張志勇，任晶惠

(1.2.北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京 100875)

2021年5月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展的意見》，要求加強(qiáng)分類指導(dǎo)，落實(shí)政府責(zé)任，強(qiáng)化民辦義務(wù)教育規(guī)范管理，營(yíng)造良好的教育生態(tài)，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展、健康成長(zhǎng)。同年8月教育部、中央編辦等八部門下發(fā)《關(guān)于規(guī)范公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦民辦義務(wù)教育的通知》，提出“一省一案”，力爭(zhēng)用兩年左右時(shí)間理順體制機(jī)制，使“公參民”學(xué)校平穩(wěn)退出歷史舞臺(tái)。各地積極探索規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展的有效路徑。2022年3月，北京印發(fā)《2022年市政府工作報(bào)告重點(diǎn)任務(wù)清單》，明確完成“公參民”等各項(xiàng)民辦中小學(xué)治理任務(wù)，確保全市民辦義務(wù)教育在校生占比控制在5%以內(nèi)，各區(qū)控制在15%以內(nèi)[1]。在此之前，四川、湖南、江蘇、河南等省市已陸續(xù)發(fā)文，明確提出調(diào)減民辦義務(wù)教育學(xué)校在校生占比。本研究分析了規(guī)范民辦教育發(fā)展的公共邏輯，并通過訪談?wù){(diào)研分析了各地在規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展中面臨的具體困難，為國(guó)家規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展的政策落地提供參考。

一、 規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展的公共邏輯

近年來，我國(guó)一些民辦義務(wù)教育學(xué)校，特別是受資本控制過度市場(chǎng)化的學(xué)校，一定程度上偏離了教育的公益性，打破了民辦義務(wù)教育公平與效率的平衡，破壞了教育生態(tài)，這是黨和國(guó)家規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展的公共邏輯。

(一)民辦義務(wù)教育必須堅(jiān)守公益性

公益性即公共利益(PublicInterests)，被視為一個(gè)社會(huì)存在所必需的一元的、抽象的價(jià)值，是全體社會(huì)成員的共同目標(biāo)[2]。早在公元前4世紀(jì)，柏拉圖就在《法義》中論述，真正的政治技藝應(yīng)該以大眾的利益，而不是個(gè)人的利益為目標(biāo)。因?yàn)榇蟊娎娼o城邦帶來團(tuán)結(jié)，而個(gè)人利益則損害這種團(tuán)結(jié)[3]。維護(hù)公共利益，在現(xiàn)代社會(huì)意義更加重大。學(xué)校是現(xiàn)代社會(huì)維護(hù)公共利益的重要組織。馬克思認(rèn)為：“用來滿足共同需要的部分，如學(xué)校、保健設(shè)施等。同現(xiàn)代社會(huì)比起來，這一部分一開始就會(huì)顯著地增加，并隨著新社會(huì)的發(fā)展而日益增長(zhǎng)?！盵4]

教育是一項(xiàng)公共事業(yè)，這是人們對(duì)教育的利益屬性和價(jià)值特征的基本判斷，事實(shí)上也是人們從利益歸屬和資源配置等方面對(duì)教育運(yùn)行規(guī)律的基本概括[5]。中外教育發(fā)展的歷史表明，公益性是教育事業(yè)客觀存在的一種社會(huì)屬性，它不以辦學(xué)者的主觀意志為轉(zhuǎn)移，無論由政府辦學(xué)，還是由非政府組織或個(gè)人辦學(xué)，教育都具有公益性。雖然民辦教育不像公辦教育一樣完全免費(fèi)或部分免費(fèi)，現(xiàn)實(shí)中一部分民辦教育的舉辦者也確實(shí)是基于營(yíng)利目的。然而這并不能影響、更不能改變民辦教育的公益屬性，因?yàn)槊褶k教育受益具有非排他性：不僅為受教育者帶來收益，還能間接使整個(gè)社會(huì)受益。民辦教育通過對(duì)個(gè)體的作用，產(chǎn)生對(duì)社會(huì)的影響，在培養(yǎng)人的同時(shí)，也在使社會(huì)受益，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步；在培養(yǎng)人的同時(shí)，也在從事著保護(hù)和繼承傳統(tǒng)文化，發(fā)現(xiàn)知識(shí)和規(guī)律，促進(jìn)科技進(jìn)步[5]。這些都從根本上決定了民辦教育的公益屬性。

我國(guó)發(fā)展民辦教育，始終是為了發(fā)展社會(huì)主義教育事業(yè)。作為我國(guó)教育事業(yè)的組成部分，民辦教育在擴(kuò)大教育機(jī)會(huì)、增加群眾教育選擇、減輕財(cái)政壓力、擴(kuò)大教育福利等方面承擔(dān)著重要使命。2002年全國(guó)人大常委會(huì)通過的《民辦教育促進(jìn)法》第三條明確規(guī)定，民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分?！睹褶k教育促進(jìn)法》經(jīng)過2013年和2016年兩次修正，這一條款一直保留。由此可見，我們發(fā)展民辦教育的初心一直沒有改變過，公益性是民辦教育的基本屬性。

在國(guó)民教育體系中，義務(wù)教育的公益屬性最強(qiáng)。2019年6月23日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》指出：“義務(wù)教育質(zhì)量事關(guān)億萬少年兒童健康成長(zhǎng)，事關(guān)國(guó)家發(fā)展，事關(guān)民族未來?！盵6]因此民辦義務(wù)教育必須堅(jiān)守公益性這一基本屬性。公益性是“公平性”“非營(yíng)利性”和“非競(jìng)爭(zhēng)性”的基礎(chǔ)，發(fā)揮民辦義務(wù)教育學(xué)校擴(kuò)大學(xué)位供給、滿足群眾多樣化教育需求方面的重要作用，前提是必須堅(jiān)持公益屬性。

民辦義務(wù)教育背離公益屬性，不僅會(huì)損害受教育個(gè)體的利益，不能產(chǎn)生教育的直接公益，還會(huì)損害教育的間接公益[6]，導(dǎo)致社會(huì)利益受損。民辦義務(wù)教育公益性失守，會(huì)導(dǎo)致民辦義務(wù)教育學(xué)校難以做到真實(shí)“非營(yíng)利”，出現(xiàn)辦學(xué)屬性名義為“非營(yíng)利”，卻挖空心思尋找暗箱操作途徑，實(shí)現(xiàn)隱性營(yíng)利；導(dǎo)致義務(wù)教育違背本應(yīng)該恪守的公平性，破壞義務(wù)教育生態(tài)。也正是因?yàn)閷?duì)民辦義務(wù)教育公益性認(rèn)識(shí)不到位，一些地方政府以節(jié)約財(cái)政經(jīng)費(fèi)為由，在義務(wù)教育領(lǐng)域大量引入社會(huì)力量舉辦民辦學(xué)校，甚至對(duì)民辦義務(wù)教育學(xué)校掐尖招生等違規(guī)行為放任不管，導(dǎo)致義務(wù)教育領(lǐng)域出現(xiàn)“公退民進(jìn)”，損害廣大群眾根本利益。

(二)民辦義務(wù)教育應(yīng)堅(jiān)持公平與效率相統(tǒng)一

教育公平是我國(guó)教育公共政策決策的基本遵循。民辦教育的公益性屬性，決定了民辦義務(wù)教育發(fā)展，應(yīng)以公平為首要原則。事實(shí)上，教育公平在本質(zhì)上與效率并不矛盾。教育公平的最終指向是受教育主體精神上的相對(duì)滿足感，教育效率是指教育對(duì)個(gè)人發(fā)展和國(guó)家發(fā)展的貢獻(xiàn)率[7]。

民辦義務(wù)教育的公平與效率相互支撐，不可偏廢。沒有公平作為基礎(chǔ)，效率會(huì)偏離公共利益；失去效率的支撐，公平會(huì)因范圍的局限失去意義。20世紀(jì)80年代初，世界銀行對(duì)44個(gè)處于不同發(fā)展階段國(guó)家的社會(huì)教育收益率進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中國(guó)家在義務(wù)教育階段，公平和效率之間不僅沒有矛盾，而且是高度一致的[8]。我國(guó)教育要求面向全體學(xué)生、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展，也體現(xiàn)了公平與效率的統(tǒng)一。所以，民辦義務(wù)教育的公平與效率并不存在此消彼長(zhǎng)，而是有機(jī)統(tǒng)一、相互促進(jìn)的。發(fā)展民辦義務(wù)教育，也只有堅(jiān)持公平與效率統(tǒng)一，在滿足人民群眾日益多樣化的教育需求的同時(shí)，對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行補(bǔ)償性保障，才能合理有效地利用社會(huì)資源，才能實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育高質(zhì)量均衡發(fā)展，才能確保不同階層、不同區(qū)域的學(xué)生都享有平等的受教育權(quán)。

然而，受經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“效率優(yōu)先、兼顧公平”的影響，導(dǎo)致“要效率就要放棄公平”的誤解，在民辦義務(wù)教育發(fā)展實(shí)踐中長(zhǎng)期存在。一些地方政府和辦學(xué)者把民辦義務(wù)教育效率等同于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的效率，簡(jiǎn)單理解為投入產(chǎn)出比，認(rèn)為開源節(jié)流、投入少產(chǎn)出高，就是高效率。義務(wù)教育要均衡發(fā)展，要公平和有效率，是我國(guó)教育發(fā)展的戰(zhàn)略方針。一些地方政府發(fā)展義務(wù)教育履職不到位，導(dǎo)致公平與效率失衡。2018年，教育部辦公廳通報(bào)了幾起地方民辦義務(wù)教育發(fā)展問題：如湖南省耒陽市履行政府發(fā)展義務(wù)教育職責(zé)嚴(yán)重缺位，對(duì)公辦義務(wù)教育投入嚴(yán)重不足，但同時(shí)向民辦學(xué)校提供用地、補(bǔ)貼等諸多優(yōu)惠條件，民辦學(xué)校過度發(fā)展、公辦教育資源嚴(yán)重不足，民辦初中學(xué)位占比超六成，大班額情況嚴(yán)重[9]。此類做法，片面強(qiáng)調(diào)效率，違背了義務(wù)教育的公平性，破壞了義務(wù)教育的公益性。

二、民辦義務(wù)教育的野蠻生長(zhǎng)與公益性背離

1978年，我國(guó)發(fā)展民辦教育以來，大多數(shù)民辦學(xué)校秉承教育公益性，在普及義務(wù)教育、解決進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女上學(xué)問題、滿足家長(zhǎng)對(duì)教育的差異化需求方面，發(fā)揮了重要作用。但由于監(jiān)管機(jī)制不健全，特別是在大資本的強(qiáng)力介入之下，部分民辦中小學(xué)割裂公平與效率關(guān)系，甚至把兩者對(duì)立起來，野蠻生長(zhǎng)、公益性失守，造成民辦義務(wù)教育發(fā)展公平與效率失衡。

(一)“掐尖”招生沖擊義務(wù)教育正常秩序

民辦學(xué)?！捌狻闭猩F(xiàn)象由來已久。2018年，教育部通報(bào)“少數(shù)民辦學(xué)校違規(guī)辦學(xué)等突出問題”時(shí)指出，掐尖招生嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾利益和教育良好生態(tài)[9]。長(zhǎng)期以來，民辦學(xué)校不僅可以利用考試選擇優(yōu)秀學(xué)生，還不受地域限制，開展跨區(qū)域、甚至跨省市“掐尖”招生。民辦學(xué)校擁有的招生特權(quán)，造成公辦學(xué)校與民辦學(xué)校生源差距不斷加大，一定程度上加劇了義務(wù)教育階段學(xué)?！肮嗣襁M(jìn)”格局。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近年來，上海、深圳等城市“公退民進(jìn)”情況不斷加劇。在2015年上海中考成績(jī)排名中，民辦學(xué)校占據(jù)前十位[10]。據(jù)《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，極端地區(qū)民辦學(xué)位占比超過八成，沖擊了義務(wù)教育的基本格局與正常秩序[11]。

2019年，我國(guó)對(duì)民辦招生政策進(jìn)行改革。按照文件要求，民辦義務(wù)教育學(xué)校要和公辦學(xué)校一樣接受隨機(jī)派位學(xué)生。但是，不少民辦義務(wù)教育學(xué)校招生“變相掐尖”“隱蔽掐尖”仍在進(jìn)行。2020年1月，廣東省人民政府教育督導(dǎo)室通報(bào)了10所民辦中小學(xué)違規(guī)招生行為[12]：2019年5月，深圳百合外國(guó)語學(xué)校表面組織小學(xué)畢業(yè)生體驗(yàn)活動(dòng)，暗地里進(jìn)行了上萬學(xué)生面試；廣東省中山市四所民辦學(xué)校通過“體驗(yàn)課”綜合評(píng)價(jià)，組織了超三萬學(xué)生參加的“變相掐尖”；廣東省佛山市四所民辦學(xué)校組織了兩萬多名學(xué)生參與的校園活動(dòng)，進(jìn)行隱形面試。這些“變相掐尖”“隱蔽掐尖”，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)卣Ｕ猩刃颉?/p>

(二)高收費(fèi)亂象加重教育負(fù)擔(dān)

一些地方政府把教育產(chǎn)業(yè)化作為擴(kuò)大教育投入的途徑，越來越多的地區(qū)選擇放開民辦學(xué)校收費(fèi)。民辦學(xué)校收費(fèi)無章可循無法可依，隨意定價(jià)。以北京為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，初中每年學(xué)費(fèi)超過30萬的有1所，每年學(xué)費(fèi)超過20萬元的民辦學(xué)校有11所，每年學(xué)費(fèi)在15萬到20萬之間的有18所，每年學(xué)費(fèi)在10萬至15萬區(qū)間內(nèi)的有14所，每年學(xué)費(fèi)為5萬至10萬的學(xué)校有13所，每年學(xué)費(fèi)5萬以下的只有2所；小學(xué)每年學(xué)費(fèi)超過20萬的有6所，位于15萬～20萬元區(qū)間內(nèi)的有12所，每年學(xué)費(fèi)在10萬～15萬元之間的有6所，學(xué)費(fèi)處于5萬～10萬元區(qū)間的有4所。

市場(chǎng)配置資源的動(dòng)力是逐利機(jī)制，不但不能自發(fā)促成公益，而且還會(huì)將成本轉(zhuǎn)嫁給公共利益，產(chǎn)生“公地的悲劇”[13]。民辦學(xué)校高收費(fèi)、亂收費(fèi)風(fēng)氣大開，影響了處于經(jīng)濟(jì)不利地位學(xué)生入學(xué)機(jī)會(huì)上的權(quán)利平等，加重了群眾教育負(fù)擔(dān)。

(三)“公共投入成為私利”偏離公益性

我國(guó)對(duì)民辦教育一直實(shí)行積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的方針。多年來，各地政府出臺(tái)政策，大力支持民辦教育發(fā)展，投入人力財(cái)力物力，有效降低了民辦學(xué)校運(yùn)營(yíng)成本。這些政策、措施和投資，都是實(shí)實(shí)在在的國(guó)家公共投入。

以上海為例，2004—2012年上海市級(jí)財(cái)政每年至少投入4000萬元用于扶持民辦教育發(fā)展。此外，上海市還發(fā)布《上海市促進(jìn)民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》，要求各區(qū)縣制定民辦學(xué)校扶持政策。浦東新區(qū)從2006年開始每年投入1000萬元專項(xiàng)資金用于扶持民辦學(xué)校發(fā)展；長(zhǎng)寧、楊浦及其他地區(qū)除了對(duì)民辦學(xué)校租賃屬于區(qū)教育局產(chǎn)權(quán)校舍給予租金優(yōu)惠，也提供相應(yīng)的修繕費(fèi)用[14]。

上海楓葉國(guó)際學(xué)校受控于香港上市公司“楓葉教育”，該校官方網(wǎng)站顯示，學(xué)校總占地面積為300畝，是一所K12國(guó)際學(xué)校，現(xiàn)有在校學(xué)生1100人，42個(gè)班級(jí)，教職工145人其中外教40人。該校辦學(xué)資格證顯示，其開辦資金為500萬元，為非營(yíng)利性民辦學(xué)校。以500萬元開辦資金運(yùn)營(yíng)一所占地300畝、上千名學(xué)生的學(xué)校，一定程度上得益于政府各項(xiàng)優(yōu)惠扶持政策的支持?？梢?，民辦學(xué)校的發(fā)展，與國(guó)家公共政策和資源的支持密不可分。香港上市的“楓葉教育”官網(wǎng)資料顯示，上海楓葉國(guó)際學(xué)校是該公司采取VIE架構(gòu)(Variable Interest Entities，直譯為“可變利益實(shí)體”)①(1)①VIE架構(gòu)在國(guó)內(nèi)被稱為“協(xié)議控制”，是指境外注冊(cè)的上市實(shí)體與境內(nèi)的業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)實(shí)體相分離，境外的上市實(shí)體通過協(xié)議的方式控制境內(nèi)的業(yè)務(wù)實(shí)體，業(yè)務(wù)實(shí)體就是上市實(shí)體的VIE?？刂频?20所民辦學(xué)校中的一所。該公司在30個(gè)城市開辦的120所民辦學(xué)校，均與上海楓葉國(guó)際學(xué)校情況類似，絕大部分為義務(wù)教育學(xué)段。按照《民辦教育促進(jìn)法》相關(guān)規(guī)定，這些學(xué)校都應(yīng)該歸屬“非營(yíng)利性”學(xué)校，舉辦者不應(yīng)取得辦學(xué)收益。但“楓葉教育”發(fā)布的年報(bào)卻顯示，該公司2019財(cái)年年報(bào)凈利65416.90萬元；2020財(cái)年年報(bào)凈利50907.90萬元，這些利潤(rùn)來自公司通過VIE模式控制的民辦學(xué)校。因“非營(yíng)利性”辦學(xué)屬性，能享受稅收、用地等各項(xiàng)優(yōu)惠政策，是這些學(xué)校得以降低辦學(xué)成本實(shí)現(xiàn)高利潤(rùn)的重要原因。事實(shí)上，很多民辦學(xué)校舉辦地政府除了負(fù)責(zé)建設(shè)校舍、提供土地外，還對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行稅收、貸款等各項(xiàng)優(yōu)惠政策。除個(gè)別地方外，政府一直沒有向民辦學(xué)校征收企業(yè)所得稅[15]。國(guó)家公共投入成為上市公司的私利，部分民辦學(xué)校行為嚴(yán)重偏離公益性。

三、規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困難

北京師范大學(xué)教育政策研究院“完善黨對(duì)教育工作全面領(lǐng)導(dǎo)的制度研究”課題組訪談了上海、安徽、河南、河北、湖北、四川、青海等省市62位黨的教育領(lǐng)導(dǎo)小組成員，受訪者普遍反映，“規(guī)范民辦義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展”是當(dāng)?shù)厝罕姌O為關(guān)心的教育問題，也是當(dāng)前教育管理部門面臨的重大挑戰(zhàn)。課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，因?yàn)楦鞯卦诎l(fā)展民辦義務(wù)教育方面公平與效率長(zhǎng)期失衡，導(dǎo)致規(guī)范民辦義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展困難重重。

(一)經(jīng)費(fèi)籌措之難

全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2020年全國(guó)有民辦普通小學(xué)6187所，在校生966.03萬人；民辦初中6041所，在校生718.96萬人[16]。2020年全國(guó)民辦義務(wù)教育在校生為1684.99萬人，占全國(guó)義務(wù)教育在校生10.77%。要實(shí)現(xiàn)省(市)民辦義務(wù)教育在校生占比控制在5%以內(nèi)，各地財(cái)政需要籌措大量資金。

我國(guó)義務(wù)教育實(shí)行國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主管理的體制，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)為主。我國(guó)中西部地區(qū)，特別農(nóng)村地區(qū)財(cái)政一直比較困難，盡管有中央轉(zhuǎn)移支付政策支持，這些地區(qū)財(cái)政也常常捉襟見肘。在保障公辦學(xué)校運(yùn)營(yíng)的同時(shí)，又要籌措經(jīng)費(fèi)用于規(guī)范民辦教育，很多地區(qū)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

HJ①(2)①本著為受訪者保密的原則，文中訪談?wù)咭浴笆》?市區(qū)+身份”的方式呈現(xiàn)，如Y省D市教育局長(zhǎng)為“YD局長(zhǎng)”，D省C市副市長(zhǎng)為“DC副市長(zhǎng)”。局長(zhǎng)表示，按照“三不降、五傾斜”的原則(即教學(xué)質(zhì)量不降、干部級(jí)別不降、教師待遇不降；干部配備傾斜、師資力量?jī)A斜、臨聘教師入編通道傾斜、經(jīng)費(fèi)保障傾斜、生源保障傾斜)，保障民辦義務(wù)教育學(xué)校班子穩(wěn)定、教師學(xué)生穩(wěn)定、教育教學(xué)穩(wěn)定，確保改革平穩(wěn)有序，需要大量經(jīng)費(fèi)。SH局長(zhǎng)算了一筆賬，轄區(qū)內(nèi)民辦義務(wù)教育學(xué)校絕大部分是塔尖學(xué)校，占比超過15%，如果通過政府購買學(xué)位的方式消化掉10%學(xué)位，需要財(cái)政每年支出40億元。HY局長(zhǎng)說，該市教育發(fā)展的底子薄，政府沒有足夠多的資金，民辦義務(wù)教育規(guī)范管理面臨很大困難。SS局長(zhǎng)說該市民辦教育發(fā)展快、體量大，目前轄區(qū)民辦義務(wù)教育在校生占比超過40%，如果以政府回購的方式三年內(nèi)降低到5%以內(nèi)，財(cái)政難以承受。WH局長(zhǎng)說，民辦轉(zhuǎn)為公辦，民辦學(xué)校教師收入待遇保持不變，教師收入由地方財(cái)政來承擔(dān)，建議中央財(cái)政對(duì)此項(xiàng)整治以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來解決，緩解地方財(cái)政壓力。

(二)學(xué)位保障之難

規(guī)范民辦義務(wù)教育是為了實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展，讓孩子有學(xué)上、上好學(xué)。在規(guī)范民辦義務(wù)教育過程中，一部分民辦義務(wù)教育學(xué)校需要轉(zhuǎn)型，還有一部分學(xué)校面臨關(guān)停。如何保障關(guān)停學(xué)校學(xué)生所需學(xué)位，是擺在各地教育主管部門面前的一道難題。

2022年3月18日，新東方教育科技集團(tuán)董事長(zhǎng)俞敏洪致信家長(zhǎng)，告知昌平新東方雙語學(xué)校將于2022年秋季開始停辦中小學(xué)。這一決定讓不少家庭猝不及防。俞敏洪在信中說，將調(diào)動(dòng)一切能夠調(diào)動(dòng)的資源，幫助孩子轉(zhuǎn)入其他學(xué)校繼續(xù)學(xué)業(yè)。但是孩子能轉(zhuǎn)到哪里繼續(xù)上學(xué)，很多家長(zhǎng)并沒有得到肯定答復(fù)。據(jù)國(guó)際學(xué)校在線報(bào)道，2022年3月21日—25日，貴州省貴陽市云巖區(qū)就宣布關(guān)停14所民辦義務(wù)教育學(xué)校。預(yù)計(jì)到7月份，該區(qū)將關(guān)停37所民辦義務(wù)教育學(xué)校。據(jù)了解，截至2021年8月，貴州省民辦小學(xué)在校生占比為4.62%，民辦初中生占比為9.10%。這一比重，與全國(guó)其他省市相比，并不算特別高[17]，很多地區(qū)面臨的學(xué)位保障壓力比貴陽云巖區(qū)大很多。

ZW局長(zhǎng)表示，如果2023年該市的民辦教育占比不超5%，會(huì)導(dǎo)致全市400多萬流動(dòng)人口子女學(xué)位嚴(yán)重不足。HB局長(zhǎng)說，目前轄區(qū)民辦義務(wù)教育學(xué)校在校生占比15.7%，與其他地區(qū)比，體量還不大，如果要下降10.7%的話，就有25,000個(gè)學(xué)生沒有地方去上學(xué)，原有的公辦學(xué)校容納不下，新建公辦學(xué)校建不了那么快。HN處長(zhǎng)反映，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的接合部，有很多民辦小學(xué)為400～600人規(guī)模，能寄宿，大部分學(xué)生父母在城里打工。這些小學(xué)大部分是租用土地，貸款修建的。如果裁撤，教師怎么辦？貸款怎么還？撤掉這些民辦學(xué)校，公辦學(xué)校是否能解決這些孩子的寄宿問題？政府需要系統(tǒng)考量謀劃。

(三)轉(zhuǎn)型發(fā)展之難

引導(dǎo)民辦義務(wù)教育學(xué)校轉(zhuǎn)型發(fā)展，基層的教育治理能力面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。HJ局長(zhǎng)在接受訪談時(shí)說“民轉(zhuǎn)公”后，如果管理跟不上導(dǎo)致教育質(zhì)量下降，群眾肯定不答應(yīng)。“民轉(zhuǎn)公”后如何保持辦學(xué)活力是困擾他的大難題。

對(duì)于仍然以民辦身份辦學(xué)的義務(wù)教育學(xué)校，如何規(guī)范管理，也是困擾眾多教育管理者的難題。DZ副市長(zhǎng)擔(dān)憂地說，民辦教育后面都是資本在操作，會(huì)想盡各種方法陽奉陰違，不執(zhí)行政策。HB副局長(zhǎng)說，民辦義務(wù)教育學(xué)?？鐓^(qū)域招生花樣百出，嚴(yán)禁跨區(qū)域招生政策，基層落實(shí)壓力很大。

多年以來，不少民辦中小學(xué)已經(jīng)習(xí)慣了“以生養(yǎng)?！?，一些地區(qū)招生亂象泛濫。比如，政府嚴(yán)禁提前組織招生，變相“掐尖”選生源；但是，這種現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中依然存在，許多優(yōu)秀學(xué)生就被“免費(fèi)錄取”了。政府嚴(yán)禁義務(wù)教育階段學(xué)校設(shè)立任何名義的重點(diǎn)班、快慢班；但是，具體到學(xué)校，變相的重點(diǎn)班、快慢班以“實(shí)驗(yàn)班”的面目出現(xiàn)。政府嚴(yán)禁以高額物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、虛假宣傳等不正當(dāng)手段招攬生源；但是，“指標(biāo)招生”“金錢招生”依然悄悄流行?，F(xiàn)實(shí)中，上有政策、下有對(duì)策，在民辦中小學(xué)已成為潛規(guī)則[18]。民辦教育要回歸到教育的公益屬性，回歸到保障每個(gè)孩子入學(xué)機(jī)會(huì)公平的軌道上[19]，從生源競(jìng)爭(zhēng)的模式中走出來，向內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)變，走差異化、特色化發(fā)展的道路，并非易事。

(四)觀念轉(zhuǎn)變之難

長(zhǎng)期以來，不少家長(zhǎng)把教育效率片面等同于升學(xué)率，為了高分和高升學(xué)率，寧愿放棄公平。北京市海淀區(qū)王女士孩子小升初，本有三所對(duì)口中學(xué)可選，但其中只有一所重點(diǎn)中學(xué)。她毅然決定送孩子就讀每年10萬元學(xué)費(fèi)的民辦學(xué)校，原因就是這所民辦學(xué)校學(xué)生的中考分?jǐn)?shù)高。

盡管理論和實(shí)踐都表明，片面追求升學(xué)率的教育，對(duì)個(gè)人和國(guó)家的發(fā)展，尤其是可持續(xù)發(fā)展是低效率的[7]。但對(duì)于個(gè)體家庭來說，他們更看重孩子在當(dāng)前的升學(xué)考試中能夠勝出。訪談中，HH局長(zhǎng)說，國(guó)家和政府想培養(yǎng)全面的人，但是家長(zhǎng)說，不管我孩子全不全面，只要分?jǐn)?shù)上去就行了。過于注重抓分?jǐn)?shù)的民辦義務(wù)教育學(xué)校很受歡迎，排隊(duì)搶名額。當(dāng)?shù)剡€流行這樣的順口溜“不上民辦中小學(xué)，將來就要上民辦大學(xué)”。家長(zhǎng)過度關(guān)注分?jǐn)?shù)，盲目把高收費(fèi)等同于高質(zhì)量，甚至出現(xiàn)攀比的不良風(fēng)氣，使得高收費(fèi)民辦義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量激增。而在短時(shí)間內(nèi)，從教育觀層面改變家長(zhǎng)的觀念并非易事。

(五)均衡發(fā)展之難

因?yàn)榱x務(wù)教育發(fā)展不均衡，越來越多的家庭選擇支付學(xué)費(fèi)送子女去接受更高質(zhì)量的教育，民辦學(xué)校招生異?；鸨?。上海市教委公布的上海民辦中小學(xué)報(bào)名人數(shù)結(jié)果顯示，2017年，上海市民辦小學(xué)的報(bào)名錄取比為3∶1，2015年更是高達(dá)4∶1[20]。2014年武漢市7所民辦初中共有7538人報(bào)名，有1661名學(xué)生“中簽”[21]。

本研究通過訪談20位家長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)，有60%的家長(zhǎng)為了獲得更高質(zhì)量的教育資源，送孩子上民辦學(xué)校。HH①(3)①本著為受訪者保密的原則，文中訪談?wù)咭浴笆》?市區(qū)+身份”的方式呈現(xiàn)，如Y省D市家長(zhǎng)為“YD家長(zhǎng)”。家長(zhǎng)為兒子小學(xué)6年繳納的學(xué)費(fèi)超過30萬，他認(rèn)為孩子就讀的民辦學(xué)校比家門口的公辦學(xué)校教學(xué)質(zhì)量高，因?yàn)檫@是市里最知名的公辦學(xué)校創(chuàng)辦的，學(xué)校優(yōu)秀教師也多。BJ家長(zhǎng)的女兒就讀民辦小學(xué)，每年學(xué)費(fèi)8萬元，她看中的也是民辦學(xué)校優(yōu)質(zhì)的師資力量，她認(rèn)為公立學(xué)校雖然免費(fèi)，但放學(xué)后還要參加培訓(xùn)班，花錢也不少。

從起點(diǎn)入手，減少家長(zhǎng)對(duì)民辦學(xué)校的需求，才能逐步恢復(fù)被破壞的教育生態(tài)。如果需求不減少，單純控制民辦義務(wù)教育學(xué)校在校生學(xué)位數(shù)量，可能會(huì)造成更大的供需不平衡。訪談中，WH家長(zhǎng)預(yù)測(cè)，以后會(huì)出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)民辦義務(wù)教育學(xué)校“一位難求”。BJ家長(zhǎng)則擔(dān)心民辦學(xué)校的學(xué)費(fèi)會(huì)進(jìn)一步上漲。她說，與去年相比，孩子所在學(xué)校的學(xué)費(fèi)已經(jīng)上漲了1萬多元，現(xiàn)在還能選擇就讀學(xué)費(fèi)幾萬塊錢一年的民辦學(xué)校，過幾年可能民辦學(xué)校都要十幾萬一年了。

北京師范大學(xué)資深教授顧明遠(yuǎn)認(rèn)為：“民辦教育中的亂象，加重了年輕父母的教育焦慮和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，在深層次上還會(huì)影響到我國(guó)的人口出生率。種種情況說明，民辦教育需要整頓，需要規(guī)范，才能實(shí)現(xiàn)自身的健康發(fā)展?！盵22]

四、新公共服務(wù)理論：破解民辦義務(wù)教育發(fā)展難題的路徑

堅(jiān)守公益性，促進(jìn)公平與效率有機(jī)統(tǒng)一，是我國(guó)規(guī)范民辦教育發(fā)展的應(yīng)有之義。解決問題的關(guān)鍵在于政府治理邏輯和職能的轉(zhuǎn)變——從管控邏輯/職能轉(zhuǎn)向新公共服務(wù)邏輯/職能。

新公共服務(wù)理論是由羅伯特.B.登哈特夫婦為首的眾多學(xué)者提出的。新公共理論認(rèn)為：公共官員所要扮演的角色不是服務(wù)的直接供給者，而是調(diào)停者、中介人甚至裁判員；政府的作用更多體現(xiàn)在把人們聚集到無拘無束、真誠(chéng)地進(jìn)行對(duì)話的環(huán)境中，共商社會(huì)應(yīng)該選擇的方向，政府還有責(zé)任確保經(jīng)由這些程序而產(chǎn)生的解決方案完全符合公正和公平的規(guī)范[23]。以政府為中心的治理格局，是民辦義務(wù)教育學(xué)校治理出現(xiàn)公平與效率矛盾的重要原因。政府應(yīng)借鑒新公共服務(wù)理念，創(chuàng)新民辦義務(wù)教育治理理念，通過優(yōu)化服務(wù)形成多中心的治理結(jié)構(gòu)。

(一)政府的中心職能

多中心的治理格局，不再是政府運(yùn)用權(quán)力進(jìn)行自上而下的控制，而是各個(gè)自主組織實(shí)體運(yùn)用自己的權(quán)利，在完善的制度框架下與政府進(jìn)行互動(dòng)。在多中心治理格局中，政府主管部門要走出行政命令、政策文件的傳統(tǒng)套路，適應(yīng)服務(wù)員、中介人、引導(dǎo)員和監(jiān)督員的身份，優(yōu)化服務(wù)、強(qiáng)化監(jiān)管，充分發(fā)揮營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織、公民的積極性，引導(dǎo)他們參與到民辦義務(wù)教育學(xué)校治理中，實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。

1.布局和優(yōu)化

第一，做好民辦義務(wù)教育治理規(guī)劃服務(wù)。政府應(yīng)做好民辦義務(wù)教育治理的整體布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。提供豐富的教育選擇，滿足人民群眾多樣化教育需求，是當(dāng)前民辦教育的發(fā)展目標(biāo)。《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第十五條規(guī)定：“地方人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法履行實(shí)施義務(wù)教育的職責(zé)。設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校，應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃?！备鞯卣谶M(jìn)行民辦學(xué)校規(guī)模與布局的規(guī)劃的同時(shí)，也應(yīng)進(jìn)行民辦教育治理結(jié)構(gòu)規(guī)劃，在治理結(jié)構(gòu)上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，布局多中心的治理格局。

第二，為民辦教育義務(wù)學(xué)校提供全方位的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。教育行政部應(yīng)該通過組織師資培訓(xùn)，幫助民辦義務(wù)教育學(xué)校提升教學(xué)質(zhì)量；通過調(diào)研、診斷等服務(wù)，為民辦義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)理念、育人模式、課程設(shè)計(jì)提供指導(dǎo)和咨詢服務(wù)，引導(dǎo)其教育教學(xué)改革；還可以組織特色教育資源交流共享等活動(dòng)，促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)民辦義務(wù)教育學(xué)校合作協(xié)同發(fā)展。

第三，探索購買學(xué)位等保障、激勵(lì)混合策略。上海、長(zhǎng)沙、河北等地計(jì)劃推行的“政府購買學(xué)位”，也是構(gòu)建多中心治理格局的有效舉措。上海計(jì)劃于2022年9月開始嘗試“政府購買學(xué)位”，這樣民辦學(xué)校保留“民辦”性質(zhì)，仍由原辦學(xué)主體運(yùn)營(yíng)，但家長(zhǎng)不需要繳納學(xué)費(fèi)，由政府出錢購買學(xué)位。這種方式為政府加強(qiáng)規(guī)范民辦義務(wù)教育學(xué)校管理提供了一種混合策略，政府一方面可以保證社會(huì)主義辦學(xué)方向；另一方面充分發(fā)揮民辦主體的積極性，改變傳統(tǒng)公共服務(wù)供給的效率低下，提供公平與效率兼顧的義務(wù)教育公共服務(wù)。

2.監(jiān)管和指導(dǎo)

第一，依法查禁關(guān)聯(lián)交易，確保民辦義務(wù)教育學(xué)校真實(shí)非營(yíng)利。愛爾坎貝里(AngelaM.Elkenberry)和科盧弗(JodieDrapalKluver)強(qiáng)調(diào)，非營(yíng)利部門的市場(chǎng)化傾向，對(duì)民主與公民資格將造成危害[24]。現(xiàn)實(shí)中，非營(yíng)利部門市場(chǎng)化的途徑主要是關(guān)聯(lián)交易。所謂關(guān)聯(lián)交易是指，由于交易雙方之間存在關(guān)聯(lián)性而發(fā)生的交易行為，其交易的公允性可能受到影響[25]。長(zhǎng)期以來，我國(guó)數(shù)百所受海外上市公司以VIE架構(gòu)“協(xié)議控制”的民辦中小學(xué)校，通過利潤(rùn)轉(zhuǎn)移類協(xié)議——這種典型的“關(guān)聯(lián)交易”模式，將收益轉(zhuǎn)移到海外上市公司。《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第四十五條第一款規(guī)定，“實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校不得與利益關(guān)聯(lián)方進(jìn)行交易”。政府部門依法查禁關(guān)聯(lián)交易，是確保民辦義務(wù)教育學(xué)校真實(shí)非營(yíng)利的關(guān)鍵。

第二，加強(qiáng)監(jiān)管，保障“公民同招”政策切實(shí)落地。民辦學(xué)校的掐尖招生會(huì)進(jìn)一步刺激家長(zhǎng)片面追求考試成績(jī)，影響學(xué)生的全面發(fā)展和健康成長(zhǎng)。“公民同招”是構(gòu)建義務(wù)教育健康發(fā)展良好生態(tài)、推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重大舉措。各地政府主管要加強(qiáng)監(jiān)管“公民同招”政策的切實(shí)落地，使“變相掐尖、隱形掐尖”無處逃遁。

第三，實(shí)行學(xué)費(fèi)政府指導(dǎo)價(jià)。政府指導(dǎo)價(jià)是政府引導(dǎo)市場(chǎng)行為、維護(hù)公共利益的有效方法。2022年3月，上海發(fā)布了《上海市民辦中小學(xué)收費(fèi)管理試行辦法》，規(guī)定從3月15日起非營(yíng)利性民辦中小學(xué)的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)試行政府指導(dǎo)價(jià)，學(xué)校可以根據(jù)實(shí)際情況確定不超過學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)的具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。各地政府可依據(jù)辦學(xué)成本，以規(guī)范性文件的形式，制定發(fā)布各地民辦義務(wù)教育學(xué)校學(xué)費(fèi)基準(zhǔn)價(jià)和浮動(dòng)空間，合法約束民辦義務(wù)教育學(xué)校收費(fèi)行為，學(xué)校只能在政府指定的價(jià)格范圍內(nèi)確定學(xué)費(fèi)額度，避免家長(zhǎng)成為學(xué)費(fèi)上漲的受害者。

第四，實(shí)行民辦義務(wù)教育學(xué)校資金運(yùn)行外部監(jiān)管機(jī)制。政府應(yīng)明確民辦義務(wù)教育學(xué)校學(xué)費(fèi)按學(xué)期進(jìn)行預(yù)收，禁止超期預(yù)收學(xué)費(fèi)；營(yíng)收資金運(yùn)營(yíng)實(shí)行屬地監(jiān)管，由教育行政部門在指定銀行開設(shè)日常結(jié)算和學(xué)費(fèi)托管兩個(gè)分立賬戶。學(xué)校自主支配日常結(jié)算賬戶；學(xué)費(fèi)托管賬戶由銀行管理，每學(xué)期收取的學(xué)費(fèi)由銀行按月劃撥用于辦學(xué)。

第五，嚴(yán)格執(zhí)行“限期剝離上市公司義務(wù)教育辦學(xué)業(yè)務(wù)”的法律規(guī)定。目前，新東方、楓葉教育、睿見教育、天立教育、博駿教育、成實(shí)外教育、宇華教育、21世紀(jì)教育、民生教育、嘉宏教育、思考樂、海亮教育、博實(shí)樂教育、第一高中等控制的我國(guó)數(shù)百家民辦中小學(xué)都已經(jīng)完成海外上市。受上市公司控制的民辦義務(wù)教育學(xué)校，辦學(xué)過程中容易出現(xiàn)偏離公益性行為。加強(qiáng)民辦義務(wù)教育規(guī)范管理，首先應(yīng)依法剝離上市公司義務(wù)教育辦學(xué)業(yè)務(wù)。《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第十三條第四款規(guī)定，“任何社會(huì)組織和個(gè)人不得通過兼并收購、協(xié)議控制等方式控制實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校、實(shí)施學(xué)前教育的非營(yíng)利性民辦學(xué)校?！备鞯卣鞴懿块T應(yīng)該制定具體辦法，嚴(yán)格執(zhí)行《民辦教育促進(jìn)法》《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》。一方面，禁止實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校通過兼并收購、協(xié)議控制等方式上市；另一方面，對(duì)已經(jīng)受社會(huì)組織和個(gè)人協(xié)議控制的實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校，應(yīng)限期剝離，確保實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校悉數(shù)退出資本市場(chǎng)。各地政府應(yīng)根據(jù)具體情況，可分階段、分情況制定具體剝離辦法。

(二)學(xué)校依法發(fā)揮中心作用

作為實(shí)施民辦義務(wù)教育的重要主體，民辦義務(wù)教育學(xué)校要承擔(dān)起多中心治理格局中的學(xué)校中心職能。

第一，民辦義務(wù)教育學(xué)校依法自主辦學(xué)，接受社會(huì)監(jiān)督?！督逃ā访鞔_規(guī)定 ，擁有法人資格的學(xué)校享有依據(jù)章程自主管理的權(quán)利，教育教學(xué)活動(dòng)的組織權(quán)，對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理、獎(jiǎng)勵(lì)或者處分的權(quán)利，學(xué)業(yè)證書頒發(fā)的權(quán)利，教職工聘任和獎(jiǎng)懲權(quán)、設(shè)施和經(jīng)費(fèi)的管理使用權(quán) ，以及拒絕對(duì)教育教學(xué)活動(dòng)非法干涉的權(quán)利和法律規(guī)定的其他權(quán)利。民辦義務(wù)教育學(xué)校以章程作為自主管理的依據(jù)，用制度規(guī)范學(xué)校辦學(xué)過程中可能出現(xiàn)的各方利益主體間沖突。

第二，建立多元管理體制。民辦義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)者應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，作為公共教育機(jī)構(gòu)，學(xué)校自主辦學(xué)的權(quán)利不僅屬于投資者和辦學(xué)者辦學(xué)，還屬于學(xué)校的老師、學(xué)生和家長(zhǎng)。學(xué)校應(yīng)該建立校務(wù)公開等民主管理機(jī)制，并開辟學(xué)生、家長(zhǎng)、社會(huì)組織參與學(xué)校事務(wù)的渠道，積極引導(dǎo)多元主體共同參與學(xué)校管理，形成合作治理格局。

第三，建立完備的財(cái)務(wù)運(yùn)行體系。民辦義務(wù)教育學(xué)校財(cái)務(wù)管理包括資金的籌集、資金的運(yùn)用和資金的回收分配等多個(gè)環(huán)節(jié)，從來源看，既有學(xué)費(fèi)收取，又可能涉及政府生均經(jīng)費(fèi)撥付，需符合非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)管理制度，也要兼顧學(xué)校經(jīng)費(fèi)管理的特殊性。

第四，建立嚴(yán)格的成本核算制度。《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第四十二條規(guī)定：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立辦學(xué)成本核算制度，基于辦學(xué)成本和市場(chǎng)需求等因素，遵循公平、合法和誠(chéng)實(shí)信用原則，考慮經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，合理確定收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。”目前，一些民辦學(xué)校仍然采取學(xué)校收支賬目測(cè)算教育成本，這種測(cè)算方法并不科學(xué)。民辦義務(wù)教育學(xué)校應(yīng)建立起嚴(yán)格的成本核算制度，通過依法嚴(yán)格成本核算，加強(qiáng)內(nèi)部管理，提升辦學(xué)效益。

(三) 促進(jìn)社會(huì)、市場(chǎng)發(fā)揮中心作用

教育是社會(huì)的重要組成部分，教育的存在與發(fā)展需要從社會(huì)獲取資源。目前，我國(guó)社會(huì)力量作為辦學(xué)者、投資者之外的第三方，參與民辦義務(wù)教育管理的社會(huì)組織非常有限。要提升社會(huì)參與民辦義務(wù)教育管理的積極性，應(yīng)構(gòu)建社會(huì)各界依法參與和監(jiān)督民辦義務(wù)教育的新機(jī)制。

第一，政府當(dāng)好中介人，促進(jìn)社會(huì)力量積極發(fā)揮作用。社會(huì)組織是社會(huì)自我調(diào)節(jié)的重要力量，在改善民生、緩解社會(huì)矛盾、保障社會(huì)公平各方面發(fā)揮著越來越重要的作用。但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)參與民辦義務(wù)教育的社會(huì)組織，不管是數(shù)量還是質(zhì)量都有待提升。應(yīng)引導(dǎo)建立更多教育類社會(huì)組織，并進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)組織參與教育治理的積極性，推動(dòng)他們依法參與民辦義務(wù)教育學(xué)校規(guī)范發(fā)展。對(duì)于部分民辦義務(wù)教育學(xué)校個(gè)性化需求，如果校方愿意承擔(dān)購買服務(wù)的費(fèi)用，政府應(yīng)該擔(dān)任中介人，確保供需雙方在公益框架下高效對(duì)接。首先，政府可以利用大數(shù)據(jù)分析等專業(yè)技術(shù)組織的力量，對(duì)轄區(qū)內(nèi)民辦義務(wù)教育學(xué)校情況、需求和發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)體統(tǒng)分析，作為社會(huì)力量參與民辦義務(wù)學(xué)校規(guī)范管理的依據(jù)；其次，建立民辦義務(wù)教育需求高效、公正的供需對(duì)接平臺(tái)；再次，政府應(yīng)制定“民辦義務(wù)教育學(xué)?？少徺I服務(wù)清單”，制定服務(wù)提供者的參與標(biāo)準(zhǔn)和資格要求，制定招標(biāo)信息發(fā)布制度、招投標(biāo)方式和具體程序，制定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)；最后，政府應(yīng)完善日常監(jiān)督機(jī)制，從根源上杜絕關(guān)聯(lián)交易，確保民辦義務(wù)教育學(xué)校真實(shí)非營(yíng)利。

第二，引導(dǎo)社會(huì)組織積極創(chuàng)新參與方式。政府應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，引導(dǎo)社會(huì)組織提升獨(dú)立性與專業(yè)性，按照咨詢、協(xié)調(diào)和決策等不同內(nèi)容，形成一個(gè)層次嚴(yán)密、體系完整的社會(huì)參與組織網(wǎng)絡(luò)。政府還應(yīng)該積極引導(dǎo)社會(huì)組織創(chuàng)新參與方式，如開拓委托辦學(xué)等新模式，形成民辦義務(wù)教育治理的社會(huì)中心。在這方面，民間公益組織“田字格助學(xué)”已經(jīng)進(jìn)行了有益探索并取得初步成效。自2017年起，“田字格助學(xué)”接受貴州省正安縣委托，在興隆村辦學(xué)。如今，“田字格助學(xué)”辦學(xué)的成效已經(jīng)顯現(xiàn)——2022年已有18個(gè)孩子從縣城“回流”到田字格興隆實(shí)驗(yàn)小學(xué)[26]。

第三，開拓社會(huì)融資渠道。資金保障對(duì)民辦義務(wù)教育學(xué)校健康發(fā)展至關(guān)重要。除了加大財(cái)政投入，政府還應(yīng)積極拓寬資金籌措渠道，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本合作的陽光運(yùn)行、有序發(fā)展。地方政府可以通過PPP(Public Private Partnership)融資模式，與非營(yíng)利性企業(yè)建立合作關(guān)系，籌措規(guī)范民辦義務(wù)教育管理所需的資金，提升教育資源的配置效率。特別是學(xué)校食堂等后勤項(xiàng)目建設(shè)，可以由后期運(yùn)營(yíng)的承包企業(yè)承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，這樣就可以將資金集中于教室等教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用效益。還可以通過組織社會(huì)力量，建立民辦義務(wù)教育投融資平臺(tái)來緩解財(cái)政經(jīng)費(fèi)壓力，并通過嚴(yán)格的管理制度，確保資金和資源的有效利用；發(fā)行教育債券、教育公益基金等形式，利用社會(huì)閑散的、小額度資金，也是籌集資金的可行方式。金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)積極開發(fā)民辦義務(wù)中小學(xué)適用的信貸項(xiàng)目，社會(huì)基金組織為民辦義務(wù)教育學(xué)校提供支持，幫助其籌集學(xué)校發(fā)展需要的資金。

(四)引導(dǎo)家長(zhǎng)發(fā)揮中心作用

家長(zhǎng)本應(yīng)該成為參與規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展的重要力量，但目前家長(zhǎng)參與的渠道有限、權(quán)利受限。促進(jìn)家長(zhǎng)發(fā)揮在民辦義務(wù)教育治理過程的重要任用，要抓住以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)：

第一， 完善相關(guān)法律規(guī)章，確保家長(zhǎng)參與的合法地位。早在上世紀(jì)末，美、英等國(guó)都通過法律賦予家長(zhǎng)參與學(xué)校管理的權(quán)利。美國(guó)通過了《改進(jìn)美國(guó)學(xué)校法》，英國(guó)頒布了《1988年教育改革法》，日本實(shí)行了《地方教育行政組織與職能法》，這些國(guó)家通過法律不僅規(guī)定了家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校的管理擁有知情權(quán)和話語權(quán)，還明確了家長(zhǎng)參與學(xué)校管理需要的能力和參與制定學(xué)校規(guī)章、教師聘用意見、教師校長(zhǎng)評(píng)價(jià)、學(xué)校發(fā)展規(guī)劃等具體事項(xiàng)，較好地促進(jìn)了家長(zhǎng)參與學(xué)校管理。我國(guó)可借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)法律，明確家長(zhǎng)參與民辦義務(wù)教育管理的合法地位。2012年，教育部下發(fā)《關(guān)于建立中小學(xué)幼兒園家長(zhǎng)委員會(huì)的指導(dǎo)意見》，明確了家長(zhǎng)可以通過家長(zhǎng)委員會(huì)參與學(xué)校管理。但現(xiàn)實(shí)中的家長(zhǎng)參與卻往往流于形式，只局限于為學(xué)校日常活動(dòng)提供志愿者服務(wù)，并沒有參與到學(xué)校辦學(xué)、教育教學(xué)的全領(lǐng)域、全過程，特別是學(xué)校決策、教師評(píng)價(jià)、教學(xué)評(píng)價(jià)等與學(xué)校發(fā)展關(guān)系密切的核心領(lǐng)域。教育主管部門應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范家長(zhǎng)委員會(huì)參與學(xué)校管理的范圍，把參與學(xué)校規(guī)劃和重大問題決策，監(jiān)督教學(xué)活動(dòng)、課程設(shè)置、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等范圍和方式予以明確，用法律和規(guī)章明確家長(zhǎng)參與管理的范圍，確保家長(zhǎng)有效行使決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。

第二， 激活家長(zhǎng)參與熱情，提升參與能力。教育主管部門應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，支持鼓勵(lì)引導(dǎo)家長(zhǎng)參與管理：通過推行信息公開制度，為家長(zhǎng)提供及時(shí)、多渠道的信息服務(wù)，構(gòu)建民辦義務(wù)教育學(xué)校信息查詢平臺(tái)，提供便捷的信息查詢服務(wù)，并及時(shí)公開信息，供家長(zhǎng)查詢，確保家長(zhǎng)及時(shí)獲取學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、課程設(shè)置、教師聘任等信息，為有效參與學(xué)校管理奠定基礎(chǔ)；建立家長(zhǎng)參與激勵(lì)機(jī)制，使學(xué)校尊重家長(zhǎng)、信任家長(zhǎng)，讓家長(zhǎng)有獲得感，能感受到參與學(xué)校管理實(shí)實(shí)在在的效果；針對(duì)家長(zhǎng)需求，開展多樣化的培訓(xùn)和指導(dǎo)，提升家長(zhǎng)參與學(xué)校管理的能力；建立監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制，確保家長(zhǎng)參與管理有序進(jìn)行，又要避免濫用職權(quán)，甚至出現(xiàn)權(quán)力尋租。

第三，拓展家長(zhǎng)參與途徑。家長(zhǎng)在與學(xué)校的關(guān)系上處于相對(duì)被動(dòng)和弱勢(shì)地位，家長(zhǎng)能否切實(shí)參與學(xué)校管理，與學(xué)校有著直接關(guān)系。學(xué)校應(yīng)該積極主動(dòng)地創(chuàng)設(shè)有利環(huán)境，支持家長(zhǎng)參與。民辦義務(wù)教育學(xué)校應(yīng)改變傳統(tǒng)思維，將家長(zhǎng)由“教育的對(duì)象”轉(zhuǎn)化為“平等的合作者”，建立民主的決策機(jī)制，著力拓寬家長(zhǎng)參與學(xué)校管理的路徑，實(shí)現(xiàn)不同類型的家長(zhǎng)都有渠道參與學(xué)校管理，確保有效參與比例；健全家長(zhǎng)參與管理的組織結(jié)構(gòu)，建立家長(zhǎng)參與治理自我約束機(jī)制，增加家長(zhǎng)參與的可信度。