馬海濤,文雨辰

(中央財經(jīng)大學 財政稅務學院,北京 100081)

一、引言及文獻綜述

改革開放至今,中國的經(jīng)濟和人民生活水平得到了顯著提升,尤其自2008年全球金融危機后,中國依然保持著引領世界的GDP增長率,這離不開減稅增支的擴張性財政政策的制定與實施。然而,在經(jīng)濟不斷發(fā)展的同時,人民日益增長的美好生活需求與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾日益凸顯,其中一個重要原因就在于中國當前對各項公共服務給予的保障不足,特別是與居民生活息息相關的基本公共服務領域建設還存在著諸多的不完善。創(chuàng)建更具公平正義和包容性的共享發(fā)展已成為中國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型中的根本目標,在2022年的政府工作報告中也將“切實保障和改善民生,加強和創(chuàng)新社會治理”作為政府工作任務之一。由此可見,如何保障民生事業(yè)持續(xù)加力已然受到黨中央和各級政府的高度重視。在此期間,作為國家治理基石的財稅政策的制定必須遵循新的發(fā)展理念,將人民的根本利益是否得以保障作為一切改革的出發(fā)點。

近年來,中國財稅領域備受矚目的一項重點任務便是減稅降費的推進與落實,隨著相關工作的開展與深化,減稅政策也逐漸從“結構性減稅”轉(zhuǎn)向“實質(zhì)性減稅”。2022年的政府工作報告再次提及預計全年退減稅達2.5萬億元,如此持續(xù)加大的減稅力度預示著本輪減稅降費并非局限于短期經(jīng)濟調(diào)節(jié),而是一項政府收入籌措制度的改革,在此過程中,勢必會伴隨財政支出管理改革的同時發(fā)生[1]。實際上,隨著分稅制的改革,“財權上收,支出下傾”逐漸成為了中央和地方政府間最鮮明的財政關系,地方政府已然承擔起了當?shù)鼗竟卜盏拇蟛糠种С鲐熑蝃2]。對于地方政府這一責任的履行離不開財政收入的保障,其中稅收由于來源穩(wěn)定、增長性好,最適合成為各地方政府提供本地基本公共服務的基礎性財力來源[3]。那么,隨著中國減稅政策的持續(xù)實施,地方政府基本公共服務支出行為會發(fā)生怎樣的變化?相關稅收政策的執(zhí)行是否會觸發(fā)地方政府基本公共服務支出偏向的變動?與此同時,相關財政資源的投入是否能獲得滿意的效果?對于此類問題的探討和研究無疑切合了當下的政策背景與發(fā)展導向。

一方面,對于地方基本公共服務支出偏向,已有不少學者分別從財政分權角度[4-5]、財政壓力角度[6-8]、財政縱向失衡角度[9-11]、政府競爭角度[12-14]、地區(qū)間的資源稟賦差異角度[15]、轉(zhuǎn)移支付角度[2][16-18]等探究了相關話題,并得出了豐富的研究成果:(1)財政分權下所造成的地方政府權責錯配會弱化當?shù)鼗竟卜罩С銎?(2)財政壓力以及地方政府間的相互競爭同樣會降低地方基本公共服務支出偏向;(3)財政縱向失衡會扭曲地方政府支出結構,且基本公共服務支出偏向會隨著這種失衡程度的上升而弱化得尤為嚴重;(4)轉(zhuǎn)移支付對于地方基本公共服務支出偏向的影響效果則更為復雜,支付規(guī)模的增加、支付結構的改變等都會對基本公共服務支出偏向產(chǎn)生正向或負向的影響,如王宇昕等[2]通過研究表明地方基本公共服務支出偏向會隨著轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的增加而呈現(xiàn)“倒U型”;(5)在經(jīng)濟增長目標的約束下,各地方政府的優(yōu)先選擇便是拉動企業(yè)投資以刺激經(jīng)濟增長,由此產(chǎn)生的公共支出后果便是不斷弱化基本公共服務支出偏向,但這一結果還存在明顯的地區(qū)異質(zhì)性,不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況、資源稟賦條件等都會影響相關結果,如徐琰超等[15]研究發(fā)現(xiàn),資源較為豐富的地方政府更傾向于實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標,從而會降低本地基本公共服務支出偏向,反觀資源匱乏地區(qū),則更傾向于提高基本公共服務支出偏向以獲取當?shù)鼐用竦闹С帧纳鲜鲅芯砍晒锌煽闯?中國當前地方基本公共服務支出偏向依然處于較低水平,從長遠來看還需要通過體制上的改善逐步扭轉(zhuǎn)這一局面[19],而在近期所制定的各項財稅政策也應避免對地方民生類的基本公共服務支出偏向產(chǎn)生負面影響。

另一方面,就地方基本公共服務支出效率而言,Savas[20]分別從使用、投入、效果和需求4個方面提出測度準則,并將關注的重點放在公平和居民的滿意度上。對于基本公共服務支出績效測度方法的選擇,國內(nèi)外學者普遍采用EDA(數(shù)據(jù)包絡法)、主成分分析法、因子分析法等。對于評價對象的選擇主要有:從國家整體角度測算基本公共服務支出效率[21];以某一地區(qū)為研究對象,評價其基本公共服務支出效率[22];或是將測評的角度置于基本公共服務某一具體項目[23-26]。從評價的結果來看,各位學者普遍認為基本公共服務領域的財政資源存在較為嚴重的浪費,支出效率明顯較低。但在外在壓力下也會引起相關效率的改進,如徐超等[27]指出地方政府在面對稅改等所引起的財政壓力時,比起調(diào)整支出結構更傾向于加強對支出資金的監(jiān)管,以提高支出效率緩解壓力。

綜上,已有的研究成果對于地方基本公共服務支出行為的研究已經(jīng)頗為豐碩,但還存有補充之處:一方面,若要真正提升人民群眾對于基本公共服務的獲得感、滿足感,就應在加大相關財政投入、努力提高基本公共服務支出偏向的同時,優(yōu)化相應支出效率,以形成“民生領域有保障,人民需求得滿足”。然而,當前對于地方基本公共服務支出行為的研究存在割裂性,即大多研究只集中在基本公共服務支出偏向或支出效率某一領域,這一做法無異于將基本公共服務的投入與效果相分離,以致無法從整體上把握財政對資源配置的成效。另一方面,盡管現(xiàn)有文獻中亦有不少關于稅改所導致的財政壓力下地方基本公共服務支出行為的研究,但尚缺乏文獻直接探究近期減稅政策推行中地方宏觀稅負的變動對民生領域支出行為的影響。鑒于此,本文在總結相關文獻的基礎上,先從理論邏輯層面疏導并闡述了減稅政策的實施過程分別會對地方基本公共服務支出偏向和支出效率產(chǎn)生何種影響,然后利用2011—2019年省級面板數(shù)據(jù)實際檢驗了影響效應,進而為中國地方財政收支管理改革提供決策依據(jù)。

二、理論分析與待檢驗假說

(一)減稅執(zhí)行下地方政府基本公共服務支出偏向的選擇

根據(jù)學者們的普遍研究發(fā)現(xiàn),在財政分權和地方政府支出偏好的理性選擇下,作為非生產(chǎn)性的基本公共服務往往會呈現(xiàn)出供給不足的狀態(tài),那么進一步將長期性減稅任務納入考慮后,地方政府的支出結構會發(fā)生何種變化,其“重經(jīng)濟、輕民生”的支出偏向是否會有所改變,抑或是進一步加重?在此,本文先通過邏輯疏導加以說明。

在中國長期以GDP為主要指標的政績考核下,作為理性經(jīng)濟人的地方政府會通過財政支出的投入決策以實現(xiàn)最大化經(jīng)濟產(chǎn)出。在此過程中,地方政府在公共支出領域內(nèi)所提供的兩類公共服務,即生產(chǎn)性公共服務和民生性公共服務①由于基本公共服務主要局限于民生性方面,故本文在此用民生性公共服務代之基本公共服務,以此與生產(chǎn)性公共服務形成對應。會通過直接或間接的方式作用于經(jīng)濟增長。其中,生產(chǎn)性公共服務會通過對各類基建設施設備的優(yōu)化改造提高生產(chǎn)效率,從而直接作用于促進本地經(jīng)濟的增長;民生性公共服務雖不會直接作用于生產(chǎn),但會通過對民生領域的保障,從而推進社會福利的完善和人力資本的累積而間接作用于經(jīng)濟增長。因此,本文在原經(jīng)典生產(chǎn)函數(shù)中將兩類公共服務也納入其中,以反映政府的支出決策對產(chǎn)出的影響。而地方政府的最優(yōu)選擇便是在兩類公共服務的支出結構上尋求一個最優(yōu)點,以實現(xiàn)最大化經(jīng)濟產(chǎn)出。

其中,F為經(jīng)濟產(chǎn)出、At為全要素生產(chǎn)率、Kt為資本投入、Lt為勞動力投入、Ht為生產(chǎn)性公共服務投入、St為民生性公共服務投入,系數(shù)α、γ、θ、η分別為各投入要素的生產(chǎn)彈性系數(shù)。

同時,參考胡洪曙等[28]的做法,將地方政府公共服務支出所面臨的收入約束設為:

其中,Tt表示地方政府的稅收收入,TRt表示地方政府所獲取的凈轉(zhuǎn)移支付收入。令x為宏觀稅率,Tt便可由xF(Ht,St)表示。由此可得帶約束的拉格朗日方程為:

為獲取在兩類公共服務支出上所能達到的最佳比例以實現(xiàn)當?shù)亟?jīng)濟產(chǎn)出的最大化水平,該拉格朗日函數(shù)要同時滿足下列條件:

通過對上述(4)—(6)三式的聯(lián)立求解,可得出民生性公共服務在地方上的最佳供給水平為:

由(2)式和(7)式可求解民生性公共服務支出偏向為:

從(8)式中可以看出,在不考慮其他因素的情況下,地方公共服務的支出偏向主要由其生產(chǎn)彈性決定,即相應公共服務的投入對產(chǎn)出的貢獻度越大,地方政府便更傾向于該類公共服務的投入。換言之,長期減稅執(zhí)行下所帶來的宏觀稅率的變動不會直接引發(fā)地方政府基本公共服務支出偏向的改變。

(二)減稅影響地方基本公共服務支出效率的邏輯機理

依據(jù)經(jīng)典財政理論,相較于聯(lián)邦政府,地方政府對于本轄區(qū)內(nèi)居民的需求往往更為了解,這種信息上的天然優(yōu)勢使得地方政府為當?shù)鼐用袼峁┑墓卜崭苡掀淦肹29]。蒂博特在1956年所建立的地方公共品供給模型同樣指出,居民可通過“用腳投票”來表達對公共品的偏好,由此產(chǎn)生的激勵機制能更有效地促使各地方政府為當?shù)鼐用裉峁┧璧墓卜?。進一步可知,通過保障地方政府財權與事權相匹配,提高政府的基本公共服務支出能力[30],更有助于形成基本公共服務的供需匹配,增強地方基本公共服務支出效率。但在長期減稅任務的執(zhí)行下,致使各地方政府自有財力與支出責任愈加失衡,通過進一步計算發(fā)現(xiàn),近年來各省級地區(qū)財政自給度普遍呈下降趨勢①由于篇幅所限,這里未詳細列出2011-2020年間各省份的財政自給度,若有需要可向作者索取。,說明各地方政府在履行財政支出責任時加深了對中央財政撥付的依賴,基本公共服務的支出也不免如是。在央地信息不對稱、地方財政收支不協(xié)調(diào)等因素下會造成地方基本公共服務支出效率低下。

鑒于以上理論分析,本文提出研究假設:長期減稅任務的執(zhí)行對于地方基本公共服務支出行為的影響,更體現(xiàn)在降低相應的支出效率上。

三、計量模型設定與變量說明

(一)計量模型設定

本文分別從支出偏向和支出效率兩個方面考慮減稅執(zhí)行過程對地方政府基本公共服務支出行為的作用機制和影響效應,根據(jù)理論分析所得出的研究假設,將采取相應的實證策略和模型設定。

對于減稅執(zhí)行下所產(chǎn)生的基本公共服務偏向效果,本文利用模型(9)加以檢驗。其中,dyzbit為被解釋變量,即i地區(qū)t年基本公共服務支出占其財政一般預算支出的比重,以反映基本公共服務支出偏向;taxit為解釋變量,即i地區(qū)t年的宏觀稅率,其相應系數(shù)分別表示減稅執(zhí)行下當?shù)囟惵实淖儎訉竟卜罩С銎蚣靶实挠绊懶?Xit為一組控制變量;μi和νt分別代表地區(qū)固定效應和年份固定效應;εit為擾動項。根據(jù)所設模型(10)檢驗長期減稅的執(zhí)行對基本公共服務支出效率的影響。此處的被解釋變量xlit為i地區(qū)t年基本公共服務支出效率,其余變量與模型(9)相同。

(二)變量說明

1.被解釋變量。根據(jù)本文的研究目的和實證策略,所設置的被解釋變量分別為:基本公共服務支出占比(dyzbit)和基本公共服務支出效率(xlit)。由此可知,對于該變量的設置所要考慮的重點在于:一是基本公共服務支出項目的選擇;二是基本公共服務產(chǎn)出項目的設定。對此,本文將依據(jù)《“十四五”公共服務規(guī)劃》相關內(nèi)容對該變量具體項目加以設定,以使相關研究更能緊密契合于當前的政策框架,也更具現(xiàn)實針對性。

《“十四五”公共服務規(guī)劃》是依據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃綱要》編制而成,旨在解決民眾最為關心的現(xiàn)實問題。對此,《規(guī)劃》提到要將公共資源向基層、向鄉(xiāng)村、向邊遠地區(qū)的困難群眾傾斜,加快補齊當前基本公共服務中的短板,并明確指出接下來的重點任務主要包括:義務教育、就業(yè)社保、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、住房保障和社會服務這六大領域。故而,本文以此為基礎,分別選取教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、文化體育與傳媒支出、社會保障和就業(yè)支出、住房保障支出、城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出作為基本公共服務具體支出項目。產(chǎn)出項目上,本文分別就這六大領域選取相應的產(chǎn)出指標:(1)義務教育方面,主要體現(xiàn)在小學和中學階段,故選取“每十萬人口小學平均在校人數(shù)”和“每十萬人口初中平均在校人數(shù)”以反映義務教育的普及成效;(2)就業(yè)社保方面,考慮到就業(yè)率、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的覆蓋率是當前相關民生方面最迫切需要解決的問題,故選取“每十萬人口城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)”“基本養(yǎng)老保險參保率”以及“基本醫(yī)療保險參保率”作為對應產(chǎn)出指標①“每十萬人口城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)”的原始數(shù)據(jù)城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)并非城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的同比增量,而是具體數(shù)值;“基本養(yǎng)老保險參保率”具體計算公式為:(年末參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)+年末參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù))/(15周歲以上人數(shù)-高中及高中以上在校生數(shù))或(年末參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)+新型農(nóng)村養(yǎng)老保險參保人數(shù))/(15周歲以上人數(shù)-高中及高中以上在校生數(shù));“基本醫(yī)療保險參保率”具體計算公式為:(年末參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險人數(shù)+年末參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險人數(shù))/全省總?cè)丝诨?城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險參保人數(shù)+新農(nóng)合人數(shù))/全省總?cè)丝凇?(3)醫(yī)療衛(wèi)生方面,還要重點解決“看病難、看病貴”的問題,其中通過醫(yī)療保險的參?？蓽p輕不少居民的就醫(yī)負擔,針對“看病難”則要加強醫(yī)療衛(wèi)生機構建設和醫(yī)療人員的培養(yǎng),以應對人民群眾的就醫(yī)需求,因此選取“每萬人醫(yī)療衛(wèi)生機構數(shù)”和“每萬人擁有執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師數(shù)”作為該項基本公共服務產(chǎn)出指標;(4)文體傳媒方面,以王銀梅等[25]的做法為依據(jù),選取“人均擁有公共圖書館藏量”和“廣播電視綜合人口覆蓋率”以體現(xiàn)相關公共服務基礎建設情況;(5)住房保障方面,則參考陳俊華等[31]的做法,將“城鎮(zhèn)人均住房面積”作為相應產(chǎn)出指標;(6)社會服務方面,還要通過基層社會單位的建設與經(jīng)辦服務能力的提升切實為當?shù)厣鐓^(qū)居民(或村民)解決困難,故分別選取“每萬人社區(qū)居委會單位數(shù)”和“每萬人村民委員會單位數(shù)”作為此項基本公共服務產(chǎn)出指標。

經(jīng)由上述基本公共服務支出項目和相應產(chǎn)出指標的選定,便可測算出2011-2019年中國各省級地區(qū)財政一般預算支出中基本公共服務支出占比(dyzbit),并運用DEA(數(shù)據(jù)包絡分析法)和Deap2.1軟件測算對應期間各省基本公共服務支出的效率(xlit)。

2.解釋變量。參見尹李峰等[32]的做法,本文涉及的解釋變量為各地區(qū)的宏觀稅率,并由當?shù)囟愂湛傤~與GDP比值來衡量,其數(shù)值越小說明該地區(qū)減稅力度越大。雖然在減稅降費的過程中會因為提高企業(yè)活力而刺激經(jīng)濟增長,從而增加稅基,使得稅率的下降未必會直接造成地方稅收收入減少;但是考慮到宏觀稅率是衡量政府集中一部分財力的重要指標,該數(shù)值的下降可代表政府讓渡了一部分財富分享比例于其他主體,由此可體現(xiàn)出減稅下的結果。此外,減稅的初衷還在于減輕市場主體的稅收負擔,而宏觀稅率的降低正是對此最佳體現(xiàn),因此本文選取各地區(qū)宏觀稅率(tax)作為解釋變量。

3.控制變量。本文在模型中設置的控制變量包括:經(jīng)濟開放度(wai),通過公式(地方進出口額/本地生產(chǎn)總值)計算加以衡量;人口增長率(g),利用公式(各地區(qū)年末總?cè)丝?各地區(qū)上一年度年末總?cè)丝?1)計算得出;城鎮(zhèn)化率(cz),即各地區(qū)年末總?cè)丝谥谐擎?zhèn)人口所占比重;財政分權(fen),本文使用支出分權:人均省級本級財政支出/(人均中央本級財政支出+人均省級本級財政支出)對此加以衡量,以反映具體財政資金配置使用情況;財政自給度(zi),即各地區(qū)當年一般公共預算支出中本級政府一般公共預算收入所占比重,反映地方政府對自有財力的依賴程度;政府競爭(zj)用(各省實際利用外商直接投資額/全國實際利用外商直接投資額)表示;非稅收入占比(fei),即一般公共預算收入中非稅收入所占比重,以反映減稅過程中非稅收入的變動情況。

該部分所使用的各?、儆捎诓糠謹?shù)據(jù)缺失,故不包括西藏自治區(qū)。2011—2019年相關數(shù)據(jù)均來自國家數(shù)據(jù)網(wǎng)、各省歷年統(tǒng)計年鑒、各省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報、中國人力資源和社會保障年鑒等。主要變量選擇及統(tǒng)計性描述分析結果,如表1所示。

表1 變量描述性統(tǒng)計

四、實證檢驗與結果分析

(一)基準回歸結果

對于(9)-(10)式的實證檢驗結果如表2所示,在同時控制省份固定效應和時間固定效應后,由第(1)-(2)列結果顯示,不論是否加入控制變量,宏觀稅率的變動對基本公共服務支出占比的影響均不顯著,從而驗證了理論推導的結果,即以GDP為主要考核指標且不考慮其他外在因素的前提下,各地方政府對于基本公共服務支出偏向主要由其對經(jīng)濟產(chǎn)出的貢獻度決定,產(chǎn)出彈性越高越會激發(fā)地方政府的支出偏向。雖然長期減稅政策的貫徹執(zhí)行會引發(fā)地方財政壓力,亦有不少學者指出財政壓力下的地方政府會降低基本公共服務支出偏向,那么此處會出現(xiàn)這一結果的原因可能是由于隨著中國經(jīng)濟社會的發(fā)展,人民群眾對于生活需求的日益提高,使得不少基本公共服務支出項目已成為一種剛性需求,不會隨地方收入的減少呈現(xiàn)下降的趨勢。此外,近年來,“共享發(fā)展”“共同富裕”已逐漸從“目標層”轉(zhuǎn)向了“實踐層”,在黨中央的高度重視和政策目標導向下,也會防止基本公共服務支出偏向弱化的情形出現(xiàn)。

表2 減稅對地方基本公共服務支出行為影響基準模型回歸結果

從第(3)-(4)列結果可看出,控制變量不論加入與否,宏觀稅率的變動與基本公共服務支出效率均會在1%的顯著性水平上呈正向關系。究其原因,可能是與中央相比,地方政府對于本地方各項基本公共服務供需水平的信息掌握更具優(yōu)勢,但隨著減稅力度的不斷加大,多數(shù)地區(qū)宏觀稅負呈現(xiàn)下滑趨勢,而在基本公共服務支出的剛性需求下,勢必導致各地方基本公共服務支出中稅收水平不斷下降,且多依賴中央下達資金,由此便會引發(fā)兩個問題:其一,下達資金的分配與使用往往缺乏自由,容易造成民生項目的發(fā)展出現(xiàn)供需脫節(jié)的狀態(tài);其二,不同于稅收收入的獲取常伴隨一定的稅收努力,在成本—收益的驅(qū)使下會迫使地方政府提高相應資金的使用效率,而下達資金的使用一旦存在監(jiān)管不力,便極易出現(xiàn)浪費,甚至是挪用,從而影響使用效果。

(二)支出偏向的進一步檢驗以及支出效率的穩(wěn)健性檢驗

1.支出偏向的進一步檢驗?？紤]到減稅所引起的稅收變動可能不會立刻影響到當期政府財政支出決策,即宏觀稅率的變動對基本公共服務支出偏向可能存在一定的滯后效應,故只通過基準模型未能準確檢驗出兩者的關系。由此,本文使用各地區(qū)宏觀稅率的一期滯后項來替換當期項,并仍然采用雙向固定效應模型對所處理數(shù)據(jù)進行回歸估計,結果由表3的第(1)列所示,兩者的關系仍未通過顯著性檢驗,從而進一步核實了理論分析結果。

2.支出效率的穩(wěn)健性檢驗。為確保模型(10)回歸結果的穩(wěn)健,本文將從以下幾個方面對該模型重新加以估計:(1)同樣考慮減稅的滯后效應。(2)刪除直轄市樣本。由于直轄市在享受國家政策、城市定位功能等方面要優(yōu)于一般省級地區(qū),具有一定的特殊性,鑒于此,本文在基準模型基礎上刪除直轄市樣本,并再次進行回歸。(3)重新測算被解釋變量。對于基本公共服務產(chǎn)出效應的評價往往需要全面且科學的指標體系,考慮到本文選取的產(chǎn)出指標或許存在一定的片面性,因此在相關數(shù)據(jù)可獲取的前提下,對部分指標加以替換①對于未替換的指標則出于兩點考慮:其一,不同于其他基本公共服務項目可從多個方面共同體現(xiàn)其建設情況,如基本社會保障,比起工傷、生育等其他社會保險,基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療所涉及的居民更為廣泛,也是當前居民最為關心的社保問題,因此不宜替換;其二,出于數(shù)據(jù)的完整性考慮,如體現(xiàn)基本住房保障、社會服務的其他指標數(shù)據(jù)存在部分缺失,因而不易替換。,以避免因指標選取不足而造成的結果偏誤。所替換的指標包括:1)義務教育方面,不僅要保障教育的普及性,也要重視相應的師資儲備是否能夠滿足當?shù)氐慕虒W需求,故在此重新選取“小學生師比”和“初中生師比”兩項指標,以體現(xiàn)教學環(huán)境的改善②“小學生師比”和“初中生師比”為負向指標(數(shù)值越小越好),為保持各指標的同向性,以測算支出效率,對兩項指標分別做倒數(shù)處理。;2)就業(yè)方面,雖要重視新增人員的就業(yè)保障,但也不可忽視失業(yè)人員的再就業(yè)問題,因而重新選取“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”從反方面體現(xiàn)就業(yè)服務境況①“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”同樣做倒數(shù)處理。;3)醫(yī)療衛(wèi)生方面,重新選取“每萬人醫(yī)療機構床位數(shù)”和“每萬人擁有衛(wèi)生技術人員”兩項指標同樣用于評價居民的就醫(yī)需求是否得以滿足;4)文化體育方面,則將“博物館機構數(shù)”和“每萬人擁有公共圖書館建筑面積”作為替換指標,以同樣體現(xiàn)出該項基本公共服務基礎建設情況。在此基礎上再次測算各地區(qū)2011—2019年間基本公共服務支出效率,并將結果帶入基準回歸模型重新檢驗。(4)變換解釋變量。將模型(10)中的解釋變量宏觀稅率(tax)替換為各地區(qū)相應民生領域支出中稅收總額的占比(zb)②具體計算公式為:稅收總額it/(教育支出it+文化傳媒支出it+社保就業(yè)支出it+醫(yī)療支出it+城鄉(xiāng)社區(qū)支出it+住房保障支出it)。。對于該變量的替換主要出于兩點考慮:其一,通過計算發(fā)現(xiàn)2011—2019年間,該占比在各地區(qū)保持下降趨勢③由于篇幅所限,這里未詳細列出相關數(shù)據(jù),若有需要可向作者索取。,由此可反映出在減稅任務執(zhí)行下,各地區(qū)的自有稅收愈加無法支撐當?shù)鼗竟卜罩С鏊?可近似反映出近年來的減稅情況。其二,從理論上,稅收應作為地方政府提供各項基本公共服務最主要的來源,以體現(xiàn)現(xiàn)代社會中納稅人義務與權利的對等,因此該占比可近似表示各地方政府為當?shù)鼐用裉峁┧杌竟卜盏淖杂胸斄λ?。而依?jù)本文假設,減稅這一舉措對地方基本公共服務提供效率的影響主要體現(xiàn)在基本公共服務支出與自有財力間的失衡上,故使用該變量作為衡量減稅的代理變量更能切合本文研究意圖。由表3第(2)-(5)列結果可驗證基準回歸結果的穩(wěn)健性。

表3 支出偏向的進一步檢驗以及支出效率的穩(wěn)健性檢驗結果

綜上,有理由相信研究假設的結論。

(三)地區(qū)異質(zhì)性檢驗

由于社會經(jīng)濟基礎、要素稟賦結構、自然地理環(huán)境等因素的異質(zhì)性會導致不同省份減稅程度對當?shù)鼗竟卜罩С鲂袨榈挠绊懶嬖谝欢ú町?因此本文將從東、中、西部的區(qū)域性差異上對異質(zhì)性問題加以考察。

1.減稅對基本公共服務支出偏向的異質(zhì)性檢驗。根據(jù)表4的回歸結果,只有西部地區(qū)表現(xiàn)出隨著宏觀稅率的下降,當?shù)鼗竟卜罩С稣急葧@著提高,即減稅政策的執(zhí)行會倒逼當?shù)卣畠?yōu)化財政支出結構,提升基本公共服務支出偏向。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)很可能是因為:各地方政府會在財力有限的境地下出于理性選擇將更多的自有收入投入到生產(chǎn)性公共服務上,以力求短期內(nèi)產(chǎn)生豐厚的回報,增加地方財政收入;而在減稅執(zhí)行下,各地方自有稅收能力不斷下降,來自中央的轉(zhuǎn)移支付資金逐年上升;隨著轉(zhuǎn)移支付資金的增加,一方面有利于減緩地方政府的財政壓力,另一方面與自有財力不同,轉(zhuǎn)移支付往往被要求用于彌補民生領域的歷史欠賬。在此過程中,地方基本公共服務支出偏向會有所改善,但當該地區(qū)基本公共服務水平達到一定程度后,地方政府就未必會繼續(xù)將該資金投入民生事業(yè)當中。由此可知,因為西部欠發(fā)達地區(qū)的基本公共服務水平未達到該基準,故該地區(qū)的基本公共服務支出偏向會繼續(xù)提升。

表4 減稅對支出偏向影響的地區(qū)異質(zhì)性回歸結果

2.減稅對基本公共服務支出效率的異質(zhì)性檢驗。表5的回歸結果表明,與東部地區(qū)相比,中西部地區(qū)基本公共服務支出效率更易受到減稅的影響。究其原因,與中西部相比,東部地區(qū)經(jīng)濟較為發(fā)達,稅基較為豐厚,即便在減稅政策的實施下,該地區(qū)依然能夠保持一定的稅收能力,為當?shù)鼐用裉峁┧璧幕竟卜铡４送?對于東部地區(qū),其經(jīng)濟建設與發(fā)展已較為發(fā)達,由此該地區(qū)政府也會愈加重視與經(jīng)濟發(fā)展程度相匹配的民生領域,以吸引更多高端人才的進入,從而更好地帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展,因而東部地區(qū)的基本公共服務支出效率不易受到減稅的影響。

表5 減稅對支出效率影響的地區(qū)異質(zhì)性回歸結果

五、結論與政策建議

本文運用2011—2019年省級面板數(shù)據(jù),分析中國長期減稅政策的實施與地方政府基本公共服務支出行為之間的關系。研究表明:(1)在長期減稅政策的執(zhí)行下,并未發(fā)現(xiàn)各地方宏觀稅率的變動會對當?shù)鼗竟卜罩С銎虍a(chǎn)生顯著性影響,但對基本公共服務水平較為落后的西部地區(qū)會顯著改善當?shù)刎斦С鼋Y構,提升基本公共服務支出偏向。(2)隨著減稅政策的全力推廣,各地區(qū)自有稅收能力的下降與當?shù)鼗竟卜罩С龅膭傂栽鲩L,由此形成的地方財政失衡會降低地方基本公共服務支出效率。但對于稅源較為豐厚的東部地區(qū),則未形成顯著影響。由此可見,伴隨著減稅力度的加大與有效落實,雖未發(fā)現(xiàn)對地方基本公共服務的支出造成擠占,但由于相關財政支出效率的降低可能無法實現(xiàn)地方基本公共服務的高質(zhì)量供給,基于以上,本文提出如下建議。

1.加強地方稅建設,形成與當?shù)鼐用窕竟卜仗峁┝x務相聯(lián)系的稅收體系?，F(xiàn)如今,疫情防衛(wèi)的常態(tài)化、國際形勢的復雜化和國內(nèi)需求的多樣化都在倒逼政府更加積極作為,其中地方政府扮演著履行各項職責的主要角色,尤其是要承擔?；久裆?、為本地居民提供高質(zhì)量基本公共服務的職責。因而,對于長期減稅政策推行下造成的地方財政入不敷出問題必須給予足夠重視,防止地方政府的積極性受到制約。為此,加快地方稅體系建設還須取得重要進展:其一,盡快確立地方主體稅種,強化地方稅基建設。包括結合當前已在試點中的房產(chǎn)稅經(jīng)驗,適時推出具有“物業(yè)費”特征的、普遍征收的房地產(chǎn)稅,并將其作為地方政府為當?shù)靥峁┕卜盏闹е载斣?繼續(xù)改革資源稅,擴大其征收范圍;在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和數(shù)字經(jīng)濟的帶動下,適時推進地方零售稅等。其二,加強整頓非稅收入。在當前減稅降費的大環(huán)境下,還須通過“費改稅”,即以清費立稅方式為地方稅建設拓展空間。其三,通過立法適當賦予地方一定的稅收征管權限,授權地方政府可根據(jù)實際需求和發(fā)展需要確立地方稅稅率以及相應的稅收優(yōu)惠等,從而為其履行職責提供保障。

2.優(yōu)化基本公共服務支出效率,避免供給過剩與需求不足并存。換言之,基本公共服務的供給不能僅停留在資金投入量上的擴張,更要重視相應資金的使用效果。對此,應從兩個方面著手:一是要加強資金配置效率。在此過程中,可設立基本公共服務調(diào)查小組,專門核查各地區(qū)基本公共服務發(fā)展的真實情況、改善進度等,并以此作為分配相關財政資金的重要依據(jù)。與此同時,加強基本公共服務財政資金的責任機制,本著“誰使用、誰負責”的原則,充分利用考核結果迫使各責任主體努力提高資金配置效率。二是要加強資金管理效率?？沙闪ｉT的審計機構,對財政資金的投放過程全方位監(jiān)控,提升資金流向的透明度,確保各項基本公共服務支出都能到達各領域最關鍵的環(huán)節(jié),落實提高政府財政支出管理效率。