●劉金文 許明麗

一、績效評價報告質量評審情況

財政部2021年8月發(fā)布的《第三方機構預算績效評價業(yè)務監(jiān)督管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第四條規(guī)定：縣級以上人民政府財政部門（以下簡稱財政部門）依法依規(guī)對第三方機構及其工作人員從事預算績效評價業(yè)務進行管理和監(jiān)督。第二十三條規(guī)定：財政部門應當依法依規(guī)加強對第三方機構預算績效評價執(zhí)業(yè)質量的監(jiān)督檢查。

績效評價報告是績效評價業(yè)務的最終成果，可以直接反映出績效評價工作的執(zhí)業(yè)質量。根據(jù)《暫行辦法》的要求，湖北省武漢市東湖高新區(qū)財政局預算績效管理辦公室針對2021年開展的16個財政評價項目的績效評價報告，組織來自高校、第三方機構和績效管理研究會的6名專家進行了評審，履行對第三方機構預算績效評價執(zhí)業(yè)質量的監(jiān)督檢查，做到專業(yè)對口、多重角度、權威性強，為保證評審質量提供了智力支持。

評審標準是根據(jù)2020年12月湖北省市場監(jiān)督管理局發(fā)布的湖北省地方標準DB42/T1601.3—2020《第三方機構參與預算績效管理第3部分：報告編制規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》）。《規(guī)范》中對評價報告的基本要求為：報告編寫應格式規(guī)范、內容完整；評價結論應客觀公正、依據(jù)充分；文字表達應邏輯清晰、重點突出。根據(jù)這些要求，我們確定評審規(guī)則為：達到前兩個要求才能評為C，達到前三個要求才能評為B，只有專家認為結論可用即應用建議具有獨到見解或得到領導認可才能評為A。對照這些標準，專家評審結果情況為：16份報告的質量評級中，4個為A，9個為B，3個為C。

東湖高新區(qū)本次財政評價的16個項目覆蓋了部門運轉類支出、公共衛(wèi)生支出、基本建設支出、城市治理及維護專項資金、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金及土地專項支出等。16個項目中1個為部門整體評價，2個為政策類評價，13個為項目支出類評價（其中：1個支出項目為運轉類經(jīng)費，12個支出項目為專項資金）。16個項目分別由10家第三方機構完成并出具績效評價報告。

本文認為，不論從資金管理角度還是第三方機構的參與情況，參評樣本都具有一定的代表性，通過分析評價報告中存在的普遍問題，有助于第三方機構規(guī)避撰寫高質量評價報告時的常見問題，從而為提升財政評價的整體效果提供借鑒。

二、績效評價報告質量問題分析

從評價等級標準來看，“格式規(guī)范、內容完整、客觀公正、依據(jù)充分”是基本要求，四項符合才能達到合格，評為C級，有任何一項不符合，只能評為D。在C的基礎上，“邏輯清晰、重點突出”才能算是良好，評為B級；在B的基礎上有思路創(chuàng)新或“建議可用”，才能評為A。根據(jù)評價標準，分析16個項目的績效評價報告，本文將共性問題歸納如下：

（一）C級標準基本達到，具體細則不符要求

《規(guī)范》中對格式和內容提供了參照的藍本，如格式包括封面、目錄、字體、字數(shù)等。專業(yè)版的內容包括三部分：評價結論、佐證材料、原始材料；縮略版只需要前兩部分。但對“客觀公正、依據(jù)充分”只能根據(jù)專家的專業(yè)判斷進行評定。雖然所有報告都在C級以上，但在評審中發(fā)現(xiàn)，有些細則還不夠規(guī)范，沒達到標準要求：

1、格式不規(guī)范

（1）封面不統(tǒng)一：有的為“湖北省績效評價報告”，有的為“武漢市預算績效評價報告”，有的為“東湖高新區(qū)績效評價報告”，目錄中有的加了“前言”，大部分沒有。

（2）字體，沒有嚴格區(qū)分一、二、三級標題的字體和粗細。

（3）字數(shù)，報告縮略版字數(shù)9000字左右，正文第一部分評價結論字數(shù)宜在1500字左右，即佐證材料字數(shù)宜7500字左右。但大多數(shù)報告沒有按照字數(shù)提供，特別是第一部分沒有控制字數(shù)在1500字。

（4）圖表，規(guī)范中沒有提出具體要求，有的報告有表格、有的沒有，多數(shù)沒有統(tǒng)一編號。

（5）附件不一致：有的提供了其他佐證材料，有的提供了原始資料。

以上情況實際統(tǒng)計見表1。

2、內容不完整。16份績效評價報告中，提供專業(yè)版的為5份、提供縮略版為9份、未標注版本的為2份；有的專業(yè)版的佐證材料中只有基本情況、評價工作開展情況、績效指標完成情況分析，沒有提供其他佐證材料。有外聘專家的，沒有附專家意見書。其他佐證材料的內容不完整、不統(tǒng)一。

3、標準不客觀。客觀公正主要通過審閱佐證材料中的績效評價工作開展情況進行考察。一是評價目的、對象和范圍是否明確；二是評價抽樣情況、評價方法和時間安排等是否合理，一般來說評價報告應選擇兩種以上評價方法進行分析；三是評價指標體系和綜合評分方法是否科學、評分標準是否客觀。

表1東湖高新區(qū)16個重點績效評價報告格式情況表

評審中，對象和范圍都很明確，評價方法多數(shù)在兩種以上，一級和二級評價指標都符合共性指標框架，設計了與項目相關的三級指標。但也存在以下問題：一是評價方法籠統(tǒng)，多數(shù)報告采用了成本效益法、比較法、因素分析法、公眾評判法等，沒有說明具體方法在實施評價工作中的具體應用，如公眾評判法通常包括專家評估、公眾問卷及抽樣調查等，只有1個項目聘請了專家，但沒有出具專家意見書，多數(shù)項目進行了問卷調查，但沒有介紹抽樣的方法、樣本的比例、設計問題對具體指標評分的支撐。二是分值權重無依據(jù)。一級指標中產(chǎn)出和效益不低于60分，但多數(shù)報告中一級指標的分值分配只有結果沒有設計思路和具體說明，權重分配具有隨意性，如滿意度分值差別很大，最低的為3分，最高的為12分。三是評分標準不具體。三級指標只有分值權重，沒有評分標準要點，打分扣分存在較強的主觀隨意性，定量指標沒有計算公式，定性指標沒有明確得分等級。

4、依據(jù)不充分。依據(jù)是否充分，主要是看佐證材料中其他佐證材料是否完整，評價結論、績效指標完成情況分析、存在的問題和原因及結果應用建議等內容是否有據(jù)可依，是否保證有足夠的相關數(shù)據(jù)、文字等論據(jù)對論點進行支撐。如有的“績效指標完成情況分析”只對具體指標的標準分值及得分情況進行說明，沒有將目標值與實際值進行對比分析，沒有詳細表述比較結果、扣分情況；有的問卷調查只有最終結果，沒有提供問卷設計及統(tǒng)計情況。

（二）B級標準勉強符合，重點邏輯不夠清晰

一是評價結論中，相關評分表的格式內容不一致，雖然都有總體打分和等級，有的列示到所有三級指標得分，有的只列示到二級指標，有的只列出一級指標得分。報告展示內容的詳略程度不一樣，給使用者提供的重點信息就不一樣。

二是績效目標完成情況分析中，重點不突出，有的是三級指標進行逐個分析，沒有對完成情況進行總體評價、針對完成的指標總結取得的成績、針對未完成的指標進行重點分析并簡要說明原因。有的是對指標得分情況進行了簡單的羅列，未深入分析得分和扣分的標準和原因，也未對照失分指標進行問題總結。造成績效指標完成情況中的失分指標和存在問題的分析部分前后脫節(jié)、邏輯不一的情況。

三是問題原因建議的邏輯性不強。多數(shù)報告能從績效指標完成情況中找出問題，但沒有針對績效指標完成情況進行具體原因分析；多數(shù)報告針對存在的問題提出了相應的結果應用建議。但也存在完成情況與具體原因不相互對應、應用建議與存在問題關聯(lián)性不強的現(xiàn)象。如有的問題歸因為機構改革，有的問題歸因為主體責任意識不強，但機構改革完成后問題就會迎刃而解，邏輯性不強。

（三）A級標準難以滿足，應用建議可用不多

在評審中強調，有以下情況之一可以評為A級報告：一是指部門主要負責人在評價報告對應的評價結果上作出明確批示，評價結果在工作中得到應用的；二是指受托參與報告評級的專家學者認定有獨到見解，并有理念或思路創(chuàng)新，對相關段落、語句作出提示，出具推薦詞的。從目前來看，還沒有領導在評價結果上作出明確批示，只能依據(jù)專家的評定。從專家的評定來看，有理念或思路創(chuàng)新，對改進部門（單位）預算管理、提升財政資金使用效益具有實際意義或指導作用的只有疫情防控經(jīng)費、垃圾收運服務及處置生態(tài)補償費、湖北今日頭條、武漢華星光電等4個項目，報告質量均被評為A級。多數(shù)評價結論和建議只是就事論事，針對項目指標完成情況提出管理改進的建議，能為預算安排和財政管理提供建議的不多，建議的實踐指導性和可用性不強。

三、績效評價報告質量提升建議

績效評價工作經(jīng)過三個階段完成，需要將前期準備、評價過程、工作成果的所有內容體現(xiàn)在最終的評價報告中，因此，績效評價報告是績效評價工作質量的集中體現(xiàn)，是完成績效評價工作的最后一步也是最重要的一步。以高質量績效評價報告為載體，有助于進一步強化各單位績效管理理念，為相關部門完善政策制度、填補管理漏洞、優(yōu)化預算安排提供專業(yè)參考。

本文認為，在認真完成前期工作的基礎上，撰寫績效評價報告必須做到以下幾點：

（一）按照《規(guī)范》格式，從表面上做到“形似”

《規(guī)范》的格式就是報告的框架，一份標準的報告起碼要在外表上符合框架的要求，如封面、結構、字體、字數(shù)的要求。

1、統(tǒng)一封面格式。報告封面應該反映三個方面內容：一是委托部門的名稱，是哪一級財政部門委托就寫哪一級的名稱，如東湖高新區(qū)財政績效評價報告；二是預算部門和項目名稱，應該反映具體項目的報告，如2020年度農貿市場改造項目績效評價報告；三是評價單位名稱，具體是指接受委托的第三方機構，包含兩名主評人信息，如果聘請專家的要標明專家名稱。

2、遵守報告框架。報告框架包括評價結論、佐證材料、原始材料三個層次，專業(yè)版要提供三部分的完整資料，縮略版只提供前兩部分材料；每個一級標題下的二、三級標題都應該有相應內容作為支撐。

3、控制字體字數(shù)。報告字體要區(qū)分不同級別標題的字體字號，只對一、二級標題加粗，二級以下視同正文，不應加粗，這樣才能有立體感和層次感。字數(shù)上不僅要控制總字數(shù)，還要區(qū)分重點，才能體態(tài)均稱、符合標準。如縮略版的總字數(shù)不超9000字，其中：評價結論1500字左右，佐證材料7500字左右。原始材料可以不限字數(shù)。

（二）領會具體內容，從實質上做到“神似”

《規(guī)范》雖然提供了參照藍本，多數(shù)報告也能按照格式完成，但在內容上與具體要求不符。因此，必須領會標題下的具體內容要求，全面反映第三方機構評價項目的工作成果，體現(xiàn)出每個項目的內在實質，便于委托人完全了解委托項目的績效情況。

1、區(qū)分績效目標完成情況分析與績效指標完成情況分析。第一部分“評價結論”中有“績效目標完成情況分析”，第二部分“佐證材料”中有“績效指標完成情況分析”，多份報告沒有進行明顯區(qū)分，都是針對三級指標完成情況進行說明，只是詳略程度不同。實質上，兩者是有區(qū)別的，“績效目標完成情況分析”重點在于總結性評價總體績效目標的完成情況、一級指標完成情況和未完成情況，不需要對具體指標（二、三級指標）進行分析；“績效指標完成情況分析”則要針對三級指標逐個分析，并詳細表述比較結果和偏離原因及扣分、得分情況。

2、區(qū)分績效評分表與績效指標體系表。第一部分“評價結論”的“評價分數(shù)和等級”內容中要求附相關評分表，即績效評分表；第二部分“佐證材料”的“績效評價工作開展情況”內容中要求提供評價指標體系和綜合評分方法，也就是績效指標體系表。多份報告沒有進行區(qū)分，在第一部分將所有指標的分值、扣分、得分情況全部呈現(xiàn)出來，第二部分中也將所有指標的分值權重、評分標準列示出來，這樣導致報告的重點不突出及第一部分的字數(shù)超標。實質上，第一部分的“績效評分表”只需呈現(xiàn)一級指標的分值、得分情況及評價總得分和評價等級，二、三級指標的具體設計內容（名稱、分值、評分要點、評分標準）在第二部分“績效指標體系表”列示，具體扣分、得分情況在“績效指標完成情況分析”中說明。

3、區(qū)分其他佐證材料與原始材料。第二部分“佐證材料”是反映績效評價的過程材料，為評價結論提供支撐，包括基本情況、績效評價工作開展情況、績效指標完成情況分析、上年度評價結果應用情況和其他佐證材料；第三部分“原始材料”是對佐證材料有支撐作用的備查材料，如相關資料復印件、對比分析數(shù)據(jù)來源和計算過程等文件。評審發(fā)現(xiàn)，有些報告沒有提供“其他佐證材料”，都作為原始材料備查，不便于委托部門或評審專家對“評價結論”是否依據(jù)充分進行審定。實質上，“其他佐證材料”應該是一些評價結論的證明性材料，如評價對象由不同單位或子項目組成時，應該附有不同評價對象的評分情況；工作中有外聘專家，應附專家意見書。“原始材料”是證明材料的說明性材料，如預算績效評價實施方案、基礎數(shù)據(jù)報表、數(shù)據(jù)核查確認報告、預算績效評價工作底稿及附件、調查問卷等。如滿意度通過問卷調查得到95%，是結論，可以得到相應分值，那么，“其他佐證材料”中應該提供問卷統(tǒng)計結果，“原始材料”中應該提供調查問卷原稿。

（三）提煉問題建議，從結果上做到“有用”

報告的“評價結論”部分是整個評價工作的結果，是報告全部內容的濃縮，是部門領導、委托單位、評審專家最關心的內容，也是評價報告最出彩的部分。報告怎樣出彩、結論怎樣有用？我們認為需要從以下方面用心提煉和歸納。

1、重點突出，問題清楚。存在問題一般是通過績效指標評價分析結果來反映的，通常來講指標評價分析扣分的地方就是問題的所在。在第二部分“績效指標完成情況分析”中，一般都會針對三級指標詳細表述績效目標與實際完成情況的比較結果和偏離原因，所以，在第一部分的“評價結論”中，需要歸納提煉績效管理的主要問題或不同資金使用單位的共性問題，并說明清楚，而不是列舉指標完成情況的所有問題，不需要面面俱到。

2、邏輯清晰，原因透徹。任何結果都有一定的原因，結果與原因要有關聯(lián)性。針對列示的問題查找原因要遵循邏輯、符合規(guī)律，不能針對目標完成情況只看表面現(xiàn)象，要深入透徹分析，找到問題的根源，并得到項目實施各層級管理者的接受和認可。只有這樣針對問題導向，才能提出解決的方向和途徑。

3、建議明確，直接可用。建議是濃縮的精華，是整個報告的核心。針對反映的問題和原因分析，要圍繞提升項目績效管理、改善管理模式、優(yōu)化預算資金安排、調整資金支出方向和政策等方面提出建議。財政部門歸口業(yè)務科室要深度參與績效評價工作，就績效評價的重點方向、具體要求、績效指標設置、報告修訂等工作與第三方機構反復溝通交流，增強評價報告準確性和公允性。關于如何提高資金支出績效，要對部門（單位）及項目改進績效管理、提升績效目標完成程度有用；關于如何改善管理模式，要對業(yè)務主管部門加強行業(yè)管理、提高管理效率有用；關于優(yōu)化預算資金安排，要對財政部門安排下年度預算、提高財政資金配置效益有用；關于調整支出方向和政策，要對黨委政府的政策制定部門是否延續(xù)、調整或取消政策有用。

總之，撰寫績效評價報告是整個績效評價工作的“最后一公里”，要全面反映全部績效評價工作的最終成果，體現(xiàn)整個績效評價工作的整體質量。需要努力做到評價準備有方向、評價實施講方法、評價報告守規(guī)范、評價結果求應用，才能全面提升績效評價報告質量和預算績效管理整體水平。