倪鵬飛 徐海東

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要引擎。2021年，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)64.72%，進(jìn)入城鎮(zhèn)化的中后期?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出：“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以城市群、都市圈為依托促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、特色化發(fā)展，使更多人民群眾享有更高品質(zhì)的城市生活”，“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，完善城鎮(zhèn)化空間布局，全面提升城市品質(zhì)”。未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化將在多個(gè)方面發(fā)生重要的變化，也將對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展、“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的構(gòu)建，以及全面現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生重要影響。將城鎮(zhèn)化融入國(guó)家整體發(fā)展系統(tǒng)之中，創(chuàng)新并使用城鎮(zhèn)化發(fā)展理論框架，分析城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢(shì)、動(dòng)力與問(wèn)題，提出未來(lái)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的優(yōu)化策略，對(duì)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和建設(shè)現(xiàn)代化的城市中國(guó)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、面向2035年的中國(guó)城鎮(zhèn)化的獨(dú)特基礎(chǔ)和分析框架

城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村社會(huì)向城市社會(huì)的過(guò)渡或轉(zhuǎn)變，是人口從分散的生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向聚集的生活和非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過(guò)程，也是農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)分別轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?、城?zhèn)和非農(nóng)業(yè)的過(guò)程。

（一）經(jīng)典城鎮(zhèn)化的一般特征

在體系封閉、空間平衡和工業(yè)技術(shù)的假定下，需求拉動(dòng)力和供給推動(dòng)力的大小及變化共同決定著城鎮(zhèn)化的總體水平及變化。經(jīng)典城鎮(zhèn)化一般表現(xiàn)為：第一，就業(yè)與生活同步轉(zhuǎn)移。農(nóng)村富余勞動(dòng)人口在職業(yè)領(lǐng)域從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)的同時(shí)，生活及居住地也同步從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)租購(gòu)住房居住。劉易斯等提出的經(jīng)典農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移模型的隱含假定就是：農(nóng)村富余勞動(dòng)力的就業(yè)和生活同步地從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。第二，公共產(chǎn)品供給同步轉(zhuǎn)換。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，一般是自給自足，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公共產(chǎn)品較少。在城市社會(huì)，主要靠分工合作，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公共產(chǎn)品較多。在經(jīng)典城鎮(zhèn)化模式下，公共產(chǎn)品由常住地提供，即隨人口轉(zhuǎn)移，從由流出地提供自然轉(zhuǎn)為由流入地提供，并從少到多、由弱到強(qiáng)。第三，要素自由流動(dòng)。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，土地是“生產(chǎn)”的直接生產(chǎn)要素，也是“生活”的間接空間要素，人與地是直接結(jié)合的。在城市社會(huì)，土地是“生產(chǎn)”“生活”的間接空間要素，人與地是間接結(jié)合的。在經(jīng)典城鎮(zhèn)化模式下，由于人口在職業(yè)和空間上都需要轉(zhuǎn)移，因而人與地需要先實(shí)現(xiàn)一地的分離，再實(shí)現(xiàn)與另一地的結(jié)合，但它們都是通過(guò)市場(chǎng)自由交換實(shí)現(xiàn)的。第四，社會(huì)重建同步。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，自給自足使社會(huì)關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單、狹小和穩(wěn)定，宗法式的地方化治理能夠處理相對(duì)簡(jiǎn)單的親緣與地緣關(guān)系。在城市社會(huì)，復(fù)雜的交互使社會(huì)關(guān)系相對(duì)多元、廣泛和多變，需要法制化的社會(huì)治理才能處理復(fù)雜的地緣和業(yè)緣關(guān)系。在經(jīng)典城鎮(zhèn)化模式下，人口同步實(shí)現(xiàn)就業(yè)、居住和身份從鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)關(guān)系也將同步轉(zhuǎn)變，且隨著人口轉(zhuǎn)移的增長(zhǎng)，鄉(xiāng)村社會(huì)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐣?huì)。第五，發(fā)展從低到高。在經(jīng)典城鎮(zhèn)化模式下，人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)向小城鎮(zhèn)，再轉(zhuǎn)向大中城市，最后轉(zhuǎn)向大都市。城市空間由單中心轉(zhuǎn)向多中心。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)，尤其是城市的產(chǎn)業(yè)也逐步多樣化、高級(jí)化和復(fù)雜化。城鎮(zhèn)化的動(dòng)力或目標(biāo)從重視工作（職）轉(zhuǎn)向重視生活（住）。

（二）中國(guó)城鎮(zhèn)化的個(gè)性條件

巨型國(guó)家稟賦、經(jīng)濟(jì)體系開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和新技術(shù)革命等共同決定了中國(guó)城鎮(zhèn)化的與眾不同。第一，巨型國(guó)家稟賦。人口規(guī)模巨大、地域空間遼闊、各地發(fā)展水平差異較大，決定了中國(guó)城鎮(zhèn)化的多樣性和差異性，也決定了中國(guó)城鎮(zhèn)化在大區(qū)域范圍內(nèi)的平衡和區(qū)域小范圍內(nèi)的失衡并存。第二，經(jīng)濟(jì)體系開(kāi)放。1978年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體系開(kāi)放度不斷提升。在經(jīng)濟(jì)全球化迅速擴(kuò)張的同時(shí)，中國(guó)加速融入全球經(jīng)濟(jì)。這些內(nèi)外因素決定了中國(guó)的城鎮(zhèn)化不同于經(jīng)典城鎮(zhèn)化，或呈現(xiàn)先失衡再平衡的特征。第三，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型。伴隨著城鎮(zhèn)化的加快，中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型。在涉及城鎮(zhèn)化的土地制度方面，農(nóng)村土地制度從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制向“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)變，城市國(guó)有土地制度從有償出讓向“招拍掛”轉(zhuǎn)變；在涉及城鎮(zhèn)化的人口制度方面，經(jīng)歷了從“允許農(nóng)民自帶干糧進(jìn)城，但不予落戶”的戶籍松動(dòng)政策，到通過(guò)購(gòu)房辦理城鎮(zhèn)落戶、放開(kāi)大中城市落戶限制的轉(zhuǎn)變。這些制度及其不斷變革決定了中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程與眾不同。第四，新技術(shù)革命。中國(guó)城鎮(zhèn)化處在第四次新技術(shù)革命的進(jìn)程中，這決定了中國(guó)正在發(fā)生的城鎮(zhèn)化與在前三次技術(shù)革命進(jìn)程中發(fā)生的城鎮(zhèn)化有很大不同。因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)不僅會(huì)深刻改變?nèi)虍a(chǎn)業(yè)體系，而且會(huì)深刻改變?nèi)祟?lèi)交互的交通與通信工具及基礎(chǔ)設(shè)施，從而在較大程度上影響城鎮(zhèn)化的交互內(nèi)容、人口規(guī)模與空間形態(tài)。

（三）中國(guó)上半程城鎮(zhèn)化的巨大成就

過(guò)去40多年，中國(guó)經(jīng)歷了人類(lèi)歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化加速過(guò)程，城鎮(zhèn)化使中國(guó)發(fā)生了翻天覆地的變化：由一個(gè)貧窮落后的鄉(xiāng)土中國(guó)迅速變?yōu)楦辉Ｎ拿鞯某鞘兄袊?guó)。

第一，40多年的城鎮(zhèn)化使中國(guó)城市的發(fā)展?fàn)顟B(tài)從“星星之火”變?yōu)椤傲窃畡?shì)”。1978年全國(guó)的市轄區(qū)和小城鎮(zhèn)分別僅有408個(gè)和2 176個(gè)，2020年分別達(dá)到973個(gè)和21 157個(gè)。與此同時(shí)，都市圈、城市群、城市帶、巨型城鎮(zhèn)化地區(qū)也在快速涌現(xiàn)和不斷發(fā)展。第二，40多年的城鎮(zhèn)化使中國(guó)的城鎮(zhèn)人口快速集聚，且人口發(fā)展質(zhì)量迅速提升。1978—2021年，中國(guó)城鎮(zhèn)人口數(shù)量從1.7億增長(zhǎng)到9.1億，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從343元提升到47 412元；1978—2019年，人均壽命從68歲提升到77.3歲；15歲及以上人口的平均受教育年限也從1982年的7.57年提升至2019年的9.91年。第三，40多年的城鎮(zhèn)化使中國(guó)的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)高速增長(zhǎng)。40多年間，中國(guó)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)年均增速超過(guò)了10%，城鎮(zhèn)GDP占比從1988年的50%左右增長(zhǎng)到2016年的80%多；公共財(cái)政收入也從1978年的584億元（全部城鎮(zhèn)）增長(zhǎng)到2020年的85 575億元（地級(jí)及以上城市）；而城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)從1978年的57.5%逐步下降至2021年的28.6%。第四，40多年的城鎮(zhèn)化使中國(guó)的城鎮(zhèn)空間快速擴(kuò)張，城鎮(zhèn)環(huán)境日新月異。1978—2020年，中國(guó)建成區(qū)面積增長(zhǎng)了8.43倍，2020年達(dá)到了60 721.32平方公里。1981—2020年，全國(guó)城鎮(zhèn)公園綠地面積從2.2萬(wàn)公頃增長(zhǎng)到79.79萬(wàn)公頃。1978—2020年，軌道交通線路總長(zhǎng)度從23.6公里增長(zhǎng)到7 355公里。水電煤氣等公用基礎(chǔ)設(shè)施在城市全面普及，現(xiàn)代化的通信基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)也已覆蓋全國(guó)城鄉(xiāng)。

（四）中國(guó)上半程城鎮(zhèn)化的基本特征

基于大國(guó)特征、開(kāi)放背景、體制轉(zhuǎn)型、技術(shù)革命的國(guó)情和時(shí)代條件，中國(guó)上半程城鎮(zhèn)化具有以下特征：第一，職住分步轉(zhuǎn)移。在城鎮(zhèn)化上半程，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的無(wú)限供給，以及開(kāi)放的國(guó)際市場(chǎng)，使得農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的工資處于較低的水平。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口到城鎮(zhèn)賺取略高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的報(bào)酬，但不足以覆蓋在城鎮(zhèn)生活的全部成本。這使得轉(zhuǎn)移人口僅能先實(shí)現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)化，即從農(nóng)村的農(nóng)業(yè)活動(dòng)轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)活動(dòng)，其家庭生活仍然主要在家鄉(xiāng)的農(nóng)村。第二，公共產(chǎn)品分異。在城鎮(zhèn)化上半程，由于農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的無(wú)限供給，以及戶籍與公共服務(wù)掛鉤的制度，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口雖然在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了就業(yè)，但是難以與所在城鎮(zhèn)的戶籍居民平等分享更充分的公共服務(wù)。第三，要素有限流動(dòng)。在城鎮(zhèn)化上半程，雖然商品市場(chǎng)化改革快速完成，但要素市場(chǎng)化改革相對(duì)較慢，土地和勞動(dòng)力的流動(dòng)一直受到限制，難以實(shí)現(xiàn)自由的流動(dòng)、分離和結(jié)合。第四，社會(huì)重建不足。在城鎮(zhèn)化上半程，多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)在城鎮(zhèn)，而生活、居住、公共服務(wù)等仍在農(nóng)村，這導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會(huì)已殘破，而城鎮(zhèn)社會(huì)尚未健全，新型的鄉(xiāng)村治理和現(xiàn)代的城鎮(zhèn)治理都不夠完善。第五，發(fā)展從低到高。在城鎮(zhèn)化上半程的一些主要方面，包括人口規(guī)模、空間形態(tài)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展動(dòng)力，中國(guó)城鎮(zhèn)化都與經(jīng)典城鎮(zhèn)化的演進(jìn)基本一致，但其演進(jìn)的速度更快、幅度更大。

總之，中國(guó)城鎮(zhèn)化既擁有影響城鎮(zhèn)化的一般因素，又存在影響城鎮(zhèn)化的特殊條件，這就決定了中國(guó)城鎮(zhèn)化既遵循一般規(guī)律，又有自身特色。這既決定了上半程城鎮(zhèn)化速度快、成就大、變異多，又決定了下半程城鎮(zhèn)化的新趨勢(shì)、新紅利和新挑戰(zhàn)。

（五）城鎮(zhèn)化的新分析框架

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化分析框架多是將城鎮(zhèn)化的表現(xiàn)與影響分割開(kāi)來(lái)，既復(fù)雜又不太全面，更缺乏動(dòng)態(tài)性。本文從人類(lèi)發(fā)展最一般的影響因素及關(guān)系出發(fā)，建立了簡(jiǎn)潔、綜合而又動(dòng)態(tài)化的城鎮(zhèn)化發(fā)展新分析框架。

人類(lèi)發(fā)展是人類(lèi)在一定空間載體上，通過(guò)交互作用而實(shí)現(xiàn)價(jià)值創(chuàng)造及增長(zhǎng)的過(guò)程，人口、空間、交互和產(chǎn)出的相互結(jié)合與不斷循環(huán)決定著人類(lèi)發(fā)展水平及其變化?；谒恼呓Y(jié)合和循環(huán)的特征不同，可以將人類(lèi)發(fā)展劃分成不同的階段。從靜動(dòng)和聚散的角度來(lái)看，人類(lèi)發(fā)展經(jīng)歷了流動(dòng)而分散的游牧?xí)r代、固定而分散的農(nóng)業(yè)時(shí)代、固定而聚集的城市時(shí)代，將要邁向流動(dòng)而聚集的智能時(shí)代。

作為農(nóng)業(yè)時(shí)代向城市時(shí)代的過(guò)渡，城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)是人口、空間、交互和產(chǎn)出轉(zhuǎn)化及互動(dòng)的過(guò)程。一是人口轉(zhuǎn)化，即從農(nóng)民變市民，從分散、封閉的自然人到聚集、開(kāi)放的社會(huì)人，從主要是體力、極少智力付出到主要是體力、多一些智力付出，從分散聚集的生活居住到集中聚集的生活居住。二是空間轉(zhuǎn)化，即從農(nóng)村變?yōu)槌鞘校瑥南∈璧拈_(kāi)發(fā)空間到密集的開(kāi)發(fā)空間。三是交互轉(zhuǎn)化，即從農(nóng)業(yè)活動(dòng)變?yōu)榉寝r(nóng)活動(dòng)，從自給自足到分工交換，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素結(jié)合到非農(nóng)生產(chǎn)要素結(jié)合。四是產(chǎn)出轉(zhuǎn)化，即從農(nóng)業(yè)活動(dòng)的產(chǎn)出轉(zhuǎn)向非農(nóng)活動(dòng)的產(chǎn)出，從以農(nóng)業(yè)活動(dòng)為主生產(chǎn)的最終產(chǎn)品轉(zhuǎn)向以非農(nóng)業(yè)活動(dòng)為主生產(chǎn)的最終產(chǎn)品，從服務(wù)于農(nóng)業(yè)活動(dòng)為主的簡(jiǎn)單工具和技術(shù)轉(zhuǎn)向服務(wù)于非農(nóng)業(yè)活動(dòng)為主的復(fù)雜工具和技術(shù)，從簡(jiǎn)單、狹隘的公共產(chǎn)品體系轉(zhuǎn)向復(fù)雜、廣泛的公共產(chǎn)品體系，從自給自足的制度規(guī)則轉(zhuǎn)向分工合作的制度規(guī)則，從鄉(xiāng)村家族治理轉(zhuǎn)向城市社會(huì)治理。如此循環(huán)往復(fù)，決定了城鎮(zhèn)化的螺旋式上升（見(jiàn)圖1）。

根據(jù)圖1的理論框架，城鎮(zhèn)化發(fā)生和發(fā)展的一般動(dòng)力機(jī)制是：產(chǎn)出層面的農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，使農(nóng)產(chǎn)品相對(duì)需求出現(xiàn)剩余。而需求層面的永恒擴(kuò)張導(dǎo)致非農(nóng)需求不斷增加，決定在一定制度規(guī)則下非農(nóng)交互活動(dòng)的產(chǎn)生，受規(guī)模報(bào)酬遞增和運(yùn)輸成本影響，加上土地不再是非農(nóng)活動(dòng)的直接生產(chǎn)要素，導(dǎo)致人口在空間上聚集，即城鎮(zhèn)化發(fā)生、發(fā)展和完成。

圖1 新分析框架：城鎮(zhèn)化的內(nèi)容及動(dòng)力機(jī)制

二、面向2035年的中國(guó)城鎮(zhèn)化的新動(dòng)力與新紅利

人口轉(zhuǎn)化、空間轉(zhuǎn)化、交互轉(zhuǎn)化與產(chǎn)出轉(zhuǎn)化循環(huán)演進(jìn)并與城鎮(zhèn)化水平互促共進(jìn)。面向2035年的中國(guó)城鎮(zhèn)化，將獲得四大新動(dòng)力。

（一）新人口力量：居住與生活是未來(lái)城鎮(zhèn)化的牽引力

2022—2035年，中國(guó)城鎮(zhèn)化需求的主導(dǎo)力量是人們對(duì)美好生活的向往。亞里士多德認(rèn)為，“人們來(lái)到城市，是為了生活；人們居住在城市，是為了生活得更好?！边@正好反映了中國(guó)人口城鎮(zhèn)化的目的和需求變化的過(guò)程。在上半程城鎮(zhèn)化中，農(nóng)村富余勞動(dòng)力來(lái)到城市工作是為了維持家庭生計(jì)，即就業(yè)和賺錢(qián)是上半程人口城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)需求。在就業(yè)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，下半程城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是在城市過(guò)上美好生活，核心體現(xiàn)為獲得基本或優(yōu)質(zhì)的衣食住行、安育樂(lè)業(yè)等生活條件。其中，居住需求是下半程人口城鎮(zhèn)化的主要牽引力量。住在城鎮(zhèn)不僅是人口城鎮(zhèn)化的重要需求，而且影響人口城鎮(zhèn)化的其他需求，因?yàn)槎囗?xiàng)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施都與居住連在一起，分享城市高質(zhì)量的服務(wù)和環(huán)境必須居住在城鎮(zhèn)。從不同年齡人口的需求來(lái)看，先在城鎮(zhèn)購(gòu)房后結(jié)婚的“婚嫁門(mén)檻”，會(huì)驅(qū)動(dòng)農(nóng)村適婚青年城鎮(zhèn)化；在城市購(gòu)房可以分享城市的優(yōu)質(zhì)教育，會(huì)驅(qū)動(dòng)已婚家庭城鎮(zhèn)化；在城市購(gòu)房可以分享城市的醫(yī)療資源和養(yǎng)老環(huán)境，會(huì)驅(qū)動(dòng)老年人口城鎮(zhèn)化。但是，住房難仍將是人口城鎮(zhèn)化的隱形阻力。商品住房?jī)r(jià)格高和保障房覆蓋面窄，將影響人口城鎮(zhèn)化需求的充分釋放。

（二）新空間力量：聚集和分散是未來(lái)城鎮(zhèn)化的空間內(nèi)生力量

規(guī)模經(jīng)濟(jì)與空間成本決定人類(lèi)的交互活動(dòng)必然是分散聚集的，具體決定于分散力和聚集力的大小及相互作用。當(dāng)聚集的邊際收益大于邊際成本時(shí)，即聚集力大于分散力時(shí)，交互活動(dòng)將保持聚集狀態(tài)；當(dāng)聚集的邊際收益小于邊際成本時(shí)，即聚集力小于分散力時(shí)，交互活動(dòng)將保持分散狀態(tài)。當(dāng)然，技術(shù)可以改變規(guī)模經(jīng)濟(jì)和空間成本，進(jìn)而改變聚集力與分散力對(duì)比，也可以改變分散聚集的形態(tài)。因此，發(fā)展水平和技術(shù)條件不同，分散與聚集兩種內(nèi)生力量的地位和作用也不相同，交互活動(dòng)的空間聚散形態(tài)就會(huì)不同。

從工業(yè)革命以來(lái)全球發(fā)展的事實(shí)來(lái)看，如果以城鎮(zhèn)化水平作為劃分發(fā)展階段的標(biāo)準(zhǔn)，在城鎮(zhèn)化率達(dá)40%之前，交互活動(dòng)在空間上“分散聚集”特征突出。在城鎮(zhèn)化率為40%至60%之間時(shí)，交互活動(dòng)在空間上“集中聚集”的特征明顯。在城鎮(zhèn)化率達(dá)60%以后，交互活動(dòng)在空間上“聚中有散”特征不斷強(qiáng)化。

過(guò)去40多年，尤其是中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率到達(dá)60%之前，在國(guó)家、區(qū)域、城鄉(xiāng)等多個(gè)空間尺度上，相對(duì)于分散力，聚集力的主導(dǎo)作用不斷增強(qiáng)，驅(qū)動(dòng)了空間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)從分散聚集走向集中聚集，也驅(qū)動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)。2022—2035年，雖然聚集仍是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，但分散力的作用已開(kāi)始增強(qiáng)，聚集和分散兩種力量在不同尺度上和不同區(qū)域內(nèi)的不同作用，將決定空間城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)“聚中有散”的新變化，包括：在高端要素繼續(xù)向空間中心區(qū)域聚集的同時(shí)，低端要素開(kāi)始向空間外圍擴(kuò)散。在大尺度空間范圍內(nèi)，要素產(chǎn)業(yè)從外圍向中心聚集的同時(shí)，在小尺度空間范圍內(nèi)要素產(chǎn)業(yè)由中心向周邊擴(kuò)散。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域，空間交互活動(dòng)總體趨向聚集；在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域，空間交互活動(dòng)總體趨向擴(kuò)散。事實(shí)上，在城鄉(xiāng)之間，以及東部與中部區(qū)域之間，在中心城區(qū)與周邊城市（城區(qū)）構(gòu)成的城市群與都市圈內(nèi)，人口、產(chǎn)業(yè)的“聚中有散”已經(jīng)出現(xiàn)，未來(lái)將日益明顯。

（三）新交互力量：“新四化”是未來(lái)城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動(dòng)力

遞增的規(guī)模報(bào)酬決定了非農(nóng)交互活動(dòng)的不斷升級(jí)和擴(kuò)展。2022—2035年，全國(guó)化、多樣化、服務(wù)化和智能化引致的分工與交換、合作與競(jìng)爭(zhēng)將推動(dòng)城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

一是市場(chǎng)一體化催生的全國(guó)化交互力量。在城鎮(zhèn)化上半程，勞動(dòng)力資源豐富的比較優(yōu)勢(shì)與對(duì)外開(kāi)放的政策環(huán)境，使得中國(guó)各區(qū)域率先參與到全球化的交互中，在加速城鎮(zhèn)化的同時(shí)，也導(dǎo)致了中國(guó)的半城鎮(zhèn)化問(wèn)題。同時(shí)，相似的資源稟賦所產(chǎn)生的同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，也引發(fā)了中國(guó)地區(qū)間行政保護(hù)和市場(chǎng)分割。2022—2035年，全球化進(jìn)程可能會(huì)有所停滯或出現(xiàn)波折，中國(guó)地區(qū)之間內(nèi)生資源稟賦的差異化，以及為促進(jìn)新發(fā)展格局構(gòu)建的國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施，將會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)全國(guó)化的形成和不斷深化，從而持續(xù)釋放包括城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的巨大規(guī)模經(jīng)濟(jì)紅利。二是城市大型化帶來(lái)的多樣化交互力量。在城鎮(zhèn)化上半程，小城鎮(zhèn)化及中小城市化是城鎮(zhèn)化的主體形式，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的分工與交換、競(jìng)爭(zhēng)與合作相對(duì)簡(jiǎn)單，因此，城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)中專(zhuān)業(yè)化與多樣化的規(guī)模經(jīng)濟(jì)占比不大。在城鎮(zhèn)化下半程，大城市化、都市圈化和城市群化將成為城鎮(zhèn)化的主體形式，巨大的人口和市場(chǎng)將使得城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)中的分工與交換、競(jìng)爭(zhēng)與合作變得更加專(zhuān)業(yè)化和多樣化。因此，多樣化規(guī)模經(jīng)濟(jì)將為2022—2035年城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)注入巨大力量。三是產(chǎn)業(yè)高級(jí)化帶來(lái)的服務(wù)化交互力量。在城鎮(zhèn)化上半程，城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要產(chǎn)業(yè)動(dòng)力是生產(chǎn)制造及由此衍生的交互活動(dòng)。而在城鎮(zhèn)化下半程，服務(wù)及其衍生的新交互活動(dòng)將成為城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要產(chǎn)業(yè)動(dòng)力。2022—2035年，隨著產(chǎn)業(yè)的逐步轉(zhuǎn)型升級(jí)，各類(lèi)服務(wù)尤其是高端服務(wù)將成為城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)的主要引擎。四是科技產(chǎn)業(yè)化帶來(lái)的智能化交互力量。技術(shù)是城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)的源動(dòng)力，不同的技術(shù)時(shí)代有不同的城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)。中國(guó)的城鎮(zhèn)化是與世界信息技術(shù)革命同行的。在城鎮(zhèn)化上半程，信息技術(shù)促進(jìn)分工與交換、合作與競(jìng)爭(zhēng)的交互活動(dòng)，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型。在城鎮(zhèn)化下半程，數(shù)字化、智能化的交互，通過(guò)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、智能化和數(shù)字、智能產(chǎn)業(yè)化，將更有力地促進(jìn)城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，未來(lái)數(shù)字化和智能化所形成的交互動(dòng)力，將催生、支撐和開(kāi)拓中國(guó)城鎮(zhèn)化新經(jīng)濟(jì)。

（四）新產(chǎn)出力量：人力資本、技術(shù)資本與制度創(chuàng)新是未來(lái)城鎮(zhèn)化的新紅利

在城鎮(zhèn)化螺旋式發(fā)展的過(guò)程中，有產(chǎn)出積累和轉(zhuǎn)化的投入，其具體構(gòu)成要素的地位和作用是不斷變化的。在城鎮(zhèn)化上半程，勞動(dòng)力、資金、土地依次作為主導(dǎo)因素，并與制度創(chuàng)新一起，驅(qū)動(dòng)著中國(guó)城鎮(zhèn)化高速發(fā)展。2022—2035年，人力資本、技術(shù)資本、制度資本將逐步成為主導(dǎo)因素，驅(qū)動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

第一，在曾經(jīng)的人口紅利逐漸消失的同時(shí)，過(guò)去與將來(lái)長(zhǎng)期積聚的人才紅利將不斷釋放并發(fā)揮報(bào)酬遞增作用。2020年全國(guó)人才資源總量已達(dá)2.25億人左右，預(yù)計(jì)2035年全國(guó)人才總量將達(dá)到3億人左右。第二，在物質(zhì)資本增幅下降和報(bào)酬遞減的同時(shí)，在經(jīng)歷過(guò)去40多年的“干中學(xué)”“干中創(chuàng)”后，知識(shí)資本正形成巨大規(guī)模并發(fā)揮報(bào)酬遞增的作用。多項(xiàng)科技創(chuàng)新成果的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：通過(guò)學(xué)習(xí)性創(chuàng)新、集中性創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)性創(chuàng)新等途徑，中國(guó)正在從低水平、高速度的模仿創(chuàng)新走向高水平和大規(guī)模的自主創(chuàng)新。第三，過(guò)去40多年中國(guó)已經(jīng)收獲巨大的改革紅利，但是制度改革沒(méi)有完成，制度創(chuàng)新沒(méi)有止境。目前建設(shè)高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)還沒(méi)完全實(shí)現(xiàn)，有關(guān)現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)的交往規(guī)則也沒(méi)有完全建立。市場(chǎng)取向的制度改革會(huì)優(yōu)化勞動(dòng)力、資金和土地等硬件資源配置，而激勵(lì)創(chuàng)新的制度創(chuàng)新將優(yōu)化人力資本和知識(shí)資本的配置。改革還將激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)業(yè)與創(chuàng)新動(dòng)力，降低商品、服務(wù)與要素的交易費(fèi)用，同時(shí)釋放軟件和硬件資本規(guī)模報(bào)酬遞增的動(dòng)能。總之，深化改革將會(huì)釋放巨大的制度紅利。

三、面向2035年的中國(guó)城鎮(zhèn)化的新格局和新趨勢(shì)

在上半程狂飆突進(jìn)式的大規(guī)模、高速度、非均衡的城鎮(zhèn)化加速過(guò)程之后，基于歷史基礎(chǔ)和未來(lái)環(huán)境，2022—2035年中國(guó)城鎮(zhèn)化將呈現(xiàn)新趨勢(shì)和新格局。聰明的城鎮(zhèn)化人口、數(shù)字的城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)、智慧的城鎮(zhèn)化更新、綿延的城鎮(zhèn)化地區(qū)等將勾勒未來(lái)城市中國(guó)的新圖景。

（一）聰明的城鎮(zhèn)化人口

2022—2035年，鑒于全國(guó)城鄉(xiāng)人口質(zhì)量提升和城鎮(zhèn)化人口主體發(fā)生變化，無(wú)論是農(nóng)村向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移人口，還是城鎮(zhèn)之間的轉(zhuǎn)移人口，總體質(zhì)量與之前相比都會(huì)明顯提高。具體表現(xiàn)為：第一，長(zhǎng)壽化和知識(shí)化與人口城鎮(zhèn)化同步?；跉v史發(fā)展、當(dāng)前水平和經(jīng)驗(yàn)趨勢(shì)等大致預(yù)判如下：每年提升0.6個(gè)百分點(diǎn)，2035年人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到73.12%；每年增長(zhǎng)0.3歲，到2035年全國(guó)人口平均壽命將增加4.5歲左右，60歲及以上人口數(shù)量將接近4億人；每年凈增500萬(wàn)人才，2035年全國(guó)人才總量將達(dá)到3億人；每年提高0.1年，預(yù)計(jì)全國(guó)15歲及以上人口平均受教育年限將從2020年的9.91年提升到2035年的11.4年。第二，大學(xué)生將是增量城鎮(zhèn)化的主體。在依次經(jīng)歷務(wù)工就業(yè)、征地拆遷為主體的人口城鎮(zhèn)化之后，以升學(xué)就業(yè)和享受生活的人口城鎮(zhèn)化將成為主體，年輕的高學(xué)歷人口將持續(xù)向中心城市、都市圈和城市群轉(zhuǎn)移。

（二）數(shù)字的城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)

需求升級(jí)、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)鏈調(diào)整和國(guó)際環(huán)境變化決定了2022—2035年作為交互活動(dòng)主要內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)發(fā)展將呈現(xiàn)新趨勢(shì)和新格局。

第一，從制造業(yè)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)。一方面，大規(guī)模的住房和基礎(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)化結(jié)束，將使得重化制造業(yè)規(guī)模收縮；另一方面，全球產(chǎn)業(yè)鏈調(diào)整以及國(guó)內(nèi)制造業(yè)成本上升，將會(huì)導(dǎo)致制造業(yè)的增速下降，與此同時(shí)，分工的深化和人口深度城鎮(zhèn)化將會(huì)導(dǎo)致多樣化的生產(chǎn)和生活服務(wù)業(yè)較快增長(zhǎng)?？傮w上，城市產(chǎn)業(yè)的服務(wù)化將是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。但是制造業(yè)占比下降并不意味著其規(guī)模下降：在科技創(chuàng)新和全球競(jìng)爭(zhēng)的背景下，無(wú)論是基于比較優(yōu)勢(shì)的選擇，還是基于競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的支持，中國(guó)城市的制造業(yè)仍將保持較大的絕對(duì)規(guī)模。第二，產(chǎn)業(yè)革命正在發(fā)生。信息化、數(shù)字化、智能化將深刻改變城市產(chǎn)業(yè)體系。除傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)將會(huì)被數(shù)字化、智能化深度改造外，新型智能制造和智能服務(wù)也將廣泛興起和加速發(fā)展。城市的知識(shí)、信息、數(shù)據(jù)等軟產(chǎn)品的生產(chǎn)、交換和消費(fèi)的規(guī)模及占比將快速提升。第三，城市分工將逐步清晰。伴隨著中國(guó)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和中國(guó)經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)新發(fā)展格局的構(gòu)建及形成，中國(guó)城市從過(guò)去整體上都是全球工廠和加工基地，發(fā)展成未來(lái)不同層級(jí)和功能的區(qū)域。少數(shù)中心城市、都市圈和城市群將成為國(guó)家和全球的創(chuàng)新、管理、服務(wù)和消費(fèi)中心，一些中心城市、都市圈將成為國(guó)家和區(qū)域的創(chuàng)新、管理、服務(wù)和消費(fèi)中心，而眾多的區(qū)域中心和中小城市將成為資源和產(chǎn)品的加工制造基地。第四，經(jīng)濟(jì)空間格局將重塑。經(jīng)濟(jì)的空間擴(kuò)散和嚴(yán)峻的外部環(huán)境都可能驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，中西部中心城市將依次崛起。此外，在城市集群和產(chǎn)業(yè)鏈集群的雙重作用下，都市圈和城市群將成為未來(lái)經(jīng)濟(jì)空間的主要形態(tài)。第五，產(chǎn)業(yè)鏈將重新布局。在中低端制造業(yè)向中西部、大都市周邊、中小城市遷移的同時(shí)，東部、中心城市、都市圈、城市群的核心區(qū)將逐步吸引、集聚中高端創(chuàng)造和服務(wù)產(chǎn)業(yè)。

（三）智慧的城鎮(zhèn)化更新

在經(jīng)歷上半程大規(guī)模的土地和基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)之后，2022—2035年中國(guó)的空間城鎮(zhèn)化將進(jìn)入存量?jī)?yōu)化時(shí)期。具體表現(xiàn)如下：第一，從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向密度提升。全國(guó)城市建成區(qū)面積增幅從2011年后開(kāi)始放緩，2011年為8.85%，2015年為4.68%，2020年僅為0.68%。人口城鎮(zhèn)化從2010年開(kāi)始快于土地城鎮(zhèn)化，初步測(cè)算的人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的彈性系數(shù)顯示，2010年首次大于1，2015年和2016年分別為1.2、1.3。2022—2035年，城鎮(zhèn)空間將轉(zhuǎn)向優(yōu)化結(jié)構(gòu)和盤(pán)活存量，無(wú)論是人口密度還是經(jīng)濟(jì)密度都將不斷提升。第二，從開(kāi)發(fā)建設(shè)轉(zhuǎn)向更新改造。城鎮(zhèn)住房及基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)歷40多年的飛速發(fā)展，已進(jìn)入基本飽和狀態(tài)。2019年，城鎮(zhèn)人均住房面積達(dá)到39.8平方米，居住在鋼筋混凝土或磚混結(jié)構(gòu)住房的戶數(shù)比重為93.5%，住宅外道路為水泥或柏油路面的戶數(shù)比重為93.4%，有管道供水入戶的戶數(shù)比重為97.7%。2022—2035年，隨著信息化、數(shù)字化和智能化發(fā)展以及在城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，城鎮(zhèn)空間將從城鎮(zhèn)建設(shè)開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向更新改造和智能化的更新改造。第三，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到公共服務(wù)提供。在公共產(chǎn)品供給上，物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施供給長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)，但是公共服務(wù)尤其是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)一直相對(duì)滯后。隨著物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施的飽和，2022—2035年公共服務(wù)尤其是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)及新型基礎(chǔ)設(shè)施將成為公共產(chǎn)品供給的重點(diǎn)。

（四）綿延的城鎮(zhèn)化地區(qū)

在人口城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%之后，空間擴(kuò)散力將不斷增強(qiáng)，聚集力與擴(kuò)散力的相互博弈將使得經(jīng)濟(jì)活動(dòng)呈現(xiàn)聚中有散的變化，2022—2035年，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率將為64%~75%。中國(guó)城鎮(zhèn)化的空間形態(tài)將呈現(xiàn)如下態(tài)勢(shì)：

第一，中心村將逐步城鎮(zhèn)化，邊緣村將萎縮甚至消亡。在市場(chǎng)主導(dǎo)與政府引導(dǎo)的合力作用下，一些區(qū)位條件較好的中心村和居民點(diǎn)將逐步擴(kuò)張升級(jí)為小城鎮(zhèn)，成為農(nóng)村居民主要棲居地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)中心，另一些區(qū)位等條件較差的邊緣村和居民點(diǎn)將持續(xù)萎縮甚至消亡。第二，一些中心鎮(zhèn)將逐步城鎮(zhèn)化，一些邊緣鎮(zhèn)將部分衰落和消亡。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程中，發(fā)達(dá)地區(qū)的中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)，人口稠密地區(qū)的城關(guān)鎮(zhèn)將逐步發(fā)展為城市。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)、邊緣地區(qū)的小城鎮(zhèn)大多數(shù)在萎縮中維持，邊緣且落后區(qū)域的小城鎮(zhèn)有可能走向消亡。第三，發(fā)達(dá)區(qū)域的中心城市將持續(xù)擴(kuò)張，欠發(fā)達(dá)區(qū)域的邊緣城市將持續(xù)收縮。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口稠密、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)較好的地級(jí)和縣級(jí)城市將逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)模大型化和功能高級(jí)化，而一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、人口稀少、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)較差的地級(jí)和縣級(jí)城市將出現(xiàn)持續(xù)的人口流失、規(guī)模收縮等現(xiàn)象，甚至?xí)呦蛳觥！吨袊?guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示：2014—2018年，有507個(gè)城市的城區(qū)常住人口保持了正增長(zhǎng)，122個(gè)城市的城區(qū)常住人口有所減少，這一趨勢(shì)在2022—2035年不僅會(huì)持續(xù)，而且會(huì)增強(qiáng)。第四，一些中心城市將從單中心城市演變?yōu)槎嘀行牡亩际腥Α＠^強(qiáng)二線城市崛起之后，一些弱二線城市也將相繼崛起，與此同時(shí)，城市空間形態(tài)從單中心轉(zhuǎn)向多中心。第五，大都市圈將發(fā)展成城市群，大城市群將變成巨型城鎮(zhèn)化地區(qū)。城市群雖在“十五”期間開(kāi)始萌芽，但一直發(fā)展緩慢。2022—2035年，都市圈的發(fā)展和擴(kuò)散將推動(dòng)城市群時(shí)代的來(lái)臨。建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展新模式，將使城市群變成巨型城鎮(zhèn)化地區(qū)。長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)、京津冀、成渝等巨型城鎮(zhèn)化地區(qū)將形成城市群、都市圈、大中小城市、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村等多形態(tài)嵌套和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的地區(qū)。第六，中心區(qū)域?qū)U(kuò)大化并向網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。2013年以后，伴隨著我國(guó)現(xiàn)代化交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系的迅速構(gòu)建，東部地區(qū)中低端要素向中西部地區(qū)擴(kuò)散和全國(guó)高端要素向東部地區(qū)聚集，東部與中部趨向一體化發(fā)展，“東中一體”推動(dòng)了東部升級(jí)，也帶動(dòng)了中部崛起?！吨袊?guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告No.19》的研究成果也表明：2020—2021年，中部城市的綜合經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)于5年前上升了15.5名。

四、面向2035年的中國(guó)城鎮(zhèn)化的新問(wèn)題與新挑戰(zhàn)

上半程城鎮(zhèn)化的超高速度發(fā)展，在取得巨大成績(jī)的同時(shí)，也產(chǎn)生了一些結(jié)構(gòu)失衡，加上外部環(huán)境的不確定性，2022—2035年中國(guó)城鎮(zhèn)化將面臨不少問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展的分化加劇

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們交互的空間活動(dòng)將從“分散聚集”走向“集中聚集”、再走向“聚中有散”，這會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間發(fā)展差距“先擴(kuò)大后縮小”，許多發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)都經(jīng)歷了這樣的過(guò)程。以此判斷，當(dāng)城鎮(zhèn)化步入下半程，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的諸多地區(qū)差距應(yīng)該呈現(xiàn)縮小的趨勢(shì)，但是數(shù)據(jù)顯示：第一，在全國(guó)尺度上，區(qū)域間人均可支配收入伴隨著人口的增減在分化。2010—2019年，南北方的人口差距從21 135萬(wàn)人增加到23 525萬(wàn)人；與此同時(shí)，2013—2019年，南北方的人均可支配收入差距從723.13元擴(kuò)大到2 501.56元。第二，在省域尺度上，中心城市與非中心城市人均可支配收入伴隨著人口的增減在分化。2010—2018年，中心城市的常住人口增加了10.26%，非中心城市的常住人口僅增加了3.00%；與此同時(shí)，2010—2019年，中心城市與非中心城市的人均可支配收入差距從5 864.97元擴(kuò)大到13 177元。第三，在城市群尺度上，城市群與非城市群人均可支配收入伴隨著人口的增減在分化。2010—2018年，城市群的常住人口增加了5.18%，非城市群的常住人口增加了3.31%；與此同時(shí)，城市群和非城市群的人均可支配收入差距從2 012.92元擴(kuò)大到3 057.48元。第四，在都市圈尺度上，都市圈與非都市圈人均可支配收入伴隨著人口的增減在分化。2010—2018年，都市圈的常住人口增加了5.92%，非都市圈的常住人口增加了2.54%；與此同時(shí)，2010—2019年，都市圈和非都市圈的人均可支配收入差距從3 459.72元擴(kuò)大到7 389.35元。第五，在城市尺度上，中心城區(qū)與周邊區(qū)域的人均可支配收入伴隨著人口的增減也在分化。2013—2018年，中心城市的城區(qū)人口增加了19.10%，非城區(qū)人口減少了5.42%；與此同時(shí)，中心城市的城鄉(xiāng)人均可支配收入差距從17 719.77元擴(kuò)大到25 587.94元。

地區(qū)之間發(fā)展水平客觀上不可能完全相同，保持合理的差距有利于促進(jìn)效率提升，但是如果地區(qū)間發(fā)展水平呈現(xiàn)馬太效應(yīng)式的長(zhǎng)期分化，不僅會(huì)嚴(yán)重?fù)p害地區(qū)間社會(huì)公平，而且會(huì)嚴(yán)重破壞整體經(jīng)濟(jì)效率。

（二）城鎮(zhèn)化要素的錯(cuò)配加深

2022—2035年，人口城鎮(zhèn)化、職住一體化、城鎮(zhèn)間人口遷移有可能加深已經(jīng)存在的資源空間錯(cuò)配問(wèn)題。

第一，轉(zhuǎn)移人口與住房分布的空間錯(cuò)配加劇。2020年，城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積為36.52平方米，比1978年增加了29.81平方米；2020年，農(nóng)村居民人均住房建筑面積為46.8平方米，比1978年增加了38.7平方米。這表明，農(nóng)村人均住房面積無(wú)論是過(guò)去的增長(zhǎng)還是目前的水平都顯著高于城鎮(zhèn)。與此同時(shí)，2003—2018年，城市新增人口的92.22%都在城市群和都市圈內(nèi)，但2002—2017年房地產(chǎn)銷(xiāo)售面積僅有69.62%在城市群和都市圈內(nèi)。未來(lái)隨著人口從農(nóng)村、小城鎮(zhèn)、非都市圈向大城市、都市圈和城市群轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村、小城鎮(zhèn)、非都市圈、非城市群的空置住房將進(jìn)一步增加。第二，轉(zhuǎn)移人口與基本公共產(chǎn)品的空間錯(cuò)配加劇。中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織開(kāi)展的全國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資情況顯示：截至2019年底，農(nóng)村固定資產(chǎn)為3.1萬(wàn)億元，其中2/3為用于教育、科技、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)的非經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)。由于公共服務(wù)附著在住房上，前期品質(zhì)不高的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共產(chǎn)品廣泛布局在農(nóng)村和中小城鎮(zhèn)，未來(lái)隨著大量人口向中心城市、都市圈和城市群轉(zhuǎn)移，這些鄉(xiāng)村和中小城鎮(zhèn)的公共產(chǎn)品將大量空置。第三，轉(zhuǎn)移人口與土地資源的空間錯(cuò)配加劇?！掇r(nóng)村綠皮書(shū)：中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)（2018—2019）》顯示：2018年，農(nóng)村宅基地空置率為10.7%，樣本村莊宅基地空置率最高達(dá)到71.5%。轉(zhuǎn)移人口職住一體化使人口向大城市、都市圈和城市群聚集，但是城市建設(shè)用地行政審批制以及用地指標(biāo)平均分配制度將造成人口流出地區(qū)的土地指標(biāo)過(guò)剩和人口流入地區(qū)的用地緊張。如上所述，盡管城市新增人口絕大部分流入城市群和都市圈，但2010—2018年城市群建設(shè)用地面積僅增加了52.49%，而非城市群建設(shè)用地面積增加了43.61%。第四，集體建設(shè)用地與優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的空間錯(cuò)配加劇。由于高質(zhì)量公共產(chǎn)品的地區(qū)間布局主要決定于上級(jí)行政決策和地區(qū)財(cái)政實(shí)力，因而城鄉(xiāng)之間和城市之間優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品分布明顯傾向于行政級(jí)別高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的中心城市，但是城市建設(shè)用地是行政審批和平均分配，由此導(dǎo)致土地與優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的錯(cuò)配并帶來(lái)諸多問(wèn)題。

（三）城鎮(zhèn)化發(fā)展的負(fù)擔(dān)加重

2022—2035年，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，意味著城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給數(shù)量和質(zhì)量要持續(xù)大幅提升，也意味著政府公共支出要持續(xù)大幅增加。

第一，存量城鎮(zhèn)化人口的公共服務(wù)欠賬多。雖然2020年常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)63.89%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為45.1%，補(bǔ)齊18.79%的常住人口的城鎮(zhèn)公共服務(wù)短板，政府財(cái)政不僅需要巨額的一次性初始支出，而且需要大量的連續(xù)性增量支出。第二，新增城鎮(zhèn)化人口的公共服務(wù)規(guī)模大。2022—2035年，將有1.5億左右的農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)，還將有1.5億左右的城鎮(zhèn)人口從中小城市遷往都市圈和城市群，近3億左右人口的遷徙需要城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品的匹配，這需要巨額的財(cái)政投入。第三，城鎮(zhèn)化加劇了人口老齡化及其財(cái)政負(fù)擔(dān)。生育、戶籍等政策及變化，在創(chuàng)造上半程城鎮(zhèn)化多重人口紅利的同時(shí)，也帶來(lái)了下半程城鎮(zhèn)化人口過(guò)度老齡化的挑戰(zhàn)。預(yù)計(jì)未來(lái)30年，65歲及以上的老年人口比例將增長(zhǎng)到30%以上，并且30年以后，老齡人口比例將長(zhǎng)期處于高位，下降的概率很低。過(guò)度老齡化將使下半程城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)負(fù)擔(dān)雪上加霜。第四，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不斷提升會(huì)進(jìn)一步增加財(cái)政支出的壓力。在邁入高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代，滿足城鎮(zhèn)居民高質(zhì)量生活需求的重要內(nèi)容是創(chuàng)造并均等地提供更加多樣、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。這意味著政府公共服務(wù)支出需要相應(yīng)地持續(xù)大幅增加。

在上半程城鎮(zhèn)化中，土地財(cái)政為城市公共產(chǎn)品供給作出了巨大貢獻(xiàn)，并且提前透支了未來(lái)財(cái)政收入，造成了巨額的債務(wù)負(fù)擔(dān)。2022—2035年，土地財(cái)政將逐步式微或結(jié)束，城市政府財(cái)政收入的渠道大幅收窄。與此同時(shí)，過(guò)去的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)也一定程度上透支了未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，2022—2035年政府稅收增長(zhǎng)可能會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的逐步放緩而放緩?？傊磥?lái)城鎮(zhèn)財(cái)政收入增幅下降與支出增長(zhǎng)上升的變動(dòng)，可能會(huì)增加政府在支持城鎮(zhèn)化方面的財(cái)政壓力。

（四）城鎮(zhèn)化發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)加大

城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有雙重效應(yīng)，既能夠創(chuàng)造巨大發(fā)展紅利，也可能帶來(lái)一定的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。一方面是上半程城鎮(zhèn)化的問(wèn)題向后半程城鎮(zhèn)化推延，另一方面是城鎮(zhèn)化使農(nóng)村的問(wèn)題向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。2022—2035年，城鎮(zhèn)化發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)有擴(kuò)大及爆發(fā)的可能。

第一，人口聚集和流動(dòng)帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。與鄉(xiāng)村相比，一方面，城市以及城市群面臨著更加廣泛、密集、多元、變化的交互關(guān)系，任何個(gè)體、團(tuán)體、區(qū)域、行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)如果沒(méi)有得到有效控制，都可能會(huì)造成局部和整體的安全風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，城市以及城市群面臨更加廣泛、密集、多元、變化的公共事務(wù)，參與各方的任何失職、瀆職和違法行為，都可能導(dǎo)致公共危機(jī)。從中國(guó)城鎮(zhèn)化實(shí)踐來(lái)看，在從職住分離到職住一體的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口作為臨時(shí)工業(yè)緣關(guān)系的非正規(guī)性，作為外地人地緣關(guān)系的暫時(shí)性，以及作為新市民社緣關(guān)系的二重性，都增加了管理的不確定性，也加大了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。第二，農(nóng)業(yè)人口職業(yè)轉(zhuǎn)換所面臨的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。在城鎮(zhèn)化的下半程，從需求層面來(lái)看，就業(yè)崗位在減少或調(diào)整。一方面，產(chǎn)業(yè)升級(jí)將使過(guò)去大量勞動(dòng)密集型的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)、低技術(shù)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)崗位消失。另一方面，智能化以及“機(jī)器換人”將大大消減傳統(tǒng)行業(yè)的就業(yè)崗位。從供給層面來(lái)看，大規(guī)模的存量農(nóng)民工可能難以適應(yīng)新的就業(yè)崗位變化，也難以回到農(nóng)村再就業(yè)，尤其是大量由土地城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的“市民”，在拆遷、安置補(bǔ)償款花完后，就業(yè)和生活可能更加堪憂。第三，房地產(chǎn)過(guò)度發(fā)展帶來(lái)的泡沫風(fēng)險(xiǎn)。由于上半程城鎮(zhèn)化的過(guò)度土地經(jīng)營(yíng)和住房開(kāi)發(fā)，房地產(chǎn)正成為未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和金融領(lǐng)域的“灰犀?！?。一些一、二線城市面臨著住房?jī)r(jià)格泡沫破滅的風(fēng)險(xiǎn)，一些三、四線及以下城市面臨著住房數(shù)量泡沫即大量空置的風(fēng)險(xiǎn)。第四，城市透支發(fā)展帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。為追求城市經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，一些城市政府利用土地融資等工具，通過(guò)高杠桿驅(qū)動(dòng)大規(guī)模固定資產(chǎn)投資，不僅透支了未來(lái)的增長(zhǎng)及財(cái)政收入，而且積累了較大規(guī)模的地方債務(wù)以及未來(lái)利息支出負(fù)擔(dān)。根據(jù)IMF測(cè)算，2018年末，中國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模為30.9萬(wàn)億元，而財(cái)政部發(fā)布的《2018年地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況》顯示：2018年地方政府顯性負(fù)債18.4萬(wàn)億元，因此，2018年地方政府總體負(fù)債為49.3萬(wàn)億元。最近兩年受疫情影響，地方債規(guī)模又有擴(kuò)大。未來(lái)地方債增長(zhǎng)雖可能放緩，但本息規(guī)模都很龐大。與此同時(shí)，隨著“土地財(cái)政”的逐步退出，即便稅收收入增幅保持不變，2022—2035年城市政府都將面臨一定的地方債違約和財(cái)政收不抵支風(fēng)險(xiǎn)。

五、面向2035年的中國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)建議

把握新趨勢(shì)，釋放新紅利，應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)，在全面和系統(tǒng)完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃、制度政策和管理服務(wù)的基礎(chǔ)上，應(yīng)匯聚多方智慧并達(dá)成廣泛共識(shí)，實(shí)現(xiàn)六大方面的重點(diǎn)突破。

（一）以教育為關(guān)鍵，建立產(chǎn)業(yè)保障體系

教育是人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升、釋放新動(dòng)能和應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)的關(guān)鍵，也是政府、家庭及社會(huì)各方的積極性所在。為此，應(yīng)采取以下措施：第一，延長(zhǎng)義務(wù)教育年限。將中小學(xué)的學(xué)制從12年縮短為10年。把幼兒園和高中都逐步納入義務(wù)教育體系，將義務(wù)教育從目前的9年制提高至13年制。義務(wù)教育統(tǒng)籌管理層級(jí)力爭(zhēng)從目前的縣域城鄉(xiāng)一體逐步擴(kuò)大到省域統(tǒng)籌并最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。將對(duì)每個(gè)學(xué)生在義務(wù)教育上的投入，直接與學(xué)籍掛鉤并隨學(xué)籍遷移而遷移。此外，要利用在線教育，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的廣泛共享。第二，普及大學(xué)教育。繼續(xù)快速提高高等教育毛入學(xué)率，力爭(zhēng)從2020年的54.4%提升到2035年的75%。打開(kāi)職業(yè)教育上升通道，增強(qiáng)職業(yè)教育深度和廣度。改變職業(yè)教育最高學(xué)歷只達(dá)本科的制度，建立職業(yè)教育的碩士學(xué)位和博士學(xué)位制度。打通職業(yè)教育與普通教育間通道，讓接受職業(yè)教育與普通教育的學(xué)生按照興趣和意愿，通過(guò)公平的考試制度實(shí)現(xiàn)學(xué)歷升遷。第三，建立終身教育制度。所有勞動(dòng)人口都應(yīng)該不斷提升其智力和技術(shù)水平，以適應(yīng)未來(lái)的智能化社會(huì)需求。為此，要增加勞動(dòng)人口尤其是高齡人口的教育公共投入，并將其作為引導(dǎo)投入，刺激家庭、企業(yè)持續(xù)增加教育投入，不斷更新和改善勞動(dòng)人口的知識(shí)和技能水平。與此同時(shí)，要將對(duì)新市民的就業(yè)培訓(xùn)納入城市中小企業(yè)服務(wù)體系，增加政府職業(yè)培訓(xùn)的專(zhuān)項(xiàng)公共支出。第四，改革教育方式。利用未來(lái)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，把握各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的差異化特征，實(shí)現(xiàn)因材施教。充分利用知識(shí)數(shù)字化的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“干中學(xué)”“用中學(xué)”“研中學(xué)”“玩中學(xué)”，使經(jīng)濟(jì)主體始終處于學(xué)習(xí)狀態(tài)。

（二）以就業(yè)為主線，完善工作與社會(huì)保障體系

就業(yè)是提升人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量的基礎(chǔ)，針對(duì)城鎮(zhèn)化、數(shù)字化、長(zhǎng)壽化時(shí)代的工作內(nèi)容、工作條件、工作要求的變化，以及社會(huì)保障在公平和可持續(xù)上面臨的問(wèn)題，應(yīng)從如下方面著手：第一，加快建立差別化的延長(zhǎng)工作年齡的制度。根據(jù)年齡、體力、智力、技能及其變化，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整勞動(dòng)人口職業(yè)和就業(yè)崗位的制度。第二，改革工作、學(xué)習(xí)與休閑制度。應(yīng)減少勞動(dòng)人口的勞動(dòng)時(shí)間，增加并嚴(yán)格執(zhí)行休假時(shí)間，增加年內(nèi)專(zhuān)門(mén)學(xué)習(xí)時(shí)間，讓勞動(dòng)人口通過(guò)休閑和學(xué)習(xí)來(lái)提升人力資本和工作效率。第三，改革社會(huì)保障制度。提高居民社會(huì)保障水平，提升農(nóng)村人口和非正規(guī)就業(yè)人口的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)行社會(huì)保障的區(qū)域調(diào)劑和全國(guó)統(tǒng)籌，建立具有地方特色的統(tǒng)籌就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的大社保制度框架和政策體系。

（三）以居住為抓手，補(bǔ)齊以都市圈為主體的公共產(chǎn)品體系

住是城鎮(zhèn)化的最終落腳處，也是解決公共服務(wù)，使新市民過(guò)上城市美好生活的保障，因而公共產(chǎn)品體系應(yīng)當(dāng)以居住為抓手。第一，構(gòu)建以都市圈為單元和主體的全國(guó)住房空間體系。大都市圈是住房市場(chǎng)的基本單元，應(yīng)促進(jìn)以都市圈為單元的新舊、租售住房市場(chǎng)和保障體系建設(shè)。一是啟動(dòng)青、新市民安居工程。在外來(lái)人口流入集中的中心城市郊區(qū)和周邊城市，建立和改造保障性住房和普通商品房，讓符合條件的青年和新市民租購(gòu)。二是啟動(dòng)中上收入群體的樂(lè)居工程，在都市圈內(nèi)的中心城市郊區(qū)和周邊城鄉(xiāng)新建、購(gòu)舊、改造普通和高檔商品房，使高收入和年長(zhǎng)者轉(zhuǎn)移到郊區(qū)和周邊城市。第二，建立與住房綁定的都市圈內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系。一方面，給予在都市圈落戶的租購(gòu)住房家庭均等待遇，同時(shí)將公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)均衡地布局在都市圈內(nèi)，尤其要將中心城區(qū)的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)向周邊轉(zhuǎn)移和輻射。另一方面，根據(jù)職住空間布局，加密中心城市郊區(qū)和周邊城市的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和節(jié)點(diǎn)，尤其要加密都市圈內(nèi)的快速交通系統(tǒng)。第三，構(gòu)建與住房綁定的都市圈之間的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系。在全國(guó)公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)增量的同時(shí)，改變過(guò)去以省域或城市為單元的做法，將全國(guó)性的科教文衛(wèi)、交通信息、環(huán)境能源等重大功能設(shè)施與全國(guó)人口及住房的布局相匹配，重點(diǎn)分布在若干大都市圈和城市群內(nèi)，以便更加有效地服務(wù)都市圈、城市群及其周邊地區(qū)。

（四）以土地為中介，撬動(dòng)和釋放要素優(yōu)化空間配置的紅利

土地是城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容和條件，城市及城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求土地制度不斷變革并與之相適應(yīng)。第一，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地全國(guó)統(tǒng)籌和指標(biāo)交易的管理制度。完善城鄉(xiāng)一體、“三權(quán)分置”的土地產(chǎn)權(quán)及保護(hù)制度。完善城鄉(xiāng)土地征收、出讓、儲(chǔ)備和轉(zhuǎn)讓制度及監(jiān)管規(guī)則。強(qiáng)化城鄉(xiāng)土地用途的法制化管理制度。建立“人地掛鉤”、全國(guó)統(tǒng)籌的用地指標(biāo)跨區(qū)域交易制度及監(jiān)管規(guī)則。建立地方與中央四六分成的土地出讓和轉(zhuǎn)讓的收益分配制度。第二，建立都市圈內(nèi)人口與土地指標(biāo)相掛鉤制度。根據(jù)都市圈的人口規(guī)模，配給相應(yīng)的增量土地指標(biāo)。設(shè)立和提高集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓稅，地方政府通過(guò)集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓稅，為公共服務(wù)支出提供財(cái)政收入來(lái)源。創(chuàng)新農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓方式和途徑，通過(guò)宅基地有償退回，使擁有土地所有權(quán)的集體組織可以更大范圍地向市場(chǎng)出售使用權(quán)。第三，建立都市圈之間的人口與土地指標(biāo)相掛鉤制度。根據(jù)各都市圈之間相互轉(zhuǎn)移的人口、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)規(guī)模，匹配相應(yīng)的土地指標(biāo)。

（五）以城市體系為支撐，塑造城鎮(zhèn)化中國(guó)的空間新體系

2021年中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到64.72%，城鎮(zhèn)已經(jīng)主導(dǎo)中國(guó)的人口空間體系，因此，未來(lái)應(yīng)建立以人為核心的多形態(tài)嵌套的城市體系。第一，建設(shè)以城市體系為支撐的全國(guó)經(jīng)濟(jì)空間新體系。根據(jù)城市發(fā)展和城市體系，做好系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)空間布局和國(guó)土空間規(guī)劃，建立一個(gè)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、社會(huì)凝聚力、環(huán)境永續(xù)力強(qiáng)大的現(xiàn)代化城市中國(guó)。第二，建設(shè)符合規(guī)律的多形態(tài)嵌套全國(guó)城鎮(zhèn)新體系。城市群、都市圈、城市和城區(qū)發(fā)展的核心是人口，其規(guī)模位序分布大致遵循最大城市人口數(shù)量的1/2、1/3、1/4等的齊普夫法則。由此并根據(jù)實(shí)際情況，確定城市群、都市圈、城市的數(shù)量和規(guī)模，構(gòu)建多形態(tài)嵌套的城市體系。第三，建設(shè)規(guī)模最優(yōu)的首位城市群、都市圈和中心城市。在一定技術(shù)條件下，城市群、都市圈和中心城市是有極限的。結(jié)合人類(lèi)空間聚集容忍度、空間開(kāi)發(fā)容忍度以及技術(shù)決定的空間移動(dòng)成本等，確定首位城市群、首位都市圈、首位中心城市的合理規(guī)模，進(jìn)而確定各形態(tài)城市的位序規(guī)模，矯正各地的“一城獨(dú)大”問(wèn)題。第四，構(gòu)建以城市空間為載體的多層嵌套的產(chǎn)業(yè)體系。結(jié)合人口、公共產(chǎn)品、軟硬件環(huán)境的布局，以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、升級(jí)、分工和空間布局及轉(zhuǎn)移趨勢(shì)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)體系。

（六）以治理為保障，建設(shè)城鎮(zhèn)化中國(guó)的社會(huì)秩序

隨著中國(guó)從封閉、狹小、靜止、熟悉、分割的鄉(xiāng)村小社會(huì)轉(zhuǎn)入開(kāi)放、陌生、多元、流動(dòng)、聯(lián)系的城市大社會(huì)，人際交互也從人數(shù)少、空間近、變動(dòng)慢轉(zhuǎn)向人數(shù)多、空間遠(yuǎn)、變動(dòng)快，公共事務(wù)則從小到大、從少到多、從簡(jiǎn)單到復(fù)雜。為適應(yīng)人口聚集、開(kāi)放、流動(dòng)、聯(lián)系的城市社會(huì)的需要，應(yīng)建立以治理為保障的社會(huì)秩序。第一，構(gòu)建服務(wù)城市型社會(huì)的行政管理體制。按照城市型社會(huì)的政府公共職能，并結(jié)合中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)，調(diào)整和完善從中央到地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能分工。第二，構(gòu)建城市區(qū)域協(xié)調(diào)的治理架構(gòu)?；诙际腥Φ男纬珊桶l(fā)展趨勢(shì)，調(diào)整市區(qū)縣行政規(guī)劃，通過(guò)城市合并、撤縣設(shè)區(qū)、區(qū)縣劃轉(zhuǎn)等措施，盡量將同一都市圈的空間納入同一行政治理范圍之下。然后，充分運(yùn)用新一代信息技術(shù)，整合共享公共數(shù)據(jù)資源，建設(shè)城市綜合運(yùn)行管理服務(wù)平臺(tái)。對(duì)無(wú)法通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整而實(shí)現(xiàn)同一行政治理的區(qū)域，建立跨行政區(qū)的空間治理體系，包括設(shè)立一體化的治理組織，制定一體化的制度規(guī)則，構(gòu)建一體化的發(fā)展共贏機(jī)制等。第三，建立中國(guó)特色城市治理體系。城市公共事務(wù)需要全體居民、企業(yè)和社會(huì)組織共建、共治和共享。從性質(zhì)定位、組織體系、工作內(nèi)容等諸多方面看，城市的人大與政協(xié)都可以為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的城市治理發(fā)揮重要作用。通過(guò)“完善人大代表同人民群眾的聯(lián)系”制度，既可以完善城市治理體系，又可以“更好發(fā)揮人大代表作用”。通過(guò)完善一些公共事務(wù)在政協(xié)的協(xié)商和落實(shí)機(jī)制，既可以完善城市治理體系，也可以更好地發(fā)揮政協(xié)的作用。第四，完善中國(guó)特色社區(qū)治理體系。在健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立通過(guò)政府與企業(yè)、社會(huì)組織、私人機(jī)構(gòu)或個(gè)人的協(xié)商與合作來(lái)共同決定和處理社區(qū)公共事務(wù)的治理制度體系，調(diào)動(dòng)社區(qū)所有主體的力量，共同促進(jìn)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)和諧和環(huán)境優(yōu)化。Reform