鄭 影，李青芮

（1.云南農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,云南 昆明 650201；2.云南林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 通識教育中心,云南 昆明 650224）

洱海是大理白族自治州（以下簡稱“大理州”）人民的“母親湖”，自2015 年伊始，習(xí)近平總書記便作出了“一定要把洱海保護好”的重要指示。近年來，大理州將洱海保護治理作為生態(tài)文明建設(shè)的“引擎”，統(tǒng)籌推進山、水、林、田、湖、草、城的綜合治理。堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)，通過生態(tài)保護和治理制度的構(gòu)建、執(zhí)行、監(jiān)督，強化法律制度的硬規(guī)定、硬約束、硬支撐，逐步構(gòu)建起了洱海保護治理的法治體系。持續(xù)推進“四治一網(wǎng)”“七大行動”“八大攻堅戰(zhàn)”等，著力改善洱海水質(zhì)。洱海保護治理取得階段性成效，洱海水質(zhì)有了一定提升，周邊生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。

一、生態(tài)文明剛性約束制度的內(nèi)涵

生態(tài)文明剛性約束制度具體是指從法規(guī)、制度層面約束主體行為、規(guī)制主體理念的準則，明晰了可以做、不能做的界限，體現(xiàn)出一定的強制性和約束性。在生態(tài)文明建設(shè)的過程中，需要堅持立法、用法、執(zhí)法、守法的嚴格性，不給生態(tài)違法行為以可乘之機，同時需要注重法律制度的理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，充分發(fā)揮生態(tài)法律制度的規(guī)制力。

（一）完善生態(tài)文明制度體系

2015 年，隨著《環(huán)境保護法》《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》的頒布，我國生態(tài)文明領(lǐng)域的規(guī)章規(guī)劃、立法工作不斷加速。2018 年，生態(tài)文明寫入國家憲法，《憲法》第九條、第二十六條從資源環(huán)境角度提出要加大管理力度，保護好自然資源和生態(tài)環(huán)境。2021 年，《中華人民共和國民法典》中第九條規(guī)定“民事主體從事民事活動，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境”[1]，強調(diào)生產(chǎn)生活實踐的“綠色化”，從法律高度有力約束公民的行為。黨的十八大以來的重大會議都強調(diào)要抓好生態(tài)文明制度建設(shè)。黨的十八大提出“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度”[2?3]。黨的十八屆三中、四中、五中全會分別從嚴格制度、法律規(guī)章和綠色發(fā)展的視角，提出了加快建立具有約束力的生態(tài)文明制度體系，用制度來解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的問題。黨的十九大提出要實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，為構(gòu)建人與自然和諧共生的新格局提供綠色法律法規(guī)支撐。黨的十九屆四中、五中、六中全會強調(diào)生態(tài)文明制度體系建立的重要性，將綠色發(fā)展視為經(jīng)濟社會建設(shè)的目標，提出了構(gòu)建新型環(huán)境治理體系，推動形成資源循環(huán)、環(huán)境友好的綠色發(fā)展模式。由此可見，我國建立了相對系統(tǒng)完備的生態(tài)文明制度體系，這是生態(tài)文明建設(shè)行穩(wěn)致遠、美麗中國實現(xiàn)的堅實基礎(chǔ)。

（二）嚴明生態(tài)環(huán)保法律制度

生態(tài)文明領(lǐng)域的立法工作必須遵循“兩嚴標準”，這是當(dāng)前我國生態(tài)文明制度建設(shè)的主基調(diào)，“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”[4]?！白顕馈背浞煮w現(xiàn)出制度設(shè)計的“嚴密”，法律規(guī)章制度執(zhí)行的“嚴明”，過程監(jiān)督的“嚴格”以及后果追責(zé)的“嚴懲”，如出臺最嚴水資源管理制度、最嚴大氣污染防治制度、最嚴領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)追責(zé)制度、最嚴功能區(qū)劃制度、最嚴生態(tài)保護制度等。洱海流域的生態(tài)文明建設(shè)面臨了重大挑戰(zhàn)，這決定了必須堅持用“嚴標準”貫穿生態(tài)環(huán)境治理、制度設(shè)計、執(zhí)行監(jiān)督以及后果追責(zé)的全過程。洱海地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)必須要用好法律制度，做到有法依據(jù)、有法遵守，充分發(fā)揮制度的剛性約束作用，在法治軌道上為生態(tài)文明建設(shè)護航守衛(wèi)。洱海生態(tài)文明建設(shè)在法律制度的守護下，形成了富有特色的生態(tài)法治化管理模式，有效樹立了生態(tài)法治權(quán)威。

（三）嚴守生態(tài)底線

生態(tài)底線是洱海生態(tài)環(huán)境不可突破的防線，在生態(tài)紅線面前必須堅持“零退讓”“零彈性”。生態(tài)保護紅線根據(jù)生態(tài)功能區(qū)進行科學(xué)劃分，是必須強制性嚴格保護的區(qū)域[5]，洱海地區(qū)本質(zhì)上屬于特殊地理區(qū)域，需要嚴守生態(tài)底線。2017 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》[6]，強調(diào)生態(tài)保護紅線的剛性約束，提出要加大生態(tài)空間管控、用途管制、執(zhí)法監(jiān)督以及責(zé)任追究力度，生態(tài)保護紅線是生態(tài)文明建設(shè)中的高壓線，是社會發(fā)展不可逾越的底線。

二、洱海保護治理中生態(tài)文明剛性約束制度建立的必要性

（一）流域生態(tài)環(huán)境的嚴峻形勢

2015 年以前大理州對洱海采取了一系列措施進行治理，如“雙取消”“三退三還三禁”等，這些措施下水質(zhì)出現(xiàn)向好態(tài)勢，洱海保護治理取得成效。然而，流域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)錯綜復(fù)雜，治污力度還難以有效解決根源性問題，洱海水質(zhì)仍存在很大的不穩(wěn)定性，依舊有暴發(fā)規(guī)模性藍藻水華的風(fēng)險。流域內(nèi)還存在不合理的生產(chǎn)生活方式和不合時宜的發(fā)展理念，農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染形式仍然嚴重，開發(fā)與保護的矛盾突出，這些是影響洱海水質(zhì)的根本原因，成為洱海保護治理的根本制約性因素。以上問題的存在影響治理工作的縱向深入，影響洱海水質(zhì)的穩(wěn)中向好，迫切需要建立具有強制約束力的制度指導(dǎo)洱海保護治理工作。

（二）剛性約束制度是生態(tài)文明建設(shè)的“牛鼻子”

生態(tài)文明剛性約束制度重點是構(gòu)建嚴格的制度，關(guān)鍵在于發(fā)揮剛性約束作用，旨在有序推進生態(tài)文明建設(shè)。要從法律規(guī)章層面充分發(fā)揮制度強制性、約束性、不可違抗性的效能，牢牢扎緊制度網(wǎng)。首先，洱海保護治理事關(guān)大理生態(tài)文明建設(shè)，關(guān)乎綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，通過嚴格制度制定、嚴格制度執(zhí)行以及嚴格后果懲罰，筑牢生態(tài)文明建設(shè)的制度基石，推動洱海保護治理取得成效。其次，國家、云南省、大理州層面對于洱海保護治理的重視，堅持運用多層級制度體系為洱海保護治理提供法治保障和硬性支撐。最后，洱海保護治理中各種利益交織，急切需要從制度層面進行頂層設(shè)計，抓住剛性約束制度這個關(guān)鍵要素，解決洱海保護治理難題。我國堅持以習(xí)近平總書記的“十六字”治水方針為根本準則，與時俱進修訂治水法律，不斷提高法律制度的適用性；云南省針對九湖制定“一湖一條例”，推進九大高原湖泊綜合性、法治性、針對性治理；大理州為適應(yīng)洱海保護治理需要，及時修訂《云南省大理白族自治州洱海保護管理條例》（以下簡稱《洱海保護管理條例》）[7]。上述法律法規(guī)為推動生態(tài)文明建設(shè)取得實效提供了堅實的基礎(chǔ)。

三、生態(tài)文明剛性約束制度在洱海保護治理中的具體措施

新時期洱海保護治理制度體系包括最嚴功能空間區(qū)劃、最嚴目標責(zé)任制度、最嚴污染源頭防治以及最嚴生態(tài)執(zhí)法監(jiān)督，用剛性約束保障洱海治理。

（一）最嚴功能空間區(qū)劃

空間是多功能集合的區(qū)域，空間規(guī)劃要堅持按照特定功能實施差別化管控，以保障區(qū)域生態(tài)安全[8]。洱海生態(tài)文明建設(shè)強化空間管控，要求以自然資源環(huán)境承載力為底線，嚴格劃定生態(tài)保護空間，明確保護空間范圍內(nèi)的各類禁止性生產(chǎn)、生活活動，依法實施人口、商戶的生態(tài)性轉(zhuǎn)移工作。洱海流域范圍之廣、治理之難、河流之多、村莊之密決定了必須對洱海進行嚴格的分區(qū)管控。對此，大理州、市對洱海保護治理采取超常規(guī)舉措。2017 年4 月劃定洱海流域核心保護區(qū)，暫時關(guān)停流域內(nèi)客棧餐飲2 498 戶[9]，從嚴管控舉措下“兩違”行為得到有效控制；2018 年5 月劃定洱海保護“藍、綠、紅”三線；2021 年6 月啟動洱海流域一、二、三級保護區(qū)設(shè)界樁、畫標識工作。在洱海保護治理中堅持因區(qū)施策、因區(qū)規(guī)劃，越是靠近洱海的區(qū)域越是需重點保護，制度內(nèi)容愈是嚴格，科學(xué)劃定保護區(qū)一定程度上提高了治理的精準性。通過對洱海流域?qū)嵭袊栏竦姆謪^(qū)治理，嚴守功能空間底線，不斷筑牢洱海生態(tài)安全屏障。

（二）最嚴目標責(zé)任制度

通過加大生態(tài)考核力度，強化主體的責(zé)任意識，以此推動任務(wù)的落實、問題的解決，是生態(tài)文明建設(shè)的有力制度保障。洱海保護治理中狠抓責(zé)任落實，堅持用河（湖）長制為洱海保護治理賦能，實行嚴格追責(zé)、嚴格考核、嚴格監(jiān)督的治理機制。一是采取“第一責(zé)任人”聯(lián)系制度，由省長擔(dān)任洱海省級河長，初步形成了“五級”河長制網(wǎng)格化管理體系，強調(diào)分工治理、層層落實；二是洱海保護治理中堅持實施最嚴主體責(zé)任制度，嚴格綠色政績考核問責(zé)，嚴格追究領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)失職行為。從大理州政府工作報告來看，僅在2016 年，就有73 名領(lǐng)導(dǎo)干部因為洱海治理問題受到問責(zé)。通過構(gòu)建并嚴格落實環(huán)保責(zé)任追究制度，洱海初步實現(xiàn)了“專河專管，專河專責(zé)”的精細治理模式，有效地解決了環(huán)境問題，入湖水質(zhì)也得到改善（表1）。

表1 2015—2020 年洱海Ⅱ、Ⅲ類水質(zhì)指標變化

（三）最嚴污染源頭防治

污染源頭防治是水環(huán)境治理的關(guān)鍵，要求以流域內(nèi)水資源的承載力為底線進行開展。洱海保護治理的過程，也是與水質(zhì)較量的過程。大理州把水污染治理作為洱海保護的有力抓手，開啟攻堅克難的洱海治理之路。堅持用“高標準、嚴制度”推進水污染防治，從源頭扭轉(zhuǎn)水污染局面。一是開展流域內(nèi)系統(tǒng)截污治污，切實加強村鎮(zhèn)“兩污”管理，嚴抓落實，初步建立了覆蓋全流域的污水收集輸送管網(wǎng)；二是實施嚴格的污染源頭防治制度，制定嚴格的面源污染防控措施。大力推進“三禁四推”工作，加大流域內(nèi)大水大肥作物管控力度，大力推廣生態(tài)有機種植，實現(xiàn)流域內(nèi)大蒜禁種0.824 萬/hm2[10]；三是在畜禽養(yǎng)殖方面，大理州嚴格管控洱海流域內(nèi)畜禽養(yǎng)殖規(guī)模，加快推進禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)畜禽養(yǎng)殖場的關(guān)停搬遷；四是嚴格管控污染物排放，堅持對生產(chǎn)生活垃圾、畜禽糞便等廢棄物的資源化利用，實現(xiàn)了從廢棄物到生態(tài)肥的轉(zhuǎn)變。

（四）最嚴生態(tài)執(zhí)法監(jiān)督

嚴格的生態(tài)執(zhí)法是生態(tài)文明制度建設(shè)不可或缺的重要一環(huán)。洱海保護治理中不是簡單的法律規(guī)章、制度、規(guī)劃的制定，關(guān)鍵在于制度的嚴格執(zhí)行、嚴格監(jiān)管、嚴明懲罰。大理州在洱海保護治理中堅持嚴格執(zhí)法，堅持用新修訂的《洱海保護管理條例》及配套的《洱海保護管理條例實施辦法》作為洱海治理的剛性支撐和硬性約束，助力洱海保護治理。一是堅持依法治湖，開展嚴格的洱海流域片區(qū)環(huán)境執(zhí)法工作，推動跨區(qū)域、跨部門的聯(lián)合聯(lián)動執(zhí)法，加大對環(huán)境違法行為的查處力度，不斷提升執(zhí)法效果。2019 年洱海流域綜合監(jiān)管執(zhí)法累計出動超2.5 萬人次，共查處違法案件112 件[11]；二是堅持依法監(jiān)督，持續(xù)開展環(huán)保督察“回頭看”工作，針對環(huán)境問題按照“反思+整改”的解決路徑，初步形成了洱海保護治理的生態(tài)執(zhí)法監(jiān)督模式。

四、洱海保護治理剛性約束制度實施存在的問題及治理方向

（一）存在問題

洱海保護治理中總體上建立了較為完善、全面、系統(tǒng)的制度約束體系，治理理念、措施相較之前也已完善，但是仍然存在一些問題。一是洱海保護治理中體制機制還需進一步完善，制度建設(shè)還缺乏一定的前瞻性，制度的剛性約束作用還沒有得到充分發(fā)揮，主體責(zé)任沒有嚴格壓實；二是生態(tài)執(zhí)法過程中，執(zhí)法力量還有不足，部分執(zhí)法人員還存在專業(yè)性不強的問題，溝通機制還不順暢，致使制度不能得到很好的執(zhí)行落實，延緩了洱海治理的進程；三是生態(tài)監(jiān)管還有不足，部分領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)意識薄弱，監(jiān)管還不到位，不能有效監(jiān)督懲治生態(tài)違規(guī)行為；四是生態(tài)普法工作不到位，部分公眾生態(tài)意識尚還淡薄，還缺乏洱海保護治理的自覺。這些問題都使得剛性約束制度效能打了折扣，成為鞏固洱海保護治理成效的絆腳石。

（二）治理方向

洱海目前已由富營養(yǎng)初期轉(zhuǎn)為中營養(yǎng)階段，可以說初見成效，但是洱海保護治理的任務(wù)仍然艱巨，依然有暴發(fā)藍藻水華的風(fēng)險。大理州要堅持從“退、減、調(diào)、治、管”上下功夫。實行“政府主導(dǎo)、法治支撐、生態(tài)監(jiān)督”的剛性約束治理模式，逐步構(gòu)建完善洱海保護治理的制度體系，強化剛性約束制度執(zhí)行和監(jiān)督，加大法治宣傳力度，切實做到法無規(guī)定不可為、法定必須為，為打造美麗洱海、美麗大理提供制度的剛性支撐。

五、加強洱海流域保護治理實施剛性約束制度的建議

生態(tài)法治化是生態(tài)文明建設(shè)的主旋律，必須加大生態(tài)文明的法治建設(shè)力度，用“嚴、準、全”的剛性約束制度貫穿治理全過程，通過堅持法律制度引領(lǐng)、強化制度執(zhí)行、加強生態(tài)監(jiān)管以及注重法治宣傳教育，為洱海保護治理提供剛性支撐。

（一）以完善的制度建設(shè)筑牢生態(tài)法治屏障

生態(tài)文明建設(shè)需要以完善的法律制度、嚴密的法治作為支撐[12]。嚴密、嚴格、嚴明的生態(tài)文明制度體系可以促進環(huán)境問題的解決，能夠有力約束企事業(yè)、社會公眾等主體的行為，有效推進生態(tài)文明建設(shè)進程。洱海保護治理中應(yīng)注重加大制度建設(shè)力度，以有效發(fā)揮法律制度的導(dǎo)向、約束作用。一是堅持運用“法治手段、法治思維、法治模式”統(tǒng)籌推進生態(tài)治理工作，有效制約生態(tài)不文明行為，突出法律價值觀的引領(lǐng)；二是要創(chuàng)新創(chuàng)造和改善現(xiàn)行的生態(tài)制度機制，不斷推進法律制度的創(chuàng)新，加大生態(tài)文明體制機制支撐；三是要推動建立健全涵蓋源頭、過程、后果的制度體系，突出法律制度的硬支撐，為洱海保護治理提供嚴格、嚴密的法律制度體系，以推動解決治理難題，破解治理困境。

（二）以強有力的制度執(zhí)行筑牢法治之網(wǎng)

生態(tài)文明制度建設(shè)重在制度的嚴格運行與實施。“最嚴格制度、最嚴密法治”釋放效能的關(guān)鍵在于制度的嚴格執(zhí)行，強調(diào)不打折扣的嚴格落實。一是堅持創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法體制機制，不斷改善執(zhí)法方式，逐步優(yōu)化跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法模式，以有效解決跨區(qū)執(zhí)法難題；二是應(yīng)加快建設(shè)專業(yè)化執(zhí)法隊伍，加大執(zhí)法設(shè)備、人才的投入力度，推動建立一支執(zhí)行力強、專業(yè)水平高、素質(zhì)過硬的新生力軍；三是推動建立健全執(zhí)法溝通協(xié)調(diào)機制，合理優(yōu)化執(zhí)法資源，有效解決制度執(zhí)行中信息不暢的問題。環(huán)境問題的產(chǎn)生大多是制度執(zhí)行不嚴格導(dǎo)致的，所以有必要通過上述措施多角度加強制度執(zhí)行，在洱海保護治理中始終堅持有法依，執(zhí)法嚴，違法究。

（三）以嚴密的生態(tài)監(jiān)管懲戒違法行為

新時期生態(tài)文明建設(shè)要實行嚴格的生態(tài)監(jiān)督、彰顯司法正義，以有效推進生態(tài)文明法治進程，有力打擊環(huán)境違法行為[13]。一是洱海保護治理中應(yīng)建立健全生態(tài)文明監(jiān)管機構(gòu)，完善配套監(jiān)管設(shè)施，不斷創(chuàng)新監(jiān)管機制，加快建立一支生態(tài)監(jiān)管鐵軍，不斷提升監(jiān)管效能；二是應(yīng)不斷完善生態(tài)懲罰機制，加大生態(tài)監(jiān)督力度，嚴格懲治監(jiān)管不力的行為，切實讓生態(tài)違法者不敢違，也不能違，從源頭上有效約束監(jiān)管不嚴的亂象；三是應(yīng)統(tǒng)籌推進內(nèi)外部監(jiān)督機制，不斷創(chuàng)新監(jiān)管模式，匯聚生態(tài)文明監(jiān)管合力，運用多渠道實時監(jiān)督環(huán)境違法行為。生態(tài)文明建設(shè)要嚴明監(jiān)管職責(zé)，堵住環(huán)境監(jiān)管漏洞，有序推進環(huán)境治理進程。

（四）加強法治宣傳教育，注重價值觀引領(lǐng)

法治的根基在于人民，人民是守法、護法、宣法的大軍。洱海保護治理中要堅持全民守法、全民治理，注重從思想層面加強生態(tài)文明建設(shè)，推動個人生態(tài)價值觀的建立與完善。一是不斷創(chuàng)新治理理念，堅持以生態(tài)價值觀為引領(lǐng)，經(jīng)常性開展法律制度宣傳下鄉(xiāng)、規(guī)章制度大眾化解讀、法治宣講進校園等活動，形成常態(tài)化，營造良好的法治氛圍；二是應(yīng)堅持不斷創(chuàng)新治理模式，推動形成政府、社會、公眾多主體參與的長效共治模式，擰成一股生態(tài)治理合力；三是逐步加大法治宣教力度，引導(dǎo)公眾樹立法治理念，培養(yǎng)生態(tài)法治思維，注重內(nèi)化于心外化于行，自覺運用法律武器抵制洱海生態(tài)違法行為，筑牢洱海保護治理的法治根基。