連 天，韓 磊

(1.2.深圳市寶安區(qū)人民法院，廣東 深圳 518000)

民事執(zhí)行案件公告送達方式被濫用在實踐中“習以為?！?，致使許多原本無需公告送達的案件采用了公告送達的方式，與合理配置和優(yōu)化司法資源的價值導向相違背。雖然“送達難”“執(zhí)行難”的問題一直是理論和實踐中的熱點問題，但是“執(zhí)行送達”參照“訴訟送達”規(guī)定導致“執(zhí)行送達難”的問題卻一直處于司法改革和學術研究的邊緣地帶，尤其體現(xiàn)在執(zhí)行公告送達方面。2019年2月27日，最高人民法院印發(fā)《關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見》作為《人民法院第五個五年改革綱要(2019—2023)》貫徹實施，該文件中提出“健全完善民事、行政案件法律文書送達機制”“健全切實解決執(zhí)行難的源頭治理機制”等改革意見。十九屆五中全會后，最高人民法院發(fā)布《關于支持和保障深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》中進一步指出，“健全與執(zhí)行工作相適應的法律文書送達制度”，可見專門的執(zhí)行送達制度建立的迫切需求。

一、 問題提出：民事執(zhí)行公告送達濫用現(xiàn)狀

本文選取具有代表性的中國特色社會主義先行示范區(qū)G省S市法院的執(zhí)行實踐情況作為樣本進行分析，揭示出全國各地普遍存在的問題：執(zhí)行案件公告送達被濫用，導致執(zhí)行周期過長，與優(yōu)化司法資源配置理念背道而馳，愈加凸顯“執(zhí)行難”問題，損害司法權威。

(一)民事執(zhí)行公告送達占比高

筆者對2020年G省S市法院的執(zhí)行案件進行統(tǒng)計，S市法院全年受理執(zhí)行案件232389件，除去約1/3無需送達的案件，約154926件案件需送達執(zhí)行，其中公告《執(zhí)行通知書》的案件共計56242件[1]，占比36.3%。G省S市作為國內改革開放的前沿城市，社會治理和辦案水平更高，民眾法律意識更強，由此可預見其他城市的公告送達率可能更高。

(二)公告送達案件執(zhí)行周期長

實踐中，執(zhí)行送達通常采用郵寄送達、公告送達兩種方式①(1)①2019年最高人民法院執(zhí)行局與中國郵政速遞物流簽訂《戰(zhàn)略合作備忘錄》后，由于辦理案件使用的“全國執(zhí)行系統(tǒng)”內的文書可以直接推送至中國郵政速遞物流股份有限公司，由其通過自己的業(yè)務專網(wǎng)分送至送達地分支機構進行落地打印、封裝，然后進行同城送達，極大提高送達效率，節(jié)省送達成本，故實踐中通常采取郵寄送達的方式。。在一些發(fā)達地區(qū)，電子送達亦成為一種新興的送達方式，相較郵寄送達更為快捷。一個房產處置周期公告送達比郵寄送達約增加7個月時間(如圖1)，而一個執(zhí)行案件可能包含多個財產待處置。筆者以被執(zhí)行人“下落不明”房產處置案件為例，對比郵寄送達與公告送達周期如下：

圖1 公告送達與直接送達房產處置周期對比

1.送達執(zhí)行通知的周期

執(zhí)行案件立案后，10日內向被執(zhí)行人送達《執(zhí)行通知書》，被執(zhí)行人下落不明需公告，公告期為60日。送達期間，法院同時查封房產、調取房產信息，做好財產處置的前期工作。送達后，被執(zhí)行人逾期未履行，開始處置房產。

2.處置房產時的周期

首先，確定待處置房產的保留價，通常采取評估或詢價的方式。其中，評估機構出具《評估報告》的時間約為半個月，《評估報告》只需“送”無需“達”①(2)①《最高人民法院對山東高院關于案件執(zhí)行中涉及有關財產評估、變賣等問題的請示的復函》([2002]執(zhí)他字第14號)：評估報告未送達給有關當事人，并不影響依據(jù)評估報告確定拍賣、變賣的價格。；采取詢價方式的，《詢價結果通知書》如無法直接送達被執(zhí)行人，需在執(zhí)行信息公開網(wǎng)上予以公示，滿十五天視為收到。其次，法院制作《拍賣裁定書》送達當事人，該送達方式法律沒有明確規(guī)定，實踐中通常參照60日公告期。之后，按照《最高人民法院關于人民法院網(wǎng)絡司法拍賣若干問題的規(guī)定》的規(guī)定，經過一拍、二拍、變賣等流程，不動產一拍需30日公告，一拍流拍后二拍需30日內掛網(wǎng)，二拍需15日公告，二拍流拍后需15日內掛網(wǎng)變賣，變賣公示60日。被執(zhí)行人能否直接送達對網(wǎng)拍流程及公示時間無影響。

3.成交分配時的周期

確認成交后，制作《分配方案》送達各債權人和被執(zhí)行人，該送達方式法律也沒有明確規(guī)定，通常參照適用60日公告期。

以上僅僅是常規(guī)處置一處房產的執(zhí)行案件周期。但是，執(zhí)行程序不同于訴訟程序，隨著程序的不斷推進和需要，會出現(xiàn)不同種類執(zhí)行法律文書的送達，執(zhí)行法官會根據(jù)法律文書的內容賦予案件當事人一定的行權期限，這勢必就導致執(zhí)行程序中出現(xiàn)行權期限過長，進而導致程序的拖延。例如，查封被執(zhí)行人多處財產時，處置哪個特定財產，處置的先后順序，均需要告知當事人，并允許當事人提異議，這些情形法律均無明文規(guī)定行權期限，無明文規(guī)定是否需要公告送達及公告期限，實踐中給當事人限定的期限各地甚至各個法院采取的做法都不統(tǒng)一。

(三)公告送達凸顯“執(zhí)行難”

關于“執(zhí)行難”的問題，理論界與司法界更多地關注執(zhí)行程序中的財產查控與處置，而忽視了執(zhí)行送達不順暢很大程度上影響著執(zhí)行案件的進展、財產處置的進程。

1.公告送達影響執(zhí)行進展。由于法律只規(guī)定了《執(zhí)行通知書》的送達參照民事訴訟，對于其他執(zhí)行文書的送達法律沒有明確規(guī)定。實踐中，大部分法院為了不違反法律程序，《拍賣裁定書》《分配方案》等的送達，都會保守地參照民事訴訟中公告送達2個月的期限，也存在極個別法院為了執(zhí)行效率而采用公告送達15天的期限，造成實踐中執(zhí)行公告送達期限不統(tǒng)一、亂象叢生。公告送達的期限不同會導致不同的后果，不同時間財產的拍賣成交價格也將天差地別，無論是申請執(zhí)行人還是被執(zhí)行人的利益都將因此受到重大影響。由于執(zhí)行送達法律規(guī)定的缺失而執(zhí)行法官的自由裁量送達時間，對因送達時間差異而導致財產價值差異，當事人難免會對執(zhí)行程序存在不滿而申請執(zhí)行異議，又將大大拖延執(zhí)行的期間從而進一步加重“執(zhí)行難”的問題。“遲來的正義非正義”，公告送達導致執(zhí)行程序周期過長，損害司法權威[2]。

2.執(zhí)行周期長的案件易引發(fā)信訪投訴。例如，2020年S市B區(qū)法院共辦結信訪案件159件，其中執(zhí)行案件占36%；執(zhí)行案件中2020年的案件7件，占12%。數(shù)據(jù)表明，執(zhí)行周期長的案件更容易引發(fā)當事人不滿，而大部分執(zhí)行周期長的案件均為公告送達案件，被執(zhí)行人選擇性出現(xiàn)、惡意拖延執(zhí)行程序，給執(zhí)行工作造成困擾，導致執(zhí)行效率低下，使申請執(zhí)行人的權利長期處于不確定狀態(tài)，阻礙正義的實現(xiàn)。民事執(zhí)行程序是民事訴訟實現(xiàn)司法公平正義的最后一環(huán)，執(zhí)行送達的效率高低和成功與否，在很大程度上影響著執(zhí)行工作能否順利進行，進而影響司法公平正義能否快速實現(xiàn)。司法機關執(zhí)行效率不高，勝訴權利不能得到及時實現(xiàn)，導致公眾對執(zhí)行的一些負面認知。

二、問題分析：被執(zhí)行人與法院的動態(tài)博弈

經濟分析強調法律應當符合經濟學原理的特點。民事執(zhí)行程序中當事人之間的權利義務已經不存在實體爭議，該程序的主要目的在于如何快速地實現(xiàn)債權人的權利。因此，民事執(zhí)行更注重效率，但是公平、人權等重要價值追求在民事執(zhí)行程序中也需要保障。從經濟學視角下，找到效率和公平的平衡點，可以更好地制定程序，滿足執(zhí)行程序中的效率優(yōu)先兼顧公正的價值取向。

(一)被執(zhí)行人拒不配合送達的成本收益分析

經濟社會下，每一個人都會權衡利益，爭取利益最大化，被執(zhí)行人更不例外。從被執(zhí)行人角度考慮，不配合執(zhí)行送達可以帶來最直觀的收益是時間?，F(xiàn)有法律、司法解釋雖然規(guī)定了金錢給付義務、非金錢給付義務均應當支付遲延履行金。但是金錢給付義務的遲延履行利息很低，非金錢給付義務的遲延履行金額很難確定，且當被執(zhí)行人的財產不足以清償全部債務時，遲延履行金應當后于生效法律文書所確定的債權受償①(3)①最高人民法院《關于執(zhí)行程序中計算遲延履行期間的債務利息適用法律若干問題的解釋》第四條規(guī)定：“被執(zhí)行人的財產不足以清償全部債務的，應當先清償生效法律文書確定的金錢債務，再清償加倍部分債務利息，但當事人對清償順序另有約定的除外?！?。因此，遲延履行金的懲罰作用大大弱化。

1.收益：時間及基準利率下的貸款。根據(jù)最高人民法院《關于執(zhí)行程序中計算遲延履行期間的債務利息適用法律若干問題的解釋》第一條第三款的規(guī)定：“加倍部分債務利息的計算方法為：加倍部分債務利息=債務人尚未清償?shù)纳Х晌臅_定的除一般債務利息之外的金錢債務×日萬分之一點七五×遲延履行期間?！庇纱丝梢?，金錢給付義務的遲延履行利息換算成年利率僅為6.39%，與貸款基準利率基本一致。然而，由于正常渠道的貸款往往對貸款申請人的各項資質要求嚴格且有最高額的金額限制等，逃避送達的懲罰對于“一貸難求”的被執(zhí)行人而言，簡直就是“福利”。而非金錢給付義務的遲延履行金額是根據(jù)申請執(zhí)行人的損失確定的，沒有損失的，法院可以根據(jù)具體案件情況決定②(4)②《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第五百零七條規(guī)定：“被執(zhí)行人未按判決、裁定和其他法律文書指定的期間履行非金錢給付義務的，無論是否已給申請執(zhí)行人造成損失，都應當支付遲延履行金。已經造成損失的，雙倍補償申請執(zhí)行人已經收到的損失；沒有造成損失的，遲延履行金可以由人民法院根據(jù)具體案件情況決定?！薄５?，非金錢給付義務常見的有配合探視、賠禮道歉、消除影響、限期拆除、返還原物等，多數(shù)造成的損失很難確定，法院根據(jù)具體案件情況決定的金額，被執(zhí)行人往往會提出異議，經過執(zhí)行異議、復議、異議之訴等漫長的等待，而遲延履行金的確定周期對于被執(zhí)行人而言，又相當于是貸款基準利率下的繼續(xù)貸款。并且，當被執(zhí)行人的財產不足以清償全部債務時，遲延履行金應當后于生效法律文書所確定的債權受償。

2.成本：被采取強制措施的懲戒微弱。雖然《民事訴訟法》第一百一十一條第一款第六項規(guī)定了拒不履行人民法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定的，人民法院可以采取罰款、拘留的措施，構成犯罪的，依法追究刑事責任。但是，由于認定標準嚴格、證據(jù)難以搜集③(5)③《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第一百八十八條規(guī)定：“民事訴訟法第一百一十一條第一款第六項規(guī)定的拒不履行人民法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定的行為，包括：(一)在法律文書發(fā)生法律效力后隱藏、轉移、變賣、毀損財產或者無償轉讓財產、以明顯不合理的價格交易財產、放棄到期債權、無償為他人提供擔保等，致使人民法院無法執(zhí)行的；(二)隱藏、轉移、毀損或者未經人民法院允許處分已向人民法院提供擔保的財產的；(三)違反人民法院限制高消費令進行消費的；(四)有履行能力而拒不按照人民法院執(zhí)行通知書履行生效法律文書確定的義務的；(五)有義務協(xié)助執(zhí)行的個人接到人民法院協(xié)助執(zhí)行通知書后，拒不協(xié)助執(zhí)行的?！辈浑y看出，該條文規(guī)定的行為均發(fā)生在法律文書發(fā)生法律效力后，然而法律文書發(fā)生法律效力是一個漫長的過程，一審二審過程中足以做出以上行為。而在審判階段，沒有法院公權力的介入，這些行為無法受到限制。在執(zhí)行階段，被執(zhí)行人配合執(zhí)行的，一般會配合送達；不配合執(zhí)行的，早已在法律文書生效前做出了以上行為，無法通過執(zhí)行強制措施或者移送拒執(zhí)罪、妨害公務罪。，實踐中執(zhí)行階段很少采取罰款、拘留的措施。2020年全年，S市法院辦理執(zhí)行案件255591件，拒執(zhí)罪、妨害公務罪移送僅54件，判決拒執(zhí)罪、妨害公務罪案件僅16件、17人次，判決拒執(zhí)罪自訴案件3件，司法拘留61人，罰款85.62萬元。采取罰款、拘留，移送拒執(zhí)罪、妨害公務罪比例不足萬分之五。然而，實踐中，被執(zhí)行人往往是通過逃避送達來逃避執(zhí)行，大部分被執(zhí)行人會更換電話號碼，人民法院可以采取罰款、拘留的強制措施卻并不包括被執(zhí)行人逃避送達，失信限消的懲戒措施也不包括被執(zhí)行人逃避送達，由于被執(zhí)行人逃避送達懲戒措施的缺位，被執(zhí)行人不配合執(zhí)行送達的成本幾乎為零。

3.結論：成本收益嚴重失衡。被執(zhí)行人主觀上追求經濟利益，其出發(fā)點和落腳點都在經濟利益上，會進行成本效益的估算，得出期望利益。被執(zhí)行人拒不配合送達的懲戒措施微弱、收益較高，成本效益的嚴重失衡狀況大大激發(fā)了被執(zhí)行人的利用熱情。因此，是否配合執(zhí)行送達以及何時配合送達，成了被執(zhí)行人的選擇，而申請執(zhí)行人、法院只能被動接受，一次又一次地公告送達。

(二)法院送達工作的成本分析

執(zhí)行中的前期工作，例如送達，財產查詢，采取查封、凍結措施等流程是每個案件的必備程序，是執(zhí)行部門必須付出的固定成本，采取集約處理的方式，能夠大大提高執(zhí)行效率，降低人力、時間成本。但是，如果被執(zhí)行人不配合送達，則會造成無法集約，增加大量可變成本，浪費司法資源。

1.增加送達成本。送達《執(zhí)行通知書》是執(zhí)行案件的初始程序。一旦被執(zhí)行人不配合送達，法官助理需要花費大量的時間查詢、整理未送達成功案件，并在規(guī)定時間內二次送達，二次送達不成功則需要公告送達，將導致原本可以集約處理的案件由于送達不成功、反饋時間不統(tǒng)一而不能同時批量處理，大大增加了可變成本。

2.增加公告成本。在實踐中，由于案件量太大，集約處理的優(yōu)勢特別明顯，導致出現(xiàn)無論被執(zhí)行人能否直接送達，都同時采取公告送達的方式。待兩個月公告期滿后，再統(tǒng)一批量采取財產控制措施，以節(jié)省司法成本。

3.增加其他被執(zhí)行人能夠直接送達案件的時間成本。從執(zhí)行法官和助理的角度來看，直接送達的同時采取公告送達是上了雙保險，無論直接送達成功與否，公告送達保障了程序正當。同時，這樣就可以批量處理案件，提高效率。但是，這必然導致社會資源的浪費，同時損害了部分能夠直接送達的案件的時間成本。

4.增加搜尋被執(zhí)行人送達地址確認書時間成本。按照申請執(zhí)行人提供的被執(zhí)行人送達地址確認書送達，對于法院是最方便快捷的方式。但是，如果送達不成功，則需法官助理勤勉盡責地找尋訴訟中的送達地址確認書，增加了時間成本。訴訟過程由于雙方當事人的爭議還未經審判，相較于執(zhí)行階段，當事人更容易到庭，更容易簽署送達地址確認書。而執(zhí)行階段，被執(zhí)行人逃避送達的可能性會更大。目前查找訴訟階段送達地址確認書耗時過長，審執(zhí)分離下，執(zhí)行法官或者助理查找訴訟階段送達地址確認書的方式一般是兩種：(1)如果案卷已歸檔，經檔案室查詢案卷電子檔案；(2)如果案卷未歸檔，則聯(lián)系訴訟案件助理復印送達地址確認書。這兩種情況下，查詢也是案件之間點對點的查詢，比較繁瑣。但如果案卷在訴訟助理已移交歸檔而檔案室尚未掃描電子卷宗的情況下，查找案卷翻閱送達地址確認書將更為耗時。由于執(zhí)行案件搜尋被執(zhí)行人的送達地址在現(xiàn)階段辦案條件下會花費巨大時間成本，所以又導致了公告送達的濫用。

5.不能快速實現(xiàn)當事人的勝訴權利，損害司法權威。民事執(zhí)行以通過強制執(zhí)行措施的實施迅速實現(xiàn)已確定的勝訴權利為目的。送達效率低下，導致申請執(zhí)行人的權利長期處于不確定狀態(tài)，阻礙公正的實現(xiàn)。對于司法機關乃至國家而言，提高執(zhí)行效率，才能逐漸改變公眾對執(zhí)行難的認知[3]。

(三)被執(zhí)行人逃避送達、法院濫用公告送達是動態(tài)博弈的結果

1.動態(tài)博弈。根據(jù)上文的分析，可以發(fā)現(xiàn)法院、申請執(zhí)行人、被執(zhí)行人三方存在博弈：(1)被執(zhí)行人盡可能地逃避、拖延以獲得時間利益或者逃避債務；(2)申請執(zhí)行人希望勝訴權利盡快實現(xiàn)；(3)法院要降低司法成本，同時還要維護司法權威。由于本文主要研究執(zhí)行送達問題，申請執(zhí)行人在博弈中無選擇的權利，無論最終被執(zhí)行人或者法院如何選擇，申請執(zhí)行人都只能被動接受博弈下的結果。因此，本文只討論被執(zhí)行人與法院二者之間的博弈問題。

如果法院積極找尋被執(zhí)行人，被執(zhí)行人會配合送達；如果法院不積極找尋被執(zhí)行人，被執(zhí)行人會繼續(xù)逃避。對法院來說，不積極找尋被執(zhí)行人，申請執(zhí)行人就會造成更大的經濟損失，司法權威受到挑戰(zhàn)，但問題是積極找尋被執(zhí)行人，法院需要付出一定成本。對于被執(zhí)行人來說，如果法院不積極找尋被執(zhí)行人，則被執(zhí)行人通過拖延可以獲得很大時間利益；如果法院積極找尋被執(zhí)行人，就會損失這部分時間利益。因此，在法院、被執(zhí)行人之間存在一個行為和利益相互依存的動態(tài)博弈問題，法院是否要積極尋找被執(zhí)行人以及被執(zhí)行人是否配合送達問題值得分析。

2.博弈分析。只有在被執(zhí)行人不配合送達的情況下，才會出現(xiàn)法院選擇積極找尋或者不積極找尋被執(zhí)行人的問題。被執(zhí)行人是否配合送達、法院是否積極找尋，該過程抽象出兩階段動態(tài)博弈如下：

假設①(6)①對于被執(zhí)行人、法院的得益假設主要基于被執(zhí)行人獲取的時間利益及基準利率下的貸款利益，法院損失的時間成本及人力成本。：

被執(zhí)行人配合送達：被執(zhí)行人得益-10，法院得益0②(7)②在被執(zhí)行人一開始就配合送達的情況下，假設被執(zhí)行人得益-10，法院由于所做工作均為必要且正常集約化的工作，沒有額外的收益和付出，故假定法院得益為0。；

被執(zhí)行人不配合送達，法院不積極找尋：被執(zhí)行人得益-8，法院得益-1③(8)③在被執(zhí)行人不配合送達的情況下，法院不積極找尋被執(zhí)行人，那么會直接采取公告的方式送達，被執(zhí)行人獲得2個月公告期的得益，法院付出公告的時間、人力成本，由于工作量不大，故假定法院得益為-1。；

被執(zhí)行人不配合送達，法院積極找尋：被執(zhí)行人配合送達：被執(zhí)行人得益-9，法院得益-2④(9)④在被執(zhí)行人不配合送達的情況下，法院積極找尋被執(zhí)行人，那么由于工作量較公告大，故法院付出的人力成本會比直接采取公告的方式要高，但找尋被執(zhí)行人往往不需要2個月時間，因此法院付出的時間成本會比直接公告的方式要低，因此假定被執(zhí)行人的得益為-9，法院的得益為-2。；被執(zhí)行人不配合送達：被執(zhí)行人得益-7，法院得益-3⑤(10)⑤在被執(zhí)行人不配合送達的情況下，法院積極找尋被執(zhí)行人，被執(zhí)行人仍不配合送達的情況下，法院不但花費了找尋被執(zhí)行人的時間、人力成本，又花費了公告的時間、人力成本，因此假定被執(zhí)行人的得益為-7，法院得益為-3。。

將上述動態(tài)博弈抽象出來，用博弈樹來表示為(見圖2)：

圖2 被執(zhí)行人與法院之間執(zhí)行送達博弈樹

在動態(tài)博弈中，要求均衡策略組合在每個子博弈中都構成納什均衡，沒有任何不可信的威脅或許諾，各博弈方在每個子博弈上都會進行最優(yōu)選擇。根據(jù)逆向歸納的方法，從最后一個子博弈也就是該博弈的二級子博弈開始分析。該子博弈表示的是，當法院選擇積極找尋被執(zhí)行人的時候，被執(zhí)行人可以選擇配合送達還是不配合送達，這時，由于配合送達的得益為-9，不配合送達的得益為-7，理性的被執(zhí)行人會在這個階段選擇不配合送達。因此，第二次被執(zhí)行人選擇不配合送達是這個二級子博弈的最優(yōu)選擇。由于理性共識假設[4]，法院也會知道當其積極尋找被執(zhí)行人時，被執(zhí)行人的選擇是不配合送達，被執(zhí)行人的得益為-7，法院的得益為-3。那么在原博弈的子博弈中，法院選擇不積極找尋被執(zhí)行人的得益為-1，選擇積極找尋被執(zhí)行人的得益為-3，理性的法院的最優(yōu)選擇應該是不積極找尋被執(zhí)行人。同樣，法院選擇不積極找尋被執(zhí)行人的決策，被執(zhí)行人也是知曉的，此時分析原博弈，被執(zhí)行人決策是否配合送達時，被執(zhí)行人選擇不配合送達時，法院會選擇不積極找尋，此時被執(zhí)行人的得益為-8，法院的得益為-1。那么在原博弈中，被執(zhí)行人選擇配合送達的得益為-10，被執(zhí)行人選擇不配合送達的得益為-8，理性的被執(zhí)行人的最優(yōu)選擇應該是不配合送達。由此得出該博弈的子博弈精煉納什均衡策略組合為：被執(zhí)行人第一階段選擇不配合送達，第二階段法院選擇不積極找尋，如果有第三階段，被執(zhí)行人選擇不配合送達。由于理性共識假設，法院也會知道當其積極尋找時，被執(zhí)行人的選擇是不配合送達，此時法院的得益為-3，而在原博弈的子博弈中，法院選擇不積極找尋的得益為-1，理性法院的最優(yōu)選擇應該是不積極找尋。

3.結論。由此得出該博弈的子博弈精煉納什均衡策略組合為：被執(zhí)行人選擇不配合送達，法院選擇不積極找尋。實踐中，法院經常采取郵寄送達的同時進行公告正是均衡策略的結果。如果執(zhí)行階段承辦法官及助理勤勉盡責，千方百計找尋被執(zhí)行人訴訟階段簽署送達地址確認書，找尋被執(zhí)行人的其他聯(lián)系方式、地址信息等，是不符合成本經濟的過高要求。當事人選擇訴訟方式解決爭議，本就已經承受了較調解、和解等其他多元糾紛解決爭議方式更多成本，實現(xiàn)勝訴權利對申請人而言是第一位的，在執(zhí)行階段，具有主動性、強制性的公權力已經介入，因此更應注重效率從而快速實現(xiàn)判決內容。雖然經濟分析方法也會有弊端，更高的效率、更低的成本的司法程序不一定是一個更好的、讓社會成員感受到公平正義的程序，但是對于整個執(zhí)行案件而言，如果成本投入有限，那么選擇增加執(zhí)行送達的成本投入，將會確保效益最大化。

結合上文分析，通過設置更有效率的執(zhí)行送達制度體系，降低法院找尋被執(zhí)行人的成本、提高被執(zhí)行人逃避送達的成本，從而打破現(xiàn)有的均衡結果，使執(zhí)行最初階段被執(zhí)行人就配合送達，減少公告送達，這樣才能保證執(zhí)行程序效率第一，使二者的動態(tài)博弈達到新的均衡狀態(tài)。從法經濟學對執(zhí)行工作的分析結果來看，構建更有效率的執(zhí)行送達制度具有正當性。

三、問題歸因：民事執(zhí)行公告送達規(guī)范缺失

我國民事執(zhí)行公告送達規(guī)則缺位，實踐中參照適用訴訟公告送達規(guī)則[5]。但是，由于訴訟程序與執(zhí)行程序送達時的基礎條件不同，導致執(zhí)行程序參照適用訴訟程序公告送達規(guī)則引發(fā)大量濫用公告的情形。而對于公告送達之前應當進行的實際操作上的送達指引規(guī)范的缺失，導致送達工作人員沒有意識到公告送達被嚴重濫用；對于公告送達的濫用沒有落實司法責任，亦無法倒逼送達工作人員勤勉盡責窮盡能夠直接送達的措施。于是，實踐中大量無需公告送達的案件使用了公告送達的方式。

(一)民事執(zhí)行公告送達的適用規(guī)則缺失

我國的民事送達制度最早確立于1982 年的《民事訴訟法》，該法是我國有關民事送達法律規(guī)定的雛形。2003 年最高人民法院《關于適用簡易程序審理民事案件的若干規(guī)定》明確了我國簡易程序中的送達方式，這不僅保障了當事人在簡易程序中的訴訟權利，也保證了法院審理民事案件的高效率。2005 年最高人民法院《關于以法院專遞方式郵寄送達民事訴訟文書的若干規(guī)定》明確規(guī)定了郵寄送達需要以法院專遞的方式進行，并具體說明了郵寄送達的相關規(guī)則，明確了當事人送達地址確認書的內容。后經1991年、2012年、2017年對《民事訴訟法》的修改，以及2015年最高人民法院《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》，形成了現(xiàn)階段民事送達的基本體系，對不同送達方式的送達流程做了詳細的規(guī)定。2017年最高人民法院《關于進一步加強民事送達工作的若干意見》，再次明確了當事人送達地址確認制度，統(tǒng)一了送達地址確認書格式，規(guī)范了送達地址確認書的內容；認可了電話錄音送達的效力讓電話送達成為了有效送達的方式，也擴大了電子送達方式的內容，確認了短信、微信作為新的電子送達方式的規(guī)范，使得法院可以在信息化高速發(fā)展的時代背景下，不斷探索新的切實可行的送達方式。

然而，經梳理全部送達規(guī)則發(fā)現(xiàn)：民事執(zhí)行階段共有十幾種文書需要送達，其中只有《執(zhí)行通知書》的送達被法律規(guī)定參照適用民事訴訟法的有關送達規(guī)定，其余執(zhí)行文書的送達法律均無明文規(guī)定。由于對民事執(zhí)行階段與訴訟階段公告送達的區(qū)別缺乏深刻認識，一直以來民事執(zhí)行公告送達制度都沒有專門立法、沒有進行規(guī)范，導致司法實踐層面，各法院對執(zhí)行公告送達參照民事訴訟送達的做法無法統(tǒng)一、問題叢生。

(二)參照適用訴訟公告送達規(guī)則不合理

由于民事執(zhí)行送達規(guī)則的立法缺失導致實踐中參照適用訴訟階段公告送達的規(guī)則。但是，訴訟程序和執(zhí)行程序在送達時所具備的基礎條件不一致，直接參照訴訟程序公告送達規(guī)則不合理。

首先，訴訟程序為前序程序，在原告提供的被告地址無法直接送達的情況下，由于訴訟程序是初始程序且法官能夠調取被告地址的權利有限，此時進行公告送達且公告60日是合理的，有利于保護當事人的合法權益。而執(zhí)行程序為后續(xù)程序，案件實體問題已經在前序程序中得到確認，在申請執(zhí)行人提供的被執(zhí)行人地址無法直接送達的情況下，邏輯思路首先是查找前序程序中是否有送達線索，而非在直接送達不能時徑直采用公告送達。

其次，執(zhí)行程序由于公權力的介入，執(zhí)行法官發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人新的地址或者聯(lián)系方式的情況時有發(fā)生，新地址能否認定為送達地址、對新地址的送達應采取怎樣的標準需要進行評判，簡單粗暴地參照適用訴訟規(guī)則直接進行公告送達并不合適。

最后，由于訴訟階段已經進行了公告送達，執(zhí)行階段采取與訴訟階段同樣的送達方式往往依舊無法“送達”[6]。執(zhí)行程序是為了及時實現(xiàn)生效法律文書確定的內容，應更注重效率，但在推進過程中需要公告送達的次數(shù)相較于訴訟階段更多，故參照適用60日的公告期不合理。在執(zhí)行程序中機械適用民事訴訟程序中送達的有關規(guī)定，會造成執(zhí)行程序拖延影響財產快速執(zhí)行或者承繼訴訟階段全程公告送達的現(xiàn)象，從而最終影響到對申請執(zhí)行當事人合法權益的快速實現(xiàn)。

(三)濫用公告送達的司法責任體系空白

2020年最高人民法院《關于深化司法責任制綜合配套改革的實施意見》一共5大方面28項配套舉措，除了在深化案件繁簡分流、推進審判輔助事務集約化社會化管理兩項里為了保障涉及程序的全面而提到“執(zhí)行”，沒有一項舉措的設置有關“解決執(zhí)行難”。司法責任制的配套制度建設一直在進行中。然而，這些制度改革一直強調“審”而忽略了“執(zhí)”。

1.濫用公告送達的監(jiān)督方面存在盲區(qū)。通常對于法官案件質效監(jiān)督通過案卷評查的方式進行，但是單獨對執(zhí)行案件卷宗進行評查永遠無法發(fā)現(xiàn)濫用公告的問題。因為單獨執(zhí)行案卷材料反映出來的邏輯是：按照申請執(zhí)行人提供的被執(zhí)行人送達地址確認書送達——郵寄送達退件2次——公告送達。但是，不調取相關聯(lián)的前序訴訟案卷材料，就無法評查出訴訟階段的送達情況，無法確定是否有必要進行公告送達。

2.是否濫用公告送達考核指標缺失。目前，法院的考核指標中與送達相關的主要是長期未結案件。但是，確認案件是否屬于長期未結案件僅提取個案的執(zhí)行周期，而忽略了執(zhí)行案件的技術終本而后恢復執(zhí)行的情形。同時，對于長期未結案件的評查的側重點也并不在于是否濫用公告送達。因此，要充分發(fā)揮考核的指揮棒作用，將送達納入法官責任制，完善現(xiàn)有流程。

司法責任制更多集中于審判質量和效率，強調從理的方面給予當事人公平正義，但并沒有從利益角度落實到位，送達關系執(zhí)行到位，是實現(xiàn)人民群眾獲得感的重要一步。

(四)公告送達的快捷導致缺乏舍棄動力

在案多人少、結案作為最重要考核指標的背景下，送達一般是法官助理的工作，其工作重心更多的是提高效率，法官對此無暇顧及，重視不足，缺乏能動性。由于送達操作指引規(guī)范的缺失，隨時可以參照適用民事訴訟公告送達，按照申請執(zhí)行人提供的被執(zhí)行人送達地址確認書送達，對于法官助理來說是最方便快捷的送達方式。但是，一旦郵寄送達不成功，導致案件二次送達，二次送達不成功則需要公告送達，增加公告送達成本的同時，導致原本可以集約處理的案件由于送達不成功、反饋時間不統(tǒng)一而不能同時批量處理，大大增加了人力成本。同時，如果送達不成功，法官助理勤勉盡責地找尋訴訟中的送達地址確認書，增加了時間成本，導致采取公告送達較直接送達在處置財產前期準備工作就增加一個多月的時間成本。為保證程序正當又提高效率，催生出實踐中直接送達和公告送達同時并行的做法。但是，這必然導致社會資源的浪費，同時由于批量處理案件，損害了部分能夠直接送達的案件的時間成本。

四、規(guī)范進路：層層推進規(guī)則及提高效率保障

公告送達是為有效避免法院無法向案件當事人送達而制定的“兜底性”送達方式[7]。法院不能為了保障程序公正，濫用公告送達，導致執(zhí)行公告送達案件多、執(zhí)行周期長等弊端，“執(zhí)行難”不僅沒有在一定程度上被解決，反而愈加被凸顯，引發(fā)社會矛盾。通過對濫用公告現(xiàn)象的原因剖析可知：上述問題主要原因在于執(zhí)行送達沒有專門性法律規(guī)定，需要參照使用民事訴訟送達的規(guī)定。執(zhí)行程序中文書的送達，何時采用公告送達、公告送達的期限、能否概括公告送達等均沒有明確的依據(jù)和標準。囿于法律規(guī)定的缺失，執(zhí)行法官自由決策的權力空間大，在保障程序正當與節(jié)省時間精力方面可能存有“私心”，對公告送達的案件未做區(qū)分隨意公告，以及法院對送達問題未納入考核責任范圍、被執(zhí)行人逃避送達的懲戒措施輕微等共同因素導致公告送達在實踐中存在濫用，執(zhí)行目的逐漸偏離了司法目標和價值導向。為解決執(zhí)行公告送達問題，實現(xiàn)執(zhí)行“提速”，可以設計“層層推進的四個規(guī)則+提高效率的五個保障”予以解決。

(一) 公告規(guī)范的層層推進四個規(guī)則

1.閱卷規(guī)則：精準區(qū)分案件類型

執(zhí)行實踐中，未能對被執(zhí)行人下落不明情形進行區(qū)分，即被執(zhí)行人是“執(zhí)行階段才下落不明”而“故意逃避送達”，還是“自訴訟階段下落不明”而“毫不知情”，均需公告送達，由此導致執(zhí)行公告送達案件多，執(zhí)行周期長。

“自訴訟階段下落不明”這種情形多見于原告提供的被告地址不正確，聯(lián)系方式不正確，或者沒有聯(lián)系方式。在立案登記制度下，僅需知道被告的身份信息就能夠立案，原告往往提供的是被告戶籍所在地或者公司工商登記地址。由于我國經濟發(fā)展，人口流動性越來越高，按照自然人戶籍所在地送達會導致越來越多的被告“下落不明”，無法有效送達。公司作為被告時，公司的工商登記地址與實際經營地址不符的情形時有發(fā)生，對送達造成障礙。在訴訟階段，法官沒有被賦予查控被告財產的權力，原告申請財產保全也是在得知被告明確的財產線索下才能進行，獲取被告的其他送達地址的方式有限，無法對被告進行有效送達時，法院往往會采用公告送達的方式送達。公告送達，被告很大程度上無法知曉被起訴或無法看到公告送達的內容，就會導致被告缺席判決。如被告“下落不明”狀態(tài)延續(xù)到執(zhí)行階段，執(zhí)行法官繼續(xù)采取訴訟階段的公告方式，往往依舊送達不到。

“執(zhí)行階段才下落不明”這種情形下，被執(zhí)行人往往是故意逃避送達的，逃避送達往往是逃避執(zhí)行的手段。實踐中，送達地址確認書貫穿整個司法活動包括訴前調解、一審、二審、再審、執(zhí)行階段，直接送達的方式多采用“法院專遞”郵寄送達，各級法院也在積極探索電子送達，不管采取何種送達方式，均需要按照送達地址確認書確認的實際地址或者網(wǎng)絡地址送達。實踐中，造成被執(zhí)行人可以逃避送達一般有以下幾個原因：訴訟階段雖然被執(zhí)行人出現(xiàn)過或者其代理人出現(xiàn)過，參與訴訟，但是未留下送達地址確認書。原因可能有：法院工作人員沒有告知被告填寫送達地址確認書，或者告知被告填寫但被告多次未填寫，法院沒有采取強制填寫的措施。司法實踐中，常見的做法主要是被告不填寫送達地址確認書，法院工作人員按照戶籍地址或者工商登記地址送達，郵寄送達時，會根據(jù)手機號碼聯(lián)系被告，被告訴訟階段接收送達文書，但是訴訟結束后，更換手機號碼，不在戶籍地址或者工商登記地址，導致法院送達執(zhí)行文書時無法直接送達。或者被告委托律師，委托權限僅限訴訟階段，不填寫送達地址確認書，但是委托書或者所函明確有律師的聯(lián)系方式及地址，在訴訟階段不存在送達不能的問題，而到了執(zhí)行階段，律師會告知法院沒有代理權限，并推脫聯(lián)系不上被執(zhí)行人的。訴訟階段關于當事人的實體權利，大部分被告會自行參加訴訟或委托律師參與訴訟，此種情形下往往能夠送達或聯(lián)系上被告，但是到了執(zhí)行階段，當事人已經知曉裁判結果，敗訴一方往往會逃避執(zhí)行送達來達到故意拖延執(zhí)行之目的。因訴訟程序階段法院對送達地址確認存在的疏忽或強制訴訟代理人填寫被告送達地址法律規(guī)定缺失，致使執(zhí)行程序的送達地址缺失，執(zhí)行程序送達無法與訴訟程序送達有效銜接。

通過查閱卷宗材料確定被執(zhí)行人下落不明類型?！皥?zhí)行階段才下落不明”的，執(zhí)行法院不應采用公告送達，被執(zhí)行人應為“故意逃避執(zhí)行”行為可能產生的不利后果買單?！白栽V訟階段下落不明”類案件執(zhí)行階段依舊采取訴訟階段的公告送達方式往往仍舊送達不到，因此應著重通過公權力的介入找尋被執(zhí)行人，使公告送達只適用于確實找不到被執(zhí)行人的案件。

2.調查規(guī)則：快速確定送達地址

對于被執(zhí)行人“執(zhí)行階段才下落不明”的案件，通過調取執(zhí)行依據(jù)相關案件送達地址確認書送達，不再進行公告送達。此時，重點應是如何提高調取送達地址確認書的效率，后文將在效率保障部分介紹。

根據(jù)最高人民法院《關于進一步加強民事送達工作的若干意見》第六條的有關規(guī)定，送達地址確認書效力貫穿整個司法活動，包括訴前調解、一審、二審、再審、執(zhí)行階段。因此，只要經當事人確認的地址送達確認書，則送達效力可以貫穿整個司法活動過程，由此訴訟階段的地址送達確認書，可以為執(zhí)行階段的送達提供合法依據(jù)。故如果訴訟卷宗中有被執(zhí)行人的送達地址確認書的，則執(zhí)行承辦人可據(jù)此向該地址對被執(zhí)行人送達文書，被執(zhí)行人拒簽或逃避送達的，均視為“有效送達”，無需公告送達。

3.尋找規(guī)則：窮盡所有查控措施

對于被執(zhí)行人“自訴訟階段下落不明”的案件，由于執(zhí)行公權力的介入，應當窮盡所有查控措施找尋被執(zhí)行人。

實踐中，被執(zhí)行人直到被采取了查控措施后才知道涉訴的情況時有發(fā)生。例如，“億萬富豪發(fā)妻自曝‘被離婚’，要求分數(shù)百億財產”[8]等案件，訴訟階段被告均是通過公告送達最終缺席判決，自始不知自己涉訴的。對此類案件執(zhí)行階段依舊采取訴訟階段的送達地址往往仍舊送達不到，亦需公告送達，而此時的公告送達僅僅在保障程序方面有意義，對被執(zhí)行人的“知曉”并沒有太大作用。全程公告送達可能導致被執(zhí)行人在完全不知情的情況下財產被處置。因此，應當積極尋找新地址與送達并重，通過查控手段查詢被執(zhí)行人的“新地址”[9]，側重讓被執(zhí)行人“知曉”，并通知被執(zhí)行人簽署送達地址確認書，使公告送達只適用于確實找不到被執(zhí)行人的案件[10]。

4.懲戒規(guī)則：立法規(guī)制逃避行為

針對被執(zhí)行人規(guī)避送達的行為，可在立法上構建妨礙送達的懲戒措施，使其喪失程序性及實體性權利的不利后果，從而規(guī)制被執(zhí)行人逃避送達的行為：第一，賦予一些地址送達效力。例如法官、助理明確要求填寫送達地址確認書而拒不填寫的，自然人的戶籍地或者公司的工商登記所在地為送達地址；寄往法院的郵件，寄件人地址回寄無法妥投、電話聯(lián)系不上的，該地址視為送達地址；此類情形可認定為妨礙送達，擬制送達地址對被執(zhí)行人具有“懲罰性法律效力”[11]。第二，將被執(zhí)行人妨礙送達的行為列為妨害民事訴訟、執(zhí)行的表現(xiàn)形式之一，區(qū)分規(guī)避送達行為情節(jié)的嚴重程度，設置不同等級的懲戒措施。例如，對于被執(zhí)行人妨礙送達導致送達延誤或送達不能的，應當承擔送達費用成本、延誤送達產生的損失、優(yōu)先支付妨礙送達期間的遲延履行金等；輕微的妨礙送達可以信用懲戒；情節(jié)嚴重的罰款、拘留。

(二)“訴”“執(zhí)”送達有效銜接效率保障

1.訴訟階段：強制落實送達地址確認書規(guī)范填寫

送達地址確認書效力貫穿整個司法活動，包括訴前調解、一審、二審、再審、執(zhí)行階段。然而，實踐中仍存在大量案件訴訟階段被告出現(xiàn)卻未留下送達地址確認書，原因一般是法院工作人員沒有要求被告填寫送達地址確認書；或者雖要求填寫，但被告仍不填寫或者不規(guī)范填寫，法院無法采取強制填寫的措施。

由于訴訟階段送達地址確認書的缺失，執(zhí)行階段沒有具備效力的送達地址，送達程序無法銜接。因此，應當賦予法院強制當事人填寫送達地址確認書的權力，對于拒不填寫的當事人，可以向其發(fā)出告知書，載明并告知由于拒不填寫送達地址確認書，自然人的戶籍地或者公司的工商登記所在地視為送達地址，法院向該地址送達的材料視為收到，參照當事人拒收法律文書的方式由兩名工作人員見證拍照后視為送達[12]。

同時，嚴格要求案卷歸檔材料必須有所有當事人的送達地址確認書，將歸檔材料的完整性作為考核指標之一，以倒逼訴訟法官及助理盡勤勉義務。

2.執(zhí)行階段：提高查詢訴訟案卷送達地址確認書效率

目前，實踐中仍采用申請執(zhí)行人提供被執(zhí)行人送達地址的方式送達，待送達不到時，有些執(zhí)行法官或助理不會勤勉查閱關聯(lián)訴訟案件中的送達地址確認書，直接公告送達，主要原因是通過檔案室查閱訴訟案卷送達地址確認書耗費時間精力，且大部分案件查閱時會發(fā)現(xiàn)訴訟階段法官及助理并沒有勤勉要求被告填寫送達地址確認書。

無紙化智能閱卷系統(tǒng)推廣應用后，每個案卷均有電子卷宗，可通過以下手段解決執(zhí)行案件送達地址的問題：(1)開通關聯(lián)訴訟案件的查閱權限；(2)如擔心開通整個關聯(lián)案件查閱權限存在安全風險，可只開通當事人填寫的送達地址確認書的權限，在技術上表現(xiàn)為直接將訴訟案件中當事人填寫的送達地址確認書關聯(lián)至相應執(zhí)行案件的電子卷宗中，執(zhí)行法官可在執(zhí)行案件的電子卷宗中直接進行查閱和使用。如此關聯(lián)后，執(zhí)行法官可直接按照被執(zhí)行人送達地址確認書送達，無需付出時間、精力等成本。同時，對于仲裁等執(zhí)行依據(jù)為法院系統(tǒng)外的案件，立案時要求申請執(zhí)行人調取原案件材料的有效送達地址，對于作為后續(xù)階段的執(zhí)行程序，不再沿用訴訟階段當事人提交對方當事人送達地址的方式。

3.郵寄送達：落實規(guī)范投遞，敢于“視為送達”

如果被執(zhí)行人在訴訟階段有填寫送達地址確認書，根據(jù)最高人民法院《關于以法院專遞方式郵寄送達民事訴訟文書的若干規(guī)定》第11條規(guī)定：“因受送達人自己提供或者確認的送達地址不準確、拒不提供送達地址、送達地址變更未及時告知人民法院、受送達人本人或者受送達人指定的代收人拒絕簽收，導致訴訟文書未能被受送達人實際接收的，文書退回之日視為送達之日?！编]寄送達時，如果投遞人員認真據(jù)實填寫退回原因，那么很容易判斷該郵件是否屬于司法上的送達成功[13]。但是實踐中由于郵政工作人員的不規(guī)范投遞，送達退回原因不詳細或者錯誤的現(xiàn)象多有發(fā)生①(11)①法院專遞實際送達情況，以G省S市為例：法院要求法院專遞被退回時貼退回標貼，勾選原因，要求勾選的原因為：1、地址正確(無此單位/無此收件人/拒收/逾期未領退回/遷移/拆遷)；2、地址錯誤，無此(單位/路名/門牌/小區(qū)/棟號單元/放好/商鋪)；3、地址不詳，欠(單位/路名/門牌號/小區(qū)/棟號單元/房號/商鋪名)；4、不具備通郵條件(無設立收發(fā)室/無信箱/信箱安裝不符合規(guī)定)；5、其他。但實際上大部分法院專遞被退回時不貼標貼，僅手寫原因，手寫原因更不按照標貼規(guī)范表述，這其中大部分表述是電話不接、停機、打不通、聯(lián)系不上退回或者是多次送達超期退回，法院與郵政部門多次協(xié)調，仍無法有效解決該問題。。以S市B區(qū)法院SY人民法庭為例，2021年1月1日至5月31日，共收到683份執(zhí)行案件退件，貼有退回標貼并規(guī)范填寫退回原因的郵件僅274件，不規(guī)范投遞比例高達59.9%。此時，執(zhí)行法官為謹慎起見，一般不會認定“視為送達”，會嘗試再次送達甚至多次送達，同時采取公告送達，導致公告的濫用、程序的拖延[14]。

由于最高人民法院執(zhí)行局與中國郵政速遞物流簽訂《戰(zhàn)略合作備忘錄》，中國郵政基本壟斷法院送達業(yè)務，人民法院可以提出送達指引，要求中國郵政制定具體方案予以實施，對投遞人員進行培訓，規(guī)范送達投遞。

(三)建立區(qū)別于“訴”的執(zhí)行高效公告方式

民事訴訟程序和民事執(zhí)行程序在權力性質、價值目標、程序功能等方面存在差異，民事執(zhí)行程序其功能主要是落實生效法律文書所確定的判決內容，在價值目標上更注重效率，執(zhí)行程序是為了及時實現(xiàn)生效法律文書確定的內容。民事執(zhí)行過程中參照民事訴訟規(guī)定送達的做法存在問題。在執(zhí)行程序中機械適用民事訴訟程序中送達的有關規(guī)定，會造成執(zhí)行程序拖延，影響財產快速執(zhí)行或者承繼訴訟階段全程公告送達的現(xiàn)象，從而最終影響到對申請執(zhí)行當事人合法權益的快速實現(xiàn)。

執(zhí)行權具有司法和行政的復合屬性，即司法行政屬性。執(zhí)行行為由法院實施，是法院的職責，但是法院采取強制行為主要是為了實現(xiàn)司法權，因此兼具兩種權力屬性：一方面，執(zhí)行行為不同于一般行政機關的行政行為，執(zhí)行依申請而啟動，目的為實現(xiàn)判決書中權利義務內容，由此執(zhí)行權的特點具有確定性、被動性。另一方面，民事執(zhí)行權不同于一般意義上的行政活動，并非是對履行社會管理職責，將執(zhí)行行為歸屬于行政行為，因為其是以保障人民法院履行司法職能作為基本任務。所以，民事執(zhí)行行為是典型的司法行政行為[15]。民事執(zhí)行權應該是獨立的權力，執(zhí)行權包括了執(zhí)行裁判權和執(zhí)行實施權[16]。執(zhí)行裁判權是對執(zhí)行程序過程中所涉及到的程序性實現(xiàn)進行裁決，具有司法性質，但不具有解決實體的功能。執(zhí)行實施權是指法院執(zhí)行部門運用強制措施將具體執(zhí)行工作落實，采取審批制，具有行政權性質[17]。因此，執(zhí)行工作在很大程度上具備“類行政性”，即主動性、強制性、命令性。執(zhí)行權是一種公權力的強制實施權，其效率優(yōu)先的功能要求其本身在行權時，要具有“經濟性”和“快速性”特質，而執(zhí)行程序更多的采取略式審查程序，因此就執(zhí)行程序本身對執(zhí)行權實施的制約應當被大大弱化。執(zhí)行公告送達周期過長與執(zhí)行的效率價值本身會出現(xiàn)錯位和背離的情況，因此在執(zhí)行權具有不同于審判權特質下，在執(zhí)行公告送達這一問題，更應允許存在獨立且高效的執(zhí)行送達規(guī)則。

1.賦予一些地址送達效力。有些被執(zhí)行人一直關注執(zhí)行進展，只是有意逃避送達，在拍賣裁定公告快屆滿時提出異議，被執(zhí)行人通常是郵寄異議申請書的方式，寄件人不留具體地址，待法院聯(lián)系時無法聯(lián)系上，該地址無法有效送達，從而繼續(xù)逃避執(zhí)行。此時，法院不但需要處理異議，后期仍要公告送達，此類情形下法院執(zhí)行周期將無限期被拖延，無法對執(zhí)行周期進行預估。因此對于被執(zhí)行人寄往法院的郵件地址應當具備送達效力，如回寄拒收，可視為送達。對于活躍的實名注冊微博賬戶等，向其送達亦可視為送達成功，等等。

2.概括公告且梯次確定公告期限縮短周期跨度。按照本文對被執(zhí)行人下落不明案件的分類，“執(zhí)行階段下落不明”案件利用“視為送達”無需公告，此類案件占執(zhí)行案件的絕大多數(shù)。對于少部分“自訴訟階段下落不明”的被執(zhí)行人，已經公權力介入查詢新地址，如依舊找尋不到的情況下，公告讓被執(zhí)行人知曉的可能性也極小。因此可以探索執(zhí)行階段概括公告，允許執(zhí)行階段首次公告時將后續(xù)可能采取的措施同時公告，同時允許“梯次”縮短公告期限，首次公告期60日后，后續(xù)公告周期均縮短為15日，以縮短執(zhí)行的辦案周期。

3.統(tǒng)一公告媒介為最高人民法院公告欄。法院公告目前通常有四種方式：法院公告欄、受送達人原住所地、人民法院報①(12)①2001年12月21日最高人民法院下發(fā)《關于改進人民法院公告發(fā)布工作的通知》，規(guī)定《人民法院報》為最高人民法院指定的發(fā)布人民法院公告唯一、合法、有效的報紙。、互聯(lián)網(wǎng)?，F(xiàn)階段報紙刊登公告的方式幾乎是掩耳盜鈴，通常報紙公告頁面刊登不全，而且新媒體背景下，報紙的受眾越來越小，更鮮有受眾去逐一閱讀公告。在法院公告欄張貼公告，往往流于形式，為法院提供程序保障的意義更大[18]。受送達人原住所地由于消耗太多時間精力，實踐中較少使用。因此，互聯(lián)網(wǎng)司法下，可以考慮公告媒介為最高人民法院公告欄，使公告集中在最權威的統(tǒng)一的媒介上，并加大宣傳，讓有檢索需求的人員都能準確檢索到相關信息[19]。

綜上，通過對被執(zhí)行人下落不明案件進行區(qū)分，設置更有效率的執(zhí)行送達制度體系：以歸檔必須具備當事人送達地址確認書倒逼訴訟階段法官、助理盡到勤勉義務，做到被告只要能到庭必定能簽署送達地址確認書；同時，通過電子卷宗系統(tǒng)將訴訟階段送達地址確認書關聯(lián)至執(zhí)行案件中，使法官在郵件規(guī)范送達的情況下，敢于采納“視為送達”不再公告送達，節(jié)省法院送達成本。對于被執(zhí)行人自訴訟階段即下落不明的案件，借助執(zhí)行的主動性、強制性積極找尋被執(zhí)行人。最終達到只有被執(zhí)行人從未出現(xiàn)過且公權力都無法找尋到的情況下采取公告送達方式，減少執(zhí)行公告送達案件數(shù)量，提高執(zhí)行效率，切實解決執(zhí)行難。

結語

執(zhí)行是否到位，關系到群眾的司法利益能否實現(xiàn)，是實現(xiàn)人民群眾獲得感的重要一步。深化司法責任制綜合配套改革制度建設一直在進行中，科學配置司法資源是應有之義。本文選取G省S市法院民事執(zhí)行公告送達案件作為樣本進行實證研究，運用法經濟學工具分析得出，被執(zhí)行人逃避送達、法院濫用公告送達情況多發(fā)是現(xiàn)有送達制度下的動態(tài)博弈均衡結果，最終由申請執(zhí)行人為此結果“買單”，申請執(zhí)行人、法院、被執(zhí)行人三方利益失衡。構建出快速高效的“四個遞進規(guī)則+五個效率保障”的執(zhí)行公告送達規(guī)范，最終使被執(zhí)行人“執(zhí)行階段才下落不明”案件不再公告送達，從而大量降低公告送達案件數(shù)量，法院有更多時間搜索“自訴訟階段下落不明”案件的被執(zhí)行人“新地址”，進一步減少公告送達案件數(shù)量，形成公告送達只在少數(shù)確實必要的案件中適用的局面，發(fā)揮公告送達的應有作用，從而更好地彰顯司法公平正義，提高司法公信力，助推社會治理能力現(xiàn)代化。