●曾曙蓮

一、引言

PPP（Public-Private-Partnership）模式是指政府部門（公共部門）和社會資本（私營部門）簽訂特許權(quán)協(xié)議，利益共享、分擔(dān)風(fēng)險，雙方一同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種長期合作模式。該模式通過吸收社會資本為政府財政支出減負(fù)，有助于解決公共部門建設(shè)資金短缺、公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足等問題。

截至2020 年11 月末，據(jù)統(tǒng)計中國PPP 入庫項目達(dá)9954個、累計落地項目6920 個，投資額達(dá)15.3 萬億元。2014 年，中國發(fā)布多項PPP 項目相關(guān)的政策性指引，推動PPP 項目的建設(shè)，PPP 項目數(shù)量迅速增加，涉及多個領(lǐng)域，如交通、能源、橋梁、電力、特色小鎮(zhèn)建設(shè)、污水處理等。根據(jù)陳秋月、黃威等專家學(xué)者的研究，被清退和調(diào)出的PPP 國家示范項目達(dá)187個，其主要原因是未按時完成采購、項目推進(jìn)困難、運(yùn)作不規(guī)范、項目投融資金發(fā)生較大浮動等導(dǎo)致PPP 項目的失敗。隨著相關(guān)規(guī)章制度的改變，PPP 項目的研究條件也隨之轉(zhuǎn)變，項目實施成功的關(guān)鍵因素隨更多新項目的落地有待進(jìn)一步研究，以往相關(guān)的研究不能滿足當(dāng)前條件下的實際需求。針對這一情況，本文基于文獻(xiàn)分析法，識別相關(guān)指標(biāo)，構(gòu)建新的PPP 項目CSF 清單，并進(jìn)行分類。利用問卷調(diào)查收集相關(guān)從業(yè)者對項目實施成功關(guān)鍵影響因素的評價，在統(tǒng)計分析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建PPP 項目成功關(guān)鍵因素結(jié)構(gòu)方程模型 (structural equation modeling，SEM)，據(jù)此找到關(guān)注重點(diǎn)，并提出針對性的政策建議，以促進(jìn)中國PPP 項目建設(shè)運(yùn)營的可持續(xù)發(fā)展和社會資源的充分利用。

二、PPP 項目關(guān)鍵影響因素的識別

政治、經(jīng)濟(jì)、法律政策等外部環(huán)境因素會影響PPP 項目的簽約落地。同時，由于PPP 項目具有投資規(guī)模大等特征，建設(shè)運(yùn)營期存在激烈的利益博弈，項目成功落地必然也受到項目利益相關(guān)者的影響，例如政府部門、營運(yùn)公司和社會公眾等。本文從項目特征、項目環(huán)境、項目參與方三個方面收集了大量文獻(xiàn)，擬定了PPP 項目實施成功的影響因素清單，共搜集17個關(guān)鍵成功因素，系統(tǒng)分析PPP 項目建設(shè)營運(yùn)過程中的多層面影響因素。如表1 所示。

表1 PPP 項目實施成功的影響因素清單

第一個部分是項目特征。不同領(lǐng)域的項目特征存在差別，基于共性的部分，選取與項目特征相關(guān)的6 個觀測變量，分別為技術(shù)可行性與創(chuàng)新、競爭性采購程序、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、投融資結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)合同結(jié)構(gòu)、可行性研究，這些指標(biāo)均與PPP 項目本身相關(guān)，且直接對項目績效產(chǎn)生影響。

第二個部分是項目環(huán)境，PPP 項目的建設(shè)、運(yùn)營、移交均會受到外部環(huán)境的影響，選取與項目環(huán)境相關(guān)的5 個指標(biāo)作為觀測變量，分別為完善的法律體系、政治穩(wěn)定、有利的自然環(huán)境、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、有限的市場競爭。

第三個部分是項目參與方，該部分涉及到參與項目的政府部門、社會資本、承包商、運(yùn)營商、原料供應(yīng)商等。選取六個指標(biāo)作為觀測變量，即社會公眾的支持、人才水準(zhǔn)、良好的伙伴關(guān)系、社會資本的PPP 管理經(jīng)驗、承包商能力、持續(xù)的監(jiān)管機(jī)制。

不同領(lǐng)域或情景視角下對PPP 項目成功標(biāo)準(zhǔn)有著不同的定義，如鄭傳斌等從社會效益、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)等方面作為PPP 項目績效，定義項目成功標(biāo)準(zhǔn)。本文基于項目參與方的利益目標(biāo)，提出四個用于定義PPP 項目成功的指標(biāo)“S1—提高社會效益”“S2a—取得合理利潤”“S2b—項目風(fēng)險可控”“S3—提供公共產(chǎn)品服務(wù)”，作為后期結(jié)構(gòu)方程模型中“PPP 項目成功”的觀察變量部分。

三、基于SEM 的PPP 項目關(guān)鍵影響因素分析

SEM 模型是一個統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析工具，利用變量的協(xié)方差矩陣來處理多元原因和多元結(jié)果的關(guān)系，該模型涉及到因子分析、協(xié)方差分析、路徑分析等。對調(diào)查問卷收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行量化處理，使用SEM 模型進(jìn)行驗證，確定影響因素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系并利用路徑系數(shù)判斷關(guān)鍵指標(biāo)。

（一）模型建立

基于前文列出的項目CSF 清單，構(gòu)建PPP 項目的關(guān)鍵影響因素SEM 模型，并使用AMOS 軟件定量分析。為使模型更簡潔，潛在自變量“項目特征”的測量變量分別用F1、F2、F3、F4、F5、F6 表示，“項目環(huán)境”的測量變量分別用C1、C2、C3、C4、C5表示，P1、P2、P3、P4、P5、P6 分別用來表示“項目參與方”的六個測量變量，潛在因變量“PPP 項目成功”的測量變量分別用S1、S2a、S2b、S3 表示。

（二）數(shù)據(jù)收集

測量變量的數(shù)據(jù)通過問卷收集，具體形式以紙質(zhì)郵寄、電子郵件、電話和當(dāng)面訪問為主。調(diào)查問卷由三部分組成：第一部分被調(diào)查人員需要勾選自身相關(guān)信息，第二部分由受訪者評估17 個關(guān)鍵影響因素對PPP 項目成功的影響程度，最后是PPP 項目成功指標(biāo)的評價。問卷采用Likert 五分量表法，即受訪者根據(jù)題項描述及個人認(rèn)知的相符程度進(jìn)行主觀判斷，程度以1—5 分描述，可忽略、不重要、一般、重要、極其重要分別代表1、2、3、4、5。

問卷設(shè)計與發(fā)放：共發(fā)出問卷240 份，經(jīng)篩選，剔除無效問卷（信息不完善、全部選項得分均為5 分和1 分等情況），共175 份，調(diào)查的有效率為72.92%。利用SPSS24.0 進(jìn)行描述性統(tǒng)計，通過觀察測量變量的偏度和峰度，兩者均處于（-2，2）的區(qū)間內(nèi)，符合正態(tài)分布要求。

（三）數(shù)據(jù)檢驗

采用信效度檢驗對問卷數(shù)據(jù)進(jìn)行一致性和有效性檢測并對理論模型的準(zhǔn)確性進(jìn)行判斷。

1.信度檢驗。運(yùn)用SPSS24.0 軟件進(jìn)行可靠性統(tǒng)計，五個克朗巴哈（Cronbach’s α）系數(shù)值如表2 所示。研究的項目特征、項目環(huán)境、項目參與方、PPP 項目成功四個潛變量的克朗巴哈值均大于0.7，具有內(nèi)部一致性?？傮w量表的克朗巴哈系數(shù)大于0.7，通過了信度檢驗，證明問卷數(shù)據(jù)具有較高信度。

表2 Cronbach’s α 系數(shù)表

2.效度檢驗。信度檢驗通過后，若KMO 值接近1 且Bartlett球形檢驗的顯著性小于0.05，證明量表各指標(biāo)間的相關(guān)性強(qiáng)，能夠通過效度檢驗，從而適合進(jìn)行因子分析。其中KMO 用于表現(xiàn)變量間的相關(guān)性和偏相關(guān)性的指標(biāo)，巴特利特球形檢驗基于初始變量的相關(guān)系數(shù)矩陣，用來判斷樣本數(shù)據(jù)能否進(jìn)行因子分析的重要依據(jù)。采用SPSS24.0 對問卷調(diào)查所獲得的樣本數(shù)據(jù)檢驗，得到結(jié)果：問卷樣本數(shù)據(jù)總體KMO 值為0.744，且Bartlett 球形檢驗的顯著性水平在0 到0.05 之間。

表3 KMO 檢驗和Bartlett 檢驗

為驗證前文關(guān)鍵影響因素的分類是否合理，對所有指標(biāo)進(jìn)行因子分析，得到累計方差解釋率為61.367%。一般認(rèn)為，當(dāng)總體解釋方差大于50%時模型結(jié)構(gòu)是合理的。

同時，旋轉(zhuǎn)后得到因子載荷矩陣，如表4 所示。經(jīng)因子分析后會將關(guān)系緊密的指標(biāo)劃分為一類，減少變量的復(fù)雜性，表中對應(yīng)的因子載荷系數(shù)值均大于0.4 時即說明選項和因子有對應(yīng)關(guān)系。由檢驗結(jié)果可知，大部分指標(biāo)都符合條件，且問卷的穩(wěn)定性和內(nèi)部一致性處于較理想的水平，也說明前文構(gòu)建的理論模型較為準(zhǔn)確，分類基本合理，不需要進(jìn)一步調(diào)整。

表4 因子載荷矩陣

（四）模型估計及評價

問卷的信效度檢驗通過后，運(yùn)用AMOS 軟件分析上述概念模型。采取模型擴(kuò)展的方法修正SEM 模型，以修正指數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，增加部分新路徑，并遵循一次只修改一個參數(shù)的原則，從M.I.最大值開始采用修正指數(shù)進(jìn)行修正，本文共進(jìn)行了兩次修正，得到標(biāo)準(zhǔn)化解。

結(jié)構(gòu)方程模型的擬合指標(biāo)可用絕對擬合度、簡約擬合度和增值擬合度三類來概括，評估指標(biāo)的選取應(yīng)以理論為依據(jù)并綜合考慮實踐情況。本文采用的擬合指標(biāo)有X、CMIN/DF、RMSEA、GFI、AGFI、CFI、NFI、IFI，具體如表5 所示。綜合各指標(biāo)的擬合效果分析，本文所使用的模型適配度表現(xiàn)良好。

表5 SEM 模型整體擬合度指標(biāo)及結(jié)果

（五）結(jié)果分析

根據(jù)模型擬合度結(jié)果，項目參與方對PPP 項目順利實施的作用路徑最明顯，項目環(huán)境次之，各要素間存在一定的相關(guān)關(guān)系。

項目特征子因素中，競爭性采購程序、標(biāo)準(zhǔn)合同結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化路徑系數(shù)分別為：0.95、0.94，對各潛變量中最具解釋力?！案偁幮源枭滩少彿绞健痹诮陙砉嫉腜PP 文件中多次被提及但大多還是為公開招標(biāo)的方式。競爭性磋商能夠利用信息交流避免雙方信息差異，并在合理的政府激勵下，有效提升采購質(zhì)量和效率。標(biāo)準(zhǔn)合同結(jié)構(gòu)關(guān)系到項目契約是否完備，否則會導(dǎo)致委托代理問題的存在。

項目環(huán)境子因素中完善的法律體系、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)化路徑系數(shù)分別為：0.95、0.84，解釋能力最強(qiáng)。相關(guān)律法及當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)環(huán)境都決定著項目的持續(xù)性，因此，要采取相應(yīng)的應(yīng)對措施。

項目參與方子因素路徑系數(shù)分布在0.36~0.99 之間，其中社會資本的PPP 管理經(jīng)驗、人才水準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)化路徑系數(shù)分別為：0.97、0.95，解釋能力較強(qiáng)。擁有PPP 管理經(jīng)驗的社會資本能夠提高內(nèi)部實施機(jī)制的工作效率，也有助于項目內(nèi)部程序的推進(jìn)。

四、研究結(jié)論與政策建議

經(jīng)過PPP 項目成功關(guān)鍵因素結(jié)構(gòu)方程模型的建立，分析得到了各因素之間的作用路徑關(guān)系以及各因素對PPP 項目成功的影響程度，結(jié)果表明競爭性采購程序、標(biāo)準(zhǔn)合同結(jié)構(gòu)、完善的法律體系、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會資本的PPP 管理經(jīng)驗、人才水準(zhǔn)對PPP 項目成功影響顯著。據(jù)此，分別從法律體系、人才培養(yǎng)、監(jiān)管機(jī)制三個方面對推進(jìn)中國PPP 項目成功實施提出政策性建議。

（一）完善PPP 項目相關(guān)法律體系

穩(wěn)固推進(jìn)宏觀政策，保證PPP 法律系統(tǒng)的整體性。PPP 法律系統(tǒng)由若干子系統(tǒng)構(gòu)成，保持地方政策的連續(xù)性，使現(xiàn)行政策作為PPP 立法的支撐文件，法律文件與政策保持一致性，例如對于大數(shù)據(jù)中心等的新基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項目，通過建立統(tǒng)一行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范指引，實現(xiàn)不同區(qū)域項目之間有效銜接。

界定明確，使PPP 法律體系具有結(jié)構(gòu)功能性。相關(guān)利益主體在PPP 項目籌備、建設(shè)、運(yùn)營、移交等各個環(huán)節(jié)權(quán)利和責(zé)任都需要明確界定；同時，相關(guān)單位在PPP 項目各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)、審批、執(zhí)行、監(jiān)管等職責(zé)，均需要相關(guān)法律法規(guī)的支撐和保障，PPP 法律體系各子系統(tǒng)之間相互作用，相互影響，發(fā)揮其特定功能。PPP 項目法律系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能應(yīng)相互聯(lián)系、相互作用，形成有序合理的整體。

（二）加強(qiáng)PPP 項目專業(yè)人才培養(yǎng)

PPP 項目周期長，涉及法律、技術(shù)、管理和運(yùn)營等方面的知識，需要了解項目實踐操作的每個環(huán)節(jié)，將理論與實際結(jié)合，這要求各參與方儲備復(fù)合型人才。然而，PPP 模式引入中國較晚，缺乏管理、運(yùn)營、監(jiān)督等經(jīng)驗，政府部門及社會資本方缺少在PPP 模式方面的專業(yè)性人才，缺乏實踐和專業(yè)理論知識。應(yīng)當(dāng)通過結(jié)合多種形式來培養(yǎng)PPP 模式應(yīng)用人才，如開展多層次、寬領(lǐng)域、針對性強(qiáng)的專題培訓(xùn)，尤其側(cè)重培養(yǎng)應(yīng)用人才的契約精神，組織相關(guān)人員實地調(diào)研等。除了社會資本方以外，政府部門相關(guān)人員也需要積極參與培訓(xùn)和學(xué)習(xí)調(diào)研。

（三）健全PPP 項目監(jiān)管機(jī)制

就社會資本方而言，在項目建設(shè)期對施工進(jìn)度、成本及其工程安全進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，合理倒排工期。就政府部門而言，項目監(jiān)管主體間的利益競爭，影響監(jiān)管部門的效率。為構(gòu)建公平公正的項目發(fā)展氛圍，保障良好的競爭環(huán)境，保障監(jiān)管權(quán)公正行使，需要對PPP 項目監(jiān)管執(zhí)行部門行政隸屬關(guān)系進(jìn)行科學(xué)細(xì)致的梳理，明確監(jiān)管主體并保障其獨(dú)立性，防止其他部門與監(jiān)管部門職能重疊，保持職能唯一，打破“多重監(jiān)管”的現(xiàn)狀，提升監(jiān)管效率。結(jié)合中國PPP 項目模式的特征及當(dāng)下監(jiān)管運(yùn)行的特點(diǎn)，可在中央層面成立“公私合作模式（PPP）發(fā)展中心”，對PPP 監(jiān)管過程進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)，提高信息公開程度，確保項目順利運(yùn)行。同時，鑒于PPP 項目長期存在著龐雜的監(jiān)管內(nèi)容，可由國務(wù)院PPP 發(fā)展中心聯(lián)合財政部、發(fā)改委等部門組織專家，在監(jiān)管PPP 項目整個周期中使其內(nèi)容信息化，方便以后對PPP 項目進(jìn)行考評，將大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用于PPP 項目，建立完整的PPP 項目監(jiān)管績效評價機(jī)制。