●許 寧

一、引言

普通高等學(xué)校一般都肩負(fù)著教學(xué)科研、人才培養(yǎng)、學(xué)術(shù)交流等多項(xiàng)任務(wù)，很多學(xué)校還承擔(dān)著國(guó)家或省市的重點(diǎn)科研項(xiàng)目，需要一些特殊用房如實(shí)驗(yàn)室、科技成果展示廳等。高校投資項(xiàng)目建設(shè)的主要目的是實(shí)現(xiàn)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)，改善辦學(xué)條件，改善校園民生，拓展學(xué)校教學(xué)科研空間。工程項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)遵循基本建設(shè)規(guī)律，符合國(guó)家有關(guān)建設(shè)程序，注重教育建筑的特點(diǎn)和功能的適用性，同時(shí)應(yīng)堅(jiān)持勤儉建校的原則，節(jié)約建設(shè)投資，提高投資效益。我國(guó)高校投資評(píng)審制度主要運(yùn)用于建設(shè)工程項(xiàng)目的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)管，主要作用是在建設(shè)工程質(zhì)量和功能需求得到保證的前提下，以投資估算控制設(shè)計(jì)概算，以設(shè)計(jì)概算控制施工預(yù)算，加強(qiáng)造價(jià)管控，減少或杜絕資金的損失和浪費(fèi)，改善審計(jì)介入滯后和工作被動(dòng)局面，充分發(fā)揮審計(jì)的預(yù)防和監(jiān)督功能。

二、加強(qiáng)高校工程投資評(píng)審的重要性和必要性

（一）加強(qiáng)高校投資評(píng)審是適應(yīng)管理審計(jì)要求的需要

教育部在《關(guān)于加強(qiáng)直屬高校建設(shè)工程管理審計(jì)的意見》中提出高校應(yīng)建立投資評(píng)審制度。適應(yīng)新形勢(shì)，制度建設(shè)中高校應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注投資評(píng)審內(nèi)部控制和程序規(guī)范等方面。高校投資評(píng)審機(jī)構(gòu)由投資評(píng)審辦公室、投資評(píng)審小組、校長(zhǎng)辦公會(huì)和黨委常委會(huì)等組成。投資評(píng)審小組由校長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，成員由規(guī)劃、審計(jì)、財(cái)務(wù)、監(jiān)察等主管校領(lǐng)導(dǎo)及部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任。投資評(píng)審辦公室作為日常辦事和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，設(shè)在審計(jì)處。評(píng)審工作也可以委托具有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)及專家參與，與校內(nèi)評(píng)審人員成立“評(píng)審組”?！霸u(píng)審組”工作方式有利于發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)專業(yè)人士資源豐富、技術(shù)實(shí)力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，也可以利用校內(nèi)評(píng)審人員熟悉內(nèi)部管理要求、方便溝通協(xié)調(diào)等優(yōu)勢(shì)。高校應(yīng)制定投資評(píng)審相關(guān)評(píng)審辦法。評(píng)審工作實(shí)施中，評(píng)審人員應(yīng)根據(jù)辦法規(guī)定，制定評(píng)審計(jì)劃，收集和整理有關(guān)評(píng)審依據(jù)，審查評(píng)審資料的合法性、真實(shí)性和完整性，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘并記錄，對(duì)規(guī)劃、立項(xiàng)、設(shè)計(jì)等內(nèi)容進(jìn)行核查、取證、計(jì)量、分析、匯總和審定，過程中應(yīng)與使用單位和建設(shè)單位充分交換意見。最終投資評(píng)審意見作為校外申報(bào)立項(xiàng)、審批設(shè)計(jì)概算的附件資料。

（二）加強(qiáng)高校投資評(píng)審是提高資金管理水平的需要

建設(shè)工程投資立項(xiàng)階段的投資控制對(duì)最終造價(jià)的影響率接近90%，估算造價(jià)精度高，能有效降低項(xiàng)目的投資成本。設(shè)計(jì)階段在建設(shè)過程中起到承上啟下的作用，是控制工程投資的最佳切入點(diǎn)。根據(jù)《意見》“學(xué)校應(yīng)安排內(nèi)部審計(jì)部門參加建設(shè)項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)階段有關(guān)研討、論證會(huì)議，建設(shè)項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及概算上報(bào)前應(yīng)征求內(nèi)部審計(jì)部門意見?！备咝Ｍ顿Y評(píng)審介入的環(huán)節(jié)在項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及概算通過校內(nèi)審批后、辦理校外審批手續(xù)前，能有效參與項(xiàng)目的前期論證。項(xiàng)目建議書階段重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目的必要性、建設(shè)規(guī)模和總投資進(jìn)行評(píng)審，可行性研究階段重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和投資估算進(jìn)行評(píng)審，初步設(shè)計(jì)階段重點(diǎn)對(duì)投資規(guī)模進(jìn)行評(píng)審。通過三個(gè)階段的投資評(píng)審，評(píng)價(jià)項(xiàng)目“是否應(yīng)該建設(shè)”“規(guī)模應(yīng)該多大”“應(yīng)該花費(fèi)多少”的問題，提高了項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目機(jī)會(huì)研究與評(píng)估的準(zhǔn)確性，合理確定建設(shè)項(xiàng)目的投資總額及設(shè)計(jì)概算，有效防范風(fēng)險(xiǎn)。

三、投資評(píng)審中的常見問題

（一）投資估算編制工作不到位

建筑工程項(xiàng)目的實(shí)施過程中制約前期估算準(zhǔn)確性的因素較多，如果考慮不全面，很可能會(huì)造成后期設(shè)計(jì)概算及施工圖預(yù)算超出投資估算的現(xiàn)象。項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告是投資估算編制的重要依據(jù)，功能需求是否全面、合理、準(zhǔn)確，是否滿足學(xué)校教學(xué)科研等實(shí)用需求，是否需求過剩，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是否符合國(guó)家和學(xué)校的相關(guān)規(guī)定等內(nèi)容都將對(duì)投資估算總額產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。在前期估算階段人工、材料、機(jī)械價(jià)格只能估計(jì)大致范圍，特別是某些材料的價(jià)格會(huì)因市場(chǎng)原因、政策原因、疫情原因而無法預(yù)測(cè)。項(xiàng)目立項(xiàng)論證不充分、編制深度不夠等問題在決策階段普遍存在，投資估算的內(nèi)容和費(fèi)用構(gòu)成不齊全，漏項(xiàng)或重復(fù)計(jì)算，再加上落實(shí)項(xiàng)目資金時(shí)間較長(zhǎng)等因素影響，投資估算將失去其時(shí)效性。

（二）設(shè)計(jì)重技術(shù)輕成本，超概算問題突出

設(shè)計(jì)階段的設(shè)計(jì)方案和設(shè)計(jì)質(zhì)量直接或間接影響建設(shè)項(xiàng)目投資。限額設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)投資控制目標(biāo)的重要手段，卻是難啃的“硬骨頭”。在工程實(shí)際建設(shè)中，不進(jìn)行限額設(shè)計(jì)是導(dǎo)致設(shè)計(jì)概算超投資估算，預(yù)算、結(jié)算超概算問題發(fā)生的根本原因，影響因素較多：設(shè)計(jì)人員缺乏投資控制、經(jīng)濟(jì)分析能力，導(dǎo)致不注重設(shè)計(jì)的經(jīng)濟(jì)效果；由于地勘資料不完備、壓縮設(shè)計(jì)周期等因素，導(dǎo)致設(shè)計(jì)深度不夠；造價(jià)人員很少對(duì)工程概況、現(xiàn)場(chǎng)狀況進(jìn)行核查，只按照?qǐng)D紙與定額、計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)編制概算，且未考慮施工措施方案及方法，導(dǎo)致概算編制不全面、不準(zhǔn)確；建設(shè)管理部門的限額設(shè)計(jì)意識(shí)薄弱，對(duì)初步設(shè)計(jì)和概算的審核力度也需加強(qiáng)。到了施工招標(biāo)階段，工程量清單編制需準(zhǔn)確，招標(biāo)控制價(jià)需合理，未執(zhí)行限額設(shè)計(jì)為如何壓縮超出概算的部分出了難題。通過劃分范圍部分進(jìn)行二次施工或降低裝修標(biāo)準(zhǔn)可解決暫時(shí)的問題，卻為后期拆改和追加投資留下了隱患，導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目所投入資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出概算金額。

（三）投資評(píng)審工作有待完善

投資評(píng)審是一項(xiàng)獨(dú)立性、規(guī)范性要求很強(qiáng)的工作。投資評(píng)審機(jī)構(gòu)作為學(xué)校職能部門，獨(dú)立性不可避免地會(huì)受到限制。目前，已經(jīng)開展投資評(píng)審的高校多數(shù)把投資評(píng)審辦公室掛靠在某個(gè)科室，是科室工作內(nèi)容的增項(xiàng)，存在設(shè)置不規(guī)范、機(jī)構(gòu)定位不準(zhǔn)、工作職責(zé)不明的現(xiàn)象，難以追求評(píng)審的廣度和深度。評(píng)審資料不完善的現(xiàn)象也比較常見，投資評(píng)審需要的資料包括項(xiàng)目建議書或可能性研究報(bào)告、學(xué)校五年基本建設(shè)規(guī)劃、初步設(shè)計(jì)圖紙和設(shè)計(jì)概算以及相關(guān)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定等。有些項(xiàng)目管理制度不健全，項(xiàng)目實(shí)證資料不全且補(bǔ)充資料難以提取，多次補(bǔ)報(bào)資料；有些項(xiàng)目提供的評(píng)審資料不完整、不客觀、深度不夠，導(dǎo)致得出的評(píng)審結(jié)論存在局限性。投資評(píng)審工作的開展，主要采用項(xiàng)目立項(xiàng)資料編制單位委托，然后進(jìn)行評(píng)審的方式。在這種模式下，評(píng)審工作難以有計(jì)劃開展，容易造成評(píng)審項(xiàng)目集中送審、評(píng)審時(shí)間及質(zhì)量得不到保證，同時(shí)又有部分項(xiàng)目未經(jīng)評(píng)審的情況存在。各高校投資評(píng)審都具有相對(duì)固定的流程，不能根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、功能、結(jié)構(gòu)形式等制定靈活的評(píng)審方式，造成評(píng)審資源的浪費(fèi)以及評(píng)審效率的低下，同時(shí)也導(dǎo)致重大項(xiàng)目未能得到應(yīng)有的重視和充分論證。另外，由于投資評(píng)審環(huán)節(jié)缺失以等問題的存在，制約了投資評(píng)審監(jiān)督作用的實(shí)現(xiàn)。

（四）投資評(píng)審質(zhì)量有待提高

投資評(píng)審工作涉及到經(jīng)濟(jì)學(xué)、規(guī)劃學(xué)、工程學(xué)等多個(gè)學(xué)科，需要具有足夠的專業(yè)知識(shí)才能做出正確的決策。目前，投資評(píng)審主要依托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)完成，學(xué)校評(píng)審人員專業(yè)水平相對(duì)缺乏。這樣容易造成雙方信息不對(duì)稱和過度依賴社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的局面，無法對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的評(píng)審業(yè)務(wù)事項(xiàng)提出管理要求，難以把握檢查重點(diǎn)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上影響評(píng)審工作的開展。委托評(píng)審的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)主要為造價(jià)咨詢公司，對(duì)于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)方案等方面的專業(yè)性不足?？色@取的評(píng)審專家資源局限性較強(qiáng)，對(duì)于是否熟悉相關(guān)政策、是否具備項(xiàng)目所需評(píng)審能力并不完全清晰。

四、解決問題的對(duì)策及建議

高校應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)工程投資評(píng)審，對(duì)建設(shè)行為進(jìn)行規(guī)范和約束，督促項(xiàng)目管理單位提高控制投資的意識(shí)，監(jiān)督檢查投資估算、設(shè)計(jì)概算的編制工作，發(fā)現(xiàn)不經(jīng)濟(jì)、不合理的因素，在項(xiàng)目前期予以糾正和完善，結(jié)合后續(xù)審計(jì)，持續(xù)加強(qiáng)項(xiàng)目投資控制。同時(shí)，應(yīng)不斷規(guī)范與完善投資評(píng)審工作。

（一）充分論證、比選后確定建設(shè)方案

在投資評(píng)審資料的提交階段，投資評(píng)審辦公室應(yīng)嚴(yán)格審核資料的完整性、合規(guī)性，對(duì)立項(xiàng)程序不合規(guī)、功能需求和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等論證方案不充分的資料退回待完善后再行提交，通過倒逼機(jī)制規(guī)范立項(xiàng)管理。評(píng)審工作以積極的成本管理理念展開，堅(jiān)持多方案比選及定量研究，進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析和經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，選擇技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理的方案：建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合國(guó)家相應(yīng)指標(biāo)；各職能部門按職責(zé)分工，從學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、功能需求、投資、技術(shù)各角度進(jìn)行全面分析論證，充分研究討論達(dá)成共識(shí)；建筑使用人員和管理人員、教師和學(xué)生代表也分別從不同角度對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)；與同類建設(shè)項(xiàng)目投資水平進(jìn)行比較。經(jīng)過評(píng)審的項(xiàng)目建設(shè)選址、建筑面積、項(xiàng)目投資和建設(shè)用途一經(jīng)確定，嚴(yán)禁擅自改變，并建立長(zhǎng)效問責(zé)機(jī)制。

（二）嚴(yán)格實(shí)行限額設(shè)計(jì)

初步設(shè)計(jì)階段，項(xiàng)目管理單位在確保使用功能的前提下，按照各專業(yè)分配的投資額控制設(shè)計(jì)，編制要求詳細(xì)具體的設(shè)計(jì)任務(wù)書，以保證總投資額不被突破。在設(shè)計(jì)任務(wù)書中應(yīng)列入各主項(xiàng)指標(biāo)限量，如每平方米混凝土用量、鋼筋用量等，具體根據(jù)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)形式、層數(shù)、所在地區(qū)抗震要求等確定。設(shè)計(jì)單位嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)任務(wù)書和批準(zhǔn)方案所確定的使用性質(zhì)、規(guī)模和設(shè)計(jì)原則進(jìn)行設(shè)計(jì)，根據(jù)可行性研究報(bào)告批復(fù)范圍的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模與投資額細(xì)化設(shè)計(jì)方案。投資評(píng)審小組審核設(shè)計(jì)文件是否合理、深度是否達(dá)到要求，有無漏項(xiàng)，材料設(shè)備檔次是否偏高；審查初步設(shè)計(jì)概算的工程內(nèi)容和費(fèi)用構(gòu)成是否完整，單價(jià)是否合理，工程量計(jì)算是否正確。如果設(shè)計(jì)概算超投資估算，應(yīng)審查原因，要求項(xiàng)目管理單位修改相應(yīng)設(shè)計(jì)，保證不能超過投資計(jì)劃，確保限額設(shè)計(jì)。

（三）結(jié)合后續(xù)審計(jì)持續(xù)控制項(xiàng)目投資

利用全過程審計(jì)日常性、全過程的特點(diǎn)，對(duì)建設(shè)工程支出進(jìn)行全程管理、監(jiān)督。招標(biāo)階段在限價(jià)內(nèi)編制施工預(yù)算，項(xiàng)目建設(shè)過程中嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)變更、工程洽商、暫估項(xiàng)目的招標(biāo)等可能引起造價(jià)變動(dòng)的事項(xiàng)。結(jié)算審計(jì)按照工程完成情況以客觀公正的態(tài)度，實(shí)事求是進(jìn)行審核，切實(shí)維護(hù)學(xué)校利益。通過決算審計(jì)，對(duì)資金使用情況和效益進(jìn)行專項(xiàng)核查和追蹤問效，對(duì)比決算額及組成項(xiàng)目與投資估算、設(shè)計(jì)概算的差異，分析是否超投資并查找形成原因。通過后續(xù)審計(jì)補(bǔ)充投資評(píng)審工作，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資步步受控。

（四）完善投資評(píng)審機(jī)制

高校應(yīng)重視投資評(píng)審工作，加強(qiáng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高評(píng)審獨(dú)立性。投資評(píng)審獨(dú)立性的一個(gè)最主要標(biāo)志，就是機(jī)構(gòu)設(shè)置的獨(dú)立性。高校應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的投資評(píng)審辦公室，配備專門的、專業(yè)的評(píng)審人員，并在招聘、考核，職稱、職務(wù)等各方面給予應(yīng)有的保障。同時(shí)加強(qiáng)相關(guān)業(yè)務(wù)處室的配合、協(xié)作，就評(píng)審中的不同見解充分溝通。堅(jiān)持獨(dú)立性重在有所作為，應(yīng)通過良好的業(yè)績(jī)?nèi)?zhēng)取，投資評(píng)審應(yīng)緊跟學(xué)校事業(yè)、財(cái)政發(fā)展中心工作，更好地發(fā)揮在合理控制建設(shè)資金、完善建設(shè)工程管理、促進(jìn)廉政建設(shè)等方面的作用，保障高?；窘ㄔO(shè)健康發(fā)展。

（五）建立投資評(píng)審數(shù)據(jù)庫(kù)、專家?guī)煲约岸喾N評(píng)審模式

各高校要建立健全建設(shè)工程投資估算、設(shè)計(jì)概算、施工預(yù)算、竣工結(jié)算等數(shù)據(jù)的采集機(jī)制。教育部集中對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行持續(xù)的采集與整理，對(duì)不準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)進(jìn)行必要的修改，根據(jù)建筑功能、建設(shè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)形式等分門別類進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，完善材料成本、服務(wù)費(fèi)用、建設(shè)周期等基礎(chǔ)性資料，建立并及時(shí)更新評(píng)審數(shù)據(jù)庫(kù)。通過對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)資料的調(diào)取，與類似工程進(jìn)行對(duì)比分析，在提高投資評(píng)審準(zhǔn)確性的同時(shí)，可以大大簡(jiǎn)化評(píng)審程序，縮短評(píng)審時(shí)間。建設(shè)統(tǒng)一共享的專家?guī)炱脚_(tái)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)入圍目錄，實(shí)現(xiàn)投資評(píng)審業(yè)務(wù)的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。高校應(yīng)配備專門的、專業(yè)的評(píng)審人員，并在招聘、考核，職稱、職務(wù)等各方面給予應(yīng)有的保障。逐步建立聯(lián)合評(píng)審、集中評(píng)審、方案評(píng)審以及標(biāo)準(zhǔn)評(píng)審等多種評(píng)審模式，提高評(píng)審效率。同時(shí)建立長(zhǎng)效問責(zé)機(jī)制，在有規(guī)范可循、有體系可考、有記錄可查的基礎(chǔ)上，對(duì)專家和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)審進(jìn)行有效考核。

五、結(jié)語(yǔ)

高校建設(shè)工程投資評(píng)審是管理審計(jì)的重要組成部分，在促進(jìn)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、合理控制工程投資、落實(shí)管理責(zé)任等方面發(fā)揮著重要的作用。很多高校還處于建設(shè)發(fā)展期，建設(shè)資金壓力較大，亟待加強(qiáng)資金管理，提高資源績(jī)效。投資評(píng)審應(yīng)緊跟學(xué)校事業(yè)、財(cái)政發(fā)展中心工作，突出評(píng)審重點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更好地服務(wù)于高?；窘ㄔO(shè)健康發(fā)展。對(duì)于如何提高投資評(píng)審效率、創(chuàng)新評(píng)審模式，提高投資評(píng)審管理精細(xì)化水平，還有待進(jìn)一步探索和完善。