◎牛三元

住房市場化改革二十多年以來， 我國城鎮(zhèn)居民家庭住房需求已基本滿足。 但是傳統(tǒng)的高杠桿、 高負債、 高周轉、 低質量的“三高一低” 的粗放型房地產開發(fā)模式已不適應經濟社會發(fā)展的要求， 房地產相關金融風險隱患突出， 房地產業(yè)發(fā)展模式亟待轉型。 從國際經驗看， 與英美等自由市場經濟不同， 西歐和北歐福利水平高， 政府對房地產發(fā)展影響較大。 對比城市化率、 戶均住房套數、 房地產業(yè)增加值占GDP 比重等指標， 我國當前房地產市場形勢與西歐和北歐國家20 世紀70 年代相似。 參考借鑒這些國家在房地產轉型階段的政策實踐和經驗教訓， 對中國實現房地產業(yè)高質量發(fā)展和良性循環(huán)有重要意義。

一、 歐洲國家房地產業(yè)轉型發(fā)展的背景和特征

從福利國家的角度， 西歐和北歐國家福利水平高、 住房商品化水平不如英美等自由市場經濟國家， 政府干預房地產發(fā)展力度較強。 綜合城市化率、 戶均住房套數、 房地產業(yè)增加值占GDP 比重三個指標看， 德國、 瑞典等國家普遍在20 世紀70 年代達到了我國當前的城市化和房地產發(fā)展水平。

西歐和北歐國家住房市場化水平不高， 政府對房地產發(fā)展影響顯著。 以福利國家理論的視角， 歐洲國家可以分為四種類型： 一是以英國、 愛爾蘭為代表的自由福利國家， 二是以丹麥、 芬蘭和瑞典為代表的社會民主福利國家， 三是以德國、 法國、 荷蘭為代表的保守合作福利國家， 四是以意大利、 希臘為代表的初級福利國家 （也叫地中海福利國家）。 這四類國家的住房體系政策差異較大。 其中， 西歐和北歐有一定的相似性， 具體表現為居民收入差異小， 住房商品化程度不高， 政府對房地產市場影響大，住房相關補貼力度強等。 與之相比， 英國和愛爾蘭等自由福利國家住房供給由市場主導， 政府僅對少數低收入群體提供住房保障以對市場失靈現象進行補位 （見表1）。

表1 歐洲福利國家的分類和住房體系

西歐和北歐國家普遍在20 世紀70 年代初達到與我國當前相似的城市化和住房發(fā)展水平。城市化方面， 我國城市化已進入中后期， 2020 年城鎮(zhèn)化率為63.89%。 西歐和北歐國家普遍在1950～1970 年代達到與我國目前大致相同的城市化水平， 當前城市化率更是普遍達到或超過80%。 住房供需方面， 經過1998 年以來住房商品化改革和住房保障體系的大力發(fā)展， 我國城鎮(zhèn)常住居民家庭人均住房套數已達到約1.1 套。 西歐和北歐國家雖然在二戰(zhàn)期間住房遭受嚴重破壞，但經過大規(guī)模建設， 到1970 年代已基本解決住房短缺問題。 例如， 德國有兩次住房建設熱潮，分別以二戰(zhàn)結束和兩德統(tǒng)一為起點， 主要在1950～1970 年代和1990～2010 年代。 其中20 世紀70 年代西德的情況與我國當前比較接近， 1970年西德住房套戶比達到了0.94， 1978 年達到了1.21。 一個代表性的變化是1971 年西德對所有城市放開了租金管制， 標志著住房短缺時代的結束。 房地產業(yè)發(fā)展方面， 2021 年我國房地產業(yè)增加值占GDP 的比重為6.8%。 對比來看， 1950 年代以來各國房地產業(yè)增加值占GDP 的比重波動上漲， 到1972 年， 如法國、 丹麥和挪威的房地產業(yè)增加值占GDP 的比重分別為6.3%、 6.8%和6.9%， 與我國當前基本接近。 綜上， 可以將上世紀70 年代初的西歐和北歐國家作為參照， 為我國房地產業(yè)轉型發(fā)展提供借鑒。

二、 西歐和北歐國家房地產轉型期的主要特征

雖然二戰(zhàn)結束之后歐洲經濟經歷了快速的恢復和發(fā)展， 但到20 世紀70 年代經濟增速已有所放緩， 兩次石油危機對歐洲影響深遠。 綜合來看， 這一時期西歐和北歐國家產業(yè)結構開始密集調整， 住房建設熱潮已接近尾聲， 但房地產業(yè)仍在持續(xù)發(fā)展， 政府在住房供給中仍起著重要作用。

經濟高速增長基本結束， 迎來產業(yè)結構大轉型。 二戰(zhàn)結束后， 歐洲國家經濟快速恢復， 但從1970 年起德國、 荷蘭等國家GDP 年增長率已降至10%以下， 到1990 年代后西歐和北歐各國已全部進入5%以下的經濟增長區(qū)間。 這是由于支撐歐洲經濟快速增長的基礎發(fā)生率顯著變化， 主要是由于各國勞動力成本普遍上升， 第一次石油危機導致能源成本飆升， 以及布雷頓森林體系瓦解帶來的宏觀經濟環(huán)境波動。 歐洲經濟傳統(tǒng)的產業(yè)結構和發(fā)展模式也面臨挑戰(zhàn)， 傳統(tǒng)大規(guī)模、 大批量、 標準化的 “福特制” 生產遭遇危機， 依賴低價能源和低成本勞動力的生產難以為繼， 并且面臨與美國的直接競爭。 此外， 歐洲在信息技術等高新技術方面也顯著落后于美國和日本。 從1970 年代初起， 歐洲產業(yè)結構開始積極轉型， 一是產業(yè)組織形式開始轉向基于中小企業(yè)一體化而形成的產業(yè)區(qū)和產業(yè)集群， 二是生產方式開始向節(jié)能環(huán)保轉型并帶動生活方式轉變， 三是以信息技術、 生物技術和新材料為代表的產業(yè)轉型升級快速興起。

住房建設熱潮接近尾聲， 房地產相關服務業(yè)開始興起。 西歐和北歐國家在二戰(zhàn)時普遍受到嚴重破壞， 戰(zhàn)后人口又由于移民和新生兒數量增長快速恢復， 因此在戰(zhàn)后各國普遍大力推動住房建設。 例如， 西德在戰(zhàn)后迎來嬰兒潮，到1968 年總生育率達到最高的5.6， 其后快速下滑到1973 年的1.4； 其住房存量也從1950 年的944 萬套增長至1965 年的1713 萬套。 法國在戰(zhàn)爭期間損失了約120 萬套住房， 截至1975 年已新建了約800 萬套住房。 瑞典在1965 年推出“百萬住宅計劃”， 提出1965～1974 年建設100萬住宅的目標， 并超額完成目標任務， 在1975～1993 年轉為對新建住房和改造住房進行政府補貼。 1970 年代后， 由于住房供需基本實現平衡，各國住房建設熱潮迎來尾聲。 例如， 瑞典在1975 年后年住房落成量從高峰時的超過10 萬套迅速降至6 萬套以下。

政府在住房發(fā)展中占主導地位， 傳統(tǒng)悠久的住房合作制度發(fā)揮重要作用。 德國、 法國和瑞典的 “社會市場經濟” 模式重視政府對市場經濟的引導和調節(jié)作用。 短缺年代大量的住房需求， 又促使政府更加干預住房市場并積極主導公共住房建設。 以法國為例， 1953 年起， 政府通過調整土地供應政策、 簡化建設程序、 提供稅費減免等方式興建位于郊區(qū)的“大型社會住宅區(qū)”。 1959 年，政府又在城市規(guī)劃層面出臺配套政策， 積極完善交通基礎設施和公共服務配套。 十余年間， 法國即建成和提供了超過80 萬套此類住宅。 住房合作社于19 世紀中葉出現在法國、 德國、 丹麥等歐洲國家， 是一種互相性、 集體性的非盈利團體， 通過建房資金融通、 儲蓄、 建設和管理一體化解決住房問題的合作社。 住房合作制度在轉型前的住房供給中占重要地位。 以德國為例，1950～1960 年代， 住房合作社可以向聯邦銀行申請無息建房貸款， 貸款期限達100 年； 現存的原西德住房合作社住房中， 58%都建造于1949～1970 年間。

三、 面臨的主要問題

房地產轉型階段， 西歐和北歐國家原有的房地產業(yè)發(fā)展模式開始面臨一定的問題， 主要表現在政府主導的大規(guī)模開發(fā)模式難以持續(xù)， 大拆大建式的城市更新方式不適應城市可持續(xù)發(fā)展的要求， 以及住房質量不高和建筑設計與居民需求脫節(jié)問題突出。

政府主導的大規(guī)模住房開發(fā)建設模式難以為繼。 20 世紀70 年代初， 瑞典經濟發(fā)展陷入危機， 政府債務高企， 因此逐步轉向以市場為主、追求效率的住房供給思路。 在德國， 公共住房部門長期接受政府補貼且盈利受到限制， 這些公共住房部門多為城市政府所有， 但過多的政府債務導致城市政府尋求出售這些公共住房。在荷蘭， 1945 年以前住房供給主要責任在地方城市政府， 但二戰(zhàn)后嚴重的住房短缺導致中央政府不得不承擔起住房供給的責任。 在1960 和1970 年代， 荷蘭政府通過土地和建設補貼、 稅收減免等方式大力支持公共住房和私人住房發(fā)展。 但到了1980 年代初， 政府面臨嚴重的財政赤字， 政府對住房的直接投資開始收縮， 專注于提升住房品質和保障低收入人群的居住情況，1970～2006 年， 荷蘭對住房的公共支出比例從12%下降至3%。

城市更新以大拆大建模式為主， 住宅建設與城市化發(fā)展難以有機結合。 在1970 年代， 雖然歐洲在二戰(zhàn)后新建了大量住房， 但老舊住房的比例仍然較高。 以丹麥為例， 1970 年存量住房中房齡超過20 年的住房占比達61%。 轉型期的歐洲已經開始了對城市更新的探索， 但在1970 年代初還處于以投資為導向追求大拆大建的模式， 即將舊城區(qū)完全拆除， 并在城市中心或者遠郊建設大規(guī)模高層住宅區(qū)。 以德國為例，在1960 年 《聯邦建筑法》 指導下， 德國城市通過大規(guī)模先拆后建進行現代化住房建設， 大量原居民被安置在遠郊地區(qū)。 德國在這一階段的城市更新缺乏公共資金支持， 對老城區(qū)的歷史文化價值認識不足， 因而受到廣泛批評。

住房質量和設計難以滿足居民追求更好生活品質的要求。 以法國為例， 其在1950 年代中期至1970 年代中期建設的 “大型社會住宅區(qū)”住宅普遍體量巨大、 外觀統(tǒng)一、 結構相似， 便于標準化工業(yè)化生產。 這種 “多快好省” 的開發(fā)模式短期內解決了住宅短缺問題， 但缺乏必要的修繕資金導致質量下降， 缺乏公共交通難以支撐職住平衡， 單調枯燥的景觀和商業(yè)設施的匱乏讓居民缺少歸屬感， 因此很難創(chuàng)造出有活力和可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)。 1970 年代后， 隨著國家住房供給充足和為中等收入群體提供住房貸款政策的實施， 富裕家庭和中產階層紛紛離開并轉向郊區(qū)的單戶住宅， 大型社會住宅區(qū)很快淪為貧困人群和移民的聚集地， 青年失業(yè)率和犯罪率很高， 700 多個此類項目已被法國政府正式標記為 “城市問題地區(qū)”。 到1980 年代初， 只有不到16%的巴黎人居住在城市范圍內， 大多數居住在郊區(qū)。

四、 房地產業(yè)轉型的路徑和政策建議

為應對房地產發(fā)展遇到的一系列問題， 西歐和北歐各國政府采取各項政策措施逐步推進房地產業(yè)轉型。 市場和私人部門在住房供給中的作用日益突出， 房地產業(yè)投融資模式不斷創(chuàng)新， 城市更新與住宅發(fā)展逐步有機結合， 居住質量不斷提升， 房地產業(yè)向綠色化和科技化不斷邁進。

推動住房市場化和私有化， 探索新的房地產業(yè)融資模式。 西歐和北歐各國在1970 年代后在住房供給上 “國退民進”， 不再以財政直接支持住房建設為主， 而是通過稅收等機制更好發(fā)揮市場和私人部門的作用。 在西德， 1986 年起政府停止了對社會住房的金融支援， 開始國有住房的私有化， 住房合作社補貼也隨之減少，對其貸款期限縮短至10～15 年， 并開始收取利息； 1990 年起政府廢除了對國有住房公司、 住房合作社 “非營利性” 的強制限制， 按照商業(yè)原則進行管理。 在瑞典， 1993 年起政府對國有住房公司的支持力度減小， 要求其從2011 年開始盈利； 1993 年開始政府降低了新建政府的補貼力度， 并在2008 年起取消該補貼。 房地產金融體系也發(fā)生了重大變化， 比較有代表性的是荷蘭。 1950 年代以前住房抵押貸款業(yè)務主要由地方性的專業(yè)抵押貸款銀行承擔， 占比高達46%。 但1970 年代石油危機發(fā)生后， 經濟出現衰退， 失業(yè)率上升， 專業(yè)銀行抗風險能力差，紛紛破產或被收購。 全國性的金融服務集團開始出現， 并將零售銀行、 商業(yè)銀行、 投資銀行和保險服務結合起來， 到1975 年這些綜合性銀行抵押貸款余額占比已超過50%。 荷蘭也是歐洲最早探索房地產投資信托基金 （REITs） 制度的國家。 1960 年代REITs 在美國出現后， 荷蘭即快速引進了相關制度， 比歐洲其他國家普遍早30～40 年左右。

轉變城市更新理念， 與住宅發(fā)展有機結合。1970 年代是歐洲城市更新制度的奠基時代。1971 年， 德國第一部城市更新法律 《城市建設資助法》 頒布， 標志著國家層面系統(tǒng)性城市更新制度的確立， 城市更新開始得到公共資金支持。 1976 年， 德國又頒布 《住房現代化改造法》， 激勵和促進私人投資老舊住房的改造翻新。 1975 年， 法國確定城市復興政策， 以修繕歷史建筑、 改善居住環(huán)境為目標。 城市更新的理念也在轉變， 從大規(guī)模、 自上而下的計劃變?yōu)樾∫?guī)模、 自下而上、 基于社區(qū)的微更新。 城市更新更加響應社會需求， 注重對老舊住宅的翻新和原拆原建， 也重點支持將大量空置的老舊房屋改建為供低收入人群居住的廉價住房。

大力提升居住質量， 向綠色、 可持續(xù)和高質量科技住宅轉變。 隨著歐洲經濟恢復和人民收入提升， 居民對更好住房條件的需求持續(xù)增長， 歐洲國家對住房成套率、 質量和建筑設計也更加重視。 以原西德地區(qū)為例， 1960 年， 西德有90%的公寓沒有浴室、 廁所和集中供暖設施， 到1980 年和1993 年該比例已分別下降到38%和18%。 第一次石油危機后， 1974 年歐洲理事會提出到1985 年歐洲能耗增長率比1973年下降15%。 1980 年代至1990 年代初， 歐洲理事會陸續(xù)出臺建筑相關的節(jié)能措施， 以指導各成員國的建筑節(jié)能進展， 包括1989 年關于建筑構部件節(jié)能保溫效能的 《建筑產品指導》，1992 年關于建筑供熱系統(tǒng)的 《鍋爐指導》 和1993 年關于建筑節(jié)能和減少碳排放的 《SAVE指導》。

五、 啟示和借鑒

雖然房地產業(yè)在經濟社會中的地位有所區(qū)別， 但中國與德國、 法國、 荷蘭等國家在房地產轉型期所面臨的問題有一定程度的相似性，這些國家推進房地產轉型采取的政策措施對我國房地產業(yè)高質量、 可持續(xù)健康發(fā)展和良性循環(huán)有較好的借鑒參考意義。

更好發(fā)揮市場在調節(jié)住房供需中的基礎性作用。 西歐和北歐國家政府尤其是城市政府，在解決國家住房短缺問題上發(fā)揮了重要作用，也因此背負了大量財政負擔。 與歐洲國家不同， 在土地財政制度下， 我國城市政府是住房市場化改革和房地產業(yè)發(fā)展的受益者， 土地出讓收益成為政府提供公共基礎設施和促進產業(yè)發(fā)展的重要支撐。 從循環(huán)方式上看， 歐洲國家政府通過稅收來回收前期補貼住房和投資公共服務的收益， 而我國地方政府直接通過土地升值獲取收益和拉動投資， 房地產業(yè)因此成為財政的一部分。 循環(huán)方式的不同直接導致在經濟增長放緩、 財政出現危機時， 歐洲國家政府傾向于退出房地產業(yè)， 而我國城市政府傾向于進入房地產業(yè)。 但無論何種方式， 政府支出的擴張總是在透支未來的收益， 在住房供需平衡、需求見頂、 土地增值放緩的條件下循環(huán)鏈條終將被打破。 因此， 在存量住房時代， 應更好發(fā)揮市場對住房供需的調節(jié)作用， 政府應逐步退出房地產業(yè)循環(huán)， 轉為獲取與所提供公共服務相適應的財政收益。

提供更高品質和綠色低碳的房屋， 促進房地產業(yè)發(fā)展與城市更新的有機結合。 西歐和北歐經驗表明， 住房短缺問題解決后， 房地產業(yè)將進入品質時代。 住宅產品的精細化程度越來越高， 科技和節(jié)能理念應用更深入廣泛， 房地產衍生服務消費比重上升。 兩次石油危機成為西歐和北歐國家房地產業(yè)走向綠色節(jié)能的動因，我國房地產業(yè)發(fā)展也應更好結合 “雙碳” 目標，促進低碳和可持續(xù)發(fā)展。 從房地產價值鏈的角度， 也應學習歐洲國家開發(fā)建設和后期運營管理一體化、 全生命周期管理的思路， 對住房進行專業(yè)化的管理， 比如定期對墻面、 屋頂、 窗戶、 廚房等進行翻修， 確保住房的高品質。 在城市更新方面， 我國從大規(guī)模棚戶區(qū)改造向城市有機更新的轉變也與西歐和北歐國家1970 年代城市更新理念的變化相一致。 應鼓勵房地產開發(fā)企業(yè)積極投入城市更新， 從單純的開發(fā)商角色向城市居住生活服務運營商轉變。

在防范房地產金融風險的基礎上， 探索創(chuàng)新產業(yè)投融資模式。 與1970 年代的西歐和北歐國家相同， 我國房地產業(yè)融資仍然過度依賴銀行貸款， 房地產資金來源中銀行開發(fā)貸與定金和預收款中的個人住房按揭貸款的占比較高。 隨著房地產大規(guī)模開發(fā)建設的階段結束和宏觀經濟的不確定性增加， 過度依賴銀行體系的單一房地產融資模式已不適應房地產業(yè)多元化發(fā)展的要求。 在歐洲， 專門的抵押貸款銀行已越來越難以應對房地產市場不斷波動的風險。 即使是被認為是證券化程度低、 杠桿率低、 國際化水平不高的德國房地產市場， 在經濟危機之后也積極引入大型專業(yè)房地產企業(yè)和國外投資基金來對存量房屋進行更好的運營和資產管理。 西歐和北歐國家更是在2000 年以后普遍引入房地產投資信托基金 （REITs）。 在房地產業(yè)高質量發(fā)展、 房地產相關服務多元化的新階段， 房地產業(yè)融資模式也要與時俱進， 在防范風險的基礎上不斷進行創(chuàng)新。