段洪波,馮 茜

(河北大學(xué) 管理學(xué)院,河北 保定 071002)

脫貧攻堅(jiān)以來,金融扶貧資金投入量逐年上升。黨和國家依托財(cái)政政策引入社會(huì)資金,累計(jì)發(fā)放扶貧小額信貸約6 500多億元,扶貧再貸款余額1 600多億元,金融扶貧不斷為貧困地區(qū)人口提供著金融產(chǎn)品和金融服務(wù)。習(xí)近平總書記在系列論述中,肯定了金融扶貧在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的關(guān)鍵支撐作用。2021年中央一號文件指出,對脫貧縣設(shè)立5年的過渡期,繼續(xù)發(fā)揮財(cái)政引領(lǐng)作用,撬動(dòng)金融和社會(huì)資本,推進(jìn)農(nóng)村金融改革。然而,在實(shí)地扶貧成效考核工作中,也存在一些問題。目前,現(xiàn)行的財(cái)政扶貧資金績效評價(jià)體系主要針對資金的投入與產(chǎn)出,評價(jià)指標(biāo)忽視了與地區(qū)經(jīng)濟(jì)情況、貧困戶滿意度和金融機(jī)構(gòu)參與度結(jié)合,不完全適用于對財(cái)政貼息金融扶貧資金產(chǎn)生的效果進(jìn)行評價(jià)。因此,通過建立一套財(cái)政貼息金融扶貧資金績效評價(jià)體系,可以檢驗(yàn)依托財(cái)政貼息的金融扶貧效果,提高資金使用的精準(zhǔn)性和效率性,提升資金使用成效,鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。

一、財(cái)政貼息金融扶貧資金績效評價(jià)體系的構(gòu)建

財(cái)政貼息金融扶貧資金投入,旨在幫助貧困戶從資金源頭解決內(nèi)生動(dòng)力不足的問題。績效評價(jià)既要服從財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的目標(biāo),也要考慮兩者的差異性。因此,本文認(rèn)為財(cái)政貼息金融扶貧資金績效評價(jià)的目標(biāo),是通過衡量資金使用的精準(zhǔn)度、建檔立卡貧困戶扶貧成效和金融機(jī)構(gòu)政策落實(shí)情況,來規(guī)范資金使用流程,提升資金使用效果,進(jìn)而鞏固脫貧成效。本文績效評價(jià)體系的構(gòu)建主要依據(jù)政策文件和相關(guān)專家學(xué)者的研究成果,并遵循科學(xué)性與合理性、全面性與精準(zhǔn)性、定量與定性相結(jié)合及可操作性原則。

(一)基于5E的財(cái)政貼息金融扶貧資金績效評價(jià)維度及指標(biāo)的確定

20世紀(jì)80年代,英國著名學(xué)者切克蘭德首次提出了“3E”理論,從產(chǎn)出、效率和效果3個(gè)方面來開展績效評估。1997年,福林將“公平性”加入績效評估中,形成“4E”績效評估原則。近年來,學(xué)者們在對財(cái)政資金進(jìn)行績效評價(jià)過程中提出“環(huán)境性”,并逐漸形成“5E”政府績效審計(jì)理論①《Implementation Guidelines for Performance Auditing》由美國政府制定實(shí)施,正式頒布于2004年,這部準(zhǔn)則為國際組織進(jìn)行績效審計(jì)提供了具體的行動(dòng)指引,對績效審計(jì)的規(guī)范起到了重要作用,對本文財(cái)政貼息金融扶貧資金績效評價(jià)具有一定的指導(dǎo)意義。。本文構(gòu)建財(cái)政貼息金融扶貧資金績效評價(jià)體系的過程中,借鑒5E審計(jì)理念,緊扣財(cái)政貼息金融扶貧資金績效評價(jià)的目標(biāo),從“經(jīng)濟(jì)性”“效率性”“效果性”“公平性”和“可持續(xù)性”5個(gè)維度來設(shè)計(jì)評價(jià)體系,最終確定涵蓋以下20個(gè)指標(biāo)的財(cái)政貼息金融扶貧資金績效評價(jià)體系。

1.經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)性是指在經(jīng)營活動(dòng)中,獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)品、服務(wù)和其他成果時(shí)所耗費(fèi)的資源最少。魏乾梅[1]在構(gòu)建高校專項(xiàng)資金績效審計(jì)指標(biāo)體系時(shí)用項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況、項(xiàng)目管理制度健全性、項(xiàng)目成本節(jié)約率等指標(biāo)來評價(jià)經(jīng)濟(jì)性;張?jiān)赖萚2]用資金撥付的時(shí)間成本和行政成本來評價(jià)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用的經(jīng)濟(jì)性。經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)用來評價(jià)財(cái)政貼息金融扶貧資金的配置,評價(jià)資金撥付是否具有時(shí)效性,資金到位情況,是否產(chǎn)生了不必要的浪費(fèi)資金。因此,在對經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行評價(jià)時(shí),選取“資金撥付效率”和“資金到位率”2個(gè)指標(biāo)?！敖?jīng)濟(jì)性”指標(biāo)層級結(jié)構(gòu)如表1所示。

表1 經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)層級結(jié)構(gòu)

2.效率性指標(biāo)。效率性是指政府及非營利組織在業(yè)務(wù)活動(dòng)過程中,投入資源與產(chǎn)出結(jié)果之間的對比關(guān)系。張?jiān)赖萚2]認(rèn)為在評價(jià)資金管理的效率性時(shí)需要考慮項(xiàng)目完成度等指標(biāo);蔡晨璇等[3]在對亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時(shí),認(rèn)為效率性指標(biāo)要評價(jià)資金來源、項(xiàng)目完工情況、立項(xiàng)必要性等,并依此選取了系列指標(biāo);孟志華等[4]在研究過程中選擇了資金使用效率、貸款利用率等指標(biāo)來評價(jià)金融精準(zhǔn)扶貧工作的效率性。效率性指標(biāo)主要評價(jià)財(cái)政貼息金融扶貧資金使用的規(guī)范性以及產(chǎn)生的直接效用。主要圍繞資金監(jiān)督管理展開,考評資金管理是否有效,發(fā)放是否合規(guī)合法和資金投入產(chǎn)出效果。因此,在對效率性進(jìn)行評價(jià)時(shí),選取“貸款項(xiàng)目公示度”“貸款項(xiàng)目違規(guī)率”和“貸款效用率”3個(gè)指標(biāo)?！靶市浴敝笜?biāo)層級結(jié)構(gòu)如表2所示。

表2 效率性指標(biāo)層級結(jié)構(gòu)

3.效果性指標(biāo)。效果性是指政府及非營利組織在業(yè)務(wù)活動(dòng)過程中,實(shí)際取得的成果與預(yù)期之間的對比關(guān)系。張?jiān)赖萚2]在評價(jià)扶貧資金的經(jīng)濟(jì)效益時(shí)選取了人均收入增長率、人均生產(chǎn)總值增長率等指標(biāo),在評價(jià)社會(huì)效益時(shí)考慮了教育、衛(wèi)生等條件的改善。李寶慶等[5]在評價(jià)六盤山地區(qū)的金融扶貧績效評價(jià)時(shí),用人均純收入增長率、人均儲(chǔ)蓄余額增長率、人均生產(chǎn)總值增長率等指標(biāo)來評價(jià)經(jīng)濟(jì)績效,在對社會(huì)績效進(jìn)行評價(jià)時(shí)考慮了貧困人口減少率、人均存款增量與GDP的比重增長率等指標(biāo)。效果性指標(biāo)主要評價(jià)財(cái)政貼息金融扶貧資金帶來的經(jīng)濟(jì)效果和社會(huì)效果。經(jīng)濟(jì)效果反映了資金投入帶來的直接經(jīng)濟(jì)成效,貧困戶收入增長是資金產(chǎn)生的最直接的效果,分析種植、養(yǎng)殖、經(jīng)商等經(jīng)營性收入和工資性收入占比情況,可以反映貧困戶的收入來源。此外,涉農(nóng)貸款增長率能反映財(cái)政貼息政策給金融機(jī)構(gòu)帶來的經(jīng)濟(jì)效果,所以選擇這些評價(jià)指標(biāo)。社會(huì)效果體現(xiàn)了資金使用帶來的社會(huì)成效,包括貧困地區(qū)的金融配套設(shè)施完善情況、減貧效果和龍頭企業(yè)就業(yè)輻射情況?！靶Ч浴敝笜?biāo)層級結(jié)構(gòu)如表3所示。

表3 效果性指標(biāo)層級結(jié)構(gòu)

4.公平性指標(biāo)。公平性原則指的是努力和效果在社會(huì)群體中的不同分配,關(guān)注弱勢群體是否能夠享受到更多的服務(wù)。魏乾梅[1]在評價(jià)亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目的公平性時(shí),考慮了財(cái)政專項(xiàng)資金撥款的公平合理性;侯世英等[6]、孟志華等[4]認(rèn)為公平性是要保證貧困戶平等的享受到金融服務(wù)。公平性指標(biāo)主要從貧困戶和金融機(jī)構(gòu)兩個(gè)評價(jià)主體進(jìn)行評價(jià)。一是衡量金融服務(wù)在貧困人口中的普及程度;二是衡量小額信貸和帶貧企業(yè)貸款的可得性;三是衡量政府和金融機(jī)構(gòu)在金融扶貧工作中的力度。本文從幫扶覆蓋和政策支持兩個(gè)角度,采取了定量與定性相結(jié)合的方法,反映了貧困人口對金融產(chǎn)品和服務(wù)的可得性[7]?！肮叫浴敝笜?biāo)層級結(jié)構(gòu)如表4所示。

表4 公平性指標(biāo)層級結(jié)構(gòu)

5.可持續(xù)性指標(biāo)?？沙掷m(xù)性原則指的是資金投入獲得的成效具有可持續(xù)性。魏乾梅[1]在構(gòu)建高校專項(xiàng)資金評價(jià)體系時(shí),考慮了可持續(xù)發(fā)展性,看是否有足夠的配套資金和周邊居民對項(xiàng)目的滿意度;侯世英[6]認(rèn)為金融扶貧的可持續(xù)性要考慮貸款的收回和再貸出指標(biāo);孟志華等[4]在評價(jià)金融精準(zhǔn)扶貧的可持續(xù)性時(shí)考慮了貧困人口返貧和客戶滿意度。貧困戶對扶貧方式和扶貧資金效果的滿意程度,是評價(jià)扶貧效果是否具有可持續(xù)性的直接依據(jù)。作為扶貧資金的受益對象,他們對資金成效和幫扶工作的認(rèn)可度,是保障后續(xù)持扶的基礎(chǔ)[8]。金融機(jī)構(gòu)能否如期收回貸款、政府部門能否按照計(jì)劃進(jìn)行貼息,是持續(xù)引入金融資本的重要因素。通過入戶調(diào)查和問卷訪談的形式,對“幫扶認(rèn)可”和“貸款收回”情況進(jìn)行評價(jià),有利于進(jìn)一步提高貧困戶的參與度,增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的主觀能動(dòng)性,進(jìn)而使金融扶貧資金產(chǎn)生的效益可持續(xù)[9]?！翱沙掷m(xù)性”指標(biāo)層級結(jié)構(gòu)如表5所示。

表5 可持續(xù)性指標(biāo)層級結(jié)構(gòu)

(二)基于AHP的財(cái)政貼息金融扶貧資金績效評價(jià)指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置

層次分析法(AHP)是由美國教授T.L.Satty在20世紀(jì)70年代首次提出的,作為一種層次權(quán)重決策分析方法,采用了定量與定性相結(jié)合的方法。該方法少量地運(yùn)用了數(shù)學(xué)概念,通過兩兩比較的方式確定層級的相對重要程度。近年來,專家學(xué)者在構(gòu)建扶貧資金績效評價(jià)體系時(shí),均使用了層次分析法衡量指標(biāo)權(quán)重。層次分析法能夠科學(xué)合理地確定財(cái)政貼息金融扶貧資金績效評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重,并且按照重要性進(jìn)行排序,規(guī)避了傳統(tǒng)的德爾菲法過于主觀的缺點(diǎn),可以將財(cái)政貼息金融扶貧資金績效評價(jià)的目標(biāo)多層劃分,既考慮了評價(jià)體系的客觀性,又結(jié)合了評價(jià)內(nèi)容的主觀性,簡單高效[10]。權(quán)重確定流程如圖1所示。

圖1 AHP指標(biāo)權(quán)重設(shè)置流程

1.構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)模型。本文將財(cái)政貼息金融扶貧資金績效評價(jià)的總目標(biāo)劃分為5個(gè)目標(biāo)層級(經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性、可持續(xù)性),設(shè)定為一級指標(biāo)并用A表示,然后將各層級繼續(xù)劃分二級指標(biāo)層B,最后劃分為三級指標(biāo)層C,層層遞進(jìn)。各指標(biāo)在層級中分別用A1、A2、B1、B2、C1、C2等來表示,各層字母表示如表6所示。

表6 財(cái)政貼息金融扶貧資金績效評價(jià)體系層次結(jié)構(gòu)

2.構(gòu)建判斷矩陣。層次分析法通過兩兩判斷,來判斷各指標(biāo)對績效評價(jià)的影響程度,并構(gòu)建出一個(gè)矩陣。指標(biāo)的相對重要程度由1-9標(biāo)度法來確定,見表7。

表7 重要性標(biāo)度

本文在構(gòu)建兩兩判斷矩陣的過程中,通過發(fā)放調(diào)查問卷的形式獲得重要性量化評分表。2020年11月,依托H大學(xué)河北省脫貧攻堅(jiān)成效考核第三方評估工作,選取了4位精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的專家、4位金融和財(cái)會(huì)領(lǐng)域的教授、4位扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人構(gòu)成了12人專家評議組。與以往各研究人員取平均值的方式有所不同,本文在專家評價(jià)一輪后,統(tǒng)計(jì)出評價(jià)眾數(shù)及差異對比項(xiàng)及時(shí)反饋給各位專家,最終得到兩兩判斷矩陣。

在判斷矩陣中,當(dāng)ai,j表示對ai和aj進(jìn)行重要性比較的結(jié)果,其中ai,j=1/aj,i。以目標(biāo)層級為例,通過對目標(biāo)層級A進(jìn)行兩兩重要性判斷后得到矩陣,目標(biāo)層指標(biāo)相對重要性結(jié)果見表8。

表8 目標(biāo)層指標(biāo)判斷矩陣

3.層次單排序和一致性檢驗(yàn),具體步驟如下。

(1)計(jì)算各行元素的幾何平均數(shù)

將重要性判斷矩陣A中各行元素代入幾何平均數(shù)計(jì)算公式,得到特征向量:

(2)歸一化處理

將特征向量β進(jìn)行歸一化處理,最終得到的權(quán)重向量為:

(3)計(jì)算最大特征值

得到最大特征值為5.189 8。

(4)一致性檢驗(yàn)。如果通過一致性檢驗(yàn),則證明權(quán)重結(jié)果是合理的;反之,則說明有外部因素干擾,需要重新進(jìn)行分析。當(dāng)CR≤0.1時(shí),說明通過一致性檢驗(yàn)。

一致性指標(biāo)計(jì)算公式為:

RI是一致性指標(biāo)數(shù)值,通過查詢表9可得5階矩陣的RI值為1.12。

表9 RI值

一致性比例計(jì)算公式為:

由表9可知,5階矩陣A的RI值為1.12,經(jīng)過計(jì)算CR＜0.1,說明目標(biāo)層權(quán)重通過一致性檢驗(yàn),因此經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性、可持續(xù)性的權(quán)重分別為4.49%、8.95%、52.55%、12.80%、21.21%,資金效果性所占的比例最大。最終,根據(jù)AHP法計(jì)算的各指標(biāo)權(quán)重,如表10所示。

表10 財(cái)政貼息金融扶貧資金績效評價(jià)指標(biāo)權(quán)重匯總

(三)模糊綜合評價(jià)法下財(cái)政貼息金融扶貧資金績效評價(jià)模型

模糊集合是L.A.Zadeh提出來的,利用了模糊數(shù)學(xué)的原理,根據(jù)模糊數(shù)學(xué)的隸屬度理論,通過量化因素來做出評價(jià)[11]。

本文績效評分流程如下:

1.確定因素集

U={u1,u2,u3,u4…}

2.確定評語集

V={v1,v2,v3,v4…}

3.確定權(quán)重向量

θ=(θ1,θ2,θ3,θ4…)T

4.單因素評價(jià)

wi=θ·R(R為模糊關(guān)系矩陣)

5.總因素綜合評價(jià)

S總=W·θ

本文參照財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績效評價(jià)辦法的規(guī)定和相關(guān)學(xué)者的研究成果進(jìn)行等級劃分,評語集為V={優(yōu)秀,良好,及格,不及格}①《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績效評價(jià)辦法》(財(cái)農(nóng)〔2017〕115號)根據(jù)得分將評價(jià)結(jié)果劃分為4個(gè)等級,分別為:優(yōu)秀(≥90分);良好(≥80分,＜90分);及格(≥60分,＜80分);不及格(＜60分)。,為保障評價(jià)結(jié)果的合理性,首先將評語集用百分?jǐn)?shù)進(jìn)行量化,V={優(yōu)秀,良好,及格,不及格}={95,85,70,60};其次根據(jù)H縣實(shí)際情況發(fā)放調(diào)查問卷,收集專家的評價(jià)并進(jìn)行匯總,得出模糊矩陣,采用加權(quán)平均方式進(jìn)行等級評價(jià)。

二、H縣財(cái)政貼息金融扶貧資金績效評價(jià)調(diào)研

(一)H縣財(cái)政貼息金融扶貧資金績效評價(jià)

H縣位于河北省東南部,是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。截至2020年底,建檔立卡戶全部脫貧,如期完成減貧計(jì)劃,全縣貧困發(fā)生率由2016年初的6.1%降至0%②本文數(shù)據(jù)均來自2020年度H縣扶貧成效考核第三方調(diào)研數(shù)據(jù)。。但是目前H縣仍有40戶脫貧不穩(wěn)定戶,其中因病、因殘、因?qū)W、因就業(yè)不穩(wěn)定的脫貧戶占比57.5%,需要進(jìn)一步加強(qiáng)幫扶舉措,防止這部分脫貧戶返貧。

2020年,H縣積極探索借鑒改進(jìn)“安徽一自三合”模式的經(jīng)驗(yàn)做法,通過戶貸戶用“自我發(fā)展”扶貧產(chǎn)業(yè)、帶動(dòng)貧困戶共同發(fā)展產(chǎn)業(yè)和與依托龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體成立新的經(jīng)營主體等方式,幫助貧困戶實(shí)現(xiàn)增收脫貧。2020年H縣基于財(cái)政貼息政策撬動(dòng)金融扶貧資金1 881.7萬元,用于扶貧小額信貸和扶貧企業(yè)發(fā)展貸款。H縣整合方案安排貼息資金53.5萬元(其中縣級6萬元),為貸款到期貧困戶和為扶貧企業(yè)進(jìn)行貼息。截至2020年底,累計(jì)為建檔立卡貧困戶(包括邊緣戶)發(fā)放扶貧小額貸款729筆2 941.44萬元,其中今年新增扶貧小額貸款387筆1 401.7萬元;為省級扶貧龍頭企業(yè)發(fā)放企業(yè)發(fā)展貸款累計(jì)1 700萬元,其中2020年為帶貧企業(yè)申請并發(fā)放貸款480萬元。通過帶動(dòng)貧困戶就業(yè),依托龍頭企業(yè)發(fā)展托管托養(yǎng)、訂單帶動(dòng)和收購農(nóng)副產(chǎn)品,增加了貧困戶的經(jīng)濟(jì)收入。

根據(jù)H縣財(cái)政貼息金融扶貧資金使用情況調(diào)查結(jié)果和上文評價(jià)流程,專家評價(jià)矩陣如表11所示。本文根據(jù)模糊綜合評價(jià)法,對5個(gè)評價(jià)維度分別進(jìn)行評價(jià),再運(yùn)用一級因素集權(quán)重和評價(jià)矩陣進(jìn)行綜合評價(jià)。

表11 單因素模糊判斷矩陣匯總

1.經(jīng)濟(jì)性評價(jià)。在資金配置方面,H縣整合扶貧資金1.35億元,設(shè)立1億元貸款擔(dān)?；稹? 000萬元風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金、500萬元企業(yè)和農(nóng)戶貼息資金。帶貧企業(yè)和農(nóng)戶根據(jù)需求申請項(xiàng)目資金,經(jīng)過村委會(huì)初審、鄉(xiāng)級審核和縣級復(fù)核后,將資金發(fā)放給企業(yè)和農(nóng)戶。2020年度,H縣足額撥付扶貧小額信貸1 401.7萬元,發(fā)放龍頭企業(yè)貸款480萬元。

評價(jià)結(jié)果顯示,H縣財(cái)政貼息金融扶貧資金經(jīng)濟(jì)性評價(jià)優(yōu)秀占比91.67%、良好占比8.33%,指標(biāo)最終得分為94.17分,評價(jià)等級為“優(yōu)秀”,說明資金能夠及時(shí)配置使用。

2.效率性評價(jià)。在資金監(jiān)督管理方面,H縣在政府官網(wǎng)對貸款項(xiàng)目進(jìn)行公示,其中包含貸款額度、差別化利率、貸款年限和帶動(dòng)就業(yè)人數(shù),此外對于貼息情況也予以公示,但是有一定的時(shí)滯性。通過對2020年度新增扶貧小額信貸和扶貧企業(yè)貸款申請審批材料進(jìn)行審查,發(fā)現(xiàn)H縣貸款項(xiàng)目合法合規(guī),均符合申請條件,扶貧小額信貸貸款額度均在5萬元以下,扶貧企業(yè)貸款均低于300萬元,申請額度符合要求,且無戶貸企用現(xiàn)象。H縣2020年度財(cái)政貼息小額貸款114戶522.4萬元,戶均貸款45 824.56萬元,貧困戶每年收益平均在2萬元,享受財(cái)政貼息的龍頭企業(yè)正常運(yùn)營的分紅有效覆蓋貧困群眾,為貧困人口帶來的工資性收入81萬余元,通過16次電商產(chǎn)銷對接活動(dòng)解決了特色農(nóng)產(chǎn)品銷路問題,實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場銷售700余萬元。

評價(jià)結(jié)果顯示,H縣財(cái)政貼息金融扶貧資金效率性評價(jià)優(yōu)秀占比74.62%、良好占比25.38%,指標(biāo)最終得分為92.46分,評價(jià)等級為“優(yōu)秀”。沒有違規(guī)貸款現(xiàn)象,但是H縣資金項(xiàng)目公示度和貸款效用有待進(jìn)一步提升。

3.效果性評價(jià)。在經(jīng)濟(jì)效果方面,第三方評估材料組采用了分層抽樣的調(diào)查方式。根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果,2020年度調(diào)查的H縣享受政策的脫貧戶家庭人均純收入為12 046.16元,高于現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)。與2019年H縣貧困人口人均純收入7 733元相比,83.56%的貧困戶收入超過了去年,增長率為55.78%?？梢?貧困人口生活水平顯著提高,帶來了直接的經(jīng)濟(jì)效果。其中,通過種植、養(yǎng)殖等帶來的經(jīng)營性收入和工資性收入為人均8 275.41元,占純收入的比重為68.75%,說明收入來源比較穩(wěn)定。根據(jù)人行H縣支行提供的涉農(nóng)貸款數(shù)據(jù)顯示,2020年涉農(nóng)貸款余額為52.34億元,比2019年45.36億元增加了6.98億元,增長率為15.39%,較去年增幅下降35.85%。

在社會(huì)效果方面,H縣2019年底共有134戶281名貧困人口,貧困發(fā)生率約為0.15%,2020年剩余貧困人口全部脫貧,貧困發(fā)生率為0%。2020年H縣開展“穩(wěn)就業(yè)促復(fù)產(chǎn)”政策性金融支持專項(xiàng)工作,用好河北省農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行500億元專項(xiàng)信貸資金,支持扶貧龍頭企業(yè)、扶貧車間復(fù)工,同時(shí)加大職業(yè)技能培訓(xùn)力度,多措并舉確保疫情期間穩(wěn)就業(yè)、促增收。2020年以來,全縣共有2 992名建檔立卡普通勞動(dòng)力、弱勞動(dòng)力和半勞動(dòng)力通過勞務(wù)輸出、本地企業(yè)安置等多種途徑實(shí)現(xiàn)就業(yè)。與2019年貧困就業(yè)人口數(shù)2 849人相比,增長率為5.02%,其中享受財(cái)政貼息的龍頭企業(yè)帶動(dòng)了163戶貧困戶的穩(wěn)定就業(yè),為他們提供了公益崗位,月收入均在500元以上。H縣人民銀行八措并舉實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)設(shè)施設(shè)立全覆蓋:在全縣7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置ATM機(jī)26臺(tái),達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)ATM機(jī)設(shè)置全覆蓋;在197個(gè)行政村設(shè)立了助農(nóng)取款點(diǎn)319個(gè),并設(shè)置了金融流動(dòng)服務(wù)站,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村金融服務(wù)點(diǎn)的全覆蓋。

評價(jià)結(jié)果顯示,H縣財(cái)政貼息金融扶貧資金效果性評價(jià)優(yōu)秀占比85.15%、良好占比11.55%、及格的占比3.30%,指標(biāo)最終得分為93.02分,評價(jià)等級為“優(yōu)秀”。說明資金投入帶來了較好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效果,但是H縣的龍頭企業(yè)就業(yè)輻射和涉農(nóng)貸款增長率有待進(jìn)一步提高。

4.公平性評價(jià)。在幫扶覆蓋方面,截至2020年底,H縣建檔立卡貧困人口為3 021戶,共有729戶申請小額信貸,全部獲得貸款,信貸覆蓋率為24.13%,信貸獲得率為100%。在抽查的脫貧戶中,貸款到期的貧困戶中33.33%選擇續(xù)貸,84.21%表示未到期但是認(rèn)為具備還款能力。由此可見,信貸覆蓋率較低,續(xù)貸意愿率也較低,有待于進(jìn)一步提高貧困戶對扶貧小額信貸的認(rèn)識(shí),幫助貧困戶依托財(cái)政貼息金融扶貧促進(jìn)產(chǎn)業(yè)增收。

在政策支持方面,H縣政府和金融機(jī)構(gòu)開展了如下工作:2020年度,H縣金融機(jī)構(gòu)組建政銀扶貧宣傳隊(duì),入村發(fā)放明白紙及臺(tái)歷進(jìn)行金融政策宣傳。通過和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部聯(lián)合,對建檔立卡戶逐個(gè)進(jìn)行調(diào)查,掌握貧困戶的致貧原因、脫貧途徑、貸款意愿等信息。但是,在入戶過程中有不在家農(nóng)戶,在村委會(huì)留存了宣傳資料,并未全部入戶。H縣政府先后多次召開金融扶貧工作推進(jìn)會(huì),全力推進(jìn)扶貧小額信貸提質(zhì)增量,要求鄉(xiāng)村兩級金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、各責(zé)任銀行密切關(guān)注貸款戶,做好貸中服務(wù),尤其做好產(chǎn)業(yè)技術(shù)和產(chǎn)品銷售服務(wù),有力保障了金融扶貧政策的穩(wěn)步推進(jìn)。在抽查的貧困戶中,部分貧困戶雖然知曉小額信貸政策,但是具體實(shí)施過程和后續(xù)幫扶工作了解較少。

評價(jià)結(jié)果顯示,H縣財(cái)政貼息金融扶貧資金公平性評價(jià)優(yōu)秀占比72.92%、良好占比9.38%、及格占比8.33%、不及格占比9.38%,指標(biāo)最終得分為88.70分,評價(jià)等級為“良好”。由于H縣農(nóng)戶信貸覆蓋率得分較低,導(dǎo)致整體評價(jià)等級下降,說明要進(jìn)一步加強(qiáng)幫扶覆蓋率力度,提高整體金融信貸水平。

5.可持續(xù)性評價(jià)。在幫扶認(rèn)可方面,經(jīng)過抽樣調(diào)查,98.63%享受政策的脫貧戶認(rèn)為建檔立卡以來家庭收入明顯增加,對財(cái)政貼息金融扶貧資金的成效表示滿意。絕大部分貧困戶認(rèn)為金融扶貧政策為他們的生產(chǎn)生活帶來了增收,比較滿意當(dāng)前的成效。但是,在疫情影響調(diào)查中4.11%的貧困戶認(rèn)為疫情造成收入小幅下降。H縣84個(gè)貧困村全部有駐村工作隊(duì),所有建檔立卡貧困戶和邊緣戶全部有結(jié)對幫扶聯(lián)系人,派出單位成為幫扶工作的堅(jiān)強(qiáng)后盾,幫扶單位“一把手”入村率100%、幫扶單位投入率100%、干部職工參與率100%。調(diào)查結(jié)果顯示,2020年度貧困戶對幫扶工作的滿意度為97.26%,仍有個(gè)別農(nóng)戶表示幫扶責(zé)任人沒有幫助解決實(shí)際問題。總體來看,受訪戶對H縣脫貧攻堅(jiān)工作的認(rèn)可度較高。

在貸款收回方面,金融機(jī)構(gòu)貸款是否如期收回、財(cái)政是否如期貼息,會(huì)影響金融機(jī)構(gòu)助力脫貧攻堅(jiān)的積極性。2020年,H縣財(cái)政貼息金融扶貧項(xiàng)目到期小額信貸貸款114筆522.4萬元,截至年底有一戶因病死亡,其余的貸款全部歸還;到期扶貧企業(yè)貸款240萬元,歸還后重新續(xù)貸。此外,通過查看H縣扶貧辦涉農(nóng)財(cái)政資金撥付臺(tái)賬和金融辦提供的資料,H縣2020年度實(shí)際使用貼息資金50.9萬元,貸款貼息到位率100%。

評價(jià)結(jié)果顯示,H縣財(cái)政貼息金融扶貧資金可持續(xù)性評價(jià)優(yōu)秀占比73.38%、良好占比17.87%、及格占比2.62%、不及格占比6.13%,指標(biāo)最終得分為90.41分,評價(jià)等級為“優(yōu)秀”,但續(xù)貸意愿率、到期貸款收回率得分較低,要進(jìn)一步推進(jìn)金融政策宣傳力度和完善風(fēng)險(xiǎn)控制。

6.總體績效評價(jià),結(jié)果如下。

權(quán)重向量為:

評價(jià)矩陣為:

綜上所述,H縣財(cái)政貼息金融扶貧資金績效評分為91.92分,評價(jià)等級為“優(yōu)秀”,可見H縣基于財(cái)政貼息的金融扶貧工作實(shí)施效果較好,享受政策的貧困戶獲得了較好的資金收益。但是,根據(jù)上述各評價(jià)維度評價(jià)結(jié)果和入戶調(diào)查的情況,發(fā)現(xiàn)該縣仍存在一些問題需要進(jìn)一步改進(jìn)。

(二)H縣財(cái)政貼息金融扶貧資金績效評價(jià)發(fā)現(xiàn)的問題

1.信貸覆蓋率、續(xù)貸意愿率有待提升。根據(jù)H縣績效評價(jià)結(jié)果和實(shí)際調(diào)研可得,在對公平性指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)時(shí),信貸覆蓋率較低導(dǎo)致公平性評價(jià)等級為良好。調(diào)查顯示,H縣財(cái)政貼息金融扶貧項(xiàng)目主要通過帶貧企業(yè)和扶貧小額信貸支持建檔立卡貧困戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和小產(chǎn)業(yè)發(fā)展拉動(dòng)貧困人口的就業(yè)。與2019年相比貧困戶小額信貸增加了273戶,增長率為239.47%,信貸覆蓋率逐年提升,但是占比仍然較小,僅占目前貧困人口的24.13%,可見貧困戶對扶貧小額信貸的參與度不高。此外,續(xù)貸意愿率較低對資金績效的可持續(xù)性帶來一定負(fù)面影響。在調(diào)查的貸款到期的貧困戶中,有66.67%的人表示還款以后不愿意再繼續(xù)貸款,一部分因?yàn)閷Y金成效不夠滿意,另一部分認(rèn)為貸款仍有風(fēng)險(xiǎn),疫情期間延期還款政策仍無法完全解決問題。問題表明,H縣的小額信貸需要進(jìn)一步惠及更多貧困戶,繼續(xù)提高他們的金融知識(shí)水平,讓貧困戶從根本上享受到扶貧資金帶來的幫扶成效,“扶貧也要扶智”。

2.貸款項(xiàng)目穩(wěn)定性、貧困戶滿意度有待提高。根據(jù)H縣績效評價(jià)結(jié)果和實(shí)際調(diào)研可得,部分貧困戶對資金成效和幫扶工作認(rèn)可度不高,導(dǎo)致資金績效評價(jià)的可持續(xù)性欠佳。調(diào)查發(fā)現(xiàn),2020年度獲得扶貧小額信貸的農(nóng)戶僅有32.82%借款金額在3萬元以上,98.97%借款期限為1年?？梢姶蠖嘭毨艚杩顢?shù)額較小,借款期較短,貧困戶可能需要循環(huán)借貸才能保證資金鏈,不利于自身持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。此外,47.66%的貧困戶申請貸款用于養(yǎng)殖業(yè),其中43.72%依托產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目。調(diào)研發(fā)現(xiàn),自己申請養(yǎng)殖項(xiàng)目的農(nóng)戶遇到問題自我解決能力較弱。H縣通過財(cái)政貼息金融扶貧項(xiàng)目為4個(gè)省級龍頭企業(yè)貼息貸款,企業(yè)發(fā)展為沒有勞動(dòng)能力的貧困戶分紅,為有勞動(dòng)能力的貧困戶提供崗位。但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),部分貧困戶有勞動(dòng)能力卻只享受了分紅,沒有實(shí)際參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中。產(chǎn)業(yè)扶貧是一種合理有效的脫貧方式,為貧困戶找到適合發(fā)展的產(chǎn)業(yè),并且?guī)椭麄儼l(fā)展,更能從根本上解決他們的貧困問題。2020年H縣產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目涉及特色種植、養(yǎng)殖、加工業(yè)、光伏等多種產(chǎn)業(yè),將財(cái)政貼息金融扶貧資金與產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目精準(zhǔn)對接,可以降低貧困戶小額信貸的風(fēng)險(xiǎn),保障穩(wěn)定性增收。

3.金融機(jī)構(gòu)參與度、政策培訓(xùn)力度有待增強(qiáng)。根據(jù)H縣績效評價(jià)結(jié)果和實(shí)際調(diào)研可得,涉農(nóng)貸款增長率和到期貸款回收率分別影響了資金績效的效果性和可持續(xù)性,政策宣傳和培訓(xùn)力度對資金績效的公平性有一定影響。貧困戶對金融產(chǎn)品的需求也存在較大差異,僅依靠扶貧小額信貸只能滿足一部分貧困戶的金融需求。在對貧困戶進(jìn)行走訪的過程中發(fā)現(xiàn),49.32%的貧困戶文化水平在小學(xué)及以下水平,這部分貧困戶知識(shí)水平薄弱,表示即使有資金需求也不會(huì)選擇申請貸款;9.59%沒有勞動(dòng)能力的貧困戶,有發(fā)展需求但是缺乏還款能力?？梢?扶貧小額信貸模式不能滿足所有貧困群體的需求,需要金融機(jī)構(gòu)提供更多貼合貧困戶需求的放貸政策,幫助貧困戶應(yīng)貸盡貸。此外,要多舉辦政策宣傳和培訓(xùn)活動(dòng),幫助鄉(xiāng)村兩級干部了解扶貧政策,打通財(cái)政貼息金融扶貧的最后一公里。

(三)解決問題的建議

1.多措并舉提升信貸覆蓋率和續(xù)貸意愿率。提升信貸覆蓋率和續(xù)貸意愿率,需要政府和金融機(jī)構(gòu)共同努力。首先,政府可以從以下幾個(gè)方面入手:一是鼓勵(lì)地方縣級政府依托財(cái)政資金,增大對金融機(jī)構(gòu)的政策傾斜力度,可以通過設(shè)定貸款超額減稅,設(shè)置多種類的財(cái)政優(yōu)惠政策[12];二是繼續(xù)加強(qiáng)對基層扶貧部門和主管單位進(jìn)行政策培訓(xùn)和監(jiān)督,多角度提高貧困戶的減貧內(nèi)生動(dòng)力,進(jìn)而提高扶貧小額信貸意愿率;三是開發(fā)多元主體,因地制宜破解資源約束,拓寬貧困群體的借款渠道。其次,金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手:一是“扶智”和“扶志”相結(jié)合[13],加大對金融產(chǎn)品的宣傳力度,鼓勵(lì)基層工作人員包村包戶的進(jìn)行有效宣傳和走訪,從精準(zhǔn)度上提高貸款意愿,而不是僅僅依靠各村鎮(zhèn)上報(bào)的申請名單;二是積極拓寬財(cái)政貼息金融扶貧渠道,通過靈活多樣的方式提供金融服務(wù),注入持續(xù)的活力;三是加強(qiáng)對有貸款意愿但是未進(jìn)行貸款或者貸款后不再續(xù)貸的貧困戶,采取點(diǎn)對點(diǎn)幫扶,從根本上幫助其應(yīng)貸盡貸。

2.精準(zhǔn)對接產(chǎn)業(yè)扶貧,提高貧困戶滿意度。通過推動(dòng)金融全面精準(zhǔn)助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展,可以打造更加有力的“造血式”扶貧經(jīng)濟(jì)生態(tài)。金融機(jī)構(gòu)更愿意向有還款能力的企業(yè)和貧困戶進(jìn)行放貸,解決技術(shù)問題同時(shí)較低產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增收。一是推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)對龍頭企業(yè)、合作社、種植養(yǎng)殖大戶的信貸支持力度,支持貧困戶通過加入產(chǎn)業(yè)和合作社的方式發(fā)展產(chǎn)業(yè)[14]。二是根據(jù)貧困戶的授信評級情況和當(dāng)年發(fā)展產(chǎn)業(yè)的情況,適當(dāng)延長還款期限和積極增加貸款投放,主動(dòng)拉動(dòng)貧困戶選擇小額信貸。此外,涉及貸款額度較大的貧困戶,如果貸款項(xiàng)目屬有可持續(xù)性效果的農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等產(chǎn)業(yè),可適當(dāng)調(diào)整授信額度,通過擔(dān)保降低風(fēng)險(xiǎn)。三是繼續(xù)加大扶貧再貸款的投放力度,發(fā)揮龍頭企業(yè)產(chǎn)業(yè)的示范帶動(dòng)作用,促進(jìn)金融支持與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深層次融合[15]。此外,加大監(jiān)督力度,要審查產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目是否讓貧困戶切身參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中,從根本上提升他們內(nèi)心的減貧意愿,不養(yǎng)“懶人”。四是地方政府要深入推進(jìn)與金融機(jī)構(gòu)共同規(guī)劃,積極發(fā)揮財(cái)政資金的撬動(dòng)作用,發(fā)揮金融與鄉(xiāng)村振興的協(xié)同作用。

3.多角度創(chuàng)新金融扶貧路徑、增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)參與度。結(jié)合H縣財(cái)政貼息金融扶貧政策,從三個(gè)角度提出創(chuàng)新金融扶貧路徑的方式:一是充分發(fā)揮農(nóng)村信用社的優(yōu)勢,成為金融扶貧的中堅(jiān)力量,放寬小額貸款的辦理?xiàng)l件。繼續(xù)深化對貧困戶的授信評級,對不同貸款需求的貧困戶提供適合的貸款方式,適當(dāng)允許不良貸款的發(fā)生,增加對貧困弱勢群體的容忍度。二是不斷創(chuàng)新金融產(chǎn)品和扶貧方式,在專款專用的原則上,放寬對改善基本生活條件的貸款,如公共設(shè)施、人居環(huán)境等,惠及方方面面[16]。此外,對于擔(dān)保方式可以采用“政府+企業(yè)+農(nóng)戶”的融資模式,給貧困戶提供最大限度的產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金支持。三是推動(dòng)金融扶貧與電商扶貧、消費(fèi)扶貧有效融合,通過互聯(lián)網(wǎng),將貧困戶的種植、養(yǎng)殖類產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品進(jìn)行推廣,一對一的確定采購商,并鼓勵(lì)點(diǎn)對點(diǎn)合作模式,保障貧困戶銷售渠道的穩(wěn)定性和可持續(xù)性[17]。四是創(chuàng)新金融扶貧監(jiān)督路徑,對享受金融扶貧政策的貧困戶進(jìn)行長期管理,對地方政府進(jìn)行有效監(jiān)督,對資金收益和金融扶貧政策開辟綠色通道。

三、結(jié) 語

金融扶貧破解了農(nóng)村通過正規(guī)金融融資難的問題,從根源上解決了因?yàn)槿狈Y金導(dǎo)致的發(fā)展動(dòng)力不足,鼓勵(lì)貧困戶通過貸款發(fā)展農(nóng)業(yè)和產(chǎn)業(yè),鼓勵(lì)企業(yè)通過貸款保障發(fā)展、積極帶貧,找到了可持續(xù)增收的路徑,有效提高了脫貧質(zhì)量?，F(xiàn)階段中國貧困人口雖然全部脫貧,但是如何鞏固脫貧成果、保障貧困戶持續(xù)穩(wěn)定脫貧、防止脫貧不穩(wěn)定的貧困戶返貧十分重要。脫貧不脫監(jiān)督,應(yīng)該持續(xù)加大扶貧項(xiàng)目和資金審查力度,不斷提升脫貧攻堅(jiān)質(zhì)量,促進(jìn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接。

本文引入政府績效審計(jì)的5E審計(jì)理念,通過定量與定性相結(jié)合確定了20個(gè)評估指標(biāo),并利用AHP法確定了權(quán)重,最后通過模糊綜合評價(jià)從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和可持續(xù)性5個(gè)維度評價(jià)了財(cái)政貼息金融扶貧資金的資金成效。通過參與2020年度河北省脫貧攻堅(jiān)成效考核工作,選取H縣作為實(shí)務(wù)調(diào)研對象,并獲取了H縣金融扶貧工作的一手?jǐn)?shù)據(jù)和資料。本文通過構(gòu)建績效評價(jià)體系,對H縣財(cái)政貼息金融扶貧資金的使用管理和資金成效進(jìn)行考核,并對評價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的問題提出建議。希望H縣能夠多措并舉提升信貸覆蓋率和續(xù)貸意愿率精準(zhǔn)對接產(chǎn)業(yè)扶貧,提高貧困戶滿意度多角度創(chuàng)新金融扶貧路徑、增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)參與度,鞏固該縣依托財(cái)政貼息的金融扶貧成果,完善和保障農(nóng)村金融體系持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,促進(jìn)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。