金永明，崔 婷

(中國(guó)海洋大學(xué) a. 國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院，b. 法學(xué)院，山東 青島 266100)

一、問(wèn)題的提出

美國(guó)南海政策受中美關(guān)系的影響，是中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的重要組成部分。中國(guó)的快速崛起導(dǎo)致美國(guó)對(duì)華認(rèn)知發(fā)生轉(zhuǎn)變，與中國(guó)的博弈程度加大。尤其是自2009年奧巴馬上臺(tái)后，美國(guó)的戰(zhàn)略重心逐漸東移，南海愈發(fā)成為美國(guó)遏制或抵消中國(guó)在地區(qū)影響力的重要抓手。隨著美國(guó)對(duì)南海問(wèn)題介入程度不斷加深，南海問(wèn)題持續(xù)升溫，美國(guó)愈益成為南海地區(qū)局勢(shì)穩(wěn)定與否的關(guān)鍵因素之一。目前，南海問(wèn)題在摻雜越來(lái)越多的美國(guó)因素后，被賦予更多的博弈焦點(diǎn)，逐漸成為中美兩國(guó)在區(qū)域安全、海洋權(quán)力、海洋規(guī)則和法律秩序等方面博弈的象征，這導(dǎo)致南海問(wèn)題變得更加復(fù)雜和不確定。南海問(wèn)題不僅是中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的縮影，更是影響亞太地區(qū)穩(wěn)定的一個(gè)關(guān)鍵因素。因此，破解中美兩國(guó)在南海問(wèn)題的困境，成為維護(hù)亞太地區(qū)穩(wěn)定所面臨的迫切問(wèn)題。

自2009年以來(lái)，美國(guó)對(duì)南海的介入程度逐漸加深，其南海政策隨之發(fā)生調(diào)整與轉(zhuǎn)變，學(xué)界對(duì)此進(jìn)行了諸多研究與討論。通過(guò)梳理比較具有代表性的文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)界對(duì)美國(guó)南海政策研究主要呈現(xiàn)以下特征：一是，側(cè)重于研究某一屆政府的南海政策立場(chǎng)和具體舉措，對(duì)其政策主要作事實(shí)性分析。(1)鞠海龍：《美國(guó)奧巴馬政府南海政策研究》，《當(dāng)代亞太》2011年第3期，第97-112頁(yè)；韋宗友：《解讀奧巴馬政府的南海政策》，《太平洋學(xué)報(bào)》2016年第2期，第27-37頁(yè)；韋宗友：《特朗普政府南海政策初探》，《東南亞研究》2018年第2期，第123-136頁(yè)；張蕾蕾：《美國(guó)特朗普政府南海政策分析》，《國(guó)際論壇》2019年第1期，第88-102頁(yè)；蘇曉暉：《美國(guó)新政府南海政策發(fā)展態(tài)勢(shì)研究》，《太平洋學(xué)報(bào)》2017年第7期，第36-43頁(yè)；齊皓：《印太戰(zhàn)略視角下南海問(wèn)題國(guó)際化的特點(diǎn)與前景》，《南洋問(wèn)題研究》2020年第3期，第67-81頁(yè)；王聯(lián)合：《美國(guó)“印太戰(zhàn)略”框架下針對(duì)南海問(wèn)題的聯(lián)盟新樣式》，《國(guó)際觀察》2021年第1期，第106-130頁(yè)；朱鋒：《大變局下的南海局勢(shì)：新問(wèn)題與新特點(diǎn)》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年第3期，第45-58頁(yè)；傅夢(mèng)孜、陳子楠：《拜登政府南海政策的調(diào)整方向與限度》，《邊界與海洋研究》2021年第3期，第41-56頁(yè)；鞠海龍、林愷鋮：《拜登政府的南海政策：地區(qū)影響及其限度》，《國(guó)際問(wèn)題研究》2022年第2期，第102-118頁(yè)；Michael McDevitt,“The South China Sea and U.S. Policy Options”, American Foreign Policy Interests, Vol. 35(2013), pp. 175-187; Phuong Nguyen,“Deciphering the Shift in America’s South China Sea policy”, Contemporary Southeast Asia, Vol. 38, No. 3(2016), pp. 389-421; Joel Wuthnow,“Beyond Imposing Costs: Recalibrating US Strategy in the South China Sea”, Asia Policy, No. 24(2017), pp. 123-138.二是，集中分析美國(guó)南海政策轉(zhuǎn)變的主要原因，(2)周琪：《冷戰(zhàn)后美國(guó)南海政策的演變及其根源》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2014年第6期，第23-44頁(yè)；吳士存：《南海緣何再度成為大國(guó)角逐的舞臺(tái)》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年第3期，第16-27頁(yè)；Jean Garrison and Marc Wall,“The Rise of Hedging and Regionalism: An Explanation and Evaluation of President Obama’s China Policy”, Asian Affairs: An American Review, Vol. 43(2016), pp. 47-63.且從不同的理論視角進(jìn)行研究，如地緣政治理論和權(quán)力轉(zhuǎn)移理論等。(3)陳慈航：《美國(guó)在南海問(wèn)題上的對(duì)華政策轉(zhuǎn)向——基于強(qiáng)制外交與威懾理論的考察》，《當(dāng)代亞太》2019年第3期，第95-128頁(yè)；鐘飛騰：《理解美國(guó)南海政策轉(zhuǎn)變的三個(gè)維度——霸權(quán)衰落、權(quán)力轉(zhuǎn)移與美國(guó)國(guó)內(nèi)政治》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年第3期，第73-91頁(yè)；胡波：《中美南海競(jìng)爭(zhēng)的格局和趨勢(shì)——基于權(quán)力、規(guī)則及第三方因素三大變量的綜合分析》，《外交評(píng)論》2021年第1期，第24-46頁(yè)；Mikael Weissmann,“Understanding Power(Shift)in East Asia: The Sino-US Narrative Battle about Leadership in the South China Sea”, Asian Perspective, Vol. 43, No. 2(2019), pp. 223-248; Danah Ali Alenezi,“US Rebalance Strategy to Asia and US-China Rivalry in South China Sea from the Perspective of the Offensive Realism”, Review of Economics and Political Science, 2020, pp. 1-14.上述文獻(xiàn)和成果，對(duì)本文的研究具有重要的參考價(jià)值。但現(xiàn)今的研究成果主要存在兩點(diǎn)不足：第一，美國(guó)積極介入南海問(wèn)題后，對(duì)其南海政策的討論主要側(cè)重于美國(guó)單屆政府的南海政策，導(dǎo)致割裂看待美國(guó)介入南海問(wèn)題以來(lái)的政策，缺乏從縱向視角的整體脈絡(luò)分析美國(guó)南海政策的延續(xù)和調(diào)整的成果。第二，目前對(duì)于美國(guó)南海政策的研究主要側(cè)重于從是什么、為什么的邏輯出發(fā)，即主要分析美國(guó)南海政策發(fā)生轉(zhuǎn)變以及轉(zhuǎn)變背后的具體原因，但相對(duì)忽略了對(duì)美國(guó)南海政策實(shí)踐成效的評(píng)估和分析。

針對(duì)上述問(wèn)題，本文重點(diǎn)探討2009年以來(lái)，美國(guó)積極介入南海問(wèn)題的政策演變以及實(shí)踐特征，并在縱向分析美國(guó)南海政策的基礎(chǔ)上，總結(jié)美國(guó)南海政策的發(fā)展規(guī)律。其基本特征是，美國(guó)的南海政策注重多種手段相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)其預(yù)期戰(zhàn)略目標(biāo)。那么，在具體的實(shí)踐進(jìn)程中，美國(guó)南海政策所取得的成效如何？這是本文擬回答的主要問(wèn)題。文章認(rèn)為，客觀評(píng)估美國(guó)南海政策成效，將有助于我國(guó)進(jìn)一步制定合理科學(xué)的對(duì)策，以期中國(guó)能夠更加積極有效地應(yīng)處中美南海博弈，維護(hù)南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定。

二、美國(guó)南海政策的演變與特征

美國(guó)對(duì)華態(tài)度和立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變是影響美國(guó)南海政策制定的關(guān)鍵。自2009年奧巴馬上臺(tái)后，美國(guó)對(duì)南海的介入力度逐漸加大。此后隨著中美競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的不斷加劇，美國(guó)的南海政策隨之發(fā)生調(diào)整和轉(zhuǎn)變。雖然美國(guó)介入南海問(wèn)題主要是以軍事、外交和法律手段相結(jié)合，但是美國(guó)各屆政府的戰(zhàn)略思維存在差異，故而上述3種手段在實(shí)施過(guò)程中的側(cè)重有所不同。

(一)奧巴馬政府的南海政策：雙軌政策

自2009年，奧巴馬政府提出“重返亞太”，南海成為美國(guó)實(shí)施該戰(zhàn)略的重要抓手，美國(guó)開(kāi)始積極介入南海問(wèn)題。

第一，在政策表述層面。2010年7月，希拉里·克林頓發(fā)表了美國(guó)關(guān)于南海問(wèn)題的講話。她表示：“美國(guó)在航行自由、開(kāi)放進(jìn)入亞洲海洋公域以及尊重南海的國(guó)際法方面具有國(guó)家利益；在南海爭(zhēng)議方面，美國(guó)不偏袒爭(zhēng)議任何一方，但是主張各方行動(dòng)符合國(guó)際法，反對(duì)任何聲索方使用或威脅使用武力去解決沖突等?！?4)Hillary Rodham Clinton,“Remarks at Press Availability”, July 23, 2010, https://2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/07/145095.htm.此次講話較完整地表達(dá)了奧巴馬政府的南海政策，被視作美國(guó)積極介入南海問(wèn)題的標(biāo)志。此后，美國(guó)官方又多次就南海問(wèn)題表態(tài)。2011年7月22日，希拉里·克林頓再次重申美國(guó)對(duì)南海領(lǐng)土爭(zhēng)議任何一方不持立場(chǎng)，維護(hù)航行自由等。(5)Hillary Rodham Clinton,“The South China Sea”, U.S. Department of State, July 22, 2011, https://2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2011/07/168989.htm.2012年8月3日，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)表了關(guān)于南海問(wèn)題的政策聲明。在該聲明中，美國(guó)對(duì)南海問(wèn)題在維持原有態(tài)度的基礎(chǔ)上，增加了對(duì)中國(guó)三沙市行政建設(shè)的指責(zé)，認(rèn)為中國(guó)“破壞地區(qū)現(xiàn)狀”，且明確提到聲索國(guó)根據(jù)需要可以適用仲裁或其他國(guó)際法律機(jī)制。(6)Patrick Ventrell,“South China Sea”, U.S. Department of State, August 3, 2012, https://2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2012/08/196022.htm.這表明美國(guó)在南海問(wèn)題上對(duì)中國(guó)的指向性增強(qiáng)，且傾向以法律手段插手南海問(wèn)題。2014年12月5日，美國(guó)國(guó)務(wù)院網(wǎng)站發(fā)布了“海洋界限”第143號(hào)報(bào)告，否定中國(guó)“斷續(xù)線”的合法性。(7)United States Department of State Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, Limits in the Seas, No. 143, China: Maritime Claims in the South China Sea, December 5, 2014, https://2009-2017.state.gov/documents/organization/234936.pdf.值得注意的是，此份報(bào)告是在菲律賓就南海問(wèn)題提出國(guó)際仲裁的背景下發(fā)布的，無(wú)疑具有明顯的指向性和針對(duì)性。

第二，在政策實(shí)施層面。與先前政策相比，美國(guó)在涉及南海問(wèn)題的軍事、外交和法律手段上均作出了相應(yīng)的調(diào)整。一是在軍事層面，美國(guó)強(qiáng)化在南海及周邊海域的前沿軍事部署，擴(kuò)建軍事基地，鞏固與盟國(guó)的軍事合作和聯(lián)合軍演，并借“航行自由”之名，增加對(duì)南海的軍事巡航。例如，2013年12月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿約翰·克里宣布將提供3250萬(wàn)美元的援助，以推進(jìn)東南亞的海事能力建設(shè)。(8)Michael Fuchs,“Fourth Annual South China Sea Conference”, July 11, 2014, https://2009-2017.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/07/229129.htm.值得注意的是，自2015年起，奧巴馬政府開(kāi)始派遣軍艦駛?cè)肽虾：Ｓ驁?zhí)行“航行自由行動(dòng)”。(9)Mikhail Terskikh, Ekaterina Narkhova and Anastasia Gorbatko,“The Transformation of the South China Sea Issue in the US Foreign Policy: from Rebalancing to the Indo-Pacific Narrative”, Executive Editor, 2021, p. 168.這標(biāo)志著美國(guó)進(jìn)一步推動(dòng)了南海問(wèn)題軍事化。二是在外交層面，奧巴馬政府主張多邊外交，強(qiáng)調(diào)聯(lián)盟和伙伴關(guān)系的重要性。奧巴馬政府積極參與東盟多邊機(jī)制，對(duì)東盟各國(guó)進(jìn)行國(guó)事訪問(wèn)，尤其注重增進(jìn)與越南和菲律賓的安全合作關(guān)系。但在這一時(shí)期美國(guó)只是借助傳統(tǒng)盟友常規(guī)施壓，且主要以所謂的特殊事件插手南海問(wèn)題。如2012年黃巖島事件，美國(guó)聲稱對(duì)黃巖島這些巖礁本身的主權(quán)歸屬持中立態(tài)度，但是卻加大了對(duì)菲律賓的軍事援助，對(duì)華指向明顯。2013年，菲律賓就中國(guó)南海問(wèn)題提起國(guó)際仲裁事件，以及2014年的中國(guó)“海洋石油981”鉆井平臺(tái)事件等，均呈現(xiàn)出美國(guó)暗中插手南海問(wèn)題的特征。三是在國(guó)際法層面，美國(guó)反復(fù)聲明維護(hù)南海“航行自由”利益，將國(guó)際法作為維護(hù)利益的工具。在奧巴馬執(zhí)政前期，美國(guó)支持東盟與中國(guó)就南海問(wèn)題進(jìn)行談判磋商，啟動(dòng)“南海行為準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程，而后期主要轉(zhuǎn)向?qū)δ虾７蓡?wèn)題的針對(duì)性指責(zé)，尤其是涉及“九段線”的爭(zhēng)論開(kāi)始增多，并多次呼吁南海聲索國(guó)(尤其是越南和菲律賓)通過(guò)司法渠道解決南海爭(zhēng)議，試圖將南海問(wèn)題司法化。

值得注意的是，奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，其南海政策具有明顯的“雙軌政策”特征。所謂“雙軌政策”是指，在政策表述層面和政策實(shí)際操作層面存在明顯差異。在南海政策表述層面，奧巴馬政府多次以官方形式堅(jiān)稱在涉及南海島礁主權(quán)爭(zhēng)議問(wèn)題上保持中立、不持立場(chǎng)。這表明該時(shí)期美國(guó)的南海政策在涉及中國(guó)領(lǐng)土的核心利益問(wèn)題上，相對(duì)保守和謹(jǐn)慎，盡可能保持戰(zhàn)略克制，且多借助外交和法律層面的軟制衡。

在南海政策實(shí)際操作層面，奧巴馬政府則表現(xiàn)出“選邊站”的特征，積極介入南海問(wèn)題并暗中給予南海聲索國(guó)尤其是東盟的一些國(guó)家相關(guān)援助，以增強(qiáng)其與中國(guó)的對(duì)抗能力。美國(guó)這種既克制又強(qiáng)制的特征，主要是因?yàn)槊绹?guó)的南海政策被置于中美關(guān)系大框架下，即中美關(guān)系處于戰(zhàn)略競(jìng)合階段。在該階段，中美關(guān)系具有兩面性，兩國(guó)間競(jìng)爭(zhēng)與合作相交織。(10)王帆：《不對(duì)稱相互依存與合作型施壓——美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略的策略調(diào)整》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2010年第12期，第32頁(yè)。所以，奧巴馬政府在南海問(wèn)題上的政策選擇表現(xiàn)出既要防范遏制中國(guó)，又要避免過(guò)度干預(yù)南海問(wèn)題而與中國(guó)發(fā)生正面對(duì)抗的特征。

(二)特朗普政府的南海政策：武力威懾

特朗普上臺(tái)后，重新定位中美關(guān)系，將中國(guó)視為最大的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)框架下，特朗普政府的南海政策由奧巴馬政府的相對(duì)保守與克制轉(zhuǎn)向更為激進(jìn)的對(duì)抗策略，在政策重點(diǎn)上尤其側(cè)重武力威懾。2017年1月11日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿雷克斯·蒂勒森在參議院外委會(huì)提名聽(tīng)證會(huì)上宣稱，中國(guó)在南?！罢紦?jù)”、控制或宣稱主權(quán)的領(lǐng)土不合法，性質(zhì)如同俄羅斯“吞并”克里米亞。(11)張敦偉：《試論美國(guó)南海政策的轉(zhuǎn)向》，《國(guó)際研究參考》2018年第7期，第2頁(yè)。2017年12月，特朗普政府發(fā)布美國(guó)《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，稱“中國(guó)建設(shè)和‘軍事化’南海前哨的行為危及貿(mào)易自由流通，威脅其他國(guó)家的主權(quán)，并損害地區(qū)穩(wěn)定”。(12)“National Security Strategy of the United States of America”, The White House, December 2017, p. 46, http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2020/04/2017.pdf.而在2020年7月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿邁克爾·蓬佩奧就南海問(wèn)題正式發(fā)表聲明，幾乎完全否定了中國(guó)在南海的相關(guān)主張，并聲稱要與東南亞盟友和伙伴國(guó)一起，維護(hù)他們近海資源的主權(quán)。(13)“U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea”, U.S. Embassy & Consulates in China, July 13, 2020, https://china.usembassy-china.org.cn/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.美國(guó)國(guó)務(wù)院的上述立場(chǎng)表明，美國(guó)開(kāi)始重點(diǎn)關(guān)注并指責(zé)中國(guó)的島礁建設(shè)，認(rèn)為中國(guó)的行為已經(jīng)改變南?，F(xiàn)狀，打破地區(qū)力量的平衡。此外，特朗普政府逐漸打破奧巴馬政府涉及南海主權(quán)爭(zhēng)議的“不選邊、中立原則”，而轉(zhuǎn)向“選邊站”，稱其不再對(duì)中國(guó)在南海的主張保持沉默。(14)針對(duì)美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布《美國(guó)對(duì)中國(guó)在南中國(guó)海海事聲索的聲明》(2020年7月13日)分析內(nèi)容，參見(jiàn)金永明：《美國(guó)的南海問(wèn)題政策解析及前景展望》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年第3期，第92-98頁(yè)。

特朗普政府認(rèn)為，奧巴馬政府的南海政策沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)和成效，因?yàn)橹袊?guó)并沒(méi)有停止島礁建設(shè)，以及對(duì)南海主權(quán)和主權(quán)權(quán)利的維護(hù)。特朗普政府將奧巴馬政府以外交和法律為主的軟制衡轉(zhuǎn)向以軍事為主的武力威懾，主張采取更加強(qiáng)硬的直接對(duì)抗方式遏制中國(guó)。在軍事上，特朗普政府主張建設(shè)強(qiáng)大的軍事力量，提升對(duì)中國(guó)的遏制能力與效力。特朗普政府在南海地區(qū)總體保持高強(qiáng)度的軍事活動(dòng)，頻繁展開(kāi)各類軍事演習(xí)，增加空中抵近偵察、“航行自由行動(dòng)”等軍事行為，將南海地區(qū)軍事行動(dòng)擴(kuò)大化、多樣化。例如，在航母編隊(duì)演習(xí)方面，2017年，美國(guó)海軍“尼米茲”號(hào)(CVN-68)、“里根”號(hào)(CVN-76)和“羅斯?！碧?hào)(CVN-71)航母在西太平洋進(jìn)行了三航母打擊群演習(xí)；2018年，美國(guó)海軍“里根”號(hào)(CVN-76)和“斯坦尼斯”號(hào)(CVN-74)航母打擊群在菲律賓海共同作戰(zhàn)。(15)U.S. 7th Fleet Public Affairs Office,“Nimitz, Reagan Stand with Allies and Partners in South China Sea”, July 16, 2020, https://www.c7f.navy.mil/Media/News/Display/Article/2277511/nimitz-reagan-stand-with-allies-and-partners-in-south-china-sea/.據(jù)中國(guó)外交部統(tǒng)計(jì)，僅2020年上半年，美國(guó)就派出近3000架次軍機(jī)、60余艘次軍艦，包括多批次戰(zhàn)略轟炸機(jī)和雙航母編隊(duì)，不斷在南海炫耀武力，強(qiáng)化軍事部署。(16)《王毅國(guó)務(wù)委員兼外長(zhǎng)在第十屆東亞峰會(huì)外長(zhǎng)會(huì)上的發(fā)言》，中華人民共和國(guó)外交部網(wǎng)站，2020年9月10日，https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/zyjh_674906/202009/t20200910_9870656.shtml。在“航行自由方面”，特朗普政府升級(jí)在南海的“航行自由行動(dòng)”，使之更加常規(guī)化。(17)美國(guó)的“航行自由行動(dòng)”起源于1979年美國(guó)卡特政府提出的所謂“航行自由計(jì)劃”(Freedom of Navigation Program, FON)，自1983年開(kāi)始執(zhí)行，挑戰(zhàn)在全球各地被美國(guó)依據(jù)海洋法(包括習(xí)慣國(guó)際法、1958年《日內(nèi)瓦海洋法公約》，以及1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》)片面認(rèn)定的“過(guò)度海洋主張”(Excessive Maritime Claims)，以維護(hù)美國(guó)的海洋利益尤其在公海的航行自由和安全目標(biāo)。參見(jiàn)宋燕輝：《南海仲裁，<聯(lián)合國(guó)海洋法公約>第121條第3款之解釋及國(guó)家實(shí)踐：美國(guó)之例》，見(jiàn)吳士存主編：《南海評(píng)論2》，北京：世界知識(shí)出版社，2018年，第4頁(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)在我國(guó)南海諸島的南沙島礁周邊海域(2015年10月27日、2016年5月10日)和西沙群島的領(lǐng)海內(nèi)(2016年1月29日、2016年10月21日)實(shí)施了4次所謂的“航行自由行動(dòng)”。(18)Eleanor Freund,“Freedom of Navigation in the South China Sea: A Practical Guide”, Belfer Center for Science and International Affairs, Harvard Kennedy School, June 2017, https://www.belfercenter.org/publication/freedom-navigation-south-china-sea-practical-guide.據(jù)中國(guó)外交部和國(guó)防部統(tǒng)計(jì)，在特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期，美國(guó)在南海的“航行自由行動(dòng)”的次數(shù)為：2017年4次、2018年5次、2019年8次、2020年9次，范圍涉及中國(guó)南海諸島的南沙群島周邊海域、西沙群島的領(lǐng)海以及中沙群島的黃巖島周邊海域。(19)金永明：《新中國(guó)的海洋政策與法律制度》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2020年，第160-162頁(yè)。2019—2020年的“航行自由行動(dòng)”數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)外交部和國(guó)防部的新聞報(bào)道?？梢?jiàn)，無(wú)論在數(shù)量上，還是在范圍上，特朗普政府在南海的所謂“航行自由行動(dòng)”相較奧巴馬政府均有明顯增加。

總之，特朗普政府的南海政策目標(biāo)主要是防止中國(guó)打破南海地區(qū)原有的軍事力量格局，從而繼續(xù)維護(hù)美國(guó)的海上軍事優(yōu)勢(shì)。特朗普政府在對(duì)華實(shí)施武力威懾的同時(shí)，還伴隨經(jīng)濟(jì)制裁等手段，例如制裁中國(guó)有關(guān)涉及南海建設(shè)的企業(yè)?？梢?jiàn)，特朗普政府針對(duì)中國(guó)南海問(wèn)題所實(shí)施的是一種高強(qiáng)度戰(zhàn)略強(qiáng)制和威懾措施。

與軍事力量投入相比，特朗普政府在外交和法律層面的關(guān)注稍顯不足，效果有限。在外交層面，特朗普政府試圖構(gòu)筑聯(lián)盟制衡體系，拉攏傳統(tǒng)盟友、友好國(guó)家和伙伴國(guó)構(gòu)筑對(duì)華戰(zhàn)略包圍。但特朗普秉持現(xiàn)實(shí)主義外交理念，既注重眼前和短期的利益，又要求在承擔(dān)最小的責(zé)任和義務(wù)的同時(shí)能獲得最大收益。在該理念下，雖然美日印澳四國(guó)機(jī)制重啟，但在外交政策上取得的效果并不顯著。在法律層面，特朗普政府原則上繼承了奧巴馬政府的基本立場(chǎng)，進(jìn)一步利用“南海仲裁案裁決”，而美國(guó)國(guó)會(huì)也通過(guò)了遏制南海問(wèn)題的相關(guān)法案。例如，2018年12月美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《亞洲再保證倡議法案》和2019年通過(guò)的《國(guó)防授權(quán)法案》，均對(duì)中國(guó)南海島礁建設(shè)進(jìn)行了指責(zé)。(20)閆巖：《法理戰(zhàn)視角下美國(guó)南海政策的調(diào)整與2020年南海形勢(shì)》，《邊界與海洋研究》2020年第6期，第26頁(yè)。而且，特朗普雖然在其他領(lǐng)域包括在國(guó)際組織方面輕視國(guó)際規(guī)則和國(guó)際法，但是在南海問(wèn)題上卻借助、利用國(guó)際法，目的是將南海問(wèn)題國(guó)際化、司法化，并以此成為美國(guó)和其他國(guó)家強(qiáng)化在南海進(jìn)行軍事部署的借口和“理?yè)?jù)”。

(三)拜登政府的南海政策：一體化威懾

拜登上臺(tái)至今，其南海政策逐漸清晰。相較于特朗普政府，拜登政府的南海政策并未發(fā)生根本性的變化，在很大程度上延續(xù)前任做法，進(jìn)一步就南海問(wèn)題向中國(guó)施壓。整體上看，拜登政府的南海政策目標(biāo)并無(wú)太大調(diào)整，依舊強(qiáng)調(diào)致力于維護(hù)“航行自由”，要求中國(guó)遵守“基于規(guī)則的”海洋秩序等。在具體手段的選擇方面，拜登政府依舊強(qiáng)調(diào)以軍事、外交和法律3種手段為主，在3個(gè)方面平衡著力，但在具體實(shí)踐過(guò)程中，拜登政府進(jìn)行了更精細(xì)的調(diào)整和設(shè)計(jì)。

首先，在軍事層面，拜登政府繼續(xù)加強(qiáng)在南海及其周邊的軍事存在和活動(dòng)。美國(guó)的海上戰(zhàn)略是對(duì)中國(guó)實(shí)施海上封鎖，構(gòu)筑第一島鏈防御線。目前，拜登政府更注重對(duì)尖端軍事技術(shù)和武器裝備的投入，主要是研發(fā)遠(yuǎn)程火力，以擴(kuò)大美國(guó)的軍事優(yōu)勢(shì)。在軍費(fèi)開(kāi)支方面，根據(jù)拜登政府的國(guó)防預(yù)算報(bào)告，2021年美國(guó)的國(guó)防預(yù)算為7417億美元，2022年為7961億，增幅為7.33%，而2023年的國(guó)防預(yù)算創(chuàng)記錄地達(dá)到8133億美元。(21)“United States Department of Defense Fiscal Year 2023 Budget Request”, U.S. Department of Defense, March 28, 2022, p. 2, https://www.defense.gov/Spotlights/FY2023-Defense-Budget/.為了保持常規(guī)軍事優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)美國(guó)的威懾和防御能力，美國(guó)軍方將“太平洋威懾倡議”(Pacific Deterrence Initiative, PDI)納入年度財(cái)政預(yù)算，要求2022財(cái)年為PDI提供51億美元的資金，旨在建立一支能夠隨時(shí)對(duì)侵略行為作出迅速且有效反應(yīng)的部隊(duì)。(22)“United States Department of Defense Fiscal Year 2022 Budget Request”, U.S. Department of Defense, May 28, 2021, p. 5, https://www.defense.gov/cj.此外，美國(guó)繼續(xù)加強(qiáng)在南海軍事演習(xí)，對(duì)華抵近偵察等活動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年美軍在南海及周邊地區(qū)累計(jì)開(kāi)展大規(guī)模演習(xí)演訓(xùn)95次，其中單邊演習(xí)14次、雙多邊演習(xí)81次。(23)《2021年美軍南海軍事行動(dòng)不完全報(bào)告》，南海戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)感知計(jì)劃，2022年3月27日，http://www.scspi.org/zh/yjbg/1648366779。

其次，在外交層面，拜登政府積極修復(fù)與同盟國(guó)和伙伴國(guó)的關(guān)系。拜登政府以維護(hù)南海地區(qū)安全與“航行自由”為由，拉攏域外國(guó)家介入南海問(wèn)題。拜登政府試圖進(jìn)一步打造小多邊安全合作機(jī)制，如美日印澳四邊機(jī)制(QUAD)、美英澳安全合作機(jī)制(AUKUS)等均圍繞美國(guó)的南海政策展開(kāi)海上安全合作，甚至英法德對(duì)于南海的介入程度也逐漸加強(qiáng)。而域內(nèi)國(guó)家，尤其是南海聲索國(guó)也是美國(guó)重點(diǎn)拉攏的對(duì)象。為了重塑美國(guó)信譽(yù)，拜登政府注重提升菲、越、馬等南海聲索國(guó)的海上力量，舉行聯(lián)合軍演，且試圖在南海問(wèn)題上兌現(xiàn)美國(guó)的安全承諾。例如，自2021年3月21日以來(lái)，在中菲“牛軛礁風(fēng)波”中，美國(guó)借機(jī)插手、推波助瀾，且重申1951年《美菲共同防御條約》適用于南海，以顯示其能夠支持南海聲索國(guó)。

再次，在法律層面，拜登政府試圖將南海問(wèn)題進(jìn)一步國(guó)際化。拜登政府重視南海地區(qū)的規(guī)則和秩序之爭(zhēng)，因而十分注重運(yùn)用法律手段。拜登政府借助炒作“南海仲裁案裁決”，以引發(fā)新一輪的南海法律戰(zhàn)。(24)針對(duì)南海仲裁案裁決的批判性內(nèi)容，參見(jiàn)中國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)編：《南海仲裁案裁決之批判》，北京：外文出版社，2018年，第1-395頁(yè)。2021年3月，拜登政府公布《臨時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略指南》，強(qiáng)調(diào)美國(guó)“將繼續(xù)捍衛(wèi)進(jìn)入國(guó)際公域，包括在國(guó)際法之下的航行自由與飛越權(quán)利”。(25)“Interim National Security Strategic Guidance”,The White House,March 2021,p.20,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.2021年7月11日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿安東尼·布林肯發(fā)表“南海仲裁庭裁決五周年”聲明，重申2020年7月13日時(shí)任國(guó)務(wù)卿蓬佩奧提出的美國(guó)關(guān)于南海問(wèn)題的主張，否認(rèn)中國(guó)在南海的合法權(quán)利。(26)Antony J. Blinken,“Fifth Anniversary of the Arbitral Tribunal Ruling on the South China Sea”,U.S. Department of State, July 11, 2021, https://www.state.gov/fifth-anniversary-of-the-arbitral-tribunal-ruling-on-the-south-china-sea/.拜登政府此舉是為了推動(dòng)“南海仲裁案裁決”負(fù)面影響外溢，在法律方面給予南海聲索國(guó)更多支持，暗示南海聲索國(guó)采取司法手段，與中國(guó)就南海問(wèn)題展開(kāi)博弈。2022年1月12日，美國(guó)國(guó)務(wù)院海洋及國(guó)際環(huán)境與科學(xué)事務(wù)司發(fā)布了“海洋界限”第150號(hào)報(bào)告。(27)Limits in the Seas, No. 150, People’s Republic of China: Maritime Claims in the South China Sea, January 2022, https://www.state.gov/wp-content/uploads/2022/01/LIS150-SCS.pdf.該報(bào)告是美國(guó)同一機(jī)構(gòu)繼2014年第143號(hào)報(bào)告后發(fā)布的又一份針對(duì)中國(guó)南海問(wèn)題的官方文件，幾乎全部否定中國(guó)在南海的海洋權(quán)利主張，內(nèi)容較之前更全面、更具體，反映出美國(guó)欲借國(guó)際法，針對(duì)南海問(wèn)題形成一套法理體系，以進(jìn)一步“科學(xué)”論證中國(guó)南海主張非法。

總之，拜登政府更善于綜合運(yùn)用軍事、外交和法律手段，且將3種手段配合使用，試圖在南海問(wèn)題上對(duì)中國(guó)形成一體化威懾。正如美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)勞埃德·奧斯汀三世(Lloyd James Austin Ⅲ)稱：“未來(lái)，威懾必須與過(guò)去不同，稱之為‘一體化威懾’，雖然基于同樣的威懾邏輯——但它現(xiàn)在跨越多個(gè)領(lǐng)域，以確保我們?cè)?1世紀(jì)的安全?！?28)C. TODD LOPEZ,“Defense Secretary Says ‘Integrated Deterrence’ Is Cornerstone of U.S. Defense”, April30, 2021, https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2592149/defense-secretary-says-integrated-deterrence-is-cornerstone-of-us-defense/.為了實(shí)現(xiàn)美國(guó)的南海政策目標(biāo)，拜登政府在強(qiáng)調(diào)軍事威懾的基礎(chǔ)上，修正了特朗普政府的單邊主義思維，更加強(qiáng)調(diào)外交和法律手段的重要性，尤其是側(cè)重于恢復(fù)美國(guó)的聯(lián)盟外交傳統(tǒng)，注重與盟國(guó)步調(diào)保持一致，通過(guò)小多邊主義的方式構(gòu)筑議題聯(lián)盟，試圖以更小的代價(jià)和成本獲取更大的收益，重塑美國(guó)在南海地區(qū)的影響力。

通過(guò)上文的討論可知，自2009年美國(guó)積極介入南海問(wèn)題以來(lái)，即使美國(guó)政府換屆，南海問(wèn)題始終是中美戰(zhàn)略博弈的焦點(diǎn)之一。自?shī)W巴馬上臺(tái)以來(lái)，美國(guó)3屆政府對(duì)于南海問(wèn)題的政策經(jīng)歷了從“雙軌政策”到“武力威懾”再到“一體化威懾”的演變過(guò)程，其具體內(nèi)容和特征見(jiàn)表1。

表1 2009年以來(lái)美國(guó)南海政策演變與特征

三、美國(guó)南海政策的成效評(píng)估

(一)美國(guó)南海政策給中國(guó)帶來(lái)的沖擊與挑戰(zhàn)

目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度是衡量政策有效性的一個(gè)重要維度。評(píng)估美國(guó)南海政策實(shí)施過(guò)程中的成效，主要考量美國(guó)是否在南海地區(qū)不斷增強(qiáng)影響力和控制力，從而使中國(guó)維護(hù)南海權(quán)益的難度和成本上升，具體指標(biāo)可通過(guò)南海聲索國(guó)的立場(chǎng)和手段的變化以及域外國(guó)家與中國(guó)有關(guān)南海問(wèn)題的對(duì)抗程度加以分析。

首先，美國(guó)對(duì)南海問(wèn)題介入程度不斷加深，導(dǎo)致南海聲索國(guó)對(duì)美國(guó)南海政策的追隨程度上升，與中國(guó)圍繞南海爭(zhēng)議進(jìn)行博弈的強(qiáng)度和頻度均有所增加，給南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定帶來(lái)壓力。在希拉里·克林頓2010年7月發(fā)表南海問(wèn)題聲明后，越南和菲律賓尋求更多國(guó)際支持，特別是美國(guó)的支持。(29)M. Taylor Fravel,“Threading the Needle: The South China Sea Disputes and U.S.-China Relations”, July 2016, p. 7.特朗普政府以高強(qiáng)度的軍事活動(dòng)介入南海問(wèn)題以來(lái)，多次向其盟友和伙伴國(guó)釋放出可以針對(duì)南海問(wèn)題提供安全支持和保障的信號(hào)。這一信號(hào)使南海聲索國(guó)對(duì)華立場(chǎng)和態(tài)度發(fā)生微妙的轉(zhuǎn)變，尤其是菲律賓、越南和馬來(lái)西亞均表現(xiàn)出機(jī)會(huì)主義傾向，欲借助美國(guó)與中國(guó)圍繞南海對(duì)抗加劇之際，在南海問(wèn)題上獲取更多收益。菲律賓總統(tǒng)杜特爾特執(zhí)政后表現(xiàn)出發(fā)展對(duì)華關(guān)系的傾向，中菲南海博弈迅速降溫。然而2019年菲律賓與中國(guó)發(fā)生“中業(yè)島風(fēng)波”后，菲律賓態(tài)度發(fā)生變化，2021年后更加明顯。2021年3月20日，菲律賓在巡邏過(guò)程中監(jiān)視220多艘中國(guó)船只，在此后的兩個(gè)半月里，菲律賓在南海的執(zhí)法和軍事巡邏水平提高到了近年來(lái)的最高水平。(30)“Out in Force: Philippine South China Sea Patrols Are Way Up”, May 26, 2021, https://amti.csis.org/philippine-south-china-sea-patrols-are-way-up/.而越南持續(xù)在南沙群島加強(qiáng)防御設(shè)施建設(shè)。根據(jù)亞洲海事透明倡議(AMTI)報(bào)道，通過(guò)對(duì)比過(guò)去兩年的衛(wèi)星圖像，越南在南沙群島的前哨所建設(shè)施升級(jí)，致力于使其基地更有利于抵御入侵或封鎖，并確保能夠打擊到中國(guó)的設(shè)施以增加威懾力。(31)“Vietnam Shores Up Its Spratly Defenses”, February 19, 2021, https://amti.csis.org/vietnam-shores-up-its-spratly-defenses/.2021年6月，馬來(lái)西亞對(duì)中國(guó)軍用運(yùn)輸機(jī)飛越南海及中國(guó)海警船在南沙群島海域正常巡航做出了罕見(jiàn)的強(qiáng)烈反應(yīng)，中馬圍繞南海問(wèn)題的分歧再次引起輿論關(guān)注。(32)陳相秒：《中馬南海爭(zhēng)議的現(xiàn)狀及管控前景》，《世界知識(shí)》2021年第13期，第58頁(yè)。

其次，中國(guó)一直主張以談判和協(xié)商的方式和平解決南海爭(zhēng)議，但是美國(guó)對(duì)中國(guó)這一政策主張不斷進(jìn)行干擾和破壞。美國(guó)南海政策的演變表明，其越發(fā)重視對(duì)南海相關(guān)法律問(wèn)題研究，反復(fù)暗示并挑撥南海聲索國(guó)通過(guò)國(guó)際司法途徑解決南海爭(zhēng)議。一些中小國(guó)由于不具有同大國(guó)一樣站在全局的立場(chǎng)和較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?zé)任考量，往往會(huì)借助所謂國(guó)際法治而損害大國(guó)的國(guó)家利益、道德權(quán)威、政治權(quán)威，提出既不切合實(shí)際也不符合地區(qū)穩(wěn)定與和平或國(guó)際社會(huì)整體發(fā)展方向的主張。(33)趙駿、劉國(guó)偉：《國(guó)際法中的國(guó)家博弈：小國(guó)挑戰(zhàn)大國(guó)的視角》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2021年第3期，第67頁(yè)。這意味著南海聲索國(guó)會(huì)依賴國(guó)際法作為與大國(guó)的博弈工具，加之美國(guó)因素的介入，共同驅(qū)動(dòng)其借助國(guó)際法挑戰(zhàn)中國(guó)。自2013年1月22日，菲律賓強(qiáng)行提起“南海仲裁案”后，美國(guó)立刻表態(tài)對(duì)菲律賓的選擇予以支持。2016年，美國(guó)針對(duì)“南海仲裁案裁決”公然支持菲律賓，拒絕中國(guó)在南海的立場(chǎng)和主張。美國(guó)在法律層面一邊倒向南海聲索國(guó)的姿態(tài)，容易引發(fā)越來(lái)越多的南海聲索國(guó)傾向于借助國(guó)際法，形成挑戰(zhàn)中國(guó)的南海主權(quán)和海洋權(quán)益的局面。多年來(lái)，馬來(lái)西亞作為最后卷入南海爭(zhēng)端的國(guó)家，對(duì)待南海爭(zhēng)議相對(duì)保守和克制，但近來(lái)在南海問(wèn)題上的姿態(tài)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，已于2019年12月向聯(lián)合國(guó)提交南海北部外大陸架劃界申請(qǐng)。隨后，2020年3月30日，越南向聯(lián)合國(guó)遞交多份照會(huì)，反對(duì)中國(guó)在南海的主權(quán)和海洋權(quán)益，重申對(duì)西沙和南沙群島擁有主權(quán)?？梢?jiàn)，南海問(wèn)題的法理戰(zhàn)給中國(guó)帶來(lái)的影響和挑戰(zhàn)不容小覷。美國(guó)推動(dòng)將南海問(wèn)題法律化，是對(duì)中國(guó)南海政策層面的反擊，破壞“南海行為準(zhǔn)則”的談判進(jìn)程，使解決南海爭(zhēng)議的難度增加。

再次，中國(guó)一直試圖將南海問(wèn)題管控在域內(nèi)，而美國(guó)則致力于推動(dòng)南海問(wèn)題國(guó)際化。一方面，從參與行為體看，南海問(wèn)題國(guó)際化是指，美國(guó)不斷拉攏越來(lái)越多的域外國(guó)家介入南海事務(wù)，使南海地區(qū)的安全局勢(shì)惡化，容易引發(fā)地區(qū)軍備競(jìng)賽，推動(dòng)相關(guān)國(guó)家陷入安全困境。目前，以美國(guó)為主導(dǎo)的地區(qū)遏制性聯(lián)盟正在擴(kuò)大，域外國(guó)家對(duì)于南海的介入程度加深，南海問(wèn)題呈現(xiàn)國(guó)際化的趨勢(shì)明顯。域外國(guó)家干預(yù)南海問(wèn)題，主要通過(guò)南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”以及聯(lián)合軍演展開(kāi)。在美國(guó)的拉攏和強(qiáng)制外交推動(dòng)下，許多域外國(guó)家從“猶豫不決”逐漸演變成“冒險(xiǎn)干預(yù)”。例如，美日印澳四邊合作機(jī)制重啟并強(qiáng)化，四國(guó)共同插手南海問(wèn)題。一些歐洲國(guó)家，尤其是英法德也開(kāi)始介入南海問(wèn)題，英國(guó)已經(jīng)聲稱要重返“印太”。另一方面，南海議題擴(kuò)散，逐漸由域內(nèi)國(guó)家圍繞南海領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益之爭(zhēng)升級(jí)為海洋規(guī)則與秩序之爭(zhēng)。自美國(guó)深度介入南海問(wèn)題后，不斷強(qiáng)調(diào)南?！昂叫凶杂伞迸c“基于規(guī)則的秩序”的重要性?；诖耍袊?guó)在南海地區(qū)面臨的問(wèn)題將是域內(nèi)國(guó)家的南海主權(quán)爭(zhēng)議與域外國(guó)家主張的海洋規(guī)則爭(zhēng)議相交織，這使南海問(wèn)題更加錯(cuò)綜復(fù)雜。

事實(shí)證明，自美國(guó)積極介入南海問(wèn)題以來(lái)，中國(guó)維護(hù)南海權(quán)益的難度上升，且在南海海上沖突與對(duì)抗的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)增加。目前，域內(nèi)國(guó)家與域外國(guó)家遙相呼應(yīng)，南海主權(quán)爭(zhēng)議與海洋規(guī)則爭(zhēng)議相互交織，南海問(wèn)題愈益國(guó)際化，影響廣泛且深遠(yuǎn)，這種趨勢(shì)使中國(guó)管控南海爭(zhēng)端的難度加大，南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定將面臨更大的挑戰(zhàn)，中國(guó)周邊安全環(huán)境更加復(fù)雜多變。

(二)美國(guó)南海政策的內(nèi)在局限性

如上所述，美國(guó)南海政策的實(shí)施是軍事、外交和法律3種手段互相協(xié)調(diào)的結(jié)果。因此，分析南海政策的實(shí)施成效可以基于以下條件來(lái)評(píng)估：(1)美國(guó)是否擁有極具優(yōu)勢(shì)的軍事實(shí)力；(2)美國(guó)在盟友和伙伴國(guó)中是否維持良好的國(guó)際信譽(yù)；(3)美國(guó)在法理層面的主張是否能夠得到國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)同。

依據(jù)以上3個(gè)方面的分析可知，從短期看，美國(guó)的南海政策對(duì)中國(guó)會(huì)造成階段性的困擾和壓力，但從長(zhǎng)期看，美國(guó)南海政策存在一定的內(nèi)在局限性，對(duì)中國(guó)的遏制成效有限。

如圖2實(shí)線為s的p屬性的有效時(shí)間，虛線是要插入數(shù)據(jù)的有效時(shí)間。情況1：在[start，t2]和[t3，end]有兩個(gè)p屬性值，存在發(fā)散性屬性的不一致性，但[t2+1，t3+1]有間隔，將插入的數(shù)據(jù)的有效時(shí)間修改為[t2+1，t3+1]；2：p 屬性一致性；3：在[start，end]內(nèi)s有兩個(gè)p屬性值，存在不一致性，不執(zhí)行插入操作。

首先，在軍事方面，美國(guó)一直將軍事威懾作為實(shí)施南海政策的基礎(chǔ)。自?shī)W巴馬政府提出“重返亞太”以來(lái)，美國(guó)的軍事部署逐漸向亞太地區(qū)轉(zhuǎn)移。特朗普上臺(tái)后，美國(guó)就南海問(wèn)題與中國(guó)的對(duì)抗性更強(qiáng)，不斷增加在南海地區(qū)的軍事力量，以顯示美國(guó)插手南海問(wèn)題的決心和軍事優(yōu)越性，旨在對(duì)中國(guó)進(jìn)行軍事威懾，降低中國(guó)在南海地區(qū)的影響力。早在20世紀(jì)60年代，美國(guó)學(xué)者托馬斯·謝林(Thomas C. Schelling)就系統(tǒng)地發(fā)展了威懾理論，強(qiáng)調(diào)威懾涉及武力的潛在使用，為了警告并說(shuō)服潛在敵人避免某些舉動(dòng)才能維護(hù)其自身利益。(34)[美]謝林：《沖突的戰(zhàn)略》，趙華等譯，北京：華夏出版社，2011年，第6頁(yè)。換言之，威懾不僅需要向?qū)κ终故緦?shí)力和使用實(shí)力的決心，同時(shí)還要迫使對(duì)手放棄原有的政策和目標(biāo)。但從客觀事實(shí)分析，美國(guó)與中國(guó)的軍事實(shí)力差距正在逐漸縮小，美國(guó)的海上優(yōu)勢(shì)正在相對(duì)減弱，因而武力威懾效力會(huì)逐漸下降。

根據(jù)美國(guó)國(guó)防部發(fā)布的《2020年中華人民共和國(guó)軍事與安全發(fā)展報(bào)告》，在過(guò)去的20年里，中國(guó)不斷加強(qiáng)軍事現(xiàn)代化，已經(jīng)在某些領(lǐng)域“領(lǐng)先”于美國(guó)，中國(guó)擁有世界上最大的海軍，擁有大約350艘艦艇和潛艇，其中包括130多艘主要水面作戰(zhàn)艦艇，相比之下，截至2020年初，美國(guó)海軍的作戰(zhàn)力量約為293艘軍艦。(35)U.S. Department of Defense,“Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2020”, https://media.defense.gov/2020/Sep/01/2002488689/-1/-1/1/2020-DOD-CHINA-MILITARY-POWER-REPORT-FINAL.PDF.此外，美國(guó)2020年12月的官方文件《海上優(yōu)勢(shì)：依靠一體化全域海軍力量取勝》顯示，在海上軍事力量方面，中國(guó)已經(jīng)擁有世界上最大的海軍力量，正在以驚人的速度建造現(xiàn)代化水面作戰(zhàn)艦艇、潛艇、航空母艦、戰(zhàn)斗機(jī)、兩棲攻擊艦、彈道核導(dǎo)彈潛艇、大型海岸警衛(wèi)隊(duì)快艇和極地破冰船，在短短20年里，中國(guó)海軍作戰(zhàn)力量的規(guī)模增長(zhǎng)了兩倍多。(36)U.S. Department of Defense,“Advantage at Sea: Prevailing with Integrated All-Domain Naval Power”, December 2020, pp. 3-4.上述文件均出自美國(guó)官方，或許在某種程度上，美國(guó)有意夸大中國(guó)的軍事實(shí)力，渲染“中國(guó)威脅”，以增加其他國(guó)家對(duì)中國(guó)的威脅感知，但也側(cè)面反映出中國(guó)軍事實(shí)力不斷提升的客觀事實(shí)。

近年來(lái)，美國(guó)在南海地區(qū)不斷增加軍事部署，對(duì)此，中國(guó)也相應(yīng)實(shí)施一些反制措施。作為理性國(guó)家，中國(guó)不會(huì)與美國(guó)展開(kāi)軍備競(jìng)賽，但是南海問(wèn)題涉及到中國(guó)的領(lǐng)土主權(quán)，是中國(guó)的核心利益。美國(guó)顯然低估了中國(guó)維護(hù)南海主權(quán)利益的決心和實(shí)力。從中國(guó)的行為特征來(lái)看，中國(guó)發(fā)表聲明強(qiáng)烈譴責(zé)美國(guó)的行為，并增加在南海的軍事能力，對(duì)美國(guó)的非法活動(dòng)驅(qū)離，均表明中國(guó)有意愿、有實(shí)力堅(jiān)決維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)。因此，中國(guó)維護(hù)核心利益的決心不會(huì)因?yàn)槊绹?guó)的武力威懾而改變。根據(jù)蘭德公司的研究報(bào)告，美國(guó)想要增強(qiáng)威懾力需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的威懾方式，使其行為變得更加多變和不可預(yù)測(cè)，但是這將付出高昂的成本，并可能產(chǎn)生負(fù)面影響。(37)Miranda Priebe, Angela O’Mahony, Bryan Frederick, Alyssa Demus, Bonny Lin, Michelle Grisé, Derek Eaton and Abby Doll,“Operational Unpredictability and Deterrence Evaluating Options for Complicating Adversary Decision Making”, https://www.rand.org/pubs/research_reports/RRA448-1.html.換言之，如何在威懾成本與威懾有效性之間平衡，將是美國(guó)面臨的難題。所以，美國(guó)的這種常規(guī)性威懾手段越來(lái)越難以實(shí)現(xiàn)美國(guó)的預(yù)期目標(biāo)。此外，隨著中國(guó)?？辗烙秶鷶U(kuò)大和能力持續(xù)增長(zhǎng)，美國(guó)部署的前沿基地變得相對(duì)脆弱，其常規(guī)性威懾效力相對(duì)降低。有論者指出，無(wú)論是美國(guó)的軍事存在還是“航行自由行動(dòng)”，均沒(méi)有阻止中國(guó)在南海的活動(dòng)。(38)參見(jiàn)Axel Berkofsky,“US Freedom of Navigation Operations(FONOPs)in the South China Sea-Able to Keep Chinese Territorial Expansionism in Check?”, US Foreign Policy in a Challenging World, Springer, Cham, 2018, pp. 339-356; Captain Raul(Pete)Pedrozo,“Does the Revised U.S. South China Sea Policy Go Far Enough?”, International Law Studies, Vol. 99(2022), pp. 72-92。以上表明，美國(guó)針對(duì)中國(guó)的武力威懾并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。

其次，從美國(guó)在盟友和伙伴國(guó)中的國(guó)際信譽(yù)來(lái)分析，一個(gè)國(guó)家的國(guó)際信譽(yù)越高，其領(lǐng)導(dǎo)力越強(qiáng)，反之亦然。在與中國(guó)圍繞南海問(wèn)題的博弈過(guò)程中，美國(guó)的國(guó)際信譽(yù)能否有效地影響和塑造盟友伙伴國(guó)共同遏制中國(guó)，是美國(guó)南海政策成功的另一關(guān)鍵因素。雖然目前美國(guó)依舊擁有最強(qiáng)大的軍事實(shí)力，但是其國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)信譽(yù)卻在不斷下降。

一方面，在特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期，美國(guó)奉行“美國(guó)優(yōu)先”的外交政策，損害了與盟友和伙伴國(guó)的感情，同時(shí)也嚴(yán)重減損了美國(guó)的國(guó)際信譽(yù)。特朗普的種種對(duì)外政策行為，被指責(zé)為缺乏國(guó)際信譽(yù)，這在美國(guó)的主要盟友中尤為明顯。(39)Eddie Hearn,“Leadership Credibility and Support for US Foreign Policy: Experimental Evidence from Japan”, Research and Politics, July 12, 2019, p. 1.美國(guó)皮尤研究中心的數(shù)據(jù)表明，作為美國(guó)在亞太地區(qū)的傳統(tǒng)盟友，澳大利亞和日本在2016年對(duì)奧巴馬政府的領(lǐng)導(dǎo)力表示有信心的占比分別為84%和78%，而在2020年對(duì)特朗普政府的領(lǐng)導(dǎo)力的信心占比下降到23%和25%。(40)Richard Wike,“The Trump Era has Seen a Decline in America’s Global Reputation”, November 19, 2020, https://www.pewresearch.org/fact-tank/2020/11/19/the-trump-era-has-seen-a-decline-in-americas-globalreputation/.雖然拜登上臺(tái)后稱“美國(guó)回來(lái)了”，重點(diǎn)恢復(fù)美國(guó)的盟友伙伴關(guān)系，但是美國(guó)政策的非連續(xù)性和不確定性使盟友和伙伴國(guó)對(duì)此持懷疑態(tài)度。在南海問(wèn)題上，美國(guó)關(guān)注的核心問(wèn)題是借維護(hù)“航行自由行動(dòng)”之名，宣示美國(guó)主導(dǎo)的海洋規(guī)則和海洋秩序，在根本上維持美國(guó)的霸權(quán)地位，而南海主權(quán)聲索國(guó)主要關(guān)注的是南海主權(quán)和海洋權(quán)益。也就是說(shuō)，美國(guó)的政策旨在追求決策者所定義的利益，而這些利益不一定與南海爭(zhēng)端各方的利益一致。(41)Victor Alexandre Gon?alves Teixeira,“United States’ Policy Strategy in South China Sea”, Scholar Journal of Applied Sciences and Research, September 2018, p. 25.那么，在美國(guó)國(guó)際信譽(yù)逐漸降低的情況下，美國(guó)的盟友和伙伴會(huì)對(duì)其國(guó)際承諾持有疑慮，進(jìn)而猜測(cè)美國(guó)行為的真實(shí)意圖。尤其是對(duì)南海聲索國(guó)而言，美國(guó)作為域外國(guó)家，是否在南海擁有至關(guān)重要的利益，并且其是否會(huì)冒著與中國(guó)對(duì)抗的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)維護(hù)這些利益，是否會(huì)為地區(qū)盟友和伙伴國(guó)提供切實(shí)的安全保障，還是只是在利用盟友及伙伴實(shí)現(xiàn)美國(guó)自己的利益目標(biāo)?？傊?，以上種種疑慮必然會(huì)影響彼此間的安全合作，使合作凝聚力降低。

另一方面，受現(xiàn)實(shí)主義外交傳統(tǒng)的影響，美國(guó)通常依靠軍事實(shí)力迫使其他國(guó)家遵守美國(guó)的規(guī)則，配合美國(guó)的政策，實(shí)現(xiàn)美國(guó)的目標(biāo)。這種重武力、輕道義的外交傳統(tǒng)，進(jìn)一步降低了美國(guó)的國(guó)際信譽(yù)。例如，美國(guó)與東南亞國(guó)家的安全合作是一種典型的非對(duì)稱安全合作，這種安全合作既是為了遏制共同威脅，也是為了對(duì)東南亞國(guó)家施以有效控制。正如車(chē)維德(Victor D. Cha)指出：“美國(guó)在東亞構(gòu)建一個(gè)非對(duì)稱性聯(lián)盟，旨在對(duì)盟友施加最大的控制，而雙邊主義比多邊主義更能有效控制?！?42)Victor D. Cha,“Powerplay: The Origins of the American Alliance System in Asia”, International Security, Vol. 34, No. 3(2009), p. 158.但是，近年來(lái)多邊主義興起，國(guó)家的獨(dú)立自主意愿上升，美國(guó)的強(qiáng)制外交逐漸引起許多國(guó)家的反感。目前，東南亞國(guó)家的自主性不斷增強(qiáng)，拒絕以俯首聽(tīng)命的姿態(tài)遵守美國(guó)制定的規(guī)則，更傾向于以自主的方式來(lái)解決爭(zhēng)議。對(duì)于南海聲索國(guó)而言，盡管與中國(guó)存在南海爭(zhēng)議，但這并非與中國(guó)的全部利益。因此，這些國(guó)家會(huì)傾向選擇對(duì)沖策略，與中國(guó)既接觸又制衡，而不是完全站在美國(guó)一邊公開(kāi)反對(duì)中國(guó)。此外，美國(guó)不斷向其盟友和伙伴提供軍事援助，以提升他們的海上能力，配合美國(guó)制衡中國(guó)。因此，美國(guó)需要的是強(qiáng)大而順從的盟友和伙伴，而“強(qiáng)大”和“順從”本身存在邏輯矛盾，在現(xiàn)實(shí)中難以實(shí)現(xiàn)。這體現(xiàn)出美國(guó)的盟友和伙伴不斷謀求自主與美國(guó)繼續(xù)謀求主導(dǎo)之間的矛盾。

最后，從國(guó)際法層面來(lái)分析，美國(guó)欲利用國(guó)際法實(shí)現(xiàn)制衡中國(guó)的目標(biāo)，需要構(gòu)建美國(guó)的國(guó)際法話語(yǔ)權(quán)。海洋秩序不僅需要硬實(shí)力來(lái)維護(hù)或改變，同時(shí)也需要軟實(shí)力。美國(guó)欲使其對(duì)于海洋法的解讀作為國(guó)際社會(huì)的行動(dòng)指南，塑造其行為合法性。對(duì)此，美國(guó)有針對(duì)性地反復(fù)指責(zé)中國(guó)不遵守國(guó)際法、破壞地區(qū)航行和飛越自由，將中國(guó)描述為地區(qū)安全秩序的破壞者，以引起國(guó)際社會(huì)的反對(duì)。但是，美國(guó)所倡導(dǎo)的“航行自由原則”以及其他有關(guān)國(guó)際海洋法的獨(dú)自解釋無(wú)法得到國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)同。

其一，美國(guó)聲稱要維護(hù)南海的“航行自由”，通過(guò)不斷增加“航行自由行動(dòng)”，挑戰(zhàn)中國(guó)對(duì)領(lǐng)海內(nèi)無(wú)害通過(guò)的限制。美國(guó)所倡導(dǎo)的“航行自由原則”中的“自由”是指“絕對(duì)的自由”，而這并非國(guó)際社會(huì)對(duì)海洋法中“航行自由”的普遍解釋。美國(guó)反復(fù)借助《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》指責(zé)中國(guó)在南海問(wèn)題上違反國(guó)際法，但是《公約》并未明文規(guī)定軍艦是否享有無(wú)害通過(guò)權(quán)，對(duì)此，不同的國(guó)家有著不同的解釋。例如，澳大利亞支持美國(guó)對(duì)軍事航行自由的解釋，但許多其他地區(qū)的國(guó)家對(duì)有關(guān)軍艦過(guò)境和軍事活動(dòng)的海事規(guī)則的解釋與美國(guó)不同，(43)Rebecca Strating,“Norm Contestation, Statecraft and the South China Sea: Defending Maritime Order”, The Pacific Review, August 13, 2020, p. 10.超過(guò)50%的國(guó)家尋求對(duì)軍艦的無(wú)害通過(guò)類型限制。(44)Rebecca Strating,“Norm Contestation, Statecraft and the South China Sea: Defending Maritime Order”, The Pacific Review, August 13, 2020, p. 7.這表明美國(guó)的“航行自由原則”無(wú)法得到國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)同，無(wú)法構(gòu)建美國(guó)的國(guó)際法話語(yǔ)體系。此外，從美國(guó)關(guān)于“航行自由行動(dòng)”的年度文件內(nèi)容可以看出，雖然美國(guó)對(duì)于中國(guó)的指責(zé)最多，但值得關(guān)注的是，美國(guó)并沒(méi)有因?yàn)榕c越南不斷增強(qiáng)的伙伴關(guān)系而停止對(duì)于越南關(guān)于無(wú)害通過(guò)制度的指責(zé)。(45)Department of Defense Report to Congress,“Annual Freedom of Navigation Report Fiscal Year 2020”, http://policy.defence.gov/OUSDP-Offices/FON/.換言之，如果美國(guó)所主張的“航行自由行動(dòng)”得到越南的支持和認(rèn)可，那么意味著越南則要犧牲本國(guó)的部分海洋權(quán)益主張。這表明，即使是美國(guó)的伙伴國(guó)，也并非全部支持美國(guó)的國(guó)際法主張。

其二，美國(guó)反復(fù)借南海仲裁案裁決做文章，盡可能放大南海仲裁案的負(fù)面影響，引起國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注并對(duì)中國(guó)施加壓力。但是，從國(guó)際社會(huì)公開(kāi)的立場(chǎng)來(lái)看，美國(guó)無(wú)法實(shí)現(xiàn)這一預(yù)期目標(biāo)。2021年8月，美國(guó)亞洲海事透明倡議公開(kāi)的數(shù)據(jù)表明，自2016年南海仲裁案最終裁決公布以來(lái)，很少有國(guó)家對(duì)裁決的立場(chǎng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，且大多數(shù)國(guó)家沒(méi)有呼吁各方需遵守裁決。(46)“Arbitration Support Tracker”, August 2, 2021, https://amti.csis.org/arbitration-support-tracker/.在南海仲裁案中，雖然裁決結(jié)果只對(duì)中菲雙方具有約束力，但如果將仲裁裁決中的判斷標(biāo)準(zhǔn)作為普遍衡量標(biāo)準(zhǔn)，即使是南海聲索國(guó)也沒(méi)有完全遵守。例如，仲裁庭裁定南沙群島的所有地物都不能主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)(EEZ)。然而越南侵占了中國(guó)南沙的29個(gè)島礁，(47)《外交部邊海司副司長(zhǎng)易先良就中建南項(xiàng)目舉行吹風(fēng)會(huì)》，中華人民共和國(guó)外交部網(wǎng)站，2014年6月14日，https://www.fmprc.gov.cn/wjbxw_673019/201406/t20140614_377838.shtml。如果越南支持南海仲裁案裁決，那么越南將推翻其南海權(quán)益主張。所以，南海仲裁案結(jié)果出來(lái)后，越南并未采取大的實(shí)質(zhì)動(dòng)作。(48)姜民真：《解析南海仲裁案后越南對(duì)華外交策略的調(diào)整》，《邊界與海洋研究》2017年第5期，第101頁(yè)。因此，要求東南亞盟友和伙伴全部堅(jiān)決捍衛(wèi)南海仲裁裁決比較困難。

總之，國(guó)際法的效力來(lái)自國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)同，尤其是第三方國(guó)家的立場(chǎng)和態(tài)度對(duì)于國(guó)際法的效力而言有一定的影響。美國(guó)一直利用本國(guó)的解釋和標(biāo)準(zhǔn)去認(rèn)定和限制其他國(guó)家的行為，尋求國(guó)際社會(huì)通過(guò)國(guó)際法共同遏制中國(guó)，卻面臨國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)同的困境。

四、美國(guó)南海政策的前景與中國(guó)的應(yīng)對(duì)之策

美國(guó)新近3屆政府南海政策的演變表明，利用南海問(wèn)題遏制中國(guó)已經(jīng)成為一種共識(shí)，即使美國(guó)政府換屆，其南海政策理念短時(shí)期內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)太大調(diào)整。從拜登政府南海政策及實(shí)踐特征來(lái)看，其邏輯思路十分清晰，在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，美國(guó)會(huì)進(jìn)一步在南海問(wèn)題上與中國(guó)進(jìn)行博弈，介入程度會(huì)不斷加深，南海問(wèn)題國(guó)際化、復(fù)雜化趨勢(shì)也會(huì)愈演愈烈。對(duì)此，中國(guó)需要制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)之策，以維護(hù)南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定。

(一)美國(guó)南海政策的前景展望

近年來(lái)，面對(duì)中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的推進(jìn)以及不斷增強(qiáng)的海上力量，美國(guó)秉持大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，其冷戰(zhàn)思維開(kāi)始蔓延。為維持海上力量的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，美國(guó)不斷加大自身軍事力量投入，對(duì)華極限施壓。如今，拜登政府的南海政策團(tuán)隊(duì)，最主要的17人中有13人曾在有軍方背景的智庫(kù)工作。(49)鞠海龍、林愷鋮：《拜登政府的南海政策：地區(qū)影響及其限度》，《國(guó)際問(wèn)題研究》2022年第2期，第103頁(yè)。因此，美國(guó)的軍事威懾思維在其南海政策團(tuán)隊(duì)中也得到認(rèn)同。目前，拜登政府正在有序推進(jìn)美國(guó)軍事力量部署。在南海問(wèn)題上，美國(guó)的軍事部署正朝著更加細(xì)致且更具實(shí)戰(zhàn)性質(zhì)的趨勢(shì)發(fā)展。持續(xù)增加國(guó)防預(yù)算，實(shí)施精確化打擊，是美國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)的計(jì)劃。例如，反恐戰(zhàn)爭(zhēng)嚴(yán)重透支了美國(guó)的國(guó)力，因而拜登政府直接收縮兵力，且將軍事資源重新調(diào)整到更重要的地區(qū)。而“航行自由行動(dòng)”、抵近偵察和大規(guī)模軍事演習(xí)等常規(guī)性威懾手段，將繼續(xù)成為美國(guó)擾動(dòng)南海局勢(shì)的基礎(chǔ)。

拜登政府認(rèn)為，要在南海問(wèn)題上遏制中國(guó)，必須借助盟友和伙伴國(guó)。拜登政府出臺(tái)的《臨時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略指南》以及《印太戰(zhàn)略報(bào)告》均體現(xiàn)出其對(duì)于聯(lián)盟和伙伴關(guān)系的重視。不僅在官方文件層面，拜登政府在具體實(shí)踐中已經(jīng)重新回歸美國(guó)的聯(lián)盟外交傳統(tǒng)，不斷聯(lián)合盟友和伙伴國(guó)在印太地區(qū)構(gòu)筑以美國(guó)為主導(dǎo)的聯(lián)盟體系。值得注意的是，歐洲國(guó)家受美國(guó)誘導(dǎo)或施壓政策的影響，逐漸加大對(duì)南海問(wèn)題的介入。與此同時(shí)，美國(guó)有借助盟友推動(dòng)南海、東海和臺(tái)海問(wèn)題聯(lián)動(dòng)的趨勢(shì)，進(jìn)一步增加南海問(wèn)題的復(fù)雜性。

此外，美國(guó)將在南海加大實(shí)施法律戰(zhàn)的力度。圍繞南海問(wèn)題，美國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了150號(hào)報(bào)告，表明美國(guó)在涉及南海法律問(wèn)題上的研究更加細(xì)致，以精準(zhǔn)打擊中國(guó)在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益主張，再次為南海仲裁案提供“合理”證據(jù)，同時(shí)為美國(guó)在南海的“航行自由行動(dòng)”提供合法性和正當(dāng)性。美國(guó)會(huì)持續(xù)指責(zé)中國(guó)的南海行為違反國(guó)際法，損害中國(guó)的國(guó)際形象，對(duì)中國(guó)的南海行為“污名化”，試圖使中國(guó)陷入法理和道德的“雙重困境”。為進(jìn)一步使南海問(wèn)題國(guó)際化，美國(guó)會(huì)挑撥中國(guó)與東盟國(guó)家的關(guān)系，尤其是挑唆南海聲索國(guó)與中國(guó)展開(kāi)法理斗爭(zhēng)，對(duì)中國(guó)的南海主張?jiān)斐蓢?guó)際壓力。這些均是未來(lái)美國(guó)南海政策發(fā)展的新動(dòng)向。

(二)中國(guó)的應(yīng)對(duì)之策

第一，應(yīng)對(duì)南海問(wèn)題必須著眼于中美關(guān)系的大背景，面對(duì)美國(guó)在南海問(wèn)題的制衡壓力，中國(guó)需要保持戰(zhàn)略定力。美國(guó)的南海政策受中美關(guān)系的影響，如何緩和、發(fā)展中美關(guān)系，將是破解南海困局的關(guān)鍵要素之一。在新格局下，中國(guó)欲使南海問(wèn)題“降溫”，首先需要從發(fā)展中美關(guān)系的大局出發(fā)，堅(jiān)持不沖突、不對(duì)抗的底線思維，努力通過(guò)構(gòu)建新型大國(guó)關(guān)系，緩和中美雙邊關(guān)系。未來(lái)，中美競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系將存在一個(gè)長(zhǎng)周期，南海問(wèn)題也隨之發(fā)生周期性的“升溫”與“降溫”。面對(duì)美國(guó)針對(duì)南海問(wèn)題的新舉措、新進(jìn)展，我們要有高度的應(yīng)變意識(shí)和甄別能力，在亂局中保持戰(zhàn)略定力，要分辨出美國(guó)南海政策實(shí)踐過(guò)程中的“實(shí)”與“虛”，善于抓住時(shí)機(jī)，既要避免中美海上意外的發(fā)生，又要尋找緩和中美矛盾的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，在反反復(fù)復(fù)的互動(dòng)中消解美國(guó)的疑慮，增進(jìn)中美政治互信。

第二，明確東南亞作為我國(guó)周邊外交的重點(diǎn)區(qū)域。如今，發(fā)展地區(qū)主義已經(jīng)成為東盟國(guó)家的共識(shí)。(50)魏玲：《發(fā)展地區(qū)主義與東亞合作》，《國(guó)別和區(qū)域研究》2019年第1期，第67-91頁(yè)。于中國(guó)和東盟而言，發(fā)展均是首要目標(biāo)，維護(hù)地區(qū)的和平與穩(wěn)定是共同追求，而南海問(wèn)題并不是雙方的全部利益。實(shí)踐證明，在南海問(wèn)題上，東盟的規(guī)范性影響力對(duì)于建立穩(wěn)定的南海地區(qū)安全秩序具有重要作用。(51)賀嘉潔：《東盟的規(guī)范性影響力及其在南海問(wèn)題中的作用》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2021年第7期，第151頁(yè)。因此，中國(guó)需要在總結(jié)既有外交經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化、優(yōu)化周邊外交戰(zhàn)略，繼續(xù)鞏固和發(fā)展與東盟國(guó)家的全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。中國(guó)需要充分尊重“東盟中心地位”，與東盟進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作與政治互信，堅(jiān)持優(yōu)先通過(guò)對(duì)話和協(xié)商的方式解決南海爭(zhēng)議，穩(wěn)步推進(jìn)和落實(shí)“南海行為準(zhǔn)則”，增進(jìn)與東盟國(guó)家的海上合作，從而有助于管控南海問(wèn)題，同時(shí)有利于對(duì)沖美國(guó)針對(duì)中國(guó)構(gòu)建的多邊聯(lián)盟遏制體系。

第三，中國(guó)要加大在國(guó)際法層面對(duì)美國(guó)的有力反擊。中國(guó)要警惕美國(guó)對(duì)越南和馬來(lái)西亞等南海聲索國(guó)的挑唆，防止再次挑起諸如菲律賓南海仲裁案等事件的發(fā)生。為防止南海仲裁案裁決的負(fù)面影響外溢，中國(guó)既要持續(xù)批駁“南海仲裁案”裁決內(nèi)容，包括管轄權(quán)和可受理性問(wèn)題、在事實(shí)認(rèn)定和法律適用上的錯(cuò)誤性、島嶼和巖礁法律要件的嚴(yán)苛性、歷史性權(quán)利的來(lái)源和理?yè)?jù)等方面，即從國(guó)際法角度針對(duì)美國(guó)的法理指責(zé)逐一做出專業(yè)的應(yīng)對(duì)和批駁，并且要以不同的方式多在國(guó)際社會(huì)發(fā)聲，爭(zhēng)取更多的支持。(52)針對(duì)美國(guó)國(guó)務(wù)院于2022年1月12日發(fā)布《海洋界限》第150號(hào)報(bào)告內(nèi)容，中國(guó)外交部邊界與海洋事務(wù)司于2022年3月23日發(fā)布了題為《中國(guó)致力于維護(hù)南海的和平、穩(wěn)定與秩序》的文件。參見(jiàn)中國(guó)外交部邊界與海洋事務(wù)司網(wǎng)站。此外，對(duì)美國(guó)越來(lái)越注重拉攏國(guó)際社會(huì)少數(shù)國(guó)家造法的意圖不得不引起重視。未來(lái)中國(guó)需要思考如何引領(lǐng)和塑造法律，推進(jìn)完善海洋法相關(guān)規(guī)則，這是維系和發(fā)展海洋秩序包括在南海問(wèn)題中占據(jù)有力地位的重要手段。總之，中國(guó)要善于運(yùn)用國(guó)際法維護(hù)中國(guó)在南海的主權(quán)、安全和發(fā)展利益，力求變被動(dòng)為主動(dòng)，以歷史和法理證明中國(guó)南海行為的正當(dāng)性、合理性和合法性，最終在國(guó)際法話語(yǔ)權(quán)上占據(jù)有利地位，維護(hù)國(guó)家利益。

五、結(jié)語(yǔ)

不可否認(rèn)，美國(guó)南海政策的制定和實(shí)施受中美關(guān)系的制約和影響。隨著中美兩國(guó)結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，中美兩國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系加劇，可以預(yù)見(jiàn)，南海問(wèn)題將持續(xù)成為中美博弈的焦點(diǎn)之一。自2009年美國(guó)積極介入南海問(wèn)題以來(lái)，隨美國(guó)政府的更迭變化，其南海政策總體呈現(xiàn)出力量強(qiáng)化和行動(dòng)多維態(tài)勢(shì)，由相對(duì)保守與克制轉(zhuǎn)向主動(dòng)制衡與極力遏制。美國(guó)在南海問(wèn)題上對(duì)中國(guó)遏制主要通過(guò)軍事、外交和法律3種手段相結(jié)合，旨在最大限度地威懾和遏制中國(guó)，維護(hù)美國(guó)的霸權(quán)地位。通過(guò)評(píng)估美國(guó)南海政策發(fā)現(xiàn)，美國(guó)強(qiáng)勢(shì)介入南海問(wèn)題后，南海主權(quán)聲索國(guó)對(duì)華態(tài)度發(fā)生了微妙的轉(zhuǎn)變，而域外國(guó)家對(duì)南海問(wèn)題的介入程度和方式顯著提升，使中國(guó)維護(hù)南海權(quán)益的難度增加。但是，美國(guó)南海新政策的實(shí)施也不可避免地存在一定的局限性。針對(duì)此種局限性，本文做了相應(yīng)的對(duì)策思考，試圖有針對(duì)性地對(duì)美國(guó)的南海政策作出有效回?fù)?，維護(hù)南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定。