湛中樂， 鄭悠然

(北京大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100871)

教育離不開文化交流與傳承，中外合作辦學(xué)是我國教育事業(yè)的有機(jī)組成部分，也是教育對外開放的重要形式，有助于加強(qiáng)我國高等教育和職業(yè)教育的綜合實力。自20世紀(jì)80年代開始，現(xiàn)代中外合作辦學(xué)逐漸復(fù)蘇。1995年，原國家教委頒布的《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》(1)原國家教育委員會：《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》，1995年1月26日頒布，2004年7月1日因《中外合作辦學(xué)條例實施辦法》實施而廢止。參見教育部網(wǎng)站，http:∥www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/200406/t20040602_180471.html。是我國在中外合作辦學(xué)領(lǐng)域立法規(guī)制的起點。歷經(jīng)40年的發(fā)展和變遷，中外合作辦學(xué)事業(yè)已進(jìn)入快速發(fā)展期。然而，中外合作辦學(xué)在實踐中也“存在著引進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源不足、長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃不夠、專業(yè)過于集中、管理不規(guī)范、辦學(xué)質(zhì)量不高的現(xiàn)象”[1]，嚴(yán)重影響了辦學(xué)效果。應(yīng)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》“辦好若干所示范性中外合作學(xué)校和一批中外合作辦學(xué)項目”的要求，[2]教育部在《中外合作辦學(xué)條例》和《中外合作辦學(xué)條例實施辦法》的基礎(chǔ)上發(fā)布了《中外合作辦學(xué)評估方案》，以進(jìn)一步規(guī)范合作辦學(xué)行為。(2)《中外合作辦學(xué)條例》于2003年3月公布并實施，2013年和2019年兩次修訂。參見國務(wù)院辦公廳《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》，《中華人民共和國國務(wù)院公報》2019年第9期?！吨腥A人民共和國中外合作辦學(xué)條例實施辦法》于2004年公布并施行，參見教育部網(wǎng)站，http:∥www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/200406/t20040602_180471.html。《中外合作辦學(xué)評估方案(試行)》(教外廳〔2009〕1號)，參見教育部網(wǎng)站，http:∥www.moe.gov.cn/srcsite/A20/moe_862/200907/t20090715_77977.html。《中外合作辦學(xué)評估方案》(教外司監(jiān)〔2013〕124號)，參見中央財經(jīng)大學(xué)網(wǎng)站，http:∥www.cufe.edu.cn/docs/20130503093607904874.pdf。在上述文件之外，教育部還數(shù)次發(fā)文強(qiáng)調(diào)提升中外合作辦學(xué)質(zhì)量。[3]2016年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》，要求完善涉外辦學(xué)的體制機(jī)制，對合作辦學(xué)開展評估認(rèn)證，強(qiáng)化退出機(jī)制，全面提升辦學(xué)質(zhì)量。[4]進(jìn)入新時代以來，“中外合作辦學(xué)的發(fā)展從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵發(fā)展和質(zhì)量、效益的提升”[5]。教育部多次開展評估工作，清退了部分不達(dá)標(biāo)的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和合作辦學(xué)項目。(3)參見《教育部關(guān)于天津市中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目最終復(fù)核結(jié)果的通知》(教外綜函[2011]61號)，教育部網(wǎng)站，http:∥www.moe.gov.cn/srcsite/A20/s7068/201110/t20111014_125968.html；《教育部關(guān)于批準(zhǔn)部分中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目終止的通知》(教外廳函〔2018〕39號)，教育部網(wǎng)站，http:∥www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201807/t20180704_341980.html。僅2018年和2019年，教育部便依法批準(zhǔn)286個中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目終止辦學(xué)。[6]

國家重視退出機(jī)制建設(shè)，意味著中外合作辦學(xué)從追求體量上的擴(kuò)張轉(zhuǎn)向追求質(zhì)量上的提高，也標(biāo)志著中外合作辦學(xué)進(jìn)入改革攻堅期。[7]然而迄今為止，學(xué)界對中外合作辦學(xué)退出機(jī)制的研究多為蜻蜓點水式的提及和闡釋，鮮有系統(tǒng)性研究。例如有研究者從合作辦學(xué)終止現(xiàn)象出發(fā)，認(rèn)為辦學(xué)活動要優(yōu)先維護(hù)中方的主導(dǎo)權(quán)，規(guī)避辦學(xué)風(fēng)險。[8]有研究者提出要遵循“放管服”改革的內(nèi)涵，改善退出機(jī)制的政府服務(wù)態(tài)度。[9]有研究者認(rèn)為合作辦學(xué)質(zhì)量評估和退出機(jī)制是下一步政策制定的重點。[10]更多的研究者都提到要提升合作辦學(xué)的整體水平，必須完善淘汰退出機(jī)制，引導(dǎo)一些辦學(xué)資質(zhì)不足和教育質(zhì)量低下的機(jī)構(gòu)和項目有序退出。(4)參見林夢泉、呂睿鑫等《新時代中外合作辦學(xué)質(zhì)量治理體系構(gòu)建理論與實踐探究》，《中國高教研究》2020年第10期；李陽《中外合作辦學(xué)歷史進(jìn)程和基本經(jīng)驗——基于〈國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)〉的思考》，《河北師范大學(xué)學(xué)報》(教育科學(xué)版)2021年第5期；汪建華《以教育評價改革牽引中外合作辦學(xué)提質(zhì)增效》，《上海教育評估研究》2021年第1期。我們認(rèn)為，現(xiàn)有研究存在3點不足： 第一，未能完整梳理出合作辦學(xué)的退出原因； 第二，未能理清合作辦學(xué)的退出程序； 第三，未能在前二者基礎(chǔ)上深入分析現(xiàn)行退出機(jī)制的弊病和不足。

“提高教育質(zhì)量是當(dāng)代中國社會發(fā)展對教育發(fā)展的強(qiáng)烈要求”[11]，“質(zhì)量建設(shè)是當(dāng)前中外合作辦學(xué)發(fā)展的核心取向”[7]。退出機(jī)制作為質(zhì)量保障體系的底線，有助于清理不達(dá)標(biāo)的合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目，盤活內(nèi)部資源，促進(jìn)辦學(xué)質(zhì)量的穩(wěn)步提升，“保障了中外合作辦學(xué)規(guī)范、健康、有序地運(yùn)行”[12]。但是退出機(jī)制所導(dǎo)致的終局性處理結(jié)果，也會對中外合作辦學(xué)者、學(xué)生和教職工的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生深刻影響。依據(jù)《中外合作辦學(xué)條例》，開設(shè)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)或項目需要經(jīng)過行政機(jī)構(gòu)的審批，故中外合作辦學(xué)屬于實質(zhì)上的行政許可性事項。[13]中外合作辦學(xué)退出機(jī)制的構(gòu)建在內(nèi)部合理性的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)遵循行政許可撤銷的條件和程序規(guī)定。同時由于合作辦學(xué)所形成的多方權(quán)利義務(wù)關(guān)系具有一定的公共利益屬性，還受到《行政許可法》信賴?yán)姹Ｗo(hù)條款的約束。(5)《行政許可法》(2019年修正)第8條規(guī)定：公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。參見全國人大常委會辦公廳《中華人民共和國行政許可法》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2019年第3期。本文通過梳理法規(guī)和實踐，厘清退出機(jī)制全貌，以制度正當(dāng)化視角予以檢視，發(fā)現(xiàn)制約退出機(jī)制發(fā)展的問題，并提出優(yōu)化意見。

一、 現(xiàn)行中外合作辦學(xué)退出機(jī)制的法治檢視

要檢視我國中外合作辦學(xué)退出機(jī)制全貌，必須從立法規(guī)定和教育行政部門的實際撤銷行為兩方面出發(fā)，厘清規(guī)范性層面和實際操作層面的終止理由。上述工作有助于后文進(jìn)行規(guī)范性分析，以及基于現(xiàn)實需求對退出機(jī)制提出具有法理基礎(chǔ)的完善建議。

(一) 中外合作辦學(xué)退出機(jī)制的規(guī)范狀況

中外合作辦學(xué)涉及的規(guī)范眾多，以合作辦學(xué)的發(fā)展歷程為參照，可劃分為起步、鼓勵與支持、調(diào)整、質(zhì)量建設(shè)工程實施4個階段，呈現(xiàn)了從寬泛到具體、從零散到集中的漸進(jìn)變化特征。[10]其中，規(guī)制中外合作辦學(xué)活動的憲法和法律文件有《憲法》《教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》和《民辦教育促進(jìn)法》。由于中外合作辦學(xué)在我國教育體系中占比較小，且興辦歷史較短，所以在主要的教育立法中篇幅較少?！稇椃ā返?9條是中外合作辦學(xué)的根本法依據(jù)，該條“不僅從原則上提出國家要發(fā)展社會主義的教育事業(yè)，同時還規(guī)定了各種具體措施”[14]215。第19條第2款關(guān)于“國家興辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育……”[15]的規(guī)定即為發(fā)展教育事業(yè)具體措施的體現(xiàn)，闡明了國家歡迎對發(fā)展職業(yè)教育和高等教育具有積極作用的辦學(xué)形式，而中外合作辦學(xué)便是實踐中的具體辦學(xué)形式之一?！督逃ā返?章是中外合作辦學(xué)的法律依據(jù)，對教育交流和合作進(jìn)行了專章規(guī)定，但內(nèi)容較為原則、籠統(tǒng)，且主要內(nèi)容為優(yōu)質(zhì)資源引進(jìn)、交流合作原則和學(xué)業(yè)證書認(rèn)證等事項。2022年，新修的《職業(yè)教育法》首次將境外組織和個人在境內(nèi)的辦學(xué)行為納入該法的調(diào)整范圍，消除了境內(nèi)辦學(xué)者與境外辦學(xué)者之間的監(jiān)管差別。《職業(yè)教育法》第65條規(guī)定：“職業(yè)教育活動中有違反本法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令職業(yè)學(xué)?；蛘呗殬I(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)改正；教育教學(xué)質(zhì)量低下或者管理混亂的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令暫停招生、限期整頓；逾期不整頓或者整頓不合格的，應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N辦學(xué)許可證或者責(zé)令停止辦學(xué)?！盵16]《民辦教育促進(jìn)法》則以境內(nèi)辦學(xué)者為規(guī)制重點，境外組織和個人在境內(nèi)舉辦民辦教育應(yīng)遵守國務(wù)院的另行規(guī)定。[17]雖然《民辦教育促進(jìn)法》未直接規(guī)制境外辦學(xué)者，但具有一定的比照意義。如《民辦教育促進(jìn)法》第56條規(guī)定了終止民辦學(xué)校辦學(xué)的情形：“(一)根據(jù)學(xué)校章程規(guī)定要求終止，并經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的；(二)被吊銷辦學(xué)許可證的；(三)因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)的”[17]。此類規(guī)定對構(gòu)建中外合作辦學(xué)退出機(jī)制具有一定的參考價值?？傮w來說，《憲法》和法律層面涉及中外合作辦學(xué)的規(guī)范較少，而且都未直接提出退出機(jī)制。

在行政法法規(guī)和規(guī)章層面，主要有《中外合作辦學(xué)條例》(以下簡稱《條例》)和《中外合作辦學(xué)條例實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)。這兩部行政法規(guī)和規(guī)章也是規(guī)制中外合作辦學(xué)的核心文件?！稐l例》第45條確立了辦學(xué)機(jī)構(gòu)終止的3種情形：一是主動型終止，即根據(jù)章程規(guī)定要求終止辦學(xué)，但是需經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；二是被動型終止，即中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)被吊銷中外合作辦學(xué)許可證；三是客觀不能型終止，即因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)，但前提是需經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。[18]由此可以看出，中外合作辦學(xué)的終止情形和程序基本上與《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定保持一致，但是在程序上更加突出了教育行政部門在其中的主導(dǎo)作用。中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)在主動申請終止、被動必須終止和客觀無法繼續(xù)的3種情形下，都需要行政機(jī)關(guān)對實際情況進(jìn)行核實和批準(zhǔn)，否則終止的法律效果無法實現(xiàn)。此外，《條例》還規(guī)定了一種隱性終止情形。由于《條例》規(guī)定中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)必須在教育行政部門取得辦學(xué)許可證并進(jìn)行行政登記后才可以招生辦學(xué)，但在《條例》實施之前就存在一批過去開辦且將持續(xù)的合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，因此這批在2003年9月1日前設(shè)立的合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)需要依法補(bǔ)辦許可證。立法額外給予2年的緩沖期，供其適應(yīng)《條例》提出的新要求。[18]換言之，《條例》實施前設(shè)立的辦學(xué)機(jī)構(gòu)在2年內(nèi)未取得辦學(xué)許可證的，也會被終止辦學(xué)。

《實施辦法》未直接規(guī)定合作辦學(xué)退出條款，而是側(cè)重在入口端進(jìn)行管控，但是其對不予批準(zhǔn)情形的具象化描述為解讀退出機(jī)制的實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)提供了思路。換言之，辦學(xué)機(jī)構(gòu)設(shè)立時需要符合的標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)延續(xù)至辦學(xué)始終，已批準(zhǔn)設(shè)立的辦學(xué)機(jī)構(gòu)如發(fā)生了不符合設(shè)立審批條件的情形，也應(yīng)當(dāng)被清除出辦學(xué)隊伍。總結(jié)《實施辦法》第15條(不予批準(zhǔn)籌備設(shè)立的情形)和第20條(不予批準(zhǔn)正式設(shè)立的情形)可以得出以下需要實施退出機(jī)制的情形：“(一)合作辦學(xué)違背社會公共利益、歷史文化傳統(tǒng)和教育的公益性質(zhì)，不符合國家或者地方教育事業(yè)發(fā)展需要的；(二)中外合作辦學(xué)者有一方喪失辦學(xué)條件的；(三)合作辦學(xué)協(xié)議不符合法律規(guī)定的；(四)申請文書有虛假內(nèi)容的；(五)不再具備相應(yīng)辦學(xué)條件的；(六)人員構(gòu)成不再符合法定要求的；(七)章程不符合《條例》和《實施辦法》要求的；(八)法律行政法規(guī)規(guī)定的其他情形”[19]?！秾嵤┺k法》第52條規(guī)定了中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目需要定期進(jìn)行自查并向?qū)徟鷻C(jī)構(gòu)提交辦學(xué)報告，第53條規(guī)定了審批機(jī)關(guān)需要定期對中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目開展質(zhì)量評估。第52條與第53條構(gòu)建了一套兼具內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的質(zhì)量保障體系，然而遺憾的是《實施辦法》未闡明不同的評估結(jié)果所引發(fā)的法律后果。另外，針對《條例》實施前就已開辦的中外合作辦學(xué)項目，《實施辦法》要求其補(bǔ)辦項目批準(zhǔn)書，遵循的具體程序和時限參照《條例》第63條。

伴隨著《條例》和《實施辦法》的相繼生效，自2004年起教育部頒布了一系列清理整頓中外合作辦學(xué)的規(guī)范性文件。2004年，教育部為清理《條例》實施前就已設(shè)立的合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和批準(zhǔn)的合作辦學(xué)項目，出臺了《關(guān)于做好中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目復(fù)核工作的通知》(以下簡稱《復(fù)核通知》)，其中提出了10項復(fù)核要求。[20]教育行政部門據(jù)此進(jìn)行逐一復(fù)核，對于復(fù)核合格的機(jī)構(gòu)和項目頒發(fā)辦學(xué)許可證和項目批準(zhǔn)書，對于截至2005年8月31日仍未達(dá)到復(fù)核要求的機(jī)構(gòu)和項目進(jìn)行清退?！稄?fù)核通知》所提的要求與上文歸納的八大退出情形相吻合，只是針對部分內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化和補(bǔ)充。例如，針對合作辦學(xué)是否違背教育的公共性質(zhì)和地方教育事業(yè)發(fā)展需要這個問題，《復(fù)核通知》將其細(xì)化為辦學(xué)范圍是否合法與是否摻雜宗教活動和外國宗教組織人員兩個要求；將人員構(gòu)成合法問題拆分為理事會、董事會以及聯(lián)合管理委員會合法與校長資格和職權(quán)合法兩個要求。另外補(bǔ)充了師生合法權(quán)益是否得到維護(hù)，財務(wù)、會計、資產(chǎn)管理和收費(fèi)制度是否合法兩個要求?！稄?fù)核通知》為新時期中外合作辦學(xué)的評估退出機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。2009年，教育部發(fā)布《關(guān)于開展中外合作辦學(xué)評估工作的通知》，對實施本科以上高等學(xué)歷教育的中外合作機(jī)構(gòu)和項目進(jìn)行合法性評估。[21]對于辦學(xué)存在嚴(yán)重問題的項目和機(jī)構(gòu)將采取限期整改、停止招生等處罰措施。在《中外合作辦學(xué)評估方案(試行)》中針對合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)提出了9項一級指標(biāo)和21項二級指標(biāo)；針對合作辦學(xué)項目提出了8項一級指標(biāo)和22項二級指標(biāo)。以上指標(biāo)涉及辦學(xué)宗旨、管理體系、資產(chǎn)管理、質(zhì)量管理、師資隊伍、教學(xué)設(shè)施、培養(yǎng)質(zhì)量、社會效益和辦學(xué)特色等方面。[22]2013年，教育部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障工作的意見》(教外辦學(xué)[2013]91號)指出，要加大中外合作辦學(xué)的執(zhí)法力度，對于違反國家教育方針、法律法規(guī)、未達(dá)到法定辦學(xué)條件、未按照辦學(xué)協(xié)議約定投入辦學(xué)資源以及質(zhì)量評估不合格的機(jī)構(gòu)，要嚴(yán)肅查處；情節(jié)嚴(yán)重的，予以停止招生或者吊銷辦學(xué)許可證。[23]

(二) 退出機(jī)制的實踐狀況

在實踐層面，雖然中外合作辦學(xué)的評估退出工作一直在進(jìn)行，但所公示的材料卻不多。針對中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，根據(jù)《條例》第12條的規(guī)定，國務(wù)院教育行政部門、省級人民政府、省級教育行政部門和省級人民政府勞動行政部門均有審批不同類別合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的職權(quán)。(6)《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》(2019年修訂)第12條：申請設(shè)立實施本科以上高等學(xué)歷教育的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，由國務(wù)院教育行政部門審批；申請設(shè)立實施高等專科教育和非學(xué)歷高等教育的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，由擬設(shè)立機(jī)構(gòu)所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。申請設(shè)立實施中等學(xué)歷教育和自學(xué)考試助學(xué)、文化補(bǔ)習(xí)、學(xué)前教育等的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，由擬設(shè)立機(jī)構(gòu)所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門審批。申請設(shè)立實施職業(yè)技能培訓(xùn)的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，由擬設(shè)立機(jī)構(gòu)所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府勞動行政部門審批。參見北大法寶數(shù)據(jù)庫，http:∥www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=chl&Gid=f1284cdf148f4e67bdfb&keyword=中外合作辦學(xué)條例&EncodingName=&Search_Mode=accurate&Search_IsTitle=0。依據(jù)“誰審批、誰監(jiān)管”的原則，上述四機(jī)關(guān)都可以宣布其審批類別中的合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)終止。針對中外合作辦學(xué)項目，依據(jù)《實施辦法》第36條的規(guī)定，有權(quán)宣布終止的機(jī)關(guān)是國務(wù)院教育行政部門和省級教育行政部門。(7)《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例實施辦法》第36條：申請舉辦實施本科以上高等學(xué)歷教育的中外合作辦學(xué)項目，由擬舉辦項目所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門提出意見后，報國務(wù)院教育行政部門批準(zhǔn)；申請舉辦實施高等?？平逃?、非學(xué)歷高等教育和高級中等教育、自學(xué)考試助學(xué)、文化補(bǔ)習(xí)、學(xué)前教育的中外合作辦學(xué)項目，報擬舉辦項目所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門批準(zhǔn)，并報國務(wù)院教育行政部門備案。參見教育部網(wǎng)站，http:∥www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/gk_gbgg/moe_0/moe_1/moe_162/tnull_2544.html。以本科層次的合作辦學(xué)為例，依據(jù)中國教育在線網(wǎng)2020年7月發(fā)布的《本科階段中外合作辦學(xué)數(shù)據(jù)調(diào)查報告》，截至2019年底我國六百余所高校共開設(shè)合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目2 238個。其中“雙一流”高校開設(shè)合作辦學(xué)項目數(shù)量位居前4位的省份為：江蘇、北京、河南和上海。[24]本文以前述4省外加山東、重慶、湖北為例，通過整理教育部和上述具有數(shù)量優(yōu)勢省份政府、教育部門、勞動部門的公開文件，將其中涉及終止中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目的文件匯總于下(參見表1)。

從表1可以看出，教育部和中外合作辦學(xué)密集的省份在實施退出機(jī)制時主要考量辦學(xué)者意愿、立法禁止性規(guī)定和教學(xué)評估結(jié)果3方面內(nèi)容。對照立法規(guī)定，辦學(xué)者意愿包括辦學(xué)者申請終止、協(xié)議終止、章程要求終止、辦學(xué)許可證和項目批準(zhǔn)書到期且未延期等具體情況。立法禁止性規(guī)定包括被吊銷辦學(xué)許可證或者項目批準(zhǔn)書、資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)、一方失去合作辦學(xué)者資格、籌備期招生、發(fā)布虛假招生信息和辦學(xué)內(nèi)容不符合公益性質(zhì)或者教育需要、辦學(xué)協(xié)議和章程不符合法律規(guī)定等情況。教學(xué)評估結(jié)果被概括性地表述為評估不合格，是教育行政部門綜合考量辦學(xué)宗旨、辦學(xué)質(zhì)量、內(nèi)部管理和會計制度等內(nèi)容所得出的綜合性結(jié)論。無實質(zhì)辦學(xué)行為必然導(dǎo)致評估不合格，也歸在該項之下。

表1 教育部和主要省份中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)項目退出原因

由于中外合作辦學(xué)具有行政許可屬性，終止辦學(xué)涉及行政行為的撤銷、注銷和撤回以及行政處罰。具體來說，考察辦學(xué)者意愿屬于法定注銷事項；考察立法禁止性事項屬于法定撤銷事項；進(jìn)行教學(xué)評估所導(dǎo)致的退出屬于行政處罰事項。退出機(jī)制在構(gòu)建過程中，既不能脫離教育人本屬性的內(nèi)在要求，也不能脫離行政法律法規(guī)對其的外部約束。

二、 中外合作辦學(xué)退出機(jī)制的運(yùn)行困境

總結(jié)中外合作辦學(xué)退出機(jī)制的規(guī)范狀況和實踐狀況，制約退出機(jī)制順暢運(yùn)行的原因大抵來自3個方面：一是規(guī)范層面的條文缺失。高位階法律、法規(guī)中退出機(jī)制所占據(jù)的現(xiàn)有規(guī)范已無法滿足現(xiàn)實需求，而支撐機(jī)制運(yùn)行的規(guī)范大多來自低位階法規(guī)。二是實踐過程中的民主性不足。由于身份鴻溝和信息不對等，利益相對人和相關(guān)人在退出機(jī)制運(yùn)行中參與度極低。退出機(jī)制呈現(xiàn)高度的行政化和封閉化，而現(xiàn)有制度設(shè)計甚至在加劇這種封閉性。三是權(quán)利保障中的程序正義隱身。應(yīng)當(dāng)存在于該制度中的決策程序和權(quán)利保障機(jī)制曖昧不清，亟待明確與重申。

(一) 法律位階過低

近年來，教育部和各地教育部門越來越重視中外合作辦學(xué)的質(zhì)量控制問題，作為質(zhì)量底線的退出機(jī)制也逐漸受到重視，但是規(guī)范退出機(jī)制的立法文本主要集中在行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件層面，立法規(guī)范總體層級較低?！稐l例》屬于行政法規(guī)，《實施辦法》屬于行政規(guī)章，《關(guān)于做好中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目復(fù)核工作的通知》《關(guān)于開展中外合作辦學(xué)評估工作的通知》《中外合作辦學(xué)評估方案(試行)》和《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障工作的意見》等都屬于行政規(guī)范性文件。這會導(dǎo)致兩方面的問題：

其一，立法層級過低會導(dǎo)致制度的實施力度減弱。一項制度的設(shè)立與運(yùn)行需要強(qiáng)大的立法和行政勢能助推。立法層面主要解決制度的合法性、合理性和民主性問題。高位階立法文件的制定過程更為完整，合理性、民主性和科學(xué)性論證更為充分，由此所產(chǎn)生的影響力和公信力更強(qiáng)。反之，低位階立法文本的變動性，可能會導(dǎo)致公眾對制度的質(zhì)疑。行政層面主要解決制度的實施性問題。以上所列文件基本由教育部牽頭負(fù)責(zé)，體現(xiàn)了教育系統(tǒng)內(nèi)部的垂直管轄，但未將省級人民政府、勞動部門和其他有關(guān)部門統(tǒng)合在一起，致使政出多門，退出機(jī)制實施不順暢。(8)依據(jù)《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》(2019年修訂)第12條和“誰審批、誰監(jiān)管”原則，國務(wù)院教育行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督退出實施本科以上高等學(xué)歷教育的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)監(jiān)督退出實施高等專科教育和非學(xué)歷高等教育的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督退出實施中等學(xué)歷教育和自學(xué)考試助學(xué)、文化補(bǔ)習(xí)、學(xué)前教育等的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府勞動行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督退出實施職業(yè)技能培訓(xùn)的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)。參見北大法寶數(shù)據(jù)庫，http:∥www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=chl&Gid=f1284cdf148f4e67bdfb&keyword=中外合作辦學(xué)條例&EncodingName=&Search_Mode=accurate&Search_IsTitle=0。需要更高位行政主體依法將退出機(jī)制的實施標(biāo)準(zhǔn)和程序明確化，并對上述機(jī)關(guān)實施有效的層級監(jiān)督。

其二，與行政許可和行政處罰的制度要求不相適配。依據(jù)《行政許可法》第69條和第70條，撤銷或注銷行政許可的情形應(yīng)當(dāng)由法律或者法規(guī)規(guī)定。[25]依據(jù)《行政處罰法》第16條，“除法律、法規(guī)、規(guī)章外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰”[26]。而根據(jù)辦學(xué)評估結(jié)果所進(jìn)行的退出處理行為，多依據(jù)教育部出臺的規(guī)范性文件。例如《關(guān)于開展中外合作辦學(xué)評估工作的通知》要求對評估中發(fā)現(xiàn)存在嚴(yán)重問題的機(jī)構(gòu)和項目，采取限期整改、停止招生等處罰措施。[21]《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障工作的意見》要求對未按照辦學(xué)協(xié)議約定投入辦學(xué)資源以及質(zhì)量評估不合格的機(jī)構(gòu)，要嚴(yán)肅查處；情節(jié)嚴(yán)重的，予以停止招生或者吊銷辦學(xué)許可證。[23]但是在法律法規(guī)層面，《條例》第56條僅規(guī)定“辦學(xué)機(jī)構(gòu)管理混亂、教育教學(xué)質(zhì)量低下，造成惡劣影響的，由教育行政部門、勞動行政部門按照職責(zé)分工責(zé)令限期整頓并予以公告；情節(jié)嚴(yán)重、逾期不整頓或者經(jīng)整頓仍達(dá)不到要求的，由教育行政部門、勞動行政部門按照職責(zé)分工責(zé)令停止招生、吊銷中外合作辦學(xué)許可證”[18]。并沒有直接將中外辦學(xué)機(jī)構(gòu)或項目辦學(xué)評估不合格作為退出原因。辦學(xué)評估不合格和辦學(xué)質(zhì)量低下并非等同關(guān)系，因為教學(xué)評估包含辦學(xué)宗旨、產(chǎn)業(yè)需求、社會效益等多個指標(biāo)。教學(xué)評估不合格并不必然意味著教育教學(xué)質(zhì)量低下或者管理混亂。其次，《條例》對退出機(jī)制觸發(fā)條件的規(guī)定嚴(yán)苛，辦學(xué)機(jī)構(gòu)必須造成惡劣影響且整頓不達(dá)標(biāo)才會被依法清退。概言之，現(xiàn)行《條例》和《實施辦法》對退出機(jī)制的規(guī)定不完善，而退出機(jī)制所依據(jù)的主要文件位階過低，致使制度存在合法性風(fēng)險。

(二) 制度內(nèi)部封閉

制度封閉的基本邏輯是，如果一項制度要自上而下的貫徹實施，就必須依賴可靠的執(zhí)行代理人以及合理的制度執(zhí)行路徑，而制度執(zhí)行路徑的暢通需要目標(biāo)群體具有制度參與的機(jī)會和能力，一旦前述條件不具備或者不充分，就會發(fā)生制度執(zhí)行路徑的閉塞，產(chǎn)生所謂的制度封閉。目標(biāo)群體由于無法實現(xiàn)有效的制度參與，而最終將被拋出整個制度運(yùn)行本身之外。[27]唐世平在《制度變遷的廣義理論》中也認(rèn)為，在制度變遷過程中，擁有較少初始權(quán)力的人可能會被排除于整個制度變遷的過程之外，弱勢行為體的影響力也將被逐步邊緣化。[28]43

中外合作辦學(xué)退出機(jī)制乃至整個質(zhì)量保障機(jī)制都具有典型的制度內(nèi)部封閉特征。首先，體現(xiàn)在退出機(jī)制執(zhí)行代理人的選擇上。依據(jù)《教育部辦公廳關(guān)于開展中外合作辦學(xué)評估工作的通知》(教外廳〔2009〕1號)的規(guī)定，現(xiàn)行評價程序以辦學(xué)者自評為主，教育行政部門隨機(jī)實地考察為輔，[21]即我國現(xiàn)行評估和退出機(jī)制的執(zhí)行者主要是合作辦學(xué)者和教育行政部門。其次，體現(xiàn)在目標(biāo)群體的參與機(jī)會和能力上。雖然該通知規(guī)定自評報告須進(jìn)行公示，但在實踐中，各省人民政府網(wǎng)站和教育部中外合作辦學(xué)監(jiān)督工作信息平臺上的自評報告可查閱期都較短，無法實際滿足大眾知情權(quán)。(9)筆者在論文撰寫過程中多次檢索各省份中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目的年度自評報告，相關(guān)網(wǎng)頁都顯示“不在公示期內(nèi)”或者“非公示鏈接”等提示字樣。學(xué)生、家長和中外合作辦學(xué)者、教育行政部門管理者、評估專家在認(rèn)知、信息上的差異也導(dǎo)致了制度參與中的身份壁壘，致使教學(xué)評估和退出機(jī)制中難以聽見學(xué)生、家長的聲音。近10年來，從中央到地方一再強(qiáng)調(diào)提升合作辦學(xué)水平，推動高水平的教育開放，但效果有限。雖然各責(zé)任機(jī)關(guān)定期開展辦學(xué)評估工作，實施退出機(jī)制，但在老百姓心中中外合作辦學(xué)的教育質(zhì)量依然難以與國內(nèi)外一流高校相媲美。當(dāng)學(xué)生以及第三方利益群體在整個機(jī)制中欠缺參與度時，該種機(jī)制運(yùn)行的公正性和結(jié)果的準(zhǔn)確性就會引發(fā)質(zhì)疑。要在根源上扭轉(zhuǎn)這種固有認(rèn)知，必須給學(xué)生、教師、企業(yè)雇主和科研合作者更多話語權(quán)，打破制度的封閉性。

(三) 權(quán)利保障機(jī)制缺位

中外合作辦學(xué)退出機(jī)制具有撤銷行政許可和行政處罰屬性，行政機(jī)關(guān)實施的退出行為不僅是內(nèi)部管理行為，也會對外部相對人和利益相關(guān)人的權(quán)利產(chǎn)生深刻影響，因此設(shè)立權(quán)利保障機(jī)制是必要的。這里的權(quán)利保障機(jī)制不僅指事后救濟(jì)，還應(yīng)當(dāng)貫穿于退出決定作出的全行政過程。退出機(jī)制可劃分為依據(jù)法定情形和依據(jù)教學(xué)評估結(jié)果兩類。前者包括辦學(xué)者具有退出意愿或辦學(xué)行為觸犯立法禁止性規(guī)定的情形，行政機(jī)關(guān)在受理、審核材料的基礎(chǔ)上作出撤銷、注銷或處罰決定遵循撤銷行政許可或者行政處罰的普通程序；遵循的程序可以概括為“兩步走”或者“三步走”：后者則指基于教學(xué)評估不合格的行政評價結(jié)果而作出撤銷決定。即由教育行政部門對合作辦學(xué)情況進(jìn)行初次評估，結(jié)果分為合格、有條件合格以及不合格3檔。對于不合格的辦學(xué)機(jī)構(gòu)或項目，教育行政部門直接處以吊銷辦學(xué)許可或者項目批準(zhǔn)書，并停止招生等行政處罰。對于結(jié)果為有條件合格的機(jī)構(gòu)或者項目給予一年的整改期，整改仍不合格的再依法撤銷。

在這兩種程序之中，前者所遵循的程序更為成熟，但是需要考慮辦學(xué)行為具有公共利益屬性，相較于一般行政許可事項是否可獲得特別保護(hù)。后者所遵循的程序主要由教育行政部門單方主導(dǎo)，具有極強(qiáng)的封閉性，尤為需要保障機(jī)制的構(gòu)建。首先，在依據(jù)法定情形進(jìn)行退出的過程中，辦學(xué)者和第三人可以在普通程序之外獲得額外保護(hù)。根據(jù)《行政許可法》第69條第3款：“撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷?！盵25]也就是說，行政機(jī)關(guān)在撤銷合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目之前，有義務(wù)預(yù)先判斷處理結(jié)果是否符合公共利益，即在普通的行政處罰程序之外，需要增設(shè)公共利益判斷環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)在某些情況下可以內(nèi)化為行政機(jī)關(guān)的審查流程之一，如審查申請注銷的辦學(xué)機(jī)構(gòu)或者項目是否已無在校生并且完成財產(chǎn)清算；但在行政處罰情形中，該環(huán)節(jié)必須外化為民主機(jī)制，即教育行政部門發(fā)現(xiàn)辦學(xué)者具有必須強(qiáng)制退出的違法情形時，必須先征求在籍學(xué)生、教師以及其他利益相關(guān)人的意見，在衡量是否構(gòu)成重大公共利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行處罰。其次，在依據(jù)評估結(jié)果進(jìn)行退出的情形中，需要特別重視權(quán)利保障機(jī)制的構(gòu)建。例如《行政處罰法》第63條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)擬作出吊銷許可證、責(zé)令關(guān)閉等行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利。[26]如果當(dāng)事人要求聽證，則應(yīng)當(dāng)組織公開的聽證活動，并允許各方利害關(guān)系人參加，且聽證程序所形成的聽證筆錄是行政機(jī)關(guān)作出處罰決定的法定依據(jù)之一?！缎姓幜P法》所確立的“聽證制度”以及陳述、申辯等權(quán)利保障機(jī)制在該種情形下需要被二次表述。即便在實踐中前述保障機(jī)制可以通過上位法觸發(fā)，但從統(tǒng)一各地執(zhí)法流程的角度來看，也需要進(jìn)行補(bǔ)充。

三、 正當(dāng)性視角下退出標(biāo)準(zhǔn)的重新確定

過去評判一類行政行為或者一項行政制度成立與否的主尺標(biāo)是“合法性”評價，即遵循富勒所提出的官方行為應(yīng)當(dāng)與公布規(guī)則保持一致的“形式合法原則”。[29]93-104在傳統(tǒng)法治討論中，更為看重行政行為對法律規(guī)則的依從，而對法律規(guī)則的內(nèi)容則不加過多考量。但隨著現(xiàn)代行政法基于現(xiàn)實問題的不斷反思，關(guān)注正當(dāng)性已成為制度構(gòu)建及其法治化的關(guān)鍵，不同行政法部門的革新都在呼吁正當(dāng)性的回歸，而形式合法、有效參與、規(guī)范化被認(rèn)為是行政正當(dāng)化的3條基本路徑。[30]形式合法是對傳統(tǒng)模式特點的吸收和保留；有效參與要求建立多方利益群體都能被有效代表和參與的行政機(jī)制；規(guī)范化要求構(gòu)建專家咨詢和科學(xué)性論證機(jī)制。由此，在正當(dāng)性視角之下，從合作辦學(xué)的主觀不能和客觀不能的角度，可以將退出機(jī)制的觸發(fā)原因劃分為內(nèi)部實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和外部客觀標(biāo)準(zhǔn)。之所以如此劃分，是因為行政機(jī)關(guān)審查二者的強(qiáng)度和程序是不同的，所考慮的因素也不同。主觀不能側(cè)重于辦學(xué)內(nèi)容和辦學(xué)質(zhì)量的審查，偏重于教育專業(yè)性和政治正確性，對民主程序和科學(xué)論證程序的要求更高。而客觀不能側(cè)重于行政管理屬性上的審查，偏重于行政專業(yè)性和程序合法性，行政機(jī)關(guān)可以相對獨立地作出決定。

(一) 內(nèi)部實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

第一，違法辦學(xué)。這里的違法辦學(xué)是指狹義的違法，即辦學(xué)違背公共利益、歷史文化傳統(tǒng)和教育公益性質(zhì)，具體表現(xiàn)為實施義務(wù)教育、宗教、軍事和政治等特殊性質(zhì)的教育活動。由于中外合作辦學(xué)具有辦學(xué)模式國際化、教師隊伍多元化以及課程體系跨文化等特征，結(jié)果導(dǎo)致了教育主權(quán)缺位、話語主導(dǎo)乏力及文化主位缺失等問題，繼而引發(fā)了違法辦學(xué)風(fēng)險。[31]終止這類辦學(xué)的深層次原因在于這些行為與我國的政治制度、文化制度和教育制度發(fā)生了價值沖突，威脅到了國家安全和宗教自主權(quán)。在理解《條例》第6條規(guī)定的“等特殊性質(zhì)教育活動”時，應(yīng)當(dāng)遵循“等外等”的理解。也就是教學(xué)內(nèi)容不是評判的唯一標(biāo)準(zhǔn)，只要在實際教學(xué)活動中有違背國家主權(quán)、公共道德和公共利益的情形，都應(yīng)當(dāng)被強(qiáng)制退出。在宗教問題上，進(jìn)行宗教教育和宗教活動是違法辦學(xué)的表現(xiàn)。宗教組織、宗教機(jī)構(gòu)、宗教院校和宗教人員參與在中國開展的辦學(xué)活動，僅是人員管理的問題屬于外部評判標(biāo)準(zhǔn)，這并不必然導(dǎo)致機(jī)構(gòu)或者項目的退出。

第二，辦學(xué)質(zhì)量不合格。中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)或項目的辦學(xué)質(zhì)量無法通過教育行政部門的實地考察時，應(yīng)當(dāng)被強(qiáng)制退出。此處的辦學(xué)質(zhì)量應(yīng)當(dāng)采取廣義理解。有學(xué)者認(rèn)為，辦學(xué)質(zhì)量僅指校內(nèi)一切教學(xué)、管理事項的實際運(yùn)轉(zhuǎn)情況，[32]30但這種觀點已經(jīng)無法滿足當(dāng)下的監(jiān)管需求和社會需求。除了教學(xué)內(nèi)容、項目資金、師資隊伍和文憑證書等與教學(xué)活動和日常管理相關(guān)的因素外，學(xué)生滿意度、社會效益和辦學(xué)特色也已被納入監(jiān)管評估范圍。正如諸多國際教育認(rèn)證和大學(xué)排名指標(biāo)都非常重視企業(yè)雇主對畢業(yè)生的評價。有學(xué)者歸納到，我國中外合作辦學(xué)質(zhì)量建設(shè)的問題主要表現(xiàn)為“重外在保障、輕內(nèi)在建設(shè)，重準(zhǔn)入、輕過程，重機(jī)構(gòu)和項目管理、輕課程和師資隊伍建設(shè)以及教學(xué)改革等”[33]。另外，還需摒棄低質(zhì)量的重復(fù)辦學(xué)，遏制外國高校在我國廣設(shè)“分店”及“連鎖店”的辦學(xué)現(xiàn)象，逐步退出不符合國家、地區(qū)教育發(fā)展計劃的辦學(xué)機(jī)構(gòu)或項目，為引進(jìn)高質(zhì)量稀缺性教育資源騰挪空間。[34]

(二) 外部客觀標(biāo)準(zhǔn)

外部客觀標(biāo)準(zhǔn)所評判的是與辦學(xué)息息相關(guān)，但又不涉及教育本質(zhì)的內(nèi)容。這部分內(nèi)容主要屬于行政管理事項，與其他領(lǐng)域的行政管理事項沒有根本性區(qū)別。但需要注意不同法律之間實施的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。

第一，不符合批準(zhǔn)辦學(xué)的客觀要求。依據(jù)《條例》和《實施辦法》的規(guī)定，辦學(xué)者喪失辦學(xué)資格的、合作協(xié)議不符合法律規(guī)定的、申請文書造假的、不具有辦學(xué)條件的、人員不符合要求的、資金不符合要求的、章程不符合要求的以及在設(shè)立期間有違法、違規(guī)行為的，都屬于不具備批準(zhǔn)條件的情形。由于合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目在此階段還未正式設(shè)立，所以在立法中并未將其視為退出標(biāo)準(zhǔn)。但現(xiàn)實中存在合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)、項目設(shè)立后才被發(fā)現(xiàn)不符合審批要求，行政許可法規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以撤銷前述主體取得的許可。在撤銷行為作出的過程中，審批所需的客觀要求實際發(fā)揮了退出標(biāo)準(zhǔn)的作用，故將其納入退出機(jī)制的客觀標(biāo)準(zhǔn)中。

第二，無實質(zhì)辦學(xué)行為。無實質(zhì)辦學(xué)行為是指依法設(shè)立的合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)、項目由于內(nèi)生性原因多年未開展招生教學(xué)工作，也稱“僵尸”機(jī)構(gòu)或“僵尸”項目。產(chǎn)生這類現(xiàn)象的原因主要來自辦學(xué)機(jī)構(gòu)內(nèi)部，原因復(fù)雜且難以控制。例如，辦學(xué)者無法兌現(xiàn)審批時所承諾的資金投入、師資投入；無法滿足辦學(xué)所需的場地、消防條件；中外辦學(xué)者之間發(fā)生糾紛導(dǎo)致履行僵局；其提供的專業(yè)課程和學(xué)歷吸引不到國內(nèi)生源等。教育行政機(jī)關(guān)對這類機(jī)構(gòu)和項目進(jìn)行強(qiáng)制退出時，不需要審查內(nèi)生性原因，僅需核實其無實質(zhì)辦學(xué)行為的事實和年限，便足以支撐退出決定的正當(dāng)性。

第三，辦學(xué)者喪失辦學(xué)意愿。喪失辦學(xué)意愿有以下幾種表現(xiàn)形式：辦學(xué)者向教育行政部門提出終止申請、辦學(xué)章程要求終止、辦學(xué)許可證或者項目批準(zhǔn)書到期且未延期、合作辦學(xué)協(xié)議終止或者到期、辦學(xué)者消極終止等。針對辦學(xué)者喪失辦學(xué)意愿的情況，行政機(jī)關(guān)依法辦理注銷手續(xù)即可，但是需要對在籍學(xué)生、教職工和其他相關(guān)利益人的權(quán)利進(jìn)行額外關(guān)注。在辦學(xué)者妥善安置學(xué)生、完成資產(chǎn)清算后，行政機(jī)關(guān)依據(jù)辦學(xué)者報送的材料，在形式審查的基礎(chǔ)上作出注銷決定。對未進(jìn)行安置、清算和審批即終止運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)、項目負(fù)責(zé)人依法追究法律責(zé)任。

第四，喪失辦學(xué)的客觀條件。喪失辦學(xué)客觀條件的表現(xiàn)形式有：辦學(xué)許可證或者項目批準(zhǔn)書被吊銷、資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)、辦學(xué)者一方喪失辦學(xué)資格、辦學(xué)所需的物質(zhì)條件被損毀以及發(fā)生不可抗力等情形。喪失辦學(xué)客觀條件可能是前行為引發(fā)的階段性結(jié)果，而前行為中可能包含實質(zhì)判斷要素。例如，因為教學(xué)評估不合格被吊銷辦學(xué)許可證，進(jìn)而導(dǎo)致喪失客觀辦學(xué)條件被依法注銷的情況。在這種情況下，終局性注銷行為作出之前，行政過程可被劃分為兩個階段：前階段為辦學(xué)條件喪失階段，后階段為行政確認(rèn)階段。支持兩階段理解的客觀依據(jù)有：兩階段的行政主體不一致，前者可能是教育行政部門、消防部門或者政策制定者；而后者可能是民政部門或者市場監(jiān)管部門。兩階段的審查強(qiáng)度也不同，前階段需要進(jìn)行實質(zhì)審查，而后階段是單純的形式審查。但在多數(shù)情形中僅存在后階段，即直接進(jìn)入形式審查。例如，辦學(xué)設(shè)施損毀、資不抵債、辦學(xué)者喪失資格及發(fā)生不可抗力等。由于上述條件的形成原因已經(jīng)超出了合作辦學(xué)管理活動的最大半徑，屬于其他領(lǐng)域的風(fēng)險溢出，行政機(jī)關(guān)只需依據(jù)其他領(lǐng)域所形成的客觀結(jié)果作出行為，而無須進(jìn)行求證和二次判斷。概言之，在此種類別下，行政機(jī)關(guān)作出退出決定所考慮的因素僅為當(dāng)下辦學(xué)機(jī)構(gòu)繼續(xù)辦學(xué)所需的客觀條件。

四、 完善退出機(jī)制及相關(guān)制度的幾點建議

針對中外合作辦學(xué)退出機(jī)制所面臨的困境，本文擬從制度正當(dāng)化考量出發(fā)，依據(jù)退出標(biāo)準(zhǔn)的差異性構(gòu)建分類退出機(jī)制，以促進(jìn)制度完善和效能提升。

(一) 完善立法文本，提升效力位階

制度正當(dāng)化的第一條路徑就是堅守形式合法性要求，即法律至上，依法行政。良法是善治之基礎(chǔ)，完善退出機(jī)制的立法規(guī)范是形式法治的先決性條件。退出機(jī)制所依據(jù)的立法文本效力層級過低，與其所承擔(dān)的功能不相適配。規(guī)定退出機(jī)制具體內(nèi)容的文本主要集中在行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件層面，尤其是實質(zhì)性退出標(biāo)準(zhǔn)可能因依據(jù)文本的層級過低而存在合法性風(fēng)險。應(yīng)當(dāng)將原先分散規(guī)定的退出原因進(jìn)行匯總，并在高位立法文件中詳細(xì)表述。方案一：在現(xiàn)有的法規(guī)規(guī)章中進(jìn)行補(bǔ)充，即在《條例》第45條(針對合作辦學(xué)機(jī)構(gòu))和《實施辦法》的“管理和監(jiān)督”章節(jié)(針對合作辦學(xué)項目)增加“違法辦學(xué)的、辦學(xué)評估不合格的、無實質(zhì)辦學(xué)行為的、不具有辦學(xué)客觀條件的，應(yīng)當(dāng)終止”等表述。但這種方案依然無法呈現(xiàn)退出機(jī)制的全部內(nèi)容，必須輔之以相關(guān)細(xì)化文件。此外，《行政許可法》和《行政處罰法》中規(guī)定的權(quán)利保障和正當(dāng)程序條款，如聽證程序、民主參與程序等，也需要在《條例》或者《實施辦法》中補(bǔ)充規(guī)定。但是如此一來，會極大增加該章篇幅，甚至破壞《條例》和《實施辦法》的現(xiàn)有結(jié)構(gòu)，修法的難度較大。因此建議采用方案二：將與質(zhì)量監(jiān)督和退出機(jī)制有關(guān)的實體和程序內(nèi)容匯集在一起，制定專門的《中外合作辦學(xué)評估退出辦法》，這對于規(guī)范退出機(jī)制、完善立法體系都具有重要意義。

(二) 建立分類退出機(jī)制

通過深入剖析合作辦學(xué)應(yīng)然層面的退出原因，可以清晰看出主觀不能繼續(xù)辦學(xué)和客觀不能繼續(xù)辦學(xué)的區(qū)別。確認(rèn)前者是價值判斷而確認(rèn)后者則是事實判斷。主觀不能繼續(xù)辦學(xué)是指因違法辦學(xué)和辦學(xué)質(zhì)量不合格而引發(fā)的強(qiáng)制退出，該類退出行為構(gòu)成對公共利益的重大處分時，應(yīng)當(dāng)參照重大行政決策程序，即滿足決策科學(xué)化、民主化、合法化要求。首先，認(rèn)定環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)組織教育領(lǐng)域的專家或者專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估論證。在有初步退出意向后，應(yīng)當(dāng)召集在校學(xué)生、教職工等利益相關(guān)群體進(jìn)行溝通協(xié)商聽取意見，并對決策所依據(jù)的理由進(jìn)行充分說明。教育行政部門需對退出決定所引發(fā)的社會風(fēng)險進(jìn)行預(yù)判，應(yīng)在妥善安置學(xué)生和教職工、依法實施強(qiáng)制清算后，實施退出決定。[35]96-120客觀不能繼續(xù)辦學(xué)是指由于辦學(xué)者喪失辦學(xué)者意愿、無實質(zhì)辦學(xué)行為或者不具備辦學(xué)條件而引發(fā)的強(qiáng)制退出，作出這類退出決定時應(yīng)當(dāng)保障相對人基于正當(dāng)程序原則所享有的權(quán)利，即教育行政部門應(yīng)當(dāng)及時告知辦學(xué)者退出處罰所依據(jù)的事實和理由，并保障辦學(xué)者的陳述權(quán)、申辯權(quán)和聽證權(quán)。該制度的意義在于，有效分流既能提升行政效率，又能保證行政行為的正當(dāng)性。

(三) 構(gòu)建權(quán)威性質(zhì)量評估機(jī)制

權(quán)威性質(zhì)量評估結(jié)果是實施退出機(jī)制的前提。2009年，教育部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于開展中外合作辦學(xué)評估工作的通知》(教外廳[2009]1號)。自2010年開始至2019年底，在評估進(jìn)行過程中參評單位主動提出退出辦學(xué)的共計110個，因評估結(jié)果為不合格而終止辦學(xué)的共17個。[36]解決退出機(jī)制的科學(xué)性問題，就需要提升中外合作辦學(xué)質(zhì)量監(jiān)測評估活動的科學(xué)性。我國現(xiàn)行的評價機(jī)制在質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管流程和社會效果上均存在一些缺憾。[37]這主要有兩方面原因：一是當(dāng)下的質(zhì)量評估制度是由政府主導(dǎo)的，其中立性和專業(yè)性受到天然局限，政府外部評價制度管控多，多元主體參與仍顯不足；[38]二是未與世界其他地區(qū)的教育評價制度相接軌和結(jié)果互認(rèn)，因此“引進(jìn)來”難，“走出去”也難。按照管辦評分離的原則，構(gòu)建由專業(yè)第三方主導(dǎo)、競爭性參與的質(zhì)量評估機(jī)制，及時公布評估結(jié)果，接受社會的監(jiān)督，增加透明性和公眾的認(rèn)知度，是提升合作辦學(xué)質(zhì)量評估公信力和權(quán)威性的必由之路。[39]也就是說由具有資質(zhì)的非政治性社會組織進(jìn)行中立評估，政府部門不直接參與，進(jìn)而“為項目的類別調(diào)整以及質(zhì)量保障等提供客觀獨立的意見和評價”[40]。政府推動中立性、專業(yè)性和非營利性教育評估機(jī)構(gòu)建設(shè)，有利于加快推進(jìn)中外合作辦學(xué)教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，由此形成多元共治格局。[41]同時，為避免政府通過選擇評估主體來間接影響評估活動，就要構(gòu)建公平、公正的競爭性上崗機(jī)制。借此倒逼評估機(jī)構(gòu)不斷提升自身的業(yè)務(wù)水平，加強(qiáng)與國外教育評估機(jī)構(gòu)的交流與互認(rèn)。政府應(yīng)當(dāng)支持教育評估類社會組織的發(fā)展，通過招標(biāo)程序鼓勵良性競爭，孵化具有國際影響力的教育評估主體，擴(kuò)大中國在國際教育領(lǐng)域的話語權(quán)。

(四) 完善內(nèi)外救濟(jì)機(jī)制

退出機(jī)制實際處分了行政相對人、相關(guān)人的重要權(quán)利，除此之外，還應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。從某種意義上講，中外合作辦學(xué)者與教育行政部門是內(nèi)部管理關(guān)系，尤其在國內(nèi)合作方為高等學(xué)校和科研機(jī)構(gòu)且占辦學(xué)主導(dǎo)地位時。構(gòu)建內(nèi)部申訴程序進(jìn)行救濟(jì)，一則能夠免除辦學(xué)者采用行政復(fù)議或者行政訴訟所面臨的壓力，提高救濟(jì)積極性； 二則由教育部對下級部門或者自身作出的決定進(jìn)行二次復(fù)核，能夠全面保障決定的合法性和合理性，從而節(jié)約救濟(jì)成本。行政復(fù)議也屬于行政管理內(nèi)部救濟(jì)范疇，對學(xué)生、教職工基于確定的利害關(guān)系而提請行政復(fù)議的，應(yīng)當(dāng)予以受理。外部救濟(jì)主要是行政訴訟，通過明確受案范圍、管轄來保障辦學(xué)者、學(xué)生和教職工的訴訟權(quán)利。在因內(nèi)部實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)而退出的情形中，教育行政部門對于教育合法性和教育質(zhì)量的判斷可以成為司法審查的對象，法院應(yīng)當(dāng)受理。在因外部客觀標(biāo)準(zhǔn)而退出的情形中，教育行政部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)證明程序合法的舉證責(zé)任。對于學(xué)生和教職工等經(jīng)濟(jì)確有困難的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)提供司法援助。

五、 結(jié) 語

近些年來，教育部不斷加強(qiáng)中外合作辦學(xué)事中、事后的監(jiān)管，而退出機(jī)制作為監(jiān)管工作的重要環(huán)節(jié)，則起著督促中外合作辦學(xué)提質(zhì)增效和保障學(xué)生權(quán)益的重要作用。與此同時，教育部在《教育部政策法規(guī)司2021年工作要點》中透露，將“研究啟動教育法典編纂工作”[42]。中外合作辦學(xué)作為我國教育事業(yè)的組成部分，教育法典必然也要在對應(yīng)章節(jié)體現(xiàn)中外合作辦學(xué)的內(nèi)容。在這種背景下，本文關(guān)于中外合作辦學(xué)退出機(jī)制的研究顯得尤具現(xiàn)實意義。本文通過先行考察、檢視中外合作辦學(xué)退出機(jī)制的規(guī)范現(xiàn)狀和實踐現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)我國中外合作辦學(xué)退出機(jī)制存在法律位階較低、制度內(nèi)部封閉、權(quán)利保障機(jī)制缺失三大問題。針對這些問題，本文借助行政正當(dāng)性理論，嘗試構(gòu)建了觸發(fā)退出機(jī)制的內(nèi)外部標(biāo)準(zhǔn)，其中，內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)包括違法辦學(xué)和辦學(xué)質(zhì)量不合格兩類情形；外部標(biāo)準(zhǔn)包括不符合批準(zhǔn)辦學(xué)要求、無實質(zhì)辦學(xué)行為、辦學(xué)者喪失辦學(xué)意愿、喪失辦學(xué)條件4類情形。相應(yīng)地，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從制定專門的《中外合作辦學(xué)評估退出辦法》，構(gòu)建由第三方主導(dǎo)的質(zhì)量評估機(jī)制、暢通內(nèi)部申訴和外部訴訟的救濟(jì)渠道4個方面完善中外合作辦學(xué)退出機(jī)制。但囿于篇幅所限，本文研究主要聚焦于現(xiàn)狀檢視和完善建議，而未能就如何在教育法典編纂中制定退出機(jī)制條款予以分析，這有待后續(xù)作進(jìn)一步深入研究。