●白彥鋒 李泳禧

一、背景

習(xí)近平總書記高度重視推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作，在國(guó)際國(guó)內(nèi)多次發(fā)表重要講話與指示。2020年9月22日，在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上，習(xí)近平總書記宣布中國(guó)二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2021〕23號(hào)）制定了我國(guó)碳達(dá)峰行動(dòng)的主要目標(biāo)與重點(diǎn)任務(wù)，為實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰指明了方向?！斗桨浮诽岢龅闹饕繕?biāo)中，明確要求降低非化石能源消費(fèi)比重、單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比。

對(duì)于我國(guó)而言，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)可謂時(shí)間緊、任務(wù)重。一方面，我國(guó)當(dāng)前仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，尚處于工業(yè)化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值剛突破一萬美元，正朝著第二個(gè)百年目標(biāo)邁進(jìn)，仍需要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而這需要更多的能源作為支持。富煤貧油少氣是我國(guó)的基本國(guó)情，在能源供給側(cè)，雖然近年來在國(guó)家的大力支持下，我國(guó)太陽能、風(fēng)能等可再生能源獲得了長(zhǎng)足發(fā)展，但以煤炭、石油為主的化石能源仍占據(jù)我國(guó)能源供給的首要地位，2019年化石能源的比重仍高達(dá)87.5%。盡管煤炭仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，但是其增長(zhǎng)已趨于平緩（參見圖1）。在能源消費(fèi)側(cè)，2019年工業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、住宅三個(gè)領(lǐng)域累計(jì)能耗占總能耗的81.2%，總體上看工業(yè)增長(zhǎng)已趨于平緩，主要增長(zhǎng)源于交通運(yùn)輸和住宅（參見圖2）。

圖1我國(guó)按來源劃分的總能源供應(yīng)（單位：萬億焦耳）

圖2我國(guó)按行業(yè)劃分最終能源消費(fèi)（單位：萬億焦耳）

習(xí)近平總書記指出，綠色低碳發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面轉(zhuǎn)型的復(fù)雜工程和長(zhǎng)期任務(wù)，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整就是其中一項(xiàng)重要工作。2021年10月，總書記在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上的講話強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)將陸續(xù)發(fā)布重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)碳達(dá)峰實(shí)施方案和一系列支撐保障措施，構(gòu)建起碳達(dá)峰、碳中和‘1+N’政策體系。中國(guó)將持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展可再生能源，在沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)加快規(guī)劃建設(shè)大型風(fēng)電光伏基地項(xiàng)目?！薄?021年政府工作報(bào)告》對(duì)2021年重點(diǎn)工作作出明確指示，要求優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，推動(dòng)煤炭清潔高效利用，大力發(fā)展新能源。2021年9月22日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》中進(jìn)一步明確了三個(gè)重要時(shí)間點(diǎn)的目標(biāo)：到2025年，綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系初步形成，重點(diǎn)行業(yè)能源利用效率大幅提升；到2030年，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型取得顯著成效，重點(diǎn)耗能行業(yè)能源利用效率達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平；到2060年，綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立，能源利用效率達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平?！兑庖姟分羞€從推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、深度調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快構(gòu)建清潔低碳安全高效能源體系等方面提出了為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)具體的意見建議。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，推動(dòng)能源領(lǐng)域“四個(gè)革命”，促進(jìn)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和這一經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，需要財(cái)稅政策的有力支持與保障。

二、我國(guó)推動(dòng)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的具體財(cái)稅政策

（一）強(qiáng)化資金保障，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

1、加快清潔能源生產(chǎn)體系構(gòu)建。一直以來，財(cái)政大力支持清潔能源體系的構(gòu)建，持續(xù)在與之相關(guān)的節(jié)能環(huán)保、科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域投入資金，2007年至2021年間，節(jié)能環(huán)保與科學(xué)技術(shù)支出總體呈上升趨勢(shì)，占一般公共預(yù)算支出的比例分別維持在2.5%與3.6%左右（參見圖3）。2006年，中央設(shè)立可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金，采取無償資助、貸款貼息方式，支持農(nóng)村、牧區(qū)、海島等偏遠(yuǎn)地區(qū)可再生能源利用項(xiàng)目，同時(shí)支持可再生能源資源勘查、標(biāo)準(zhǔn)制定等規(guī)?；瘧?yīng)用準(zhǔn)備工作。2007至2008年的政策重點(diǎn)在生物質(zhì)能，中央財(cái)政陸續(xù)設(shè)立了四項(xiàng)資金，一是生物燃料乙醇彈性補(bǔ)貼，即企業(yè)發(fā)生虧損時(shí)，先由企業(yè)用風(fēng)險(xiǎn)基金以盈補(bǔ)虧，風(fēng)險(xiǎn)基金不足以彌補(bǔ)虧損時(shí)，財(cái)政部門將啟動(dòng)彈性補(bǔ)貼；二是生物能源和生物化工非糧引導(dǎo)獎(jiǎng)勵(lì)資金，采用建設(shè)期貼息、按投入比例補(bǔ)助方式，支持非糧為原料生物能源示范推廣；三是生物能源和生物化工原料基地補(bǔ)助資金，從量定額補(bǔ)助生物能源和生物化工相關(guān)項(xiàng)目；四是秸稈能源化利用補(bǔ)助資金，采用綜合性補(bǔ)助方式支持秸稈能源化利用。2009年開始，財(cái)政支持重點(diǎn)轉(zhuǎn)向太陽能，當(dāng)年設(shè)立了太陽能光電建筑應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)助資金和金太陽示范工程財(cái)政補(bǔ)助資金，前者支持光電建筑應(yīng)用和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程的編制，后者支持光伏發(fā)電關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和基礎(chǔ)能力建設(shè)。2011年設(shè)置綠色能源示范縣建設(shè)補(bǔ)助資金，通過財(cái)政補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貸款貼息等方式，為農(nóng)村能源體系建設(shè)提供支持。2015年將上述各項(xiàng)資金整合入可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金中，并且將其支持重點(diǎn)由小規(guī)模分散化的應(yīng)用變?yōu)榫C合性、規(guī)?；瘧?yīng)用。2020年，可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金改為清潔能源發(fā)展專項(xiàng)資金，支持范圍由可再生能源擴(kuò)展至清潔化石能源以及化石能源清潔化利用等能源清潔開發(fā)利用。

圖3 2007年至2021年財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出與科學(xué)技術(shù)支出（單位：億元）

2012年國(guó)家開始征收可再生能源發(fā)展基金，用于支持可再生能源資源勘查、技術(shù)研發(fā)、應(yīng)用推廣，支付收購(gòu)可再生能源電量所發(fā)生的費(fèi)用高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額，隨后發(fā)布了補(bǔ)助測(cè)算方式。2013年開始對(duì)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目按電量給予補(bǔ)貼。總體上看，可再生能源電價(jià)附加主要用于補(bǔ)貼風(fēng)力發(fā)電與光伏發(fā)電項(xiàng)目，2020年中央財(cái)政可再生能源電價(jià)附加支出達(dá)到838億元（參見圖4）。2020年強(qiáng)調(diào)支持非水可再生能源的發(fā)展，優(yōu)先選擇補(bǔ)貼強(qiáng)度低、退坡幅度大、技術(shù)水平高的項(xiàng)目，隨后發(fā)布規(guī)定，確定具體測(cè)算補(bǔ)助資金需求方法并提出合理利用小時(shí)概念，要求單個(gè)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的補(bǔ)助額度按照合理利用小時(shí)數(shù)核定。

圖4 2014年至2020年中央財(cái)政可再生能源電價(jià)附加支出（單位：億元）

為了推動(dòng)可再生能源發(fā)展，中央財(cái)政從2006年開始持續(xù)投入資金，從偏實(shí)驗(yàn)、公益性質(zhì)的小規(guī)模偏遠(yuǎn)地區(qū)試推廣，逐步走向市場(chǎng)化的綜合性、規(guī)?；瘧?yīng)用，體現(xiàn)出中央財(cái)政投入的審慎性，重點(diǎn)支持方向也發(fā)生改變，從生物質(zhì)能到太陽能發(fā)電再擴(kuò)展為非水可再生能源，支持范圍從可再生能源擴(kuò)展到清潔能源，政策的科學(xué)性也在持續(xù)增強(qiáng)，引入了合理利用小時(shí)數(shù)以減少政策扭曲，同時(shí)將多項(xiàng)分散的資金集中使用，提高資金使用效率。在一系列財(cái)政政策的支持下，我國(guó)可再生能源得到了長(zhǎng)足發(fā)展，從2005年開始，我國(guó)可再生能源裝機(jī)容量與發(fā)電量均迅速增加，我國(guó)2020年的可再生能源裝機(jī)容量與2019年的可再生能源發(fā)電量均為全球第一，遠(yuǎn)超第二名的美國(guó)（參見圖5、6）。同時(shí)，我國(guó)光伏發(fā)電與陸上風(fēng)電技術(shù)均處于世界領(lǐng)先水平，2019年兩者平準(zhǔn)化度電成本低于大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，約合4美分每千瓦時(shí)（參見圖7、8）。

圖5 2000年至2020年世界各地可再生能源裝機(jī)容量（單位：MW）

圖6 2000年至2019年世界各地可再生能源發(fā)電量（單位：GWh）

圖7 2010年至2019年主要國(guó)家公用事業(yè)級(jí)太陽能光伏發(fā)電加權(quán)平均LCOE（單位：美元/kWh）

圖8 2000年至2019年主要國(guó)家陸上風(fēng)電項(xiàng)目的加權(quán)平均LCOE（單位：美元/kWh）

2、推動(dòng)交通領(lǐng)域用能結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。2009年，中央財(cái)政決定從節(jié)能減排專項(xiàng)資金中安排部分資金，用于支持新能源汽車購(gòu)置補(bǔ)貼，開始先在13市試點(diǎn)，支持的重點(diǎn)在混合動(dòng)力汽車，對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域示范推廣單位購(gòu)買和使用節(jié)能與新能源汽車給予一次性定額補(bǔ)助。2010年開始對(duì)私人購(gòu)買新能源汽車給予一次性補(bǔ)助試點(diǎn)，根據(jù)動(dòng)力電池組能量確定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。2012年支持方向有所轉(zhuǎn)變，從終端消費(fèi)變?yōu)榧夹g(shù)研發(fā)與終端消費(fèi)相結(jié)合，但該政策較為模糊，標(biāo)準(zhǔn)不清晰，獎(jiǎng)勵(lì)不明確。2013年政策進(jìn)一步完善，繼續(xù)依托城市推廣應(yīng)用新能源汽車，乘用車以純電續(xù)航里程分類，實(shí)施定額補(bǔ)助，客車按車長(zhǎng)分類定額補(bǔ)助，同時(shí)明確接下來兩年補(bǔ)助退坡幅度，但2014年實(shí)際政策補(bǔ)助退坡力度并未達(dá)到預(yù)期幅度。2015年政策進(jìn)一步完善客車補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，以純電動(dòng)續(xù)航里程分類定額補(bǔ)助，且政策從試點(diǎn)城市推廣轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖?guó)范圍內(nèi)推廣，明確了接下來四年的補(bǔ)助退坡幅度。2016年政策迎來大規(guī)模改革，一是原本采用等速法測(cè)定新能源汽車行駛里程改為更為科學(xué)合理的工況法；二是支持方向變更，對(duì)新能源客車，以動(dòng)力電池為補(bǔ)貼核心；三是設(shè)置中央和地方補(bǔ)貼上限。2018年政策進(jìn)一步完善，主要改革為燃料電池補(bǔ)助由原本的定額補(bǔ)貼變?yōu)橐阅芰棵芏确诸悘牧慷~，同時(shí)除轎車、客車外，新增新能源貨車補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。2019年的政策，一是進(jìn)一步細(xì)化了新能源貨車補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；二是將客車補(bǔ)貼重心由能量密度轉(zhuǎn)為能耗，支持方式從能量密度分類定額變?yōu)檩d質(zhì)量能量消耗量定額；三是電池系統(tǒng)能量密度作為門檻要求并且有所提高。2020年新政策改變支持側(cè)重點(diǎn)，將支持范圍擴(kuò)展至底層操作系統(tǒng)、電子電氣系統(tǒng)架構(gòu)，支持“車電分離”等新型商業(yè)模式發(fā)展，支持燃料電池汽車關(guān)鍵核心技術(shù)突破和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，提高了新能源汽車整車能耗、純電動(dòng)乘用車純電續(xù)駛里程補(bǔ)助門檻。新能源汽車支持政策經(jīng)過近10年的迭代，由公共服務(wù)領(lǐng)域購(gòu)車補(bǔ)貼擴(kuò)展至私人購(gòu)車補(bǔ)貼；由試點(diǎn)城市到全國(guó)范圍；補(bǔ)貼范圍從專用車、轎車到客車再到貨車不斷擴(kuò)展細(xì)化；技術(shù)側(cè)重從混合動(dòng)力汽車變?yōu)殡妱?dòng)汽車，再變?yōu)槿剂想姵仄?；補(bǔ)貼依據(jù)由續(xù)航里程到能量密度再到載質(zhì)量能量消耗量，補(bǔ)貼門檻不斷提高。

（二）推動(dòng)稅制綠化，落實(shí)稅收政策

1984年，我國(guó)試行資源稅，開始時(shí)涉及的能源資源有原油、天然氣、煤炭，三者均采用超率累進(jìn)征收。資源稅實(shí)行至今經(jīng)歷了三次改革，第一次是1994年，將三種能源資源的征收方式改為從量定額征收；第二次是2011年，將煤炭細(xì)分為焦煤和其他煤炭?jī)深?，原油和天然氣改征收方式為從價(jià)定率；第三次是2020年，2020年9月1日，《中華人民共和國(guó)資源稅法》正式施行，相較于2011年版的條例，稅目中能源礦產(chǎn)類新增頁(yè)巖氣、天然氣水合物、地?zé)岬染欧N，細(xì)分為7類。我國(guó)消費(fèi)稅稅目包含成品油、小汽車、電池在內(nèi)多個(gè)與能源體系構(gòu)建有關(guān)的稅目，我國(guó)成品油消費(fèi)稅制度最早開始于1994年，其后經(jīng)歷了四次重大改革，在改革中征稅范圍逐步擴(kuò)大、稅率水平不斷提高，對(duì)于引導(dǎo)成品油消費(fèi)行為、倡導(dǎo)節(jié)能環(huán)保理念、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要的導(dǎo)向作用（參見表2）；對(duì)小汽車則是根據(jù)氣缸容量分類定率征收，氣缸容量越大稅率越高，一定程度上可以抑制消費(fèi)者對(duì)大排量汽車的消費(fèi)；為推動(dòng)節(jié)能環(huán)保，國(guó)家從2015年開始征收電池的消費(fèi)稅。車輛購(gòu)置稅與車船稅分別于2001年與2007年開始實(shí)施。2018年1月1日，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》開始實(shí)施，對(duì)大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四類污染物，由過去環(huán)保部門征收排污費(fèi)，改為由稅務(wù)部門征收環(huán)保稅。環(huán)保稅確立了多排多征、少排少征、不排不征和高危多征、低危少征的正向減排激勵(lì)機(jī)制，有利于引導(dǎo)企業(yè)加大減排力度。

表1 2009年至2022年7月財(cái)政部關(guān)于新能源汽車補(bǔ)貼發(fā)布的一系列文件

表2中國(guó)成品油消費(fèi)稅制度沿革

為促進(jìn)節(jié)能環(huán)保，國(guó)家設(shè)置了一系列稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)清潔能源利用、能源綜合利用、技術(shù)研發(fā)、軟件開發(fā)等。在進(jìn)口稅收政策中，對(duì)部分能源開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施免稅規(guī)定，對(duì)重大技術(shù)裝備或產(chǎn)品進(jìn)口免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。在推廣新能源汽車方面，對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的新能源汽車實(shí)施車船稅減免優(yōu)惠，對(duì)購(gòu)置的新能源汽車免征車輛購(gòu)置稅。在鼓勵(lì)企業(yè)智慧化能源管理和節(jié)能方面，對(duì)企業(yè)從事符合條件的合同能源管理服務(wù)免征增值稅，對(duì)符合條件的節(jié)能服務(wù)公司實(shí)施合同能源管理項(xiàng)目企業(yè)所得稅“三免三減半”政策。在鼓勵(lì)技術(shù)研發(fā)方面，既包括對(duì)重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)減按15%征收企業(yè)所得稅等直接減免政策，也包括實(shí)施研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策，固定資產(chǎn)加速折舊政策等間接降低稅負(fù)政策。在科研人員激勵(lì)方面，對(duì)部分科技獎(jiǎng)金免征個(gè)人所得稅，實(shí)施科技人員股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)遞延納稅優(yōu)惠政策，對(duì)職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化獲得的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)減半計(jì)征個(gè)人所得稅。在鼓勵(lì)軟件研發(fā)方面，國(guó)家規(guī)定的重點(diǎn)軟件領(lǐng)域包括生產(chǎn)控制類工業(yè)軟件、重點(diǎn)行業(yè)應(yīng)用軟件、嵌入式軟件等，能源被列入重點(diǎn)行業(yè)中，其余兩者也與能源體系轉(zhuǎn)型相關(guān)，在增值稅上，國(guó)家對(duì)自行開發(fā)生產(chǎn)銷售軟件產(chǎn)品的一般納稅人增值稅實(shí)際稅負(fù)超過3%的部分實(shí)行即征即退政策；在企業(yè)所得稅上，享受自獲利年度起“兩免三減半”待遇，符合進(jìn)階條件的待遇改為五年免征持續(xù)年度減按10%稅率征收的待遇；增值稅即征即退稅款中由企業(yè)專項(xiàng)用于軟件產(chǎn)品研發(fā)和擴(kuò)大再生產(chǎn)并單獨(dú)進(jìn)行核算，可以作為不征稅收入；企業(yè)的職工培訓(xùn)費(fèi)用，在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。

總體上看，我國(guó)與能源綠色低碳轉(zhuǎn)型有關(guān)的稅收收入呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，規(guī)模從2012年的1.16萬億元上升至2020年的1.92萬億元，以消費(fèi)稅、車輛購(gòu)置稅為主（參見圖9）。在稅收政策的雙向作用下，我國(guó)能源技術(shù)不斷進(jìn)步，能源綠色低碳轉(zhuǎn)型持續(xù)推進(jìn)，截至2019年，我國(guó)新能源專利總量為世界第一，在太陽能、風(fēng)能領(lǐng)域尤為突出，有力支撐了我國(guó)能源清潔化、低碳化（參見圖10）。

圖9 2012年至2020年我國(guó)與能源綠色低碳轉(zhuǎn)型有關(guān)的稅收收入（單位：億元）

圖10截至2019年主要國(guó)家新能源技術(shù)專利數(shù)（單位：項(xiàng)）

（三）完善采購(gòu)政策，發(fā)揮引導(dǎo)作用

2002年6月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議頒布了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《政府采購(gòu)法》。這兩部法律均從2003年1月1日開始實(shí)行?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》第16條規(guī)定：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能、節(jié)水、廢物再生利用等有利于環(huán)境與資源保護(hù)的產(chǎn)品。《政府采購(gòu)法》第9條規(guī)定：政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境等。其中在保護(hù)環(huán)境目標(biāo)里指出，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購(gòu)高科技產(chǎn)品和環(huán)保產(chǎn)品，促進(jìn)環(huán)保企業(yè)的發(fā)展，保證經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在貨物采購(gòu)領(lǐng)域，2004年，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布了《節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施意見》，制定了我國(guó)首份政府節(jié)能采購(gòu)產(chǎn)品清單，提出政府采購(gòu)應(yīng)優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能清單所列節(jié)能產(chǎn)品，2007年開始對(duì)部分節(jié)能產(chǎn)品實(shí)行強(qiáng)制采購(gòu)。2006年，財(cái)政部、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局聯(lián)合發(fā)布了《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施的意見》，開始公布環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品清單，規(guī)定要優(yōu)先采購(gòu)環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品。2008年至2020年，政府采購(gòu)節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品的金額分別大致維持在2%以上，經(jīng)歷了先升后降的過程，整體呈現(xiàn)倒U型（參見圖11）。2019年發(fā)布最新規(guī)定，取消節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品清單，改為品目清單管理。

圖11 2008年至2020年政府采購(gòu)中節(jié)能產(chǎn)品與環(huán)保產(chǎn)品比例（單位：億元）

我國(guó)對(duì)新能源汽車產(chǎn)業(yè)的支持最開始采用的是政府采購(gòu)的手段，2009年，財(cái)政部發(fā)文宣布在13市推廣節(jié)能與新能源汽車，鼓勵(lì)在公共服務(wù)領(lǐng)域率先推廣使用，按節(jié)油率分類、最大電功率比分級(jí)從量定額對(duì)采購(gòu)單位給予補(bǔ)貼，推廣重點(diǎn)在混合動(dòng)力汽車，2010年增設(shè)7個(gè)試點(diǎn)城市，2012年將混合動(dòng)力公交客車推廣范圍擴(kuò)展至全國(guó)，補(bǔ)助方式優(yōu)化為按節(jié)油率分級(jí)，按電池類型分類，根據(jù)電功率比分級(jí)定額補(bǔ)助。2014年提出在更多領(lǐng)域和更廣泛用途購(gòu)買使用新能源汽車。

在工程采購(gòu)領(lǐng)域，要求從2020年開始新建政府采購(gòu)工程中推廣可循環(huán)可利用建材、高強(qiáng)度高耐久建材、綠色部品部件、綠色裝飾裝修材料、節(jié)水節(jié)能建材等綠色建材產(chǎn)品。

總的來看，從貨物延伸至工程，綠色政府采購(gòu)覆蓋范圍不斷擴(kuò)大；從產(chǎn)品清單到品目清單，賦予了政府更大的自主選擇權(quán)，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品入圍的滯后性問題有所改善，并減輕了企業(yè)對(duì)有關(guān)產(chǎn)品節(jié)能、環(huán)保認(rèn)證的負(fù)擔(dān)，提高了綠色政府采購(gòu)政策的效率，增強(qiáng)其示范帶動(dòng)效果。

三、財(cái)稅政策為能源綠色低碳轉(zhuǎn)型賦能添力中存在的主要問題與優(yōu)化展望

（一）推動(dòng)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的財(cái)稅政策存在的主要問題

1、財(cái)政政策系統(tǒng)性有待進(jìn)一步提升。對(duì)綠色低碳能源基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政投入有待進(jìn)一步加強(qiáng)。在技術(shù)轉(zhuǎn)化落地方面，盡管中央和地方在鼓勵(lì)技術(shù)研發(fā)和加強(qiáng)科研人員激勵(lì)上實(shí)施了多項(xiàng)財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠措施，但是對(duì)綠色低碳能源重大科技成果轉(zhuǎn)化示范工程的財(cái)政投入力度仍然相對(duì)較小。財(cái)政支持模式較為單一。主要方式為財(cái)政資金的投入，吸引社會(huì)資本投資不足，與金融支持智慧能源科技成果轉(zhuǎn)化相配套的財(cái)政貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制尚不健全。財(cái)政推動(dòng)綜合能源網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)抓手有限。

2、稅收政策定位尚需進(jìn)一步明確。懲罰性政策調(diào)節(jié)能源生產(chǎn)消費(fèi)作用有限，激勵(lì)性政策尚未對(duì)智慧能源技術(shù)創(chuàng)新形成有針對(duì)性的引導(dǎo)。能源生產(chǎn)方面，資源稅以調(diào)節(jié)級(jí)差收入為主的功能定位不合理，稅制設(shè)計(jì)未能較好體現(xiàn)資源的稀缺性與生態(tài)環(huán)境效益，當(dāng)前煤炭資源稅的最低幅度稅率較低，征收范圍較為狹窄；環(huán)境保護(hù)稅收入規(guī)模小，交通領(lǐng)域并未納入征收范圍。成品油消費(fèi)稅的稅收征管方式粗放，監(jiān)管方式單一，協(xié)同監(jiān)管機(jī)制不利，導(dǎo)致了偷逃稅的行為。在能源消費(fèi)方面，目前征收的環(huán)境保護(hù)稅的定位是“治污”而非“減碳”，針對(duì)綠色低碳的主體稅種缺失，環(huán)境保護(hù)稅征收范圍過窄、現(xiàn)行稅率偏低、收入用途不明、征管效率較低，影響稅收促進(jìn)節(jié)能環(huán)保作用的有效發(fā)揮；車輛購(gòu)置稅、車船稅等交通領(lǐng)域的稅收政策對(duì)大排量汽車的消費(fèi)調(diào)節(jié)力度有限，對(duì)新能源車船的減免優(yōu)惠激勵(lì)作用較小。企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策針對(duì)性較弱，對(duì)能源互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、智慧能源系統(tǒng)技術(shù)等研究關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用激勵(lì)不足，形式上主要局限在減免稅，缺乏稅收抵扣和加速折舊政策的運(yùn)用；增值稅的優(yōu)惠政策力度在新能源全產(chǎn)業(yè)鏈上分布不均，缺少對(duì)儲(chǔ)能技術(shù)研發(fā)的支持。個(gè)人所得稅對(duì)加強(qiáng)科研人員智慧能源技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的稅收優(yōu)惠力度較小，扣除額度和減免范圍有限。

3、政府采購(gòu)尚未形成對(duì)綠色低碳能源發(fā)展的有效引導(dǎo)。政府采購(gòu)的綠色低碳能源導(dǎo)向不足，缺乏對(duì)綠色低碳能源技術(shù)的有效引導(dǎo)。規(guī)模化的政府采購(gòu)對(duì)發(fā)展初期的綠色低碳能源產(chǎn)業(yè)具有重要推動(dòng)作用。盡管近年來逐步擴(kuò)大綠色產(chǎn)品采購(gòu)范圍，綠色采購(gòu)要求從產(chǎn)品領(lǐng)域進(jìn)一步推廣至工程領(lǐng)域，但一方面政府采購(gòu)清單的目標(biāo)范圍較為局限，清潔產(chǎn)品在整個(gè)政府采購(gòu)中占比仍然較低。另一方面，對(duì)綠色建筑和綠色建材的采購(gòu)要求僅包括太陽能光伏發(fā)電系統(tǒng)，并未包括冷熱電三聯(lián)供、高效儲(chǔ)能、風(fēng)力發(fā)電等，難以有效推動(dòng)清潔產(chǎn)品消費(fèi)需求擴(kuò)大和智慧能源相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

針對(duì)同一行為，用兩種罪名分別規(guī)定并不為過，就如同樣調(diào)整詐騙行為的詐騙罪和保險(xiǎn)詐騙罪即各有存在必要，這是為了刑法在社會(huì)生活中編織出更加嚴(yán)密的法網(wǎng)，充分實(shí)現(xiàn)罪刑法定原則的公平正義理念。

（二）優(yōu)化推動(dòng)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型財(cái)稅政策的展望

1、完善支持智慧綠色低碳能源發(fā)展的財(cái)政政策體系

（1）發(fā)揮國(guó)家專項(xiàng)資金作用，加大智慧綠色低碳能源財(cái)政投入。發(fā)揮國(guó)家科技計(jì)劃及相關(guān)專項(xiàng)作用，加大綠色低碳能源基礎(chǔ)、共性和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和科技成果轉(zhuǎn)化的補(bǔ)貼支持力度。一是加大智慧綠色低碳能源的核心設(shè)備研發(fā)、支持信息物理系統(tǒng)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、支持系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)交易關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)的支持力度。按照開發(fā)價(jià)值的一定比例給予智慧綠色低碳能源相關(guān)技術(shù)研發(fā)補(bǔ)貼，加大智慧綠色低碳能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)貼力度，給予發(fā)展起步階段智慧綠色低碳能源相關(guān)企業(yè)一定的政策傾斜支持。二是考慮設(shè)置智慧綠色低碳能源發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金?；谪?cái)政專項(xiàng)資金，廣泛吸收社會(huì)資金建立智慧綠色低碳能源發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金。同時(shí)，優(yōu)化資助模式，貫徹“先實(shí)施、后撥款”的原則，通過驗(yàn)收后給予補(bǔ)助，引導(dǎo)企業(yè)成為實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新主體。

（2）豐富財(cái)政支持模式，鼓勵(lì)綠色低碳能源領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。創(chuàng)新財(cái)政投入模式，推進(jìn)綜合能源網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與能源領(lǐng)域的融合應(yīng)用。一是運(yùn)用專項(xiàng)資金，建設(shè)以智能電網(wǎng)為基礎(chǔ)，與熱力管網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)、交通網(wǎng)絡(luò)等多種類型網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，多種能源形態(tài)協(xié)同轉(zhuǎn)化、集中式與分布式能源協(xié)調(diào)運(yùn)行的綜合能源網(wǎng)絡(luò)。二是推進(jìn)可再生能源項(xiàng)目投資管理體制改革，綜合運(yùn)用稅收優(yōu)惠、貸款優(yōu)惠等手段，吸引社會(huì)資本投資智慧能源項(xiàng)目，拓展資金來源。三是將企業(yè)社會(huì)責(zé)任（ESG）作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，普遍引入其他財(cái)政支持計(jì)劃中，要求申請(qǐng)財(cái)政資金支持的企業(yè)，參加綠證交易和自愿碳配額交易（CCER），在申請(qǐng)時(shí)或未來驗(yàn)收時(shí)達(dá)到一定的綠色標(biāo)準(zhǔn)。四是開拓國(guó)際市場(chǎng)發(fā)行主權(quán)綠色債券，可以由財(cái)政部牽頭協(xié)同各部門，以滿足社會(huì)共同需要為準(zhǔn)繩，以國(guó)際市場(chǎng)作為融資場(chǎng)所，參照國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)制定全國(guó)性主權(quán)綠色債券的規(guī)范。五是創(chuàng)新發(fā)展綠色政府債券，建立健全支持綠色政府債券創(chuàng)新發(fā)展的體制機(jī)制，擴(kuò)大綠色政府債券的覆蓋范圍，完善綠色政府債券發(fā)行與投資的政策措施等，發(fā)揮政府債券期限長(zhǎng)、成本低的融資優(yōu)勢(shì)，有效促進(jìn)綠色投融資體系發(fā)展，帶動(dòng)社會(huì)力量共同推動(dòng)生態(tài)環(huán)境友好型的基礎(chǔ)設(shè)施和項(xiàng)目的建設(shè)，形成綠色經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

2、建立具有調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和支持綠色低碳能源技術(shù)創(chuàng)新導(dǎo)向的稅制

（1）完善促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)清潔化的稅收體系。推進(jìn)成品油消費(fèi)稅改革，抑制成品油過度消費(fèi)。適當(dāng)提高成品油消費(fèi)稅稅率，抑制成品油過多消費(fèi)需求。優(yōu)化征收范圍，對(duì)明細(xì)稅目稅率進(jìn)行差異化劃分。綜合運(yùn)用新一代信息技術(shù)，推動(dòng)“以票管稅”向大數(shù)據(jù)治稅轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化成品油消費(fèi)稅征管，遏制偷逃稅行為。推進(jìn)價(jià)稅分離改革，實(shí)現(xiàn)從量計(jì)征向從價(jià)計(jì)征轉(zhuǎn)變。研究并穩(wěn)步推進(jìn)成品油消費(fèi)稅征收從生產(chǎn)環(huán)節(jié)向批發(fā)和零售環(huán)節(jié)后移工作。適時(shí)將成品油消費(fèi)稅轉(zhuǎn)變?yōu)檠氲毓蚕矶?，協(xié)調(diào)利益分配，調(diào)動(dòng)地方征管積極性。同時(shí)應(yīng)盡快恢復(fù)對(duì)航空煤油課稅，使得運(yùn)輸體系更加高效。加強(qiáng)對(duì)法人企業(yè)虛假注冊(cè)主體的打擊，優(yōu)化市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境。

完善環(huán)境保護(hù)稅制度，促進(jìn)能源清潔低碳轉(zhuǎn)型。優(yōu)化環(huán)境保護(hù)稅稅制，適當(dāng)提高傳統(tǒng)化石能源稅率，將交通領(lǐng)域企業(yè)納入征稅范圍，根據(jù)各行業(yè)的特點(diǎn)設(shè)置污染排放限額，提高非清潔能源使用成本。協(xié)調(diào)稅務(wù)機(jī)關(guān)與環(huán)保部門，建立信息共享平臺(tái)便利征管，實(shí)行問責(zé)機(jī)制明晰部門職責(zé)。環(huán)境保護(hù)稅稅收部分收入納入清潔能源發(fā)展專項(xiàng)基金中，加快清潔產(chǎn)品研制與技術(shù)開發(fā)。

調(diào)整交通運(yùn)輸領(lǐng)域稅收體系，推動(dòng)交通部門脫碳。目前交通部門碳排放持續(xù)增長(zhǎng)，脫碳力度急需加大，應(yīng)積極發(fā)揮汽車消費(fèi)稅、車輛購(gòu)置稅、車船稅對(duì)調(diào)節(jié)交通領(lǐng)域碳排放的重要作用。汽車消費(fèi)稅對(duì)不同排量汽車實(shí)行差別稅率，但仍需適度提高大排量汽車的稅率；使用新能源車船的車船稅和車船購(gòu)置實(shí)行稅收政策的優(yōu)惠，但減免稅額不大，調(diào)節(jié)作用有限，未來可以對(duì)車輛購(gòu)置稅進(jìn)行差異化的政策調(diào)整。

（2）強(qiáng)化鼓勵(lì)綠色低碳能源技術(shù)和裝備研發(fā)應(yīng)用的稅收優(yōu)惠。強(qiáng)化所得稅稅收優(yōu)惠激勵(lì)，鼓勵(lì)綠色低碳能源關(guān)鍵技術(shù)和裝備研發(fā)應(yīng)用。給予特定行業(yè)創(chuàng)新密集型的新能源行業(yè)或研發(fā)費(fèi)用高增長(zhǎng)的企業(yè)更低的優(yōu)惠門檻。對(duì)綠色低碳能源行業(yè)實(shí)行持續(xù)時(shí)間為5年至10年的長(zhǎng)期研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策，穩(wěn)定企業(yè)預(yù)期。降低享受加計(jì)扣除政策的規(guī)模限制，簡(jiǎn)化審批核算程序。探索建立綠色低碳能源技術(shù)研發(fā)后端激勵(lì)的“專利盒”制度。對(duì)綠色低碳能源研發(fā)相關(guān)企業(yè)通過獲得專利及其他知識(shí)產(chǎn)權(quán)獲得的收入，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅稅率，促進(jìn)綠色低碳能源關(guān)鍵技術(shù)成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。加大綠色低碳能源技術(shù)轉(zhuǎn)讓雙方所得稅優(yōu)惠力度。對(duì)掌握綠色低碳能源核心技術(shù)和關(guān)鍵設(shè)備制造的企業(yè)，實(shí)施所得稅優(yōu)惠政策。根據(jù)行業(yè)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，設(shè)計(jì)靈活的技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得稅優(yōu)惠體系，當(dāng)前統(tǒng)一規(guī)定為居民企業(yè)的年度技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得不超過500萬元的部分，免征企業(yè)所得稅；超過500萬元的部分，減半征收企業(yè)所得稅?？砂凑昭邪l(fā)投入或技術(shù)要素成本占企業(yè)營(yíng)業(yè)成本比例的方式對(duì)企業(yè)進(jìn)行分類，分別設(shè)定優(yōu)惠額度，提高先進(jìn)能源技術(shù)轉(zhuǎn)讓的稅收全額優(yōu)惠額度。對(duì)于購(gòu)置國(guó)產(chǎn)技術(shù)和設(shè)備的企業(yè)，實(shí)施允許國(guó)產(chǎn)設(shè)備加速折舊、允許投資減免、研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、稅前抵扣等優(yōu)惠措施。完善綠色低碳能源固定資產(chǎn)加速折舊政策。對(duì)參與綠色低碳能源相關(guān)項(xiàng)目的企業(yè)的生產(chǎn)設(shè)備，對(duì)于研究與開發(fā)過程中所需要的儀器、實(shí)驗(yàn)設(shè)備等固定資產(chǎn)，經(jīng)稅務(wù)部門審核認(rèn)定后可采取加速折舊的方式進(jìn)行會(huì)計(jì)處理，以促進(jìn)綠色低碳能源技術(shù)推廣應(yīng)用。

實(shí)行關(guān)稅和進(jìn)口增值稅減免政策，鼓勵(lì)引進(jìn)先進(jìn)綠色低碳能源技術(shù)設(shè)備。對(duì)于國(guó)家支持發(fā)展的核電、風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)能等新能源與傳統(tǒng)能源技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)時(shí)需要的技術(shù)設(shè)備、關(guān)鍵零部件、原材料等，以及國(guó)內(nèi)無法制造、技術(shù)水平難以達(dá)標(biāo)、產(chǎn)量十分有限的設(shè)施和設(shè)備，在確保自主可控的前提下，酌情予以進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和關(guān)稅的減免。

完善個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策，提高科研人員創(chuàng)新激勵(lì)。實(shí)行綠色低碳能源科研人員應(yīng)稅勞動(dòng)所得與創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化收益所得減免政策。習(xí)近平總書記在2021年中央人才工作會(huì)議上指出，國(guó)家發(fā)展靠人才，民族振興靠人才；要構(gòu)建充分體現(xiàn)知識(shí)、技術(shù)等創(chuàng)新要素價(jià)值的收益分配機(jī)制；要調(diào)動(dòng)好高校和企業(yè)兩個(gè)積極性，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研深度融合。對(duì)從事“卡脖子”綠色低碳能源技術(shù)研發(fā)的技術(shù)人員所取得的應(yīng)稅勞動(dòng)報(bào)酬，可減按實(shí)際發(fā)生額50%—75%計(jì)算個(gè)人所得稅，吸引科技人才。對(duì)于高校及科研院所人員非職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化收益予以個(gè)人所得稅優(yōu)惠，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研融合和科技應(yīng)用商用化落地。

3、建立鼓勵(lì)綠色低碳能源發(fā)展的政府采購(gòu)政策體系。建立綠色低碳能源技術(shù)和裝備政府采購(gòu)制度，發(fā)揮政府采購(gòu)示范效應(yīng)，加強(qiáng)綠色低碳能源技術(shù)和裝備政府采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化管理，根據(jù)政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)制定統(tǒng)一、科學(xué)、合理、實(shí)用、操作性強(qiáng)的政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，加快完善綠色建筑和綠色建材的政府采購(gòu)要求，建筑電氣板塊加入智慧風(fēng)電技術(shù)，完善太陽能光伏發(fā)電系統(tǒng)要求，增加對(duì)儲(chǔ)能相關(guān)設(shè)備、綜合能源技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)智慧儲(chǔ)能技術(shù)與綜合能源控制技術(shù)的推廣。加強(qiáng)政府工作人員培訓(xùn)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，確保政策落實(shí)。