuanet.com/world/2018-01/11/c_1122240871.htm(登錄時(shí)間：2020年10月25日)。

跨國(guó)能源公司是東南亞水電開發(fā)的直接實(shí)施者，也是通過商業(yè)途徑助力區(qū)域電力發(fā)展的重要貢獻(xiàn)者，它們普遍看好區(qū)域電力需求與水電盈利的前景，很多企業(yè)在東南亞國(guó)家深耕多年，已經(jīng)建立從電力延伸到制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈。西方一些報(bào)道、研究只突出中國(guó)企業(yè)，試圖營(yíng)造一種“中國(guó)主導(dǎo)區(qū)域發(fā)展”的輿論，其實(shí)東南亞水電開發(fā)是一個(gè)多國(guó)競(jìng)逐、本土企業(yè)與外資企業(yè)密切互動(dòng)的市場(chǎng)格局。例如，參與菲律賓水電投資的外國(guó)企業(yè)來自日本、韓國(guó)、美國(guó)、挪威等國(guó)，中國(guó)在菲的開發(fā)份額占比較小。參與印尼水電項(xiàng)目的外資企業(yè)主要來自日本、韓國(guó)、新加坡和中國(guó)，日本企業(yè)在該國(guó)的開發(fā)歷史可追溯到20世紀(jì)70年代，擁有十分深厚的合作基礎(chǔ)。老撾多個(gè)大型水電站由泰國(guó)企業(yè)直接投資、一手操辦，項(xiàng)目的電力完全直供泰國(guó)。越南電力企業(yè)近年來加強(qiáng)對(duì)老撾水電的投資力度。緬甸水電開發(fā)格局呈現(xiàn)鮮明的地緣色彩，中國(guó)公司參與的項(xiàng)目多集中在北部和東部地區(qū)，泰國(guó)公司主要開發(fā)東南部的薩爾溫江下游，印度和孟加拉國(guó)公司主要開發(fā)西部的欽敦江沿線。

(四)民眾對(duì)水電效益的認(rèn)同

現(xiàn)有的研究常常忽略“沉默的大多數(shù)”，對(duì)東南亞很多民眾而言，他們深切感受到水電的積極影響。通過水電開發(fā)，老撾的通電率從2009年的67.3%上升到2019年的100%，迅速解決了民眾的無電困局；柬埔寨的通電率也從2010年的31%上升到2019年的93%。(39)World Bank,“World Bank Open Data”, https://data.worldbank.org/.這樣的改變使水電開發(fā)在這些國(guó)家具有堅(jiān)實(shí)的合法性基礎(chǔ)，也使民眾對(duì)水電的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效應(yīng)形成更多期待。有研究顯示，抵制密松大壩的緬甸民間活動(dòng)人士和民眾大多表示，他們只反對(duì)這一項(xiàng)目的選址，并不反對(duì)水電，也歡迎中國(guó)企業(yè)的水電投資。(40)Tira Foran, Laur Kiik, Sullivan Hatt, et al.,“Large Hydropower and Legitimacy: A Policy Regime Analysis, Applied to Myanmar”, Energy Policy, Vol. 110(2017), pp. 619-630.據(jù)筆者對(duì)參與老撾水電建設(shè)的中資企業(yè)的調(diào)研，絕大多數(shù)“水電移民”抱持響應(yīng)的支持態(tài)度，他們把搬遷視為改善居住條件、獲取可觀補(bǔ)償、改變生活面貌的良機(jī)。

四、東南亞水電開發(fā)的阻礙因素

東南亞水電面臨一些突出的阻礙因素，這些因素源于多元行為體對(duì)具體議題的保守態(tài)度、特定偏好或低效作為，不僅會(huì)拖緩區(qū)域整體的開發(fā)進(jìn)程，有時(shí)也能直接阻斷一些重大項(xiàng)目的落地，對(duì)未來水電發(fā)展前景制造了諸多不確定性。

(一)政府在投資便利性上的低效治理

盡管各國(guó)政府在發(fā)展水電上作出明確表態(tài)、出臺(tái)相關(guān)支持政策，但它們由于有限的治理能力或狹隘的保護(hù)主義思維，仍未打造出一個(gè)有利的營(yíng)商環(huán)境。具體表現(xiàn)為：

一是缺乏配套的規(guī)劃體系或政策體系，導(dǎo)致企業(yè)常常“無法可依”、需與政府“一事一議”，增加了投資風(fēng)險(xiǎn)和成本。緬甸歷屆政府都表態(tài)要大力開發(fā)水電，但該國(guó)一直未能開展主要河流的規(guī)劃，也缺乏水電項(xiàng)目征地移民、環(huán)境評(píng)估等方面的規(guī)則。緬甸政府允許私營(yíng)公司以BOT(建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓)的形式投資水電站項(xiàng)目，電力部、貿(mào)易委員會(huì)、投資委員會(huì)和內(nèi)閣均涉及此類項(xiàng)目的審批，但各部門的分管職責(zé)和審批流程從未明確，“人治”現(xiàn)象十分普遍。印尼空有水電開發(fā)的整體目標(biāo)，但并未將其分?jǐn)偟礁鲘u、各省，缺乏自上而下的協(xié)同行動(dòng)。該國(guó)水電開發(fā)一般遵循先獲取開發(fā)權(quán)、再納入國(guó)家能源發(fā)展規(guī)劃、最后爭(zhēng)取購電協(xié)議的流程，前期籌備的周期長(zhǎng)，使投資者承擔(dān)大量非必要的政府游說工作。老撾能源礦產(chǎn)部主要通過能源規(guī)劃司、能源業(yè)務(wù)司推動(dòng)電站建設(shè)，沒有制定電價(jià)和監(jiān)管電力市場(chǎng)運(yùn)行的專職部門，所以項(xiàng)目涉及的每項(xiàng)購電協(xié)議都需要開發(fā)商與能礦部逐案協(xié)商，投資收益也較難形成明確預(yù)期。另外，東南亞國(guó)家普遍存在土地權(quán)屬不清的問題，政府部門未能實(shí)施有效的土地管理，導(dǎo)致項(xiàng)目征地時(shí)經(jīng)常遭遇邊界不清、所有權(quán)重疊等困難。

二是存在復(fù)雜的官僚層級(jí)、繁瑣的審批流程。在菲律賓，水電投資者至少需要通過8個(gè)政府機(jī)構(gòu)的審批、完成165個(gè)簽字批準(zhǔn)，一個(gè)水電站的審批流程一般需要1300天以上。(41)Antonio Vina, Joyce Tan, Teresa Guanzon, et al.,“Navigating a Trilemma: Energy Security, Equity, and Sustainability in the Philippines’ Low-carbon Transition”, Energy Research & Social Science, Vol. 35(2018), p. 42.在印尼，水電項(xiàng)目的開發(fā)權(quán)文件種類和數(shù)目繁多，重要許可證書有22個(gè)，完成整個(gè)流程一般需要兩年多時(shí)間。由于不少文件的有效期僅1—2年，容易出現(xiàn)“整個(gè)流程尚未走完、部分文件已經(jīng)失效”的狀況。

三是對(duì)外國(guó)投資存在比例要求。在印尼，外國(guó)投資者出于投資便利考慮，常選擇與國(guó)有電力公司合作開發(fā)項(xiàng)目，但印尼政府規(guī)定國(guó)有企業(yè)在其開發(fā)的電力項(xiàng)目中必須占股51%。由于印尼國(guó)有企業(yè)出資能力有限，實(shí)際出資很難達(dá)到要求，外國(guó)投資方只能代其支付資金缺口，背負(fù)較大的資金壓力。菲律賓在電力開發(fā)上對(duì)外國(guó)資本采取了限制政策，要求外資投資占比不超過40%。

(二)區(qū)域國(guó)家對(duì)湄公河開發(fā)的日益敏感

湄公河的水電開發(fā)早已成為區(qū)域內(nèi)一個(gè)存在沖突可能性的地緣政治議題。近10年來，老撾在湄公河干流上已建成的沙耶武里水電站、棟沙宏水電站和正在籌備中的北本水電站、瑯勃拉邦水電站、薩納坎水電站均遭到流域國(guó)家不同程度的反對(duì)，反對(duì)意見主要源自政府對(duì)區(qū)域秩序走向、水電環(huán)境影響的特定立場(chǎng)。

越南作為最下游的國(guó)家一直持堅(jiān)定的反對(duì)態(tài)度。其基本觀點(diǎn)認(rèn)為，上游水電開發(fā)對(duì)該國(guó)湄公河三角洲的不利影響(主要指泥沙流量和水流量的減少)已經(jīng)威脅到國(guó)家的安全與發(fā)展，在湄公河干流上不應(yīng)新建水電站，“瀾滄江—湄公河”全流域的水電開發(fā)與運(yùn)營(yíng)應(yīng)置于多邊機(jī)制的管控之下。有研究指出，盡管越南在對(duì)外關(guān)系上十分維護(hù)傳統(tǒng)的國(guó)家主權(quán)原則，但在湄公河水電議題上卻熱衷于宣揚(yáng)“沿岸國(guó)家應(yīng)該讓渡主權(quán)、接受跨國(guó)治理”的論調(diào)。(42)Truong-Minh Vu and Maximilian Mayer,“Hydropower Infrastructure and Regional Order Making in the Sub-Mekong Region”, Revista Brasileira de Política Internacional, Vol. 61(2019), p. 11.需要指出的是，越南政府采取了一種“內(nèi)部問題外部化”的策略，將湄公河三角洲面臨的海水侵襲、岸線侵蝕、水質(zhì)下降等環(huán)境問題通通歸咎到老撾、中國(guó)的水電開發(fā)，但這些問題既與全球氣候變化引發(fā)的自然災(zāi)害有關(guān)，在很大程度上也與該國(guó)對(duì)當(dāng)?shù)剡^度圍堰護(hù)田、河道非法采砂、工業(yè)廢水和生活污水無序排放的放任自流有關(guān)。越南政府更愿意在自身責(zé)任上避重就輕，讓上游的水電站成為“替罪羔羊”。

柬埔寨政府和泰國(guó)政府出現(xiàn)了態(tài)度上的變化。柬埔寨此前在湄公河干流上規(guī)劃了水電項(xiàng)目，也曾明確支持老撾的沙耶武里項(xiàng)目，但柬埔寨政府逐漸意識(shí)到，不同于老撾所在的上游河段，本國(guó)所在的下游河段位于平原地區(qū)，項(xiàng)目淹沒的土地面積更大、施工難度和開發(fā)成本也更大，自身并無干流上的開發(fā)優(yōu)勢(shì)。而且，隨著全球變暖效應(yīng)增強(qiáng)，柬埔寨近幾年屢遭旱災(zāi)，水資源的保供壓力、漁業(yè)的生存壓力也在陡增，其反對(duì)干流水電項(xiàng)目的立場(chǎng)開始向越南靠攏。2020年3月，柬埔寨工業(yè)、礦業(yè)和能源部能源總局局長(zhǎng)維克多·喬納(Victor Jona)表示，該國(guó)未來10年內(nèi)不會(huì)在湄公河開發(fā)新水電站，表現(xiàn)出“以身作則”的態(tài)度。泰國(guó)由于與老撾的電力聯(lián)系，一直支持湄公河水電開發(fā)，但近年也出現(xiàn)農(nóng)業(yè)灌溉用水緊張、漁業(yè)受損的情況。2020年11月泰國(guó)國(guó)家水資源辦公室秘書長(zhǎng)頌基特·巴差翁(Somkiat Prajamwong)表示，該國(guó)反對(duì)位于老泰邊境、由中國(guó)大唐公司投資的薩納坎水電站，主要因?yàn)樵擁?xiàng)目對(duì)泰國(guó)的環(huán)境影響不明確。有評(píng)論認(rèn)為泰國(guó)反對(duì)的原因主要是該項(xiàng)目可能影響河流走向、改變國(guó)際邊界。(43)RFA,“Thailand Threatens to Reject Electricity from Laos’ Sanakham Dam Over Environmental and Security Concerns”, December 3, 2020, https://www.rfa.org/english/news/laos/dam-12032020151522.html.鑒于上述形勢(shì)，老撾在湄公河干流上的水電開發(fā)可能遭到更大的國(guó)際阻力，老撾在湄公河委員會(huì)很可能成為“孤立的少數(shù)派”。

(三)非政府組織基于環(huán)境社會(huì)影響的反對(duì)

區(qū)域大型水電項(xiàng)目的開發(fā)都會(huì)遭遇非政府組織的反對(duì)或抵制，這些組織不僅來自項(xiàng)目所在國(guó)，也來自域內(nèi)其他國(guó)家乃至全球各地，組織的類型一般涵蓋環(huán)保團(tuán)體、原住民團(tuán)體、農(nóng)業(yè)團(tuán)體、漁業(yè)團(tuán)體。反水電的訴求往往針對(duì)水電項(xiàng)目的環(huán)境影響、移民安置過程中的行為不當(dāng)或補(bǔ)償不足、水電選址對(duì)原住民傳統(tǒng)活動(dòng)領(lǐng)域的侵占等。公允地說，在東南亞國(guó)家，一些非政府組織的行動(dòng)具有道義上的必要性、效果上的建設(shè)性，表達(dá)了基層民眾的迫切訴求，雖然形成阻礙，但在很多情況下也幫助各國(guó)政府、域內(nèi)外開發(fā)商進(jìn)行更具公平性和可持續(xù)性的開發(fā)，使水電項(xiàng)目盡可能減少負(fù)外部性。

近年來，非政府組織反對(duì)水電的態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：第一，立場(chǎng)更加激進(jìn)。有些組織不再只是針對(duì)個(gè)案，而是徹底排斥大型水電開發(fā)。泰國(guó)和菲律賓的一些環(huán)保組織(如泰國(guó)的“清孔保護(hù)團(tuán)體”、菲律賓的“東亞和東南亞河流觀察”)自上世紀(jì)八九十年代開始，持續(xù)反對(duì)本國(guó)的水電項(xiàng)目興建，積累了豐富的“斗爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)”，它們的立場(chǎng)基本倒向“禁建水電”、還河流以完全自然的形態(tài)。2019年3月，緬甸300余名民間組織人士舉行會(huì)議，反對(duì)當(dāng)時(shí)政府所有的大型水電規(guī)劃，認(rèn)為這些項(xiàng)目的價(jià)值“并非造福緬甸人民，而是向鄰國(guó)輸送電力和利益”。(44)Clare Hammond,“Civil Society Groups from across Myanmar Hold Anti-hydropower Protest”, Frontier Myanmar, March 15, 2019, https://www.frontiermyanmar.net/en/civil-society-groups-from-across-myanmar-hold-anti-hydropower-protest/.第二，對(duì)話很難進(jìn)行。非政府組織普遍不信任政府，也不信任參與水電開發(fā)的國(guó)內(nèi)外企業(yè)，這導(dǎo)致各方無法溝通、尋求共識(shí)。例如，老撾政府為了開發(fā)沙耶武里項(xiàng)目，曾兩次向湄公河委員會(huì)提交由法國(guó)、芬蘭機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)的環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告，但當(dāng)時(shí)反對(duì)該項(xiàng)目的非政府組織大多未閱讀過這些文件，認(rèn)為這只是老撾政府的合法性手段，內(nèi)容不具備參考價(jià)值。(45)Kathryn A. Olson and Brain J. Gareau,“Hydro/Power? Politics, Discourse and Neoliberalization in Laos’s Hydroelectric Development”, Sociology of Development, Vol. 4, No. 1(2018), pp. 94-118.再如，柬埔寨桑河二級(jí)水電站配套建設(shè)了3個(gè)移民新村，受項(xiàng)目影響的3690名村民均住上了新修建的村舍，柬國(guó)政府和一些民間組織都對(duì)安置工作給予高度肯定。即使如此，一些組織在未給出任何證據(jù)的情況下，宣稱該項(xiàng)目造成了5000余人的“流離失所、無家可歸”，在項(xiàng)目建設(shè)過程中不斷發(fā)起輿論攻擊。第三，參與治理力度更強(qiáng)。域內(nèi)的不少組織更踴躍地參與東盟、湄公河委員會(huì)及各國(guó)的能源電力決策活動(dòng)，它們不滿足于成為“國(guó)家水電發(fā)展的決策參與者”，而是尋求輸出水電治理規(guī)范，改變區(qū)域水資源治理的結(jié)構(gòu)，使水電徹底成為“不受歡迎”的對(duì)象。(46)韓葉：《非政府組織、地方治理與海外投資風(fēng)險(xiǎn)——以湄公河下游水電開發(fā)為例》，《外交評(píng)論》2019年第1期，第81-112頁。域內(nèi)組織也充分依賴一些外國(guó)政府和國(guó)際非政府組織的支持，經(jīng)常組建高效協(xié)作的跨國(guó)行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。例如，為了反對(duì)中國(guó)企業(yè)參與投資的印尼巴丹托魯水電站，2019年3月多國(guó)環(huán)保組織在中國(guó)駐雅加達(dá)、紐約、約翰內(nèi)斯堡等地的使領(lǐng)館前進(jìn)行了多日抗議，并通過網(wǎng)絡(luò)博主、社交媒體等進(jìn)行廣泛報(bào)道。

(四)域外大國(guó)的干擾

一些域外大國(guó)經(jīng)常將水電當(dāng)作塑造區(qū)域秩序的工具，有意將水電開發(fā)政治化、安全化。美國(guó)自奧巴馬政府起，長(zhǎng)期反對(duì)在“瀾滄江—湄公河”干流上興建水電站。2009年美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)起“湄公河下游倡議”，尋求深度介入?yún)^(qū)域水資源開發(fā)治理，助推建立更具多邊制衡性的區(qū)域合作架構(gòu)。2011年3月美參議院通過“湄公河保護(hù)法案”，要求財(cái)政部長(zhǎng)告知美國(guó)駐世界銀行、亞洲開發(fā)銀行的執(zhí)行理事，運(yùn)用美國(guó)在以上機(jī)構(gòu)的投票權(quán)，阻止向湄公河水電站項(xiàng)目和相關(guān)電網(wǎng)項(xiàng)目提供任何貸款或經(jīng)濟(jì)、技術(shù)援助。美國(guó)的抵制舉動(dòng)主要針對(duì)的是中國(guó)在瀾滄江及整個(gè)東南亞的大型水電開發(fā)，將中國(guó)興建和參與的項(xiàng)目視為一種“基礎(chǔ)設(shè)施性權(quán)力”的海外延伸，試圖“抵消或阻止中國(guó)在東南亞地區(qū)的基建擴(kuò)張勢(shì)頭，防止東南亞地區(qū)成為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)后花園”。(47)韋宗友：《美日在東南亞地區(qū)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作：舉措、動(dòng)因與制約因素》，《南洋問題研究》2020年第3期，第5頁。

近年來，鑒于美國(guó)企業(yè)在東南亞水電市場(chǎng)不占據(jù)份額、中國(guó)“一帶一路”倡議不斷深化，美國(guó)政府的主張已經(jīng)演變?yōu)楣膭?lì)東南亞國(guó)家減少乃至放棄水電，近期的主要?jiǎng)酉虬ǎ阂皇菑?qiáng)化政治介入與挑撥離間。特朗普政府于2020年9月將“湄公河下游倡議”升級(jí)為“湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系”，把“可持續(xù)的水資源”作為優(yōu)先關(guān)注領(lǐng)域。其一大舉措是為湄公河委員會(huì)提供專門的財(cái)政支持，幫助其獲取水資源數(shù)據(jù)、開展“科學(xué)決策”。2020年底美國(guó)國(guó)務(wù)院資助美國(guó)智庫史汀生中心實(shí)施“湄公河水壩監(jiān)測(cè)項(xiàng)目”，利用衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，追蹤干流上13個(gè)水壩(中國(guó)11個(gè)，老撾2個(gè))的水庫水文數(shù)據(jù)。拜登政府上臺(tái)后表態(tài)將延續(xù)這一伙伴關(guān)系，2021年6月舉辦了首次伙伴關(guān)系框架內(nèi)的高級(jí)官員會(huì)議，美國(guó)外交官公開指責(zé)中國(guó)威脅湄公河流域國(guó)家的自然環(huán)境與經(jīng)濟(jì)自立。二是強(qiáng)化直接的電力合作，引導(dǎo)區(qū)域能源轉(zhuǎn)型。2019年，美國(guó)、日本達(dá)成“日美湄公河電力伙伴關(guān)系”(JUMPP)，其宗旨是“促進(jìn)湄公河地區(qū)電力結(jié)構(gòu)的多樣化、減少對(duì)水電能力的依賴”，(48)“Joint Statement on the Japan-United States Mekong Power Partnership(JUMPP)”, Mekong-U.S. Partnership Website, August 2, 2019, https://mekonguspartnership.org/2019/08/02/joint-statement-on-the-japan-united-states-mekong-power-partnership-jumpp/.該關(guān)系主要通過舉辦外交代表和技術(shù)專家的會(huì)議，引導(dǎo)區(qū)域電力決策者開發(fā)非水清潔能源，協(xié)調(diào)兩國(guó)在該區(qū)域的電力援助。三是持續(xù)扶持反水電的非政府組織和民間行動(dòng)。如受美國(guó)國(guó)務(wù)院資助的水資源監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)“地球之眼”專門搜集中國(guó)旱季攔截湄公河水源的“證據(jù)”，并不斷炮制各種報(bào)告；美國(guó)在越南、柬埔寨、緬甸等國(guó)持續(xù)資助本土的環(huán)保組織，利用它們重點(diǎn)抨擊中國(guó)在區(qū)域內(nèi)的水電開發(fā)項(xiàng)目。從清潔能源外交的維度看，美國(guó)的政策兼具治理驅(qū)動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)的特征，融合了基于規(guī)范的制度建構(gòu)和基于利益博弈的市場(chǎng)開拓。(49)李昕蕾：《清潔能源外交：全球態(tài)勢(shì)與中國(guó)外交》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2020年，第43頁。

五、結(jié)語

東南亞水電開發(fā)嵌套在各國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體系及所處的國(guó)際環(huán)境。根據(jù)前文討論的理論框架，在東南亞水電開發(fā)決策的政策體系中，不同行為體有著不同的優(yōu)先關(guān)注點(diǎn)(見圖2)，各方對(duì)水電經(jīng)濟(jì)效益、能源效益的追求構(gòu)成了發(fā)展動(dòng)因，水電在可預(yù)見的未來仍是東南亞能源投資和運(yùn)營(yíng)的重點(diǎn)，這一大局暫無變化；同時(shí)，水電開發(fā)的政治阻力、社會(huì)阻力不斷加強(qiáng)，一些行為體基于環(huán)境、社會(huì)層面的不利影響，抵制單個(gè)項(xiàng)目乃至徹底否定水電，政府在投資政策上的缺陷、域外國(guó)際行為體的國(guó)際秩序塑造也在復(fù)雜化、政治化開發(fā)進(jìn)程。本文研究揭示了域內(nèi)各國(guó)政府是水電開發(fā)決策的核心主體，其立場(chǎng)正在變得更加復(fù)雜、多變，它們普遍支持水電的繼續(xù)開發(fā)，但可能會(huì)基于現(xiàn)實(shí)利益或形勢(shì)變化，對(duì)具體項(xiàng)目或趨勢(shì)實(shí)施抵制。

圖2 東南亞水電開發(fā)決策的互動(dòng)圖景資料來源：筆者自制。

基于以上研究，本文建議中國(guó)與東盟之間的電力合作應(yīng)聚焦以下幾個(gè)方面：第一，高度重視湄公河水電開發(fā)的議題。目前的形勢(shì)是“樹欲靜而風(fēng)不止”，域內(nèi)外“反水電”聲浪與“反華”行動(dòng)經(jīng)常結(jié)合、煽風(fēng)點(diǎn)火，中國(guó)應(yīng)在瀾湄合作框架內(nèi)進(jìn)一步深化跨國(guó)水資源的統(tǒng)籌合作，變“反應(yīng)型治理”為“能動(dòng)型治理”，主動(dòng)設(shè)置“綠色水電開發(fā)”的合作議題，支持流域國(guó)家改善水資源統(tǒng)籌管理能力，幫助流域內(nèi)已建成項(xiàng)目、在建項(xiàng)目不斷提升可持續(xù)運(yùn)營(yíng)水平，把水電工程對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響降至最低。從務(wù)實(shí)的投資角度而言，我國(guó)政府與企業(yè)需要對(duì)未來湄公河干流上的新項(xiàng)目進(jìn)行充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，避免再次發(fā)生“密松水電站”事件。第二，放眼東南亞全局，挖掘水電合作的潛力。正如本文所言，水電在提高能源可及性、推進(jìn)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型方面有不可替代的作用，小水電、抽水蓄能、“水電+光伏”等形式處于方興未艾的起步階段。國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)與東南亞國(guó)家政府部門的政策溝通，深入對(duì)接電力政策和發(fā)展規(guī)劃，以“政府推動(dòng)、企業(yè)主導(dǎo)、商業(yè)運(yùn)作”為原則，抓緊實(shí)施雙方認(rèn)可、條件成熟的項(xiàng)目，兼顧利在千秋的大項(xiàng)目、立竿見影的小項(xiàng)目。第三，改善我國(guó)企業(yè)海外水電投資的盡責(zé)管理體系，推動(dòng)企業(yè)更加注重履行社會(huì)維度和環(huán)境維度的社會(huì)責(zé)任。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，加強(qiáng)同非政府組織、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的直接溝通，及時(shí)回應(yīng)和解決各利益相關(guān)方的訴求。第四，積極開拓水電領(lǐng)域的“第三方合作”，依托中國(guó)強(qiáng)大的產(chǎn)能優(yōu)勢(shì)，與來自全球的企業(yè)在東南亞市場(chǎng)共同尋找投資機(jī)遇，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的合作格局。