亐道遠(yuǎn)，閆映宇

（石家莊鐵道大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與法律學(xué)院，河北 石家莊 050043)

原鐵道部1997 年10 月5 日制定并于同年12月1 日實(shí)施的《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》第19 條規(guī)定旅客享受兒童票的依據(jù)為身高標(biāo)準(zhǔn)，具體為1.1～ 1.4 m。原鐵道部于2010 年發(fā)布了關(guān)于修改《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》和《鐵路旅客運(yùn)輸辦理細(xì)則》內(nèi)容的通知(鐵運(yùn)[2010] 190 號)，將兒童票的身高標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為1.2～ 1.5 m。擬修改的《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》(征求意見稿)第20 條規(guī)定旅客享受兒童票的依據(jù)為雙重標(biāo)準(zhǔn)，即在實(shí)行車票實(shí)名制的情形下依據(jù)年齡標(biāo)準(zhǔn)，具體為6～ 14 周歲；在未實(shí)行車票實(shí)名制的情形下依據(jù)身高標(biāo)準(zhǔn)，具體為1.2～ 1.5 m。從目前的立法實(shí)踐考察，法律并未規(guī)定何為兒童。兒童不是一個規(guī)范的法律概念，《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)第17 條僅規(guī)定了成年人和未成年人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。身高標(biāo)準(zhǔn)取決于空間，年齡標(biāo)準(zhǔn)取決于時間，兒童標(biāo)準(zhǔn)不是一個嚴(yán)格統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，兒童票的確定依據(jù)是身高標(biāo)準(zhǔn)還是年齡標(biāo)準(zhǔn)存在較大爭議，尤其是《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》(修改意見稿)發(fā)布后，迅速成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，引發(fā)廣泛討論。因此，深入研究鐵路旅客運(yùn)輸兒童票制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。

1 我國鐵路旅客運(yùn)輸兒童票的實(shí)施現(xiàn)狀

除民航運(yùn)輸以外，鐵路、水路及公路旅客運(yùn)輸長期以來主要以身高標(biāo)準(zhǔn)作為確定兒童票的依據(jù)。近年來，公路和鐵路旅客運(yùn)輸開始重視年齡標(biāo)準(zhǔn)，探索實(shí)施年齡標(biāo)準(zhǔn)與身高標(biāo)準(zhǔn)并行的模式，如《交通運(yùn)輸部、國家發(fā)展改革委關(guān)于深化道路運(yùn)輸價(jià)格改革的意見》(交運(yùn)規(guī)[2019] 17 號)指出，公路運(yùn)輸應(yīng)當(dāng)以年齡標(biāo)準(zhǔn)或身高標(biāo)準(zhǔn)作為旅客運(yùn)輸兒童票的依據(jù)。擬修改的《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》(征求意見稿)也以年齡標(biāo)準(zhǔn)或身高標(biāo)準(zhǔn)作為旅客運(yùn)輸兒童票的依據(jù)，規(guī)定在車票實(shí)名制情形下采用年齡標(biāo)準(zhǔn)，在車票非實(shí)名制情形下采用身高標(biāo)準(zhǔn)。民航運(yùn)輸與公路、鐵路和水路運(yùn)輸不同，現(xiàn)行有效的《公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)管理規(guī)定》(中華人民共和國交通運(yùn)輸部令2021 年第3 號)并未規(guī)定兒童票的相關(guān)依據(jù)，但實(shí)踐中民航運(yùn)輸一直以年齡標(biāo)準(zhǔn)作為旅客運(yùn)輸兒童票的依據(jù)。交通運(yùn)輸行業(yè)兒童票依據(jù)如表1 所示。

表1 交通運(yùn)輸行業(yè)兒童票依據(jù)Tab.1 Standard of child tickets in transportation industry

2 鐵路旅客運(yùn)輸兒童票制定的理論依據(jù)

2.1 身高依據(jù)論

有學(xué)者指出立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)理論改善法律制度，力求以最小的資源花費(fèi)來達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，無論一種法律制度的特定目標(biāo)為何，都應(yīng)設(shè)法以最低成本去實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)[1]。支持身高依據(jù)論的學(xué)者認(rèn)為，鐵路旅客運(yùn)輸兒童票依據(jù)身高標(biāo)準(zhǔn)的主要理由是便捷，鐵路旅客運(yùn)輸客流量大，依據(jù)身高標(biāo)準(zhǔn)極容易快速判斷出持有兒童票者是否符合優(yōu)惠條件，具有極強(qiáng)的可操作性，是法律價(jià)值中效率價(jià)值的直接體現(xiàn)。例如，有學(xué)者指出，快速、便捷和高效是行政部門和各組織機(jī)構(gòu)、公司在工作中追求的目標(biāo)，針對兒童優(yōu)惠票價(jià)，采取單一身高標(biāo)準(zhǔn)的最主要原因即出于對審核成本和效率的考量[2]。但是，單一身高標(biāo)準(zhǔn)割裂了效率與公平的內(nèi)在統(tǒng)一關(guān)系，僅以身高為依據(jù)會剝奪部分超高兒童享受兒童票的權(quán)利，會導(dǎo)致“同齡不同價(jià)”的不公平現(xiàn)象。

2.2 “年齡+身高”依據(jù)論

“年齡+身高”依據(jù)論的理論基礎(chǔ)是效率和公平的辯證統(tǒng)一。支持“年齡+身高”依據(jù)論的學(xué)者認(rèn)為，一方面，效率和公平之間具有矛盾性，在一定范圍內(nèi)相互排斥。另一方面，效率和公平是內(nèi)在統(tǒng)一的，要做到講求效率、注重公平[3]。法律會公平的對待任何人，法律代表了公平[4]，鐵路旅客運(yùn)輸兒童票是法律賦予兒童的一項(xiàng)權(quán)利，應(yīng)受到平等對待。因此，以年齡標(biāo)準(zhǔn)作為鐵路旅客運(yùn)輸兒童票的依據(jù)是必要的，是法律公平價(jià)值的體現(xiàn)，以年齡為依據(jù)可以使適齡兒童享受兒童票的權(quán)利得到公平對待。此外，國家正在全面推廣實(shí)施鐵路實(shí)名制購票制度，隨著鐵路運(yùn)輸信息化建設(shè)與法律制度的不斷完善，兒童票實(shí)名制購買是大勢所趨，在此背景下以年齡標(biāo)準(zhǔn)作為兒童票依據(jù)可以促使鐵路運(yùn)輸組織更加規(guī)范、高效，因而《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》(征求意見稿)基于鐵路運(yùn)輸發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況，規(guī)定在車票實(shí)名制情形下采用年齡標(biāo)準(zhǔn)作為鐵路旅客運(yùn)輸兒童票的依據(jù)。此外，立法應(yīng)注重可操作性，由于部分市域性公交化運(yùn)營鐵路基于其運(yùn)輸現(xiàn)實(shí)情況未施行實(shí)名制購票，以識別年齡方式判斷旅客是否享受兒童票較難操作，會影響鐵路運(yùn)輸組織效率、增加運(yùn)營成本，身高標(biāo)準(zhǔn)確有必要予以保留，因而《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》(征求意見稿)規(guī)定在車票非實(shí)名制情形下采用身高標(biāo)準(zhǔn)作為鐵路旅客運(yùn)輸兒童票的依據(jù)?？傊澳挲g+身高”模式兼顧了旅客運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)性與適齡兒童權(quán)利保障，旨在實(shí)現(xiàn)效率與公平的辯證統(tǒng)一。

3 國外鐵路旅客運(yùn)輸兒童票的制度借鑒

3.1 美國鐵路

其一，美國鐵路旅客運(yùn)輸兒童票依據(jù)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。美國鐵路旅客運(yùn)輸普遍以年齡標(biāo)準(zhǔn)作為兒童票的依據(jù)，各鐵路運(yùn)營公司的兒童票年齡標(biāo)準(zhǔn)存在差異。美國鐵路公司的兒童票年齡標(biāo)準(zhǔn)為5～ 12周歲，紐約大都會運(yùn)輸管理局的兒童票標(biāo)準(zhǔn)為5～ 11 周歲，市內(nèi)地鐵旅客運(yùn)輸基于效率和效益考量，則以身高標(biāo)準(zhǔn)作為兒童票的依據(jù)[5]。其二，依靠信用機(jī)制提高旅客運(yùn)輸效率、降低運(yùn)營成本。美國對兒童年齡或身高的界定基于信任，旅客運(yùn)輸不要求提供兒童票證明，但會對虛報(bào)逃票行為給予嚴(yán)厲處罰[5]。美國鐵路旅客運(yùn)輸秉持著現(xiàn)代化、低成本、高效率以及節(jié)約能源的基本原則，追求以最低成本和最高效率為旅客提供安全、便捷、高效的運(yùn)輸服務(wù)，無論以年齡標(biāo)準(zhǔn)還是以身高標(biāo)準(zhǔn)作為兒童票依據(jù)，其目的都是為了實(shí)現(xiàn)鐵路旅客運(yùn)輸?shù)慕?jīng)濟(jì)性和公平性。

3.2 德國鐵路

其一，德國鐵路旅客運(yùn)輸以年齡標(biāo)準(zhǔn)作為兒童票依據(jù)?！兜聡F路運(yùn)輸規(guī)程》規(guī)定6 周歲以下的兒童可以免費(fèi)乘車，但不得獨(dú)自乘車，6～ 14 周歲的兒童可以跟隨成人免費(fèi)乘車，6～ 14 周歲的兒童獨(dú)自乘車需購買兒童票，兒童乘車時需提供有效的身份證件[6]。其二，通過補(bǔ)貼提高鐵路旅客運(yùn)輸?shù)慕?jīng)濟(jì)效益。為保證鐵路旅客運(yùn)輸企業(yè)能夠獲得合理利潤，主管當(dāng)局（聯(lián)邦或地方政府）會給予鐵路旅客運(yùn)輸企業(yè)公益性服務(wù)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額度與票價(jià)收入基本持平[7]。

3.3 法國鐵路

其一，法國鐵路旅客運(yùn)輸以年齡標(biāo)準(zhǔn)作為兒童票依據(jù)。在法國，4 周歲以下兒童可以免票乘車，4～ 12 周歲兒童可以購買兒童票[8]。其二，依靠信用機(jī)制提高旅客運(yùn)輸效率、降低運(yùn)營成本。在法國，兒童乘坐火車基于信用機(jī)制，無需任何憑證，鐵路部門不會核對兒童的年齡[9]。

3.4 日本鐵路

其一，日本鐵路旅客運(yùn)輸以年齡標(biāo)準(zhǔn)作為兒童票依據(jù)?！度毡捐F路運(yùn)輸規(guī)程》第10 條規(guī)定成人旅客可攜帶1 名未滿6 周歲的兒童免費(fèi)乘車，6～ 12 周歲的兒童除了需要與成人同行外，還需要購買兒童半價(jià)票[10]。其二，依靠信用機(jī)制提高旅客運(yùn)輸效率、降低運(yùn)營成本。一是運(yùn)輸公司通常不會要求購買兒童票的旅客出示身份證明材料，有效提高了乘降組織效率，二是與個人信用掛鉤，增加違法成本，虛報(bào)逃票行為不僅會影響個人信用，還會受到嚴(yán)厲的處罰，可以有效杜絕虛報(bào)逃票行為，減少鐵路運(yùn)輸企業(yè)損失。

3.5 俄羅斯鐵路

俄羅斯鐵路旅客運(yùn)輸以年齡標(biāo)準(zhǔn)作為兒童票依據(jù)?！抖砹_斯聯(lián)邦鐵路運(yùn)輸規(guī)程》第83 條規(guī)定乘坐長途列車旅行的旅客有權(quán)免費(fèi)攜帶1 名年齡不超過5 周歲的兒童(該兒童不得另外占用座位)，以及年滿5～ 10 周歲享受兒童票價(jià)的兒童若干名；在市郊旅客運(yùn)輸中，旅客有權(quán)免費(fèi)攜帶5周歲以下兒童[10]。在兒童年齡識別方面，俄羅斯則要求旅客提供能證明其年齡的有效證明材料。

3.6 國際客協(xié)

《國際旅客聯(lián)運(yùn)協(xié)定》(以下簡稱《國際客協(xié)》)以年齡標(biāo)準(zhǔn)作為兒童票依據(jù)，第10 條規(guī)定成人旅客有權(quán)免費(fèi)攜帶1 名不超過4 周歲的兒童且該兒童不得單獨(dú)占用席位，超過1 名時，超出部分兒童需購買兒童票，兒童單獨(dú)占用席位需購買兒童票，4～ 12 周歲的兒童乘車時需購買兒童票[11]。

綜上，通過考察國外鐵路和《國際客協(xié)》旅客運(yùn)輸兒童票制度可知，國外普遍以年齡標(biāo)準(zhǔn)作為鐵路旅客運(yùn)輸兒童票的依據(jù)，注重鐵路旅客運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)性和公平性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。國外鐵路旅客運(yùn)輸兒童票制度簡況如表2 所示。

表2 國外鐵路旅客運(yùn)輸兒童票制度簡況Tab.2 Summary of child ticket systems in other countries in terms of railway passenger transport

4 完善我國鐵路旅客運(yùn)輸兒童票制度政策建議

國外大部分國家鐵路旅客運(yùn)輸兒童票依據(jù)主要采用年齡標(biāo)準(zhǔn)，在具體實(shí)踐中輔之以信用機(jī)制。國外相關(guān)制度的借鑒必須充分考慮我國國情路情，鐵路旅客運(yùn)輸兒童票制度重構(gòu)應(yīng)合理平衡效率與公平，探索構(gòu)建既能充分保障兒童權(quán)益，又能保障鐵路運(yùn)輸組織高效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度體系。

4.1 適應(yīng)國情充分考慮效率價(jià)值

沒有效率就沒有執(zhí)行力，制度的構(gòu)建必須考慮執(zhí)行的便捷性。因此，鐵路旅客運(yùn)輸兒童票制度的設(shè)計(jì)應(yīng)尊重我國人口眾多的國情，充分考慮效率價(jià)值。觀察國外兒童票制度，雖然國外大部分國家鐵路旅客運(yùn)輸兒童票依據(jù)主要采用年齡標(biāo)準(zhǔn)，但美國地鐵兒童票依據(jù)卻采用了身高標(biāo)準(zhǔn)，從客觀現(xiàn)實(shí)分析，主要依據(jù)就是地鐵客流量大，依據(jù)年齡標(biāo)準(zhǔn)難以在短時間內(nèi)快速逐一查驗(yàn)，其制度設(shè)計(jì)充分考慮了效率價(jià)值。我國鐵路旅客運(yùn)輸具有客流量大的特點(diǎn)，采取最具可操作性的鐵路旅客運(yùn)輸兒童票制度，能滿足鐵路旅客運(yùn)輸安全、便捷、高效、低成本的基本要求，以最低成本實(shí)現(xiàn)有序乘降，盡最大可能保障乘降組織效率。

4.2 保障兒童權(quán)益體現(xiàn)公平價(jià)值

沒有公平就沒有認(rèn)可度，制度的構(gòu)建必須考慮權(quán)利的平等。因此，鐵路旅客運(yùn)輸兒童票制度的設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮兒童利益保障，在制度設(shè)計(jì)中充分體現(xiàn)公平價(jià)值。具體為：一是確立兒童利益最大化原則?！吨腥A人民共和國未成年人保護(hù)法》第45 條規(guī)定交通運(yùn)輸行業(yè)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定對未成年人實(shí)施免費(fèi)或者優(yōu)惠票價(jià)。鐵路旅客運(yùn)輸兒童票事關(guān)兒童權(quán)益，以年齡標(biāo)準(zhǔn)作為旅客運(yùn)輸兒童票的依據(jù)可以有效保障所有適齡兒童享受兒童票的合法權(quán)益，符合兒童利益最大化原則需求。二是充分尊重兒童身高差異事實(shí)。根據(jù)國家衛(wèi)生健康委員會發(fā)布的《7 歲～ 18 歲兒童青少年身高發(fā)育等級評價(jià)》，7～ 14 歲男性兒童正常身高范圍為113.51～ 181.05 cm，7～ 14歲女性兒童正常身高范圍為112.29～ 169.38 cm[12]。因此，應(yīng)該充分尊重兒童身高差異的事實(shí)，考慮將年齡標(biāo)準(zhǔn)作為鐵路旅客運(yùn)輸兒童票的依據(jù)。

4.3 合理平衡公平與效率價(jià)值統(tǒng)一

根據(jù)《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》(征求意見稿)第20 條，旅客享受兒童票依據(jù)“年齡+身高”標(biāo)準(zhǔn)，旨在推動實(shí)現(xiàn)鐵路旅客運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)性、兒童利益最大化及公平的有機(jī)統(tǒng)一。其一，在車票實(shí)名制情形下，旅客享受兒童票依據(jù)年齡標(biāo)準(zhǔn)。雖然生活中未成年人未辦理居民身份證的情形仍較為普遍，鐵路檢票設(shè)備只能識別二代居民身份證，其他身份證件都需人工檢驗(yàn)[13]。但是隨著鐵路客運(yùn)服務(wù)和法律制度不斷完善、公眾意識觀念不斷轉(zhuǎn)變，在車票實(shí)名制情形下采用年齡標(biāo)準(zhǔn)將成為社會和運(yùn)輸企業(yè)的共識。其二，在車票非實(shí)名制情形下，旅客享受兒童票依據(jù)身高標(biāo)準(zhǔn)。車票非實(shí)名制模式主要適用于市域性公交化運(yùn)營鐵路，由于通勤高峰時段客流量巨大，基于乘降效率的考量，以身高標(biāo)準(zhǔn)判斷兒童是否享受兒童票更為適宜。

綜上，考慮我國國情以及鐵路運(yùn)輸效率與公平，建議我國鐵路旅客運(yùn)輸兒童票制度采用“身高標(biāo)準(zhǔn)+年齡標(biāo)準(zhǔn)”雙軌制模式。即：在車票實(shí)名制條件成熟情形下普遍適用年齡標(biāo)準(zhǔn)作為鐵路旅客享受兒童票的依據(jù)；在市域性公交化運(yùn)營鐵路等車票非實(shí)名制情形下適用身高標(biāo)準(zhǔn)作為鐵路旅客享受兒童票的依據(jù)。

5 結(jié)束語

鐵路旅客運(yùn)輸兒童票制度事關(guān)鐵路旅客運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)性和兒童權(quán)益保障，是我國改革發(fā)展成果公平惠及人民群眾的重要體現(xiàn)。鐵路旅客運(yùn)輸兒童票制度的設(shè)計(jì)應(yīng)科學(xué)合理。一是尊重人口眾多的國情，充分考慮制度構(gòu)建的效率價(jià)值；二是充分考慮兒童權(quán)益保障，在制度設(shè)計(jì)中體現(xiàn)公平價(jià)值；三是合理平衡價(jià)值沖突，制度設(shè)計(jì)中實(shí)現(xiàn)公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一，構(gòu)建形成“年齡標(biāo)準(zhǔn)+身高標(biāo)準(zhǔn)”的雙軌制模式。