□ 中國民航管理干部學(xué)院 張向暉/文

目前，中國民航安全管理法治化進程進入新階段，《安全生產(chǎn)法》是民航領(lǐng)域依法治安的法治基礎(chǔ)和主要依據(jù)。今年是《安全生產(chǎn)法》頒布20年，同時6月份開展的全國第21個“安全生產(chǎn)月”的主題為“遵守安全生產(chǎn)法，當(dāng)好第一責(zé)任人”。因此，學(xué)習(xí)貫徹《安全生產(chǎn)法》是當(dāng)前和今后一個時期重要的任務(wù)。本文將圍繞2021年9月1日實施的《安全生產(chǎn)法》的主要修正內(nèi)容談?wù)剬W(xué)習(xí)體會和思考。

《安全生產(chǎn)法》歷次修正對比

《安全生產(chǎn)法》是我國安全生產(chǎn)的基本法，是各行各業(yè)必須遵守的一部基礎(chǔ)性法律。《安全生產(chǎn)法》主要就安全發(fā)展理念、安全工作方針、安全生產(chǎn)工作總體要求、生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障、從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利義務(wù)、安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理、生產(chǎn)安全事故的應(yīng)急救援與調(diào)查處理、法律責(zé)任等內(nèi)容進行了規(guī)定。

該法自2002年公布施行以來，2009年、2014年、2021年6月進行了三次修正，最新的修訂從2021年9月1日起施行。《安全生產(chǎn)法》歷次修正對比如表1所示。

從《安全生產(chǎn)法》的歷次修正可以看出，我國安全生產(chǎn)工作要求越來越嚴(yán)格，不斷強化落實企業(yè)主體責(zé)任、明確地方政府和有關(guān)部門監(jiān)管職責(zé)、加大安全生產(chǎn)責(zé)任追究力度，加強預(yù)防措施，強化預(yù)防治本。《安全生產(chǎn)法》的三次修正是與時俱進、不斷完善的過程，標(biāo)志著我國安全生產(chǎn)進入到法治化管理的階段。

表1：《安全生產(chǎn)法》歷次修正對比

新《安全生產(chǎn)法》的幾個重點

2021年《安全生產(chǎn)法》的修正著重從完善安全生產(chǎn)工作原則、強化生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任、加強監(jiān)督管理力度、加強保障制度建設(shè)和加大違法懲處力度等方面進行修改完善。下面就安全生產(chǎn)工作原則、企業(yè)主體責(zé)任、主要負責(zé)人安全責(zé)任、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理和責(zé)任追究五個方面展開分析。

（一）安全生產(chǎn)工作原則

為加強黨對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨中央決策部署，落實習(xí)近平總書記提出的“三個必須”原則，新《安全生產(chǎn)法》對有關(guān)內(nèi)容作了修改，進一步完善安全生產(chǎn)工作的原則要求，即“一個基本遵循、四大核心理念、十二字工作方針、三個必須原則、五方參與機制”。具體內(nèi)容如表2所示。

（二） 企業(yè)主體責(zé)任

為確保生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責(zé)任落實到位，新《安全生產(chǎn)法》規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位必須遵守安全生產(chǎn)法和其他有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)，加強安全生產(chǎn)管理，建立健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制和安全生產(chǎn)規(guī)章制度，加大投入保障力度，改善安全生產(chǎn)條件，加強標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，構(gòu)建安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防體系，健全風(fēng)險防范化解機制。總體來看，企業(yè)的主體責(zé)任可歸納為合法合規(guī)、建章立制、投入保障、雙重預(yù)防4個方面。

1.合法合規(guī)

合法合規(guī)的重點是落實全員安全生產(chǎn)責(zé)任制。生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立縱向到底、橫向到邊的全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，明確生產(chǎn)經(jīng)營單位的各級負責(zé)生產(chǎn)和經(jīng)營的管理人員、各職能部門的人員、班組長和特種作業(yè)人員以及所有從業(yè)人員的崗位職責(zé)和相應(yīng)的安全生產(chǎn)職責(zé)，實行“一崗雙責(zé)”。

為貫徹國家對落實安全生產(chǎn)責(zé)任的相關(guān)要求，2015年，中國民用航空局（以下簡稱“民航局”）下發(fā)《關(guān)于落實民航安全生產(chǎn)管理責(zé)任的指導(dǎo)意見》，構(gòu)建安全生產(chǎn)責(zé)任體系和工作格局，構(gòu)建了包括主體責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、崗位責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任的民航責(zé)任體系，規(guī)范了各類型單位的安全責(zé)任劃分，強化了各崗位人員安全責(zé)任的落實。

表2：我國安全生產(chǎn)工作原則

行業(yè)通過開展“三個敬畏”教育，做到“六個起來”，不斷強化從業(yè)人員的規(guī)章意識、責(zé)任意識，推動各單位合法合規(guī)運行和規(guī)范管理。

2.建章立制

目前，行業(yè)和各單位的規(guī)章制度建設(shè)已取得了顯著的成效，但根據(jù)安全生產(chǎn)工作新要求，應(yīng)進一步建立健全規(guī)章制度，通過統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強規(guī)章制度的針對性、適用性、可操作性，使規(guī)章制度體系更加科學(xué)完備。

在“立”方面，應(yīng)根據(jù)國家和行業(yè)的最新管理要求、新的運行管理方式以及新出現(xiàn)的問題等，制定迫切需要的規(guī)章制度；在“改”方面，應(yīng)持續(xù)跟蹤國家和行業(yè)安全管理最新要求，及時修改完善不合時宜的、與上位法沖突的現(xiàn)有規(guī)章制度；在“廢”方面，應(yīng)及時廢止不適應(yīng)時代發(fā)展要求、不適應(yīng)行業(yè)發(fā)展和企業(yè)運行的規(guī)定或條文；在“釋”方面，對新制定的或新修改的規(guī)章制度進行解釋，使從業(yè)人員熟知各項規(guī)章制度規(guī)定的含義和適用情形；在“纂”方面，對相互關(guān)聯(lián)的規(guī)章制度進行整合、修改、補充，使之形成一個有機整體，使規(guī)章制度更加體系化。

3.投入保障

安全投入是安全生產(chǎn)的重要保障，生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)加大對安全生產(chǎn)資金、物資、技術(shù)、人員的投入保障力度，改善安全生產(chǎn)條件，加強安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，保證安全投入的有效實施。

我國民航始終注重安全投入保障，不斷改善安全運行條件。當(dāng)前，行業(yè)正處在“智慧民航”建設(shè)的新發(fā)展階段，持續(xù)推進新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動行業(yè)數(shù)字化、智能化、智慧化轉(zhuǎn)型升級。在智慧民航建設(shè)過程中，除傳統(tǒng)安全基礎(chǔ)建設(shè)投入外，持續(xù)加大航行新技術(shù)應(yīng)用、智慧信息平臺等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入保障，充分釋放和發(fā)揮新技術(shù)和大數(shù)據(jù)在行業(yè)安全管理中的巨大潛力和作用，不斷提升整體運行安全裕度，驅(qū)動民航安全水平實現(xiàn)量級跨越。

4.雙重預(yù)防

預(yù)防事故的發(fā)生是安全管理的目標(biāo)，因此，我國安全生產(chǎn)工作不斷強化預(yù)防措施，強調(diào)預(yù)防治本。生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)構(gòu)建安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制，健全風(fēng)險防范化解機制。

2019年，民航局印發(fā)《民航安全隱患排查治理長效機制建設(shè)指南》，為民航生產(chǎn)經(jīng)營單位依法建立安全隱患排查治理機制提供指導(dǎo)。指南中明確了安全隱患排查治理與風(fēng)險管理之間的關(guān)系，提出建立安全風(fēng)險分級管控和安全隱患排查治理雙重預(yù)防機制，實現(xiàn)安全隱患動態(tài)清零目標(biāo)。近日，民航局發(fā)布《民航安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防工作機制管理規(guī)定（征求意見稿）》，進一步推動雙重預(yù)防機制發(fā)揮更大實效，更加有效防范化解安全風(fēng)險。

（三）主要負責(zé)人安全責(zé)任

新《安全生產(chǎn)法》規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責(zé)人是本單位安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，對本單位的安全生產(chǎn)工作全面負責(zé)。生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責(zé)人安全職責(zé)涉及全員責(zé)任制、規(guī)章制度、教育培訓(xùn)、安全投入、雙重預(yù)防、應(yīng)急預(yù)案、事故報告等七個方面，具體職責(zé)內(nèi)容如圖1所示。

新《安全生產(chǎn)法》中對主要負責(zé)人安全職責(zé)的規(guī)定更加強調(diào)落實和實施，進一步壓實“第一責(zé)任人”責(zé)任。單位主要負責(zé)人應(yīng)帶頭尊法、學(xué)法、守法，嚴(yán)格履職盡責(zé)，主動研判風(fēng)險、排查隱患，認(rèn)真組織開展全員應(yīng)急救援演練和知識技能培訓(xùn)等。

行業(yè)一直以來開展的民航企事業(yè)單位負責(zé)人安全培訓(xùn)和當(dāng)前正在開展的運行單位值班領(lǐng)導(dǎo)上崗培訓(xùn)，都是不斷強化領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識、能力意識，確保安全責(zé)任落到實處。

圖1：生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責(zé)人安全職責(zé)

（四）安全生產(chǎn)監(jiān)督管理

新《安全生產(chǎn)法》進一步明確地方政府和有關(guān)部門的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。一是強化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；二是厘清有關(guān)部門在安全生產(chǎn)強制性國家標(biāo)準(zhǔn)方面的職責(zé)；三是提升安全生產(chǎn)監(jiān)管的信息化、智能化水平。

近年來，行業(yè)通過建立“四個責(zé)任”體系持續(xù)強化監(jiān)管責(zé)任。同時，行業(yè)不斷推進智慧監(jiān)管建設(shè)，將飛行標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法、民用機場監(jiān)管等功能按照“監(jiān)管一平臺”要求統(tǒng)籌推進，加快互聯(lián)互通步伐。今后將進一步強化基于大數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)監(jiān)管、智慧監(jiān)管，推進行業(yè)安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（五）責(zé)任追究

1.生產(chǎn)經(jīng)營單位相關(guān)責(zé)任追究范圍更廣安全生產(chǎn)法中對包括生產(chǎn)經(jīng)營單位、主要負責(zé)人、其他負責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員和從業(yè)人員在內(nèi)的五類對象，涉及安全投入、履行安全生產(chǎn)管理職責(zé)、落實崗位安全責(zé)任、設(shè)置安全管理機構(gòu)或配備安全管理人員、安全風(fēng)險分級管控、安全隱患排查治理等方面的約32種違法行為進行了明確的規(guī)定。新《安全生產(chǎn)法》新增了“關(guān)閉、破壞直接關(guān)系生產(chǎn)安全的監(jiān)控、報警、防護、救生設(shè)備、設(shè)施，或者篡改、隱瞞、銷毀其相關(guān)數(shù)據(jù)、信息的”，未對重大危險源定期檢測的，在風(fēng)險防控和隱患排查雙重預(yù)防中的違法事實等處罰事項。

2.處罰方式更嚴(yán)

安全生產(chǎn)法針對與生產(chǎn)經(jīng)營單位相關(guān)的追責(zé)對象明確了不同的處罰方式，具體如圖2所示。

新《安全生產(chǎn)法》更加注重行政執(zhí)法與刑事司法的銜接。一是將《刑法修正案（十一）》中涉及安全生產(chǎn)領(lǐng)域的犯罪行為增加到新安法中。二是針對生產(chǎn)經(jīng)營單位和中介服務(wù)機構(gòu)性質(zhì)嚴(yán)重，情節(jié)惡劣的違法違規(guī)行為，涉及犯罪的一律追究刑事責(zé)任。三是增加了公益訴訟的表述。提出“因安全生產(chǎn)違法行為造成重大事故隱患或者導(dǎo)致重大事故，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，人民檢察院可以根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定提起公益訴訟。

圖2： 與生產(chǎn)經(jīng)營單位相關(guān)的違法行為處罰方式

同時，黨內(nèi)法規(guī)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域也有相關(guān)的問責(zé)規(guī)定?！吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》規(guī)定，黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，履行管理、監(jiān)督職責(zé)不力，職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)生重特大生產(chǎn)安全事故、群體性事件、公共安全事件，或者發(fā)生其他嚴(yán)重事故、事件，造成重大損失或者惡劣影響的，應(yīng)當(dāng)予以問責(zé)。

3.違法處罰力度更大

一是普遍提高了對生產(chǎn)經(jīng)營單位和主要負責(zé)人違法行為的罰款數(shù)額（提高到30萬元至1億元）；二是新增按日連續(xù)處罰措施；三是加大對嚴(yán)重違法生產(chǎn)經(jīng)營單位的關(guān)閉力度，依法吊銷有關(guān)證照，對有關(guān)負責(zé)人實施職業(yè)禁入；四是加大對違法失信行為的聯(lián)合懲戒和公開曝光力度。

通過以上有關(guān)責(zé)任追究幾個方面的變化可以看出，對安全生產(chǎn)違法行為的處罰方式更嚴(yán)、處罰力度更大，從而強化企業(yè)主體責(zé)任和各級從業(yè)人員安全責(zé)任的落實。

新《安全生產(chǎn)法》在民航業(yè)的落地

為學(xué)習(xí)貫徹新《安全生產(chǎn)法》最新要求，2021年8月25日民航局召開電視電話會議，邀請應(yīng)急管理部專家解讀新《安全生產(chǎn)法》的修訂背景和主要內(nèi)容，并就宣貫工作在全行業(yè)進行了動員部署。筆者認(rèn)為，學(xué)習(xí)貫徹新《安全生產(chǎn)法》應(yīng)做到“三個結(jié)合”。

（一）與民航法治宣傳教育“八五”規(guī)劃相結(jié)合

2022年1月，民航局印發(fā)《全國民航系統(tǒng)法治宣傳教育第八個五年規(guī)劃（2021-2025）》（以下簡稱“《規(guī)劃》”），明確了宣傳教育的六項重點任務(wù)。其中，在第四項重點任務(wù)“深入學(xué)習(xí)宣傳應(yīng)知應(yīng)會的國家基本法律”中，將新《安全生產(chǎn)法》列為應(yīng)知應(yīng)會并大力宣傳的與民航運輸安全生產(chǎn)密切相關(guān)的法律法規(guī)。今后，應(yīng)按照《規(guī)劃》提出的具體要求，持續(xù)做好新《安全生產(chǎn)法》的學(xué)習(xí)宣傳和貫徹落實。

（二）與“安全生產(chǎn)月”活動相結(jié)合

今年全國民航“安全生產(chǎn)月”活動主要包括六個方面內(nèi)容，其中，第二方面的內(nèi)容是全面宣傳貫徹安全生產(chǎn)法，壓緊壓實安全生產(chǎn)責(zé)任，推動“第一責(zé)任人”守法履責(zé)。因此，應(yīng)按照“安全生產(chǎn)月”活動要求，持續(xù)深入做好新《安全生產(chǎn)法》的學(xué)習(xí)宣傳。一是充分發(fā)揮全媒體平臺優(yōu)勢，開展多角度、全方位、立體式宣傳；二是不斷創(chuàng)新豐富宣傳形式，利用圖解、視頻、案例等方式展現(xiàn)法律釋義；三是持續(xù)提升學(xué)習(xí)貫徹效果，統(tǒng)籌線上線下平臺，通過征文、研討、知識競賽等方式，讓法律要求入腦入心，強化安全生產(chǎn)紅線意識、底線思維。

（三）與安全培訓(xùn)相結(jié)合

新《安全生產(chǎn)法》的學(xué)習(xí)貫徹還應(yīng)與日常安全培訓(xùn)相結(jié)合，做到安法學(xué)習(xí)常態(tài)化。中國民航安全學(xué)院及時開發(fā)新《安全生產(chǎn)法》培訓(xùn)課程，并將其列為學(xué)院的核心課程，在三部委安全培訓(xùn)、運行單位值班領(lǐng)導(dǎo)等培訓(xùn)中將新《安全生產(chǎn)法》設(shè)置為重點課程內(nèi)容，助力新安法在行業(yè)的學(xué)習(xí)宣貫。

總之，法律的生命在于實施，其權(quán)威在于執(zhí)行。只有敬法、畏法、學(xué)法、遵法、守法，依照法律法規(guī)、制度標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范規(guī)程，認(rèn)真實踐，才能保障生產(chǎn)運行安全。因此，通過持續(xù)深入學(xué)習(xí)新《安全生產(chǎn)法》，樹立法治思維，強化責(zé)任落實，抓好系統(tǒng)安全，進一步提高全行業(yè)安全法治化水平。