付 熙 雯

(西北大學(xué) 公共管理學(xué)院， 陜西 西安 710127)

當(dāng)前，數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展的主要特征，數(shù)字中國(guó)建設(shè)亦被提升至國(guó)家戰(zhàn)略高度。“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)提出“加快數(shù)字化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國(guó)”，通過(guò)“激活數(shù)據(jù)要素潛能，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)建設(shè)，加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革?！盵1]2022年6月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出，要“以數(shù)字政府建設(shè)全面引領(lǐng)驅(qū)動(dòng)數(shù)字化發(fā)展，圍繞加快數(shù)字化發(fā)展、建設(shè)數(shù)字中國(guó)重大戰(zhàn)略部署，持續(xù)增強(qiáng)數(shù)字政府效能，更好激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟(jì)活力，優(yōu)化數(shù)字社會(huì)環(huán)境，營(yíng)造良好數(shù)字生態(tài)”[2]。

數(shù)字化發(fā)展離不開(kāi)良好的公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，開(kāi)放的、動(dòng)態(tài)的、可流轉(zhuǎn)的數(shù)據(jù)是數(shù)字中國(guó)的活水之源。作為一國(guó)數(shù)據(jù)資源的最大保有者，在保障國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的前提下，將政府?dāng)?shù)據(jù)最大限度地開(kāi)放出來(lái)，讓社會(huì)進(jìn)行充分的融合利用，有利于釋放數(shù)據(jù)能量，激發(fā)創(chuàng)新活力，創(chuàng)造公共價(jià)值。[3]可以說(shuō)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與利用是數(shù)字中國(guó)建設(shè)的題中應(yīng)有之義。那么政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與利用在數(shù)字中國(guó)建設(shè)中有何關(guān)鍵作用？當(dāng)前我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與利用政策存在什么問(wèn)題？應(yīng)當(dāng)如何優(yōu)化？基于上述問(wèn)題，本文以促進(jìn)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)利用為著眼點(diǎn)，基于省級(jí)地方政府相關(guān)政策文本，探討數(shù)字中國(guó)建設(shè)中政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與利用的邏輯以及當(dāng)前政策中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，從而提出優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用政策，助推數(shù)字中國(guó)發(fā)展建設(shè)的路徑建議。

一、 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用的理論邏輯、現(xiàn)實(shí)困境與政策意涵

(一) 理論邏輯：政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用在數(shù)字中國(guó)建設(shè)中的關(guān)鍵作用

數(shù)字中國(guó)是一個(gè)包含數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府和數(shù)字生態(tài)多個(gè)維度的綜合性發(fā)展戰(zhàn)略。[2]其中，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)與數(shù)字政府互為支撐、彼此滲透、相互交融，數(shù)字生態(tài)則是數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)與數(shù)字政府所處的整體環(huán)境。在當(dāng)前政策中，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放通常被視作“數(shù)字政府”建設(shè)的一個(gè)組成要素，[4]但政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的作用其實(shí)不僅限于政府內(nèi)部。由于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)質(zhì)上提供了公共數(shù)據(jù)要素的供給途徑，是數(shù)字政府的一種“產(chǎn)出”，因而具備價(jià)值的外溢性：從價(jià)值產(chǎn)生途徑來(lái)看，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放支撐數(shù)據(jù)公共產(chǎn)品的“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”合作供給，并支撐市場(chǎng)和社會(huì)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的深度開(kāi)發(fā)[5]；從價(jià)值獲取方來(lái)看，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放活動(dòng)的受益方包括數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)者、數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)使用者，也包含政府部門(mén)自身[6]。

在數(shù)字時(shí)代，數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字社會(huì)的發(fā)展對(duì)政府提出了更高要求。一方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)數(shù)據(jù)要素的供給與流動(dòng)。另一方面，數(shù)字時(shí)代的公眾對(duì)公共服務(wù)提出了更精準(zhǔn)、更多樣化、更個(gè)性化的需求[7]，同時(shí)對(duì)增加政府透明度、公共事務(wù)參與度等提出了更高的要求[8]。政府開(kāi)放數(shù)據(jù)，吸引市場(chǎng)主體和社會(huì)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)利用，在豐富數(shù)據(jù)商業(yè)化應(yīng)用產(chǎn)品的同時(shí)，拓寬公共產(chǎn)品的合作供給，探索公共問(wèn)題的解決路徑。在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與利用過(guò)程中，政府扮演著數(shù)據(jù)要素的供給者、數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)供給的合作參與者，[5]以及數(shù)據(jù)利用規(guī)范與生態(tài)環(huán)境的搭建者這三重角色。市場(chǎng)主體與社會(huì)主體則依據(jù)不同的需求對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。

圖1 “數(shù)字中國(guó)”建設(shè)中政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與利用協(xié)作關(guān)系鏈

數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字社會(huì)因政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和利用有機(jī)聯(lián)結(jié)起來(lái)，構(gòu)成協(xié)作鏈條。首先，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和利用是彼此促進(jìn)的關(guān)系。數(shù)據(jù)開(kāi)放本身不直接產(chǎn)生價(jià)值，只有當(dāng)開(kāi)放數(shù)據(jù)被社會(huì)充分利用后才能創(chuàng)造價(jià)值。數(shù)據(jù)開(kāi)放是數(shù)據(jù)利用的基礎(chǔ)和前提，而安全有效的數(shù)據(jù)利用能夠從根本上推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)的進(jìn)一步開(kāi)放。其次，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府和政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與利用呈現(xiàn)出多向互動(dòng)關(guān)系。數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字社會(huì)對(duì)利用政府?dāng)?shù)據(jù)提出需求，數(shù)字政府通過(guò)開(kāi)放數(shù)據(jù)形成數(shù)據(jù)資源乃至數(shù)據(jù)要素供給。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與利用一方面可以賦能數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，另一方面可以支撐數(shù)字社會(huì)發(fā)展、服務(wù)社會(huì)需求，這一過(guò)程同時(shí)倒逼政府提升數(shù)據(jù)治理能力，推動(dòng)政府部門(mén)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型與再造。最后，在上述邏輯鏈條的有效運(yùn)轉(zhuǎn)下，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)和數(shù)字政府呈現(xiàn)出協(xié)同運(yùn)作、價(jià)值共生的關(guān)系。總而言之，通過(guò)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)、社會(huì)利用數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)從一種封閉的資源變?yōu)殚_(kāi)放的資源，再變?yōu)榭梢粤鬓D(zhuǎn)的要素，進(jìn)而成為服務(wù)于社會(huì)公眾的產(chǎn)品與服務(wù)，這是公共數(shù)據(jù)資源從封閉走向開(kāi)放，從靜止走向流動(dòng)的外在表觀。在此過(guò)程中，政府、市場(chǎng)與社會(huì)主體發(fā)生互動(dòng)，產(chǎn)生相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值與治理價(jià)值。由此，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與利用成為銜接數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)與數(shù)字政府的一個(gè)關(guān)鍵聯(lián)結(jié)點(diǎn)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)與價(jià)值的循環(huán)(見(jiàn)圖1)。需要注意的是，在這樣的循環(huán)過(guò)程中，數(shù)據(jù)開(kāi)放只是起點(diǎn)，只有充分的數(shù)據(jù)利用才能打通公共數(shù)據(jù)資源向價(jià)值轉(zhuǎn)化的關(guān)節(jié)，才能真正將數(shù)字政府與數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)有機(jī)聯(lián)結(jié)起來(lái)。

(二) 現(xiàn)實(shí)困境： 利用不足是政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的價(jià)值轉(zhuǎn)化瓶頸

通過(guò)以上理論分析可以得出，在數(shù)字中國(guó)建設(shè)過(guò)程中，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放及其利用發(fā)揮著擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)要素供給，加強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府有機(jī)聯(lián)結(jié)的重要作用。然而，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)際效果如何呢？國(guó)內(nèi)外研究表明，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放后利用不足、效果不彰，已成為當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放向價(jià)值轉(zhuǎn)化的突出困境。[9-10]

國(guó)外研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放并未自然吸引大量利用[11]，相較于數(shù)據(jù)開(kāi)放的預(yù)期價(jià)值，其實(shí)際利用效果更加復(fù)雜、難以預(yù)測(cè)且不確定性更強(qiáng)[12]。一項(xiàng)針對(duì)156 個(gè)跨國(guó)案例的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的目標(biāo)與實(shí)際收益不一定相關(guān)，現(xiàn)階段實(shí)際收益集中體現(xiàn)于技術(shù)和操作層面，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值的證據(jù)較少。[13]國(guó)內(nèi)研究也表明，我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)與開(kāi)放數(shù)量逐年增長(zhǎng)，但有效利用成果并沒(méi)有顯著增加。截至2020年下半年，在142個(gè)地方政府開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)中，僅有13%的平臺(tái)上存在少量利用開(kāi)放數(shù)據(jù)產(chǎn)生的有效服務(wù)應(yīng)用。[14]絕大多數(shù)平臺(tái)上的開(kāi)放數(shù)據(jù)未被利用，利用成果形式與主題單一，數(shù)量少且質(zhì)量不足。[15]盡管部分應(yīng)用得到開(kāi)發(fā)甚至形成了少量的優(yōu)質(zhì)應(yīng)用，但同社會(huì)化開(kāi)發(fā)與利用尚有較大差距。[16]

面對(duì)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)利用不足和成果產(chǎn)出低下的普遍困境，學(xué)者從梳理相關(guān)影響因素及其作用機(jī)理的角度入手，探究阻礙開(kāi)放數(shù)據(jù)向真實(shí)價(jià)值轉(zhuǎn)化的原因。部分學(xué)者從數(shù)據(jù)供給方入手，指出數(shù)據(jù)質(zhì)量[17]、數(shù)據(jù)權(quán)屬[18]、數(shù)據(jù)管理[19]、領(lǐng)導(dǎo)意志[20]、公務(wù)員能力[21]等可影響數(shù)據(jù)的可用性和易用性。部分學(xué)者從數(shù)據(jù)需求方入手，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)使用者類(lèi)型復(fù)雜，包括企業(yè)、研究者、開(kāi)發(fā)者、非政府組織、記者、公眾等，[9]不同使用者的數(shù)據(jù)需求和內(nèi)在動(dòng)機(jī)不同[22]，其數(shù)據(jù)利用方式和利用能力也存在較大差異，這些差異可影響用戶(hù)的利用行為和利用結(jié)果。[23]另一些學(xué)者從開(kāi)放數(shù)據(jù)的整體環(huán)境出發(fā)，認(rèn)為政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的實(shí)際利用效果還受到組織內(nèi)外部環(huán)境因素的影響，包括政策規(guī)范環(huán)境[24]、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境[25]、技術(shù)環(huán)境與文化環(huán)境[26]等。

然而無(wú)論研究視角如何，上述研究均指向一個(gè)突出的問(wèn)題，即當(dāng)前開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)工作的數(shù)據(jù)利用導(dǎo)向不足，無(wú)法有效識(shí)別和回應(yīng)各類(lèi)用戶(hù)的數(shù)據(jù)利用需求，也沒(méi)有為數(shù)據(jù)利用提供有效的支持措施與支持環(huán)境，從而形成了“政府主導(dǎo)提供、公眾被動(dòng)接受的單向供給”的局面。[27]具體表現(xiàn)為一些地方政府直接給原有的“政府信息公開(kāi)”板塊換上“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放”的新衣，一些地方政府則把大量數(shù)據(jù)不加選擇地開(kāi)放，[28]另一些地方雖然希望政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放能夠產(chǎn)生實(shí)際價(jià)值，卻在工作中仍然秉持“部門(mén)導(dǎo)向”思維，對(duì)于公眾的真實(shí)需求和滿(mǎn)意度不敏感，缺乏察覺(jué)和回應(yīng)等等[27]。這些情況都使得政府開(kāi)放的數(shù)據(jù)往往并不是公眾想要且能夠利用的政府?dāng)?shù)據(jù)[28]，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放后收效甚微。

(三) 政策意涵： 對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用政策的重新審視

既往開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的思路多以開(kāi)放先行，再探索數(shù)據(jù)增值利用的路徑，往往容易出現(xiàn)“供給導(dǎo)向”而非“需求導(dǎo)向”，“政府部門(mén)思維”而非“數(shù)據(jù)利用者思維”，這種偏離使得開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值轉(zhuǎn)化進(jìn)程推進(jìn)緩慢。在建設(shè)數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略指導(dǎo)下，有必要以數(shù)據(jù)利用為導(dǎo)向，重新審視當(dāng)前我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與利用政策的現(xiàn)狀。

政策是政府治理思想的外化載體。一方面，政策規(guī)范構(gòu)成了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與利用環(huán)境的重要組成部分，直接影響政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的最終效果[29]；另一方面，從各國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐來(lái)看，政策規(guī)范作為政府開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)的行為準(zhǔn)則與指導(dǎo)綱要，具有重要意義。[30]當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策的研究主要關(guān)注于政策制定、政策執(zhí)行、政策工具、政策環(huán)境等層面。在政策制定方面，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法規(guī)政策的制定以地方先行，相關(guān)國(guó)家性法規(guī)政策體系尚未形成。[31]在政策執(zhí)行方面，既往研究多關(guān)注于開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)系統(tǒng)性戰(zhàn)略規(guī)劃的制定，涉及頂層設(shè)計(jì)[32]，行動(dòng)計(jì)劃[33]，利益相關(guān)者參與互動(dòng)[34-35]及其權(quán)責(zé)利益關(guān)系協(xié)調(diào)等[17][36]。在工具性維度上，當(dāng)前研究主要依據(jù)羅特韋爾(R. Rothwell)等[37]提出的政策工具分類(lèi)方法，將開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策分為供給型、需求型、環(huán)境型3種類(lèi)型，指出我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策體系尚待進(jìn)一步完善，需注重各類(lèi)政策工具的均衡性分布[38-39]，并提高政策協(xié)同度[40]。在政策環(huán)境維度上，部分學(xué)者構(gòu)建了多元視角下的政策環(huán)境研究框架，并著重分析了我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策的內(nèi)外部環(huán)境因素。[26][42]

在開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策研究領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)外學(xué)者已就政策體系的多個(gè)維度進(jìn)行了深度剖析，形成了豐富的研究成果，但鮮有研究以數(shù)據(jù)利用為切入視角，深入探究開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)供給方對(duì)數(shù)據(jù)利用方的政策支持體系。隨著數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略的全面推進(jìn)，面向數(shù)據(jù)利用的開(kāi)放政府政策研究亟須提上日程。在此背景下，本文以數(shù)據(jù)利用導(dǎo)向重構(gòu)對(duì)地方性政策文本的內(nèi)容分析，識(shí)別現(xiàn)有政策的框架、內(nèi)容與不足，以此優(yōu)化面向數(shù)據(jù)利用的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策制定，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

二、 研究方法與政策概況

(一) 研究方法

本文采用量化政策研究中的內(nèi)容分析法，以省級(jí)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用相關(guān)政策為研究對(duì)象，以數(shù)據(jù)利用導(dǎo)向重構(gòu)政策文本的內(nèi)容分析，以此探究當(dāng)下政策的關(guān)注焦點(diǎn)，解釋現(xiàn)有政策可能存在的盲區(qū)與不足，為利用導(dǎo)向下政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策的優(yōu)化提供依據(jù)。在進(jìn)行內(nèi)容分析時(shí)，借助NVivo12軟件進(jìn)行文本編碼及描述性統(tǒng)計(jì)分析。

為了最大限度地獲得有效的政策樣本，本文采取多重檢索策略：首先，在各級(jí)人民政府網(wǎng)站、各省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)等門(mén)戶(hù)網(wǎng)站查找相關(guān)文件；其次，在政策法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)以“數(shù)據(jù)”“開(kāi)放”“發(fā)布”“利用”“使用”為關(guān)鍵詞進(jìn)行組配檢索；最后，利用搜索引擎進(jìn)行補(bǔ)充檢索。為使樣本更具針對(duì)性，本文依據(jù)以下條件對(duì)政策文本進(jìn)行篩選：其一，“開(kāi)放數(shù)據(jù)”或“數(shù)據(jù)開(kāi)放”在政策文本中出現(xiàn)的次數(shù)不少于5次；其二，排除僅針對(duì)某一具體行業(yè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)范性文件；其三，只選取發(fā)布自31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的政策文本，港澳臺(tái)除外；其四，排除征求意見(jiàn)稿、批復(fù)、回復(fù)、建議等不具有行政效力或效力弱的政策以及內(nèi)容寬泛、針對(duì)性不強(qiáng)的政策。經(jīng)過(guò)二次過(guò)濾，最終有60個(gè)政策文本成為符合條件的分析樣本(政策樣本截至2021年上半年)，見(jiàn)表1。

表1 省級(jí)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用相關(guān)政策樣本信息(節(jié)選)

在獲取政策文本的基礎(chǔ)上，本文以薩法羅夫(I. Safarov)等[9]以及湯志偉和郭雨暉[10]所提出的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)利用研究框架為基礎(chǔ)，圍繞數(shù)據(jù)利用的關(guān)鍵維度(即數(shù)據(jù)利用者、利用條件、利用行為、利用效果)制定初步編碼框架與編碼表，確定各項(xiàng)編碼的操作性定義。在編碼過(guò)程中如若發(fā)現(xiàn)新的類(lèi)目，則賦予新的編碼。最終形成的編碼表可見(jiàn)表2，其中政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的“利用生態(tài)”為新增編碼，區(qū)別于數(shù)據(jù)利用的直接與間接條件，用以涵蓋政策文本中地方政府對(duì)數(shù)據(jù)利用的整體環(huán)境進(jìn)行治理的內(nèi)容。

表2 省級(jí)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用相關(guān)政策編碼表

(二) 政策概況

通過(guò)對(duì)政策文本名稱(chēng)的初步分析，可發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)涉及政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用的地方性政策主要分為兩類(lèi)： 其一，專(zhuān)門(mén)針對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放所頒行的地方政府規(guī)章等規(guī)范性文件，如《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》等。其二，將數(shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)治理的其他環(huán)節(jié)(如數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)共享)或數(shù)字政府建設(shè)、大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略等其他內(nèi)容一并納入進(jìn)行規(guī)范的政策文件，如《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》等。在本文選取的政策樣本中，專(zhuān)門(mén)性政策占樣本總數(shù)的8.33%，非專(zhuān)門(mén)性政策占91.67%。

從政策文本發(fā)布的時(shí)間來(lái)看，從2016年以來(lái)，各省涉及政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用的政策數(shù)量穩(wěn)步增加(見(jiàn)圖2)。

圖2 省級(jí)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用相關(guān)政策的時(shí)間分布

其中，2019年上海頒布的專(zhuān)門(mén)性政策起到了示范作用。僅2020年一年間，已有浙江、天津、廣西、重慶4個(gè)省級(jí)地方政府正式頒布了專(zhuān)門(mén)針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放及其利用的地方政府規(guī)章。盡管專(zhuān)門(mén)性政策的數(shù)量仍然有限，但已成為地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì)。

三、 數(shù)據(jù)利用導(dǎo)向下省級(jí)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用政策的內(nèi)容分析

(一) 數(shù)據(jù)利用主體

政府開(kāi)放數(shù)據(jù)需要經(jīng)由數(shù)據(jù)利用者的分析、加工與開(kāi)發(fā)方能產(chǎn)出價(jià)值。對(duì)數(shù)據(jù)利用主體進(jìn)行清晰的界定，有助于提升政策文本對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)利用的導(dǎo)向性。如表3所示，當(dāng)前僅有個(gè)別政策對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)的利用主體作出了明確界定，或?qū)?shù)據(jù)利用主體的類(lèi)別進(jìn)行了說(shuō)明。學(xué)術(shù)文獻(xiàn)一般將開(kāi)放數(shù)據(jù)的利用者劃分為直接利用者(數(shù)據(jù)的直接使用者)與間接利用者(數(shù)據(jù)利用產(chǎn)品的使用者)兩大類(lèi)[27]，并對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)的主要用戶(hù)類(lèi)型(如企業(yè)、一般公眾等)作出說(shuō)明[28]。而在政策文本中，數(shù)據(jù)利用主體的界定一般更為寬泛，以自然人(或公民)、法人和其他組織作為政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的利用主體的分類(lèi)方式最為普遍。

表3 政府開(kāi)放數(shù)據(jù)利用主體的政策分布

(二) 數(shù)據(jù)利用條件

政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的利用條件包括能夠使利用主體有效利用開(kāi)放數(shù)據(jù)的直接與間接條件。如表4所示，無(wú)論是專(zhuān)門(mén)性還是非專(zhuān)門(mén)性政策，均在政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的利用條件部分著墨最多。

對(duì)于數(shù)據(jù)開(kāi)放主體的明確界定有助于明晰開(kāi)放數(shù)據(jù)的供給主體，推動(dòng)更多高質(zhì)量公共數(shù)據(jù)向社會(huì)提供。在所選樣本中，僅有少量政策對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放主體作出了明確界定。例如《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》中規(guī)定“市人民政府各部門(mén)、區(qū)人民政府以及其他公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)”為“數(shù)據(jù)開(kāi)放主體”“分別負(fù)責(zé)本系統(tǒng)、本行政區(qū)域和本單位的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放”。在確立數(shù)據(jù)開(kāi)放主體的基礎(chǔ)上，僅有個(gè)別政策對(duì)在數(shù)據(jù)資源目錄中標(biāo)明數(shù)據(jù)開(kāi)放主體進(jìn)行了要求。

表4 政府開(kāi)放數(shù)據(jù)利用條件的政策分布

數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)是開(kāi)放主體發(fā)布數(shù)據(jù)、利用主體獲取數(shù)據(jù)的主要載體，也是數(shù)據(jù)供給方與利用方進(jìn)行互動(dòng)的界面。功能完善、界面友好的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)可促進(jìn)用戶(hù)對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)的利用。[17]絕大多數(shù)政策樣本提及要建設(shè)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)，然而僅有約三成的政策對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)的功能進(jìn)行了具體描述，不利于數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)數(shù)據(jù)供需對(duì)接的功能實(shí)現(xiàn)。

開(kāi)放機(jī)制涉及地方政府開(kāi)放哪些數(shù)據(jù)、如何開(kāi)放數(shù)據(jù)等基本問(wèn)題，是當(dāng)前政策的1項(xiàng)關(guān)注焦點(diǎn)。超過(guò)八成的政策樣本對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放清單或目錄進(jìn)行了規(guī)定，并有約六成政策對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)量和重點(diǎn)開(kāi)放范圍進(jìn)行了規(guī)定。約半數(shù)政策包含對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)開(kāi)放的規(guī)定，少數(shù)規(guī)定凡是不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以及法律法規(guī)規(guī)定不得開(kāi)放的數(shù)據(jù)，都應(yīng)當(dāng)納入開(kāi)放范圍，如《海南省公共信息資源管理辦法》。然而從利用視角出發(fā)，僅有少量政策包含對(duì)利用者數(shù)據(jù)獲取方式，尤其是有條件開(kāi)放類(lèi)數(shù)據(jù)的獲取方式的詳細(xì)規(guī)定。

利用協(xié)議指開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)利用主體與開(kāi)放主體締結(jié)的協(xié)議，以明確數(shù)據(jù)利用的具體條件和要求。作為利用政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的一項(xiàng)直接條件，僅有個(gè)別政策對(duì)此有所規(guī)定。利用協(xié)議是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用相關(guān)政策的一個(gè)新進(jìn)展，首次出現(xiàn)于2019年《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》，后為其他省份的專(zhuān)門(mén)性政策所借鑒。開(kāi)放數(shù)據(jù)利用協(xié)議一般用于規(guī)范有條件開(kāi)放類(lèi)數(shù)據(jù)的使用，如《浙江省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與安全管理暫行辦法》規(guī)定“公共數(shù)據(jù)開(kāi)放主體開(kāi)放受限類(lèi)公共數(shù)據(jù)的，應(yīng)當(dāng)與公共數(shù)據(jù)利用主體簽訂公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用協(xié)議”，并對(duì)數(shù)據(jù)的安全合規(guī)使用作出要求，例如“未經(jīng)同意，公共數(shù)據(jù)利用主體不得將獲取的公共數(shù)據(jù)用于約定利用范圍之外的其他用途”等。在規(guī)定締結(jié)開(kāi)放數(shù)據(jù)利用協(xié)議的基礎(chǔ)上，上海、浙江、廣西和重慶的專(zhuān)門(mén)性政策還對(duì)利用協(xié)議范本的制定和提供作出要求。但總體來(lái)看，涉及開(kāi)放數(shù)據(jù)利用協(xié)議的政策還偏少，內(nèi)容也較為概略。

良好的公共數(shù)據(jù)供給離不開(kāi)政府部門(mén)為數(shù)據(jù)開(kāi)放利用建立的綜合管理機(jī)制。當(dāng)前政策中有關(guān)數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的管理機(jī)制主要包括監(jiān)督考核機(jī)制、應(yīng)急管理機(jī)制、內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制、需求回應(yīng)機(jī)制。監(jiān)督考核機(jī)制主要包含地方政府為推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放和利用設(shè)置的考核評(píng)估及其他監(jiān)督機(jī)制，為多數(shù)政策所采納。針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與利用的應(yīng)急管理機(jī)制早期主要面向重大安全事故和網(wǎng)絡(luò)安全事件等，近年出現(xiàn)的新冠肺炎疫情讓疫情數(shù)據(jù)開(kāi)放的重要性得以凸顯，以此為背景，新近出臺(tái)的政策文本普遍加強(qiáng)了對(duì)應(yīng)急管理的重視程度，然而總體來(lái)看，僅有不到四成的政策對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用的應(yīng)急管理機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和利用還涉及政府部門(mén)內(nèi)部之間的有效協(xié)同，然而現(xiàn)有政策中相關(guān)工作協(xié)調(diào)機(jī)制出現(xiàn)較少。對(duì)于數(shù)據(jù)利用而言，面向需求提供開(kāi)放數(shù)據(jù)，是提升數(shù)據(jù)利用價(jià)值的前提。在數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的管理機(jī)制中，需求回應(yīng)機(jī)制指數(shù)據(jù)開(kāi)放主體主動(dòng)了解市場(chǎng)與社會(huì)的數(shù)據(jù)利用需求，并對(duì)數(shù)據(jù)利用者提出的數(shù)據(jù)開(kāi)放申請(qǐng)和相關(guān)異議予以答復(fù)的工作機(jī)制，對(duì)數(shù)據(jù)利用導(dǎo)向下的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放具有重要意義。然而，在現(xiàn)有政策中有關(guān)數(shù)據(jù)利用者的需求回應(yīng)機(jī)制并不普遍，多為泛化說(shuō)明，少有政策對(duì)政府部門(mén)如何了解和響應(yīng)企業(yè)與公眾的數(shù)據(jù)利用需求作出詳細(xì)規(guī)定。

各類(lèi)保障機(jī)制可為數(shù)據(jù)開(kāi)放與利用提供多維度支撐。當(dāng)前政策文本中，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用的保障機(jī)制主要分布于組織保障、資金保障和人員能力保障3個(gè)方面。約七成政策文本都不同程度地對(duì)組織保障內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，如政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放工作的責(zé)任與分工，人員的配備等，這也是政策文本得以成型和發(fā)布的1項(xiàng)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。半數(shù)政策樣本納入了資金保障相關(guān)內(nèi)容，僅有約四成政策樣本提及公務(wù)員能力保障(如工作人員培訓(xùn)等)相關(guān)內(nèi)容。

安全始終是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放及其利用的1項(xiàng)基本要求。當(dāng)前政策文本主要從數(shù)據(jù)開(kāi)放主體和利用主體兩方面規(guī)定了數(shù)據(jù)安全發(fā)布與使用的要求。對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放主體而言，政策文本應(yīng)當(dāng)明確其安全管理職責(zé)，并提出相應(yīng)的安全管理制度與措施。多數(shù)政策樣本對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放主體的安全管理職責(zé)作出了規(guī)定，并提及至少1項(xiàng)安全管理措施或制度(包括安全審查，安全預(yù)警，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等)。對(duì)數(shù)據(jù)利用主體而言，政策文本同樣需要明確其安全使用數(shù)據(jù)的義務(wù)，同時(shí)對(duì)利用主體采用必要的安全利用措施作出規(guī)定。然而，僅有個(gè)別政策明確對(duì)利用主體的安全利用義務(wù)及其安全保障能力與措施進(jìn)行了要求。

明晰開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)利用各類(lèi)相關(guān)主體的法律責(zé)任也是保障開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)合法有效利用的一項(xiàng)重要條件。在本文所選樣本中，僅有約三成的政策對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放主體的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)利用主體的法律責(zé)任進(jìn)行界定的政策更加稀少。只有少數(shù)政策對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的管理主體和安全管理主體所承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)約。極個(gè)別政策對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)利用的其他參與者(如受委托進(jìn)行數(shù)據(jù)脫敏、清洗的數(shù)據(jù)服務(wù)商等)的法律責(zé)任進(jìn)行了說(shuō)明。

(三) 數(shù)據(jù)利用行為

利用主體的數(shù)據(jù)利用行為是政府開(kāi)放數(shù)據(jù)價(jià)值轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，僅有少數(shù)政策對(duì)數(shù)據(jù)利用行為作出不同程度的規(guī)定(見(jiàn)表5)，相關(guān)政策內(nèi)容主要體現(xiàn)在利用行為監(jiān)管與利用行為規(guī)范兩方面。

表5 政府開(kāi)放數(shù)據(jù)利用行為的政策分布

為了保證政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的安全有效利用，數(shù)據(jù)利用主體的利用行為應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督。當(dāng)前，僅有二成政策提到數(shù)據(jù)開(kāi)放及其管理部門(mén)應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)利用行為進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)相應(yīng)監(jiān)管措施的具體規(guī)定也十分匱乏。政策中已初步形成的監(jiān)管措施主要集中在利用行為追蹤和利用情況反饋兩方面。對(duì)利用主體的數(shù)據(jù)利用行為進(jìn)行追蹤，可為開(kāi)放數(shù)據(jù)利用的日常監(jiān)管提供支撐。在本文所選政策樣本中，僅有一成提及應(yīng)對(duì)利用主體的數(shù)據(jù)利用行為進(jìn)行記錄。另有約一成政策要求數(shù)據(jù)利用主體向開(kāi)放主體反饋數(shù)據(jù)利用的情況，但缺乏相應(yīng)操作機(jī)制。

開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的有效利用離不開(kāi)對(duì)數(shù)據(jù)利用行為的規(guī)范。在所選樣本中，約一成政策提及開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的利用原則，絕大多數(shù)以“合法正當(dāng)”作為表述。除此以外，僅有個(gè)別政策明確列舉了政府開(kāi)放數(shù)據(jù)利用中的違法違規(guī)行為(如未授權(quán)使用、非法濫用、未經(jīng)許可的擴(kuò)散和泄露、違反開(kāi)放平臺(tái)管理制度等行為)，并對(duì)這些失范行為的處理方式作出了規(guī)定，包括限制或者關(guān)閉其數(shù)據(jù)獲取權(quán)限，在開(kāi)放平臺(tái)施予以公示等。與之相對(duì)，只有極個(gè)別政策提及對(duì)數(shù)據(jù)利用主體的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。如《浙江省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與安全管理暫行辦法》指出“公共數(shù)據(jù)利用主體因公共數(shù)據(jù)依法開(kāi)發(fā)利用所獲得的數(shù)據(jù)權(quán)益受法律保護(hù)”。

(四) 數(shù)據(jù)利用成果

數(shù)據(jù)利用成果及其效益可衡量政府開(kāi)放數(shù)據(jù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度?？傮w來(lái)看，當(dāng)前政策對(duì)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)利用成果的關(guān)注仍然不足，專(zhuān)門(mén)性與非專(zhuān)門(mén)性政策均較少提及數(shù)據(jù)利用成果的相關(guān)治理環(huán)節(jié)(見(jiàn)表6)。

表6 政府開(kāi)放數(shù)據(jù)利用成果的政策分布

當(dāng)前政策對(duì)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)利用成果的管理主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)來(lái)源標(biāo)注和利用成果展示兩方面。首先，在成果中注明所使用的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)來(lái)源有助于對(duì)利用成果進(jìn)行跟蹤管理，進(jìn)而評(píng)估開(kāi)放數(shù)據(jù)的利用產(chǎn)出、利用效果與長(zhǎng)遠(yuǎn)影響[43]。從政策樣本的內(nèi)容分布來(lái)看，僅有少量政策要求利用成果標(biāo)注開(kāi)放數(shù)據(jù)來(lái)源。其次，對(duì)有效利用成果進(jìn)行篩選和展示，有助于提升政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放成果的示范效應(yīng)。當(dāng)前，僅有個(gè)別政策規(guī)定在開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)利用成果進(jìn)行展示(如《天津市公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放管理暫行辦法》)。事實(shí)上，據(jù)《2021年中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告(上半年)》顯示，當(dāng)前地方政府開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)所展示的應(yīng)用成果仍然有限，其中與數(shù)據(jù)開(kāi)放無(wú)關(guān)的、由政府自身開(kāi)發(fā)的、無(wú)法獲取或無(wú)法正常使用的無(wú)效成果普遍存在。[44]反觀現(xiàn)有政策內(nèi)容，無(wú)論是專(zhuān)門(mén)性還是非專(zhuān)門(mén)性政策，均缺乏對(duì)平臺(tái)所展示的數(shù)據(jù)利用成果作出有效性篩選和質(zhì)量把控的相關(guān)規(guī)定。

政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的利用成果可以為公共部門(mén)所運(yùn)用，使基于數(shù)據(jù)的價(jià)值共創(chuàng)成果用于改善公共服務(wù)質(zhì)量，提升決策水平，推動(dòng)形成政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的正向價(jià)值循環(huán)。然而，目前僅有個(gè)別對(duì)公共部門(mén)采納開(kāi)放數(shù)據(jù)的利用成果進(jìn)行了規(guī)定。例如《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》要求：“本市鼓勵(lì)數(shù)據(jù)利用主體與市經(jīng)濟(jì)信息化部門(mén)、市大數(shù)據(jù)中心以及數(shù)據(jù)開(kāi)放主體開(kāi)展合作，將利用公共數(shù)據(jù)形成的各類(lèi)成果用于行政監(jiān)管和公共服務(wù)，提升公共管理的科學(xué)性和有效性”。

數(shù)據(jù)利用成效，是衡量政府開(kāi)放數(shù)據(jù)績(jī)效的終極指標(biāo)[3]?？疾扉_(kāi)放數(shù)據(jù)的實(shí)際利用狀況及其產(chǎn)出、效果與影響，是評(píng)估政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的真實(shí)效果的必要手段。然而，提出開(kāi)展政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的利用成效評(píng)估的政策非常稀少。例如《吉林省公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法(試行)》指出“省政務(wù)服務(wù)和數(shù)字化局應(yīng)當(dāng)會(huì)同相關(guān)部門(mén)對(duì)全省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放工作和應(yīng)用成效進(jìn)行定期評(píng)估”；專(zhuān)門(mén)性政策中也僅有《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》對(duì)評(píng)估開(kāi)放數(shù)據(jù)的利用成效作出明確要求。

(五) 數(shù)據(jù)利用生態(tài)

政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放利用始終處于一定的環(huán)境之中。以利用為導(dǎo)向，對(duì)數(shù)據(jù)利用的全過(guò)程進(jìn)行治理，要求政策制定者充分關(guān)注數(shù)據(jù)利用環(huán)境的開(kāi)放性、動(dòng)態(tài)性和多元性。當(dāng)前政策主要從利用促進(jìn)、多元協(xié)同和環(huán)境培育3個(gè)方面對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用的整體環(huán)境進(jìn)行治理(見(jiàn)表7)。

表7 開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)利用生態(tài)的政策分布

在本文選取的政策樣本中，超過(guò)六成的政策提及鼓勵(lì)社會(huì)對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的利用，然而絕大多數(shù)政策對(duì)如何鼓勵(lì)社會(huì)利用開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)語(yǔ)焉不詳。例如，僅有不到兩成的政策提及對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)的利用過(guò)程或成果進(jìn)行宣傳。散見(jiàn)于各項(xiàng)政策的其他促進(jìn)數(shù)據(jù)利用的措施包括政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、引入社會(huì)資本、創(chuàng)新應(yīng)用模式、舉辦數(shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)用競(jìng)賽、推廣優(yōu)秀案例等，然而，無(wú)論是專(zhuān)門(mén)性或非專(zhuān)門(mén)性政策，均缺少對(duì)具體鼓勵(lì)措施的詳細(xì)規(guī)劃與相應(yīng)的制度支撐。

一些政策(特別是專(zhuān)門(mén)性政策)從多元協(xié)同措施出發(fā)，為開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的深化利用提供支持?，F(xiàn)有措施包括：鼓勵(lì)多元主體參與及多源數(shù)據(jù)(如政企數(shù)據(jù))融合，建立由來(lái)自高校、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等相關(guān)專(zhuān)家參與的專(zhuān)家委員會(huì)顧問(wèn)制度，加強(qiáng)數(shù)據(jù)開(kāi)放與利用領(lǐng)域的國(guó)際合作等。僅有個(gè)別政策強(qiáng)調(diào)了開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的區(qū)域間合作策略，例如《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》中提到“立足長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略目標(biāo)……推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展”。

部分政策從優(yōu)化數(shù)據(jù)利用的環(huán)境入手，從更大范圍為政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的利用營(yíng)造支持性環(huán)境。此類(lèi)措施包括：建立相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系與技術(shù)規(guī)范，例如鼓勵(lì)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體參與制訂數(shù)據(jù)開(kāi)放利用、數(shù)據(jù)安全保護(hù)等相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)技術(shù)規(guī)范等；培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，如開(kāi)展非公共數(shù)據(jù)交易流通的試點(diǎn)示范；優(yōu)化開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的利用環(huán)境，例如推動(dòng)“產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)同發(fā)展，營(yíng)造數(shù)據(jù)開(kāi)放與利用的良好氛圍。但涉及開(kāi)放數(shù)據(jù)利用環(huán)境培育的政策少，內(nèi)容較為寬泛。

五、 數(shù)據(jù)利用導(dǎo)向下省級(jí)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用政策的問(wèn)題

通過(guò)以上分析可見(jiàn)，當(dāng)前我國(guó)省級(jí)地方政府在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用相關(guān)政策方面已取得了一定進(jìn)展，已初步形成了圍繞開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的利用主體、利用條件、利用行為、利用成果和利用生態(tài)而展開(kāi)的政策內(nèi)容框架(見(jiàn)圖3)。然而，一些問(wèn)題仍然突出：

圖3 利用導(dǎo)向下省級(jí)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用政策框架

(一) 針對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)利用的政策規(guī)范數(shù)量較少、政策內(nèi)容不足

整體來(lái)看，涉及開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)利用相關(guān)環(huán)節(jié)的地方性政策文本仍然稀少，涉及數(shù)據(jù)利用的政策內(nèi)容普遍不足，呈現(xiàn)出“重發(fā)布、輕利用”政策現(xiàn)狀。在絕大多數(shù)有關(guān)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策文本中，數(shù)據(jù)利用僅占很小的篇幅；一些提到開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)利用的規(guī)劃性政策(如大數(shù)據(jù)發(fā)展、數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)規(guī)劃政策)雖發(fā)布量大，但針對(duì)性不強(qiáng)、可操作性弱。除了少數(shù)專(zhuān)門(mén)性政策初步形成了圍繞開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)利用環(huán)節(jié)的政策內(nèi)容之外，我國(guó)地方政府開(kāi)放數(shù)據(jù)利用相關(guān)政策內(nèi)容不足，且缺乏系統(tǒng)性。

(二) 涉及開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)利用條件的政策內(nèi)容有所缺失

通過(guò)統(tǒng)計(jì)總頻數(shù)<20的三級(jí)類(lèi)目編碼，可發(fā)現(xiàn)當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用政策的薄弱環(huán)節(jié)(見(jiàn)圖4)?？傮w來(lái)看，現(xiàn)有政策文本中，涉及數(shù)據(jù)利用條件的政策內(nèi)容最為豐富，但即便如此，若從數(shù)據(jù)利用者角度考察，一些與數(shù)據(jù)利用密切聯(lián)結(jié)的工作機(jī)制和管理規(guī)定仍然存在缺失。當(dāng)前數(shù)據(jù)利用條件相關(guān)的政策薄弱點(diǎn)主要集中在：首先，缺乏對(duì)有條件開(kāi)放數(shù)據(jù)的獲取方式的詳細(xì)規(guī)定以及開(kāi)放數(shù)據(jù)利用協(xié)議的具體規(guī)范；其次，尚未重視數(shù)據(jù)開(kāi)放主體對(duì)利用主體的需求征詢(xún)與回應(yīng)機(jī)制，難以保證數(shù)據(jù)開(kāi)放的需求導(dǎo)向和數(shù)據(jù)供給與需求方的良性互動(dòng)；最后，缺少對(duì)數(shù)據(jù)利用者安全利用義務(wù)及其規(guī)范性措施的界定，也缺少對(duì)數(shù)據(jù)利用主體法律責(zé)任的界定等相關(guān)內(nèi)容。

圖4 利用導(dǎo)向下省級(jí)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用政策的薄弱點(diǎn)梳理

(三) 對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)利用主體、利用行為、利用成果和利用生態(tài)的治理較為薄弱

從政策內(nèi)容分析可見(jiàn)，當(dāng)前地方政府較多關(guān)注于開(kāi)放數(shù)據(jù)的“利用前治理”，對(duì)數(shù)據(jù)“利用中”“利用后”以及“整體利用環(huán)境”的治理內(nèi)容和治理手段不足，集中體現(xiàn)在政策中與數(shù)據(jù)利用主體、利用行為、利用成果和利用生態(tài)各子項(xiàng)內(nèi)容的普遍匱乏。在“利用中”維度，當(dāng)前政策缺少對(duì)數(shù)據(jù)利用主體利用行為的監(jiān)督與規(guī)范，難以對(duì)失范行為進(jìn)行監(jiān)測(cè)，缺乏相應(yīng)的救濟(jì)措施，對(duì)數(shù)據(jù)利用主體合法權(quán)益保護(hù)也無(wú)據(jù)可依。在“利用后”維度，當(dāng)前政策普遍沒(méi)有重視對(duì)數(shù)據(jù)利用成果的管理和采納，也難以落實(shí)對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放真實(shí)效果的評(píng)估與反饋。在“整體利用環(huán)境”維度，當(dāng)前政策缺乏切實(shí)有效的促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與利用的措施，在培育數(shù)字生態(tài)方面難以產(chǎn)生實(shí)效。總體來(lái)看，當(dāng)前政策尚未形成圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與利用全生命周期的閉環(huán)，難以支撐政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用的價(jià)值循環(huán)。

(四) 多元協(xié)同的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)利用體系尚未形成

開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)不但涉及政府內(nèi)部的跨部門(mén)、跨層級(jí)協(xié)作，還涉及政府部門(mén)與市場(chǎng)主體、社會(huì)主體之間的互動(dòng)協(xié)作，也同樣涉及跨區(qū)域之間的數(shù)據(jù)開(kāi)放與利用合作?，F(xiàn)有開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)利用相關(guān)政策雖然不同程度地提及需要擴(kuò)大企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)及其他參與者的合作，但多數(shù)仍停留于意向性的倡導(dǎo)和規(guī)劃層面，缺乏具體參與和互動(dòng)機(jī)制的配合。雖有政策提及數(shù)據(jù)開(kāi)放的區(qū)域協(xié)同，然而也是簡(jiǎn)略帶過(guò)，缺乏對(duì)具體跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制的規(guī)定。

六、 數(shù)據(jù)利用導(dǎo)向下省級(jí)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用政策的優(yōu)化路徑

為增強(qiáng)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的利用導(dǎo)向，發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用在數(shù)字中國(guó)建設(shè)中的積極作用，本文提出以下政策優(yōu)化路徑：

(一) 健全政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用的政策法規(guī)體系

隨著開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的深化發(fā)展，愈來(lái)愈多的政策文本將“促進(jìn)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)利用”寫(xiě)入政策目標(biāo)之中。然而，只有充分重視開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的利用端治理，才能推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放產(chǎn)生實(shí)際價(jià)值。相較于非專(zhuān)門(mén)性政策，專(zhuān)門(mén)性政策在細(xì)化政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與利用全過(guò)程治理方面具有優(yōu)勢(shì)。為此，應(yīng)推動(dòng)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)專(zhuān)門(mén)性政策法規(guī)的制定，加強(qiáng)和細(xì)化開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)利用的相關(guān)政策內(nèi)容，形成以政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用專(zhuān)門(mén)性政策為牽引，政府?dāng)?shù)據(jù)治理基礎(chǔ)性政策為保障，其他數(shù)據(jù)治理相關(guān)配套政策為支撐的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用政策保障體系。

(二) 完善開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)利用條件相關(guān)政策內(nèi)容

當(dāng)前應(yīng)在政策層面完善面向數(shù)據(jù)利用的開(kāi)放數(shù)據(jù)管理機(jī)制，為開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的利用提供條件。其一，應(yīng)明確開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的獲取方式，對(duì)有條件開(kāi)放數(shù)據(jù)的利用協(xié)議締結(jié)提供規(guī)范； 其二，建立和完善開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的需求征詢(xún)機(jī)制，回應(yīng)公眾數(shù)據(jù)開(kāi)放需求，在保障數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上不斷提升開(kāi)放數(shù)據(jù)的質(zhì)量與價(jià)值； 其三，為數(shù)據(jù)利用者安全利用開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)提供規(guī)范，界定數(shù)據(jù)開(kāi)放利用過(guò)程中各相關(guān)主體的權(quán)利與責(zé)任，保障開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)利用的安全底線(xiàn)。

(三) 加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)利用主體、利用行為、利用成果和利用生態(tài)的治理

當(dāng)前政策應(yīng)豐富面向利用主體支持、利用行為規(guī)范、利用成果優(yōu)化和利用生態(tài)建設(shè)的具體治理措施，對(duì)照政策內(nèi)容存在的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行針對(duì)性?xún)?yōu)化，從而建立涵蓋開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)利用前、利用中、利用后全過(guò)程的治理機(jī)制。在具體實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)針對(duì)不同類(lèi)型的數(shù)據(jù)利用者和數(shù)據(jù)利用方案提供差別性的支持策略。例如，為一般性數(shù)據(jù)利用者提供數(shù)據(jù)分析工具與技術(shù)支持，給予創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)初期成果的落地孵化政策，而對(duì)成熟性團(tuán)隊(duì)給予成果的宣傳推廣服務(wù)等。同時(shí)，應(yīng)跟蹤開(kāi)放數(shù)據(jù)利用產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果，并以此作為改善數(shù)據(jù)供給質(zhì)量與供給水平的依據(jù)。

(四) 完善政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用的多元協(xié)同體系

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放及其利用涉及多元主體之間的互動(dòng)協(xié)同過(guò)程。有效的數(shù)據(jù)利用不僅需要政府內(nèi)部實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨部門(mén)甚至跨地域協(xié)作，更需要政府、企業(yè)、社會(huì)中多樣化主體之間的協(xié)同治理。為此，政府部門(mén)應(yīng)納入更多參與主體，落實(shí)具體的溝通協(xié)作機(jī)制，建立制度化、常態(tài)化的數(shù)據(jù)利用主體與開(kāi)放主體之間的溝通渠道，加強(qiáng)政府、企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)之間的合作，面向不同數(shù)據(jù)利用場(chǎng)景和需求探索多樣化的數(shù)據(jù)開(kāi)放方式(如普遍開(kāi)放、有條件開(kāi)放和授權(quán)開(kāi)放等)，探索建立政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用中的多元參與、互動(dòng)與協(xié)作機(jī)制。

(五) 吸收借鑒開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)先行國(guó)家與地區(qū)的法律與政策經(jīng)驗(yàn)

在政策優(yōu)化過(guò)程中應(yīng)注意考察和借鑒開(kāi)放數(shù)據(jù)先行國(guó)家與地區(qū)的法律與政策經(jīng)驗(yàn)。如美國(guó)通過(guò)《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法》確定了開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的審查與質(zhì)量管理機(jī)制、首席數(shù)據(jù)官制度與報(bào)告評(píng)估制度等，為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用提供更有力的法律保障[45]；歐盟通過(guò)開(kāi)放數(shù)據(jù)和公共部門(mén)信息再利用指令明確了公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，規(guī)范了開(kāi)放數(shù)據(jù)專(zhuān)有權(quán)的授予機(jī)制，并開(kāi)展高價(jià)值數(shù)據(jù)開(kāi)放利用試點(diǎn)；[46]日本在專(zhuān)門(mén)為推動(dòng)公私部門(mén)數(shù)據(jù)利用的《官民數(shù)據(jù)利用推進(jìn)基本法》中，提出建立“官民數(shù)據(jù)利用推進(jìn)戰(zhàn)略會(huì)議”等具體的公私合作機(jī)制，并針對(duì)數(shù)據(jù)利用機(jī)會(huì)等的差異問(wèn)題，提出以政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和利用促進(jìn)數(shù)字包容[47]。域外相關(guān)法律與政策進(jìn)展可為我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用的政策優(yōu)化提供參照。

六、 結(jié) 論

本文基于服務(wù)“數(shù)字中國(guó)”建設(shè)的目標(biāo)，以促進(jìn)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)利用為主線(xiàn)，對(duì)當(dāng)前我國(guó)省級(jí)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用相關(guān)政策文本進(jìn)行內(nèi)容量化分析，梳理現(xiàn)有政策的框架體系、內(nèi)容焦點(diǎn)及薄弱環(huán)節(jié)，以此優(yōu)化面向數(shù)據(jù)利用的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策制定，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)前省級(jí)地方政府涉及政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用的政策文本雖呈穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但總體數(shù)量較少，涉及開(kāi)放數(shù)據(jù)利用的政策內(nèi)容普遍不足?，F(xiàn)有政策主要圍繞開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)利用主體、利用條件、利用行為、利用成果和利用生態(tài)而展開(kāi)。多數(shù)政策重視對(duì)數(shù)據(jù)利用條件進(jìn)行規(guī)范，但有關(guān)數(shù)據(jù)利用主體、利用行為、利用成果和利用生態(tài)方面的內(nèi)容普遍較為薄弱。具體而言，多數(shù)政策并未充分重視與數(shù)據(jù)利用密切相關(guān)的數(shù)據(jù)利用協(xié)議、需求回應(yīng)機(jī)制、利用行為規(guī)范、利用者合法權(quán)益保護(hù)、安全利用義務(wù)與措施、利用成果管理與應(yīng)用、利用成效評(píng)估等方面的內(nèi)容，同時(shí)缺乏為數(shù)據(jù)利用及其成果轉(zhuǎn)化建立具體而系統(tǒng)的支持措施、多元協(xié)同機(jī)制和環(huán)境培育措施。

由此，本文建議加強(qiáng)在開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)利用方面的政策法規(guī)建設(shè)，豐富與數(shù)據(jù)利用切實(shí)相關(guān)的支持與服務(wù)措施，建立貫穿數(shù)據(jù)利用全過(guò)程的綜合治理體系，建立具體而有效的多元主體參與機(jī)制，同時(shí)注重對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用先行國(guó)家與地區(qū)的政策經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行合理采納，優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用的政策體系，促進(jìn)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。