嚴(yán)金明 蔡大偉 夏方舟

黨的十八大以來，針對(duì)農(nóng)村土地制度發(fā)展轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要，我國(guó)制定了一系列法律法規(guī)和政策文件，對(duì)農(nóng)村土地制度作了重大改革。新修正的《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》和新制定的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》等法律為農(nóng)村土地制度改革提供了可靠的法律支撐，黨的十八大、十八屆三中全會(huì)和十九大報(bào)告中多次提及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度、宅基地制度、征地制度和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革。近10年中央“一號(hào)文件”更是近乎每年都提出農(nóng)村土地制度改革的相關(guān)要求，同時(shí)，一系列政策文件如《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》等指明了農(nóng)村土地制度改革的方向。此外，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部等部門出臺(tái)的《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》等政策文件對(duì)農(nóng)村土地制度改革作出了更為細(xì)致的安排。

近年來，諸多學(xué)者對(duì)農(nóng)村土地制度改革展開了研究，探討了農(nóng)地和宅基地“三權(quán)分置”、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、征地制度、宅基地制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度的改革意義與實(shí)踐探索，基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角、鄉(xiāng)村振興視角、要素市場(chǎng)化配置視角、中央政府行為邏輯視角討論了農(nóng)村土地制度改革的內(nèi)在邏輯與互動(dòng)機(jī)理，梳理和總結(jié)了改革開放40年、新中國(guó)成立70年以及中國(guó)共產(chǎn)黨成立100年來農(nóng)村土地制度的歷史變遷與基本經(jīng)驗(yàn)，并關(guān)注到了黨的十八大以來部分農(nóng)村土地制度改革的思想價(jià)值與重要成果。整體而言，現(xiàn)有文獻(xiàn)豐富了農(nóng)村土地制度改革的研究?jī)?nèi)容，剖析了不同歷史進(jìn)程中我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的歷史邏輯、理論邏輯和實(shí)踐邏輯，但對(duì)黨的十八大以來的改革歷程總結(jié)和討論相對(duì)不足。實(shí)際上，這十年不僅是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來的十年，更是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，還是“兩個(gè)一百年”的重要過渡期，復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)使得這一時(shí)期農(nóng)村土地制度改革的深度和廣度比歷史上其他時(shí)期更為紛繁復(fù)雜。如果未能回顧和梳理這十年以來農(nóng)村土地制度改革的發(fā)展與變化，就難以抓住新時(shí)代改革的本質(zhì)和制度變化的規(guī)律，更難以在國(guó)內(nèi)外新風(fēng)險(xiǎn)、新挑戰(zhàn)和新形勢(shì)中把握我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的戰(zhàn)略導(dǎo)向。基于此，本文系統(tǒng)總結(jié)黨的十八大以來農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)展，歸納分析改革成效，并進(jìn)一步提出深化農(nóng)村土地制度改革的對(duì)策建議。

一、黨的十八大以來農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)展

黨的十八大以來，針對(duì)鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)變、農(nóng)村勞動(dòng)力要素轉(zhuǎn)移、土地要素市場(chǎng)化配置訴求增加、土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不盡清晰完整、增值收益分配爭(zhēng)議較多等新形勢(shì)、新問題和新挑戰(zhàn)，我國(guó)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度、土地征收制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度、宅基地制度等方面進(jìn)行了一系列改革。

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革進(jìn)展

1.“分置權(quán)能”：建立農(nóng)地“三權(quán)分置”制度

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速推進(jìn)，大量勞動(dòng)力持續(xù)從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村土地承包主體和實(shí)際經(jīng)營(yíng)主體的分離現(xiàn)象越來越明顯，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模也在逐年增加。2013年7月，習(xí)近平總書記在武漢調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，“完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系”。2014年中央“一號(hào)文件”提出在落實(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。黨的十八屆五中全會(huì)和2015年、2016年中央“一號(hào)文件”都強(qiáng)調(diào)要完善土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置辦法。2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，指出要充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能及整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的“三權(quán)分置”格局。2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)一步將農(nóng)地“三權(quán)分置”制度法制化，賦予其正式的法律地位。

2.“確權(quán)登記”：建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度

長(zhǎng)期以來，農(nóng)村地區(qū)存在承包地權(quán)屬不清晰、面積不準(zhǔn)確、界址不明確、登記簿（冊(cè)）不健全等現(xiàn)實(shí)問題。2013年中央“一號(hào)文件”指出，要全面開展農(nóng)村土地的確權(quán)登記與頒證工作，健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)，并明確用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等現(xiàn)實(shí)問題。2014—2018年中央“一號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)要抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，擴(kuò)大整省推進(jìn)試點(diǎn)范圍，總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍；2019年中央“一號(hào)文件”更明確在基本完成承包地確權(quán)登記與頒證工作的基礎(chǔ)上，開展“回頭看”，做好收尾工作，并妥善解決遺留問題，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的證書發(fā)放至農(nóng)戶手中。

3.“穩(wěn)固產(chǎn)權(quán)”：明確第二輪農(nóng)地承包到期后再延長(zhǎng)30年

黨的十九大報(bào)告提出要“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”。2018年中央“一號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)，要落實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變政策，銜接落實(shí)好土地承包期再延長(zhǎng)30年的政策，讓農(nóng)民吃上長(zhǎng)效“定心丸”。2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》和2019年修正的《土地管理法》都對(duì)第二輪承包期到期后再延長(zhǎng)30年作出了法律規(guī)定。2019年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》，提出要準(zhǔn)確把握“長(zhǎng)久不變”的政策內(nèi)涵，即保持土地集體所有和家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度長(zhǎng)久不變、保持農(nóng)戶依法承包集體土地的基本權(quán)利長(zhǎng)久不變，保持農(nóng)戶承包地穩(wěn)定。2019—2022年中央“一號(hào)文件”均提出開展第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年試點(diǎn)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上研究制定延包的具體辦法。

4.“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”：建立多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

黨的十八大報(bào)告提出要“培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”，為適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定了基調(diào)。隨后，黨的十八屆三中全會(huì)提出“堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新，鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。黨的十九大報(bào)告進(jìn)而提出要“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”。此外，2021年頒布的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》和2013—2022年中央“一號(hào)文件”均提出要堅(jiān)持依法自愿有償原則，堅(jiān)持農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)主體地位，開展農(nóng)民合作社規(guī)范提升行動(dòng)，深入推進(jìn)示范合作社建設(shè)，大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體，健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

（二）農(nóng)村土地征收制度改革進(jìn)展

1.“征地范圍”：明確“公共利益”的內(nèi)涵

黨的十八屆三中全會(huì)明確要縮小征地范圍，2015年1月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》提出“探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍”。在總結(jié)和論證試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2019年修正的《土地管理法》第四十五條明確了征地中公共利益的內(nèi)涵和范圍。進(jìn)一步地，自然資源部于2020年11月出臺(tái)了《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，對(duì)“成片開發(fā)”的內(nèi)涵作出了界定，即在國(guó)土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)，由縣級(jí)以上地方人民政府組織的對(duì)一定范圍的土地進(jìn)行的綜合性開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。

2.“征地程序”：完善“程序正義”的機(jī)制

2013年中央“一號(hào)文件”明確“嚴(yán)格征地程序，約束征地行為，補(bǔ)償資金不落實(shí)的不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地”。2015年發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》提出“規(guī)范土地征收程序，建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，全面公開土地征收信息”。2019年6月自然資源部辦公廳發(fā)布了《農(nóng)村集體土地征收基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)指引》，對(duì)公開目錄和事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)作出了明確要求。2019年修正的《土地管理法》也對(duì)征地程序作了明確規(guī)定：征地批后公告改為批前公告；多數(shù)被征地主體對(duì)補(bǔ)償安置方案有異議的，應(yīng)當(dāng)組織召開聽證會(huì)并依法依規(guī)修改；進(jìn)一步落實(shí)被征地主體的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；在征地報(bào)批前，地方政府要與被征地主體簽訂補(bǔ)償安置等協(xié)議。

3.“征地保障”：提出“多元保障”的補(bǔ)償方案

黨的十八大報(bào)告明確要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。2013—2015年中央“一號(hào)文件”提出要建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對(duì)被征地農(nóng)民的住房、社保以及就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障，因地制宜地采取留地安置、補(bǔ)償?shù)榷喾N措施，確保被征地農(nóng)民長(zhǎng)期受益。2015年發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》提出“完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”。2019年修正的《土地管理法》對(duì)征收補(bǔ)償作出了修改，首次將2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出的征地補(bǔ)償原則上升為法律規(guī)定，即“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”；年產(chǎn)值倍數(shù)法補(bǔ)償改為區(qū)片綜合地價(jià)；在原來補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加了住宅補(bǔ)償和社會(huì)保障費(fèi)用。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革進(jìn)展

1.“破除障礙”：破除不能入市的法律約束

2004年版《土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，集體建設(shè)用地必須征收為國(guó)有后才能出讓使用。這導(dǎo)致集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價(jià)值不能得到顯化，降低了農(nóng)村土地資源的配置效率，侵蝕了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。為此，黨的十八屆三中全會(huì)提出要建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。在完成四年“三塊地”改革試點(diǎn)并總結(jié)改革成效和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2019年我國(guó)修正了《土地管理法》，在法律層面為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市破除了障礙，允許符合規(guī)劃和依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易。

2.“入市管理”：界定入市范圍、途徑和主體

2015年發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》提出“要完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍和途徑”。2016年5月，原中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、原國(guó)土資源部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法的通知》，為入市明確了資金的可能來源，確保入市穩(wěn)步推進(jìn)。2019年修正的《土地管理法》和2021年頒布的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市范圍、途徑和主體作出了全面的法律界定：“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押。”

3.“利益分配”：建立土地增值收益分配機(jī)制

2016年中央“一號(hào)文件”提出要“總結(jié)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)提高農(nóng)民集體和個(gè)人分享的增值收益，抓緊出臺(tái)土地增值收益調(diào)節(jié)金征管辦法”。2016年4月，財(cái)政部、原國(guó)土資源部出臺(tái)了《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等方式取得農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益，以及入市后的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地使用權(quán)人，以出售、交換、贈(zèng)與、出租、作價(jià)出資（入股）或其他視同轉(zhuǎn)讓等方式取得再轉(zhuǎn)讓收益時(shí)，向國(guó)家繳納調(diào)節(jié)金”，“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市或再轉(zhuǎn)讓須征收20%~50%的土地增值收益調(diào)節(jié)金”，“調(diào)節(jié)金全額上繳試點(diǎn)縣地方國(guó)庫(kù)，納入地方一般公共預(yù)算管理”。

（四）農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)展

1.“擴(kuò)權(quán)賦能”：建立宅基地“三權(quán)分置”制度

2018年中央“一號(hào)文件”首次提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，并明確“不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館”。中共中央、國(guó)務(wù)院于2019年5月發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》、2020年6月中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議通過的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》和2019—2022年中央“一號(hào)文件”都提出了以探索宅基地“三權(quán)分置”為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，旨在賦予農(nóng)民更多的土地使用權(quán)能，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

2.“一體確權(quán)”：建立宅基地“房地一體”登記制度

2014年，原國(guó)土資源部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原農(nóng)業(yè)部、原國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，提出要因地制宜地全面加快推進(jìn)宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作。2016年中央“一號(hào)文件”針對(duì)此項(xiàng)改革提出要實(shí)行“房地一體”的農(nóng)村宅基地確權(quán)登記制度。2019年中央“一號(hào)文件”提出宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作力爭(zhēng)2020年基本完成，但由于全國(guó)的宅基地?cái)?shù)量多，一些地區(qū)仍然存在農(nóng)村地籍調(diào)查基礎(chǔ)薄弱、信息化登記不完善等問題，且由于新冠肺炎疫情的影響未能按時(shí)完成登記工作。2020年5月，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于加快宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的通知》，提出要積極化解疑難問題，依法依規(guī)辦理登記，充分利用信息系統(tǒng)登記，切實(shí)做好確權(quán)登記成果地入庫(kù)與整合匯交工作，從而為減少土地糾紛、維護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益提供有效保障。

3.“利用管理”：建立宅基地“取得—審批—退出—盤活”的管理制度

在宅基地取得上，2019年修正的《土地管理法》第六十二條進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級(jí)人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居”，并且“農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。在宅基地審批上，下放了審批權(quán)限，《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村村民住宅用地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)”；2019年12月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》，提出要依法規(guī)范農(nóng)村宅基地審批和建房規(guī)劃許可管理，明確申請(qǐng)審查程序，完善審核批準(zhǔn)機(jī)制，嚴(yán)格用地建房全過程管理。在宅基地退出上，《土地管理法》明確規(guī)定“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”。在宅基地盤活上，2017年和2018年中央“一號(hào)文件”，2019年9月中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，都明確鼓勵(lì)節(jié)約集約利用宅基地，突出服務(wù)鄉(xiāng)村振興，因地制宜選擇盤活利用模式，依法規(guī)范盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

二、黨的十八大以來農(nóng)村土地制度改革的成效

通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、承包經(jīng)營(yíng)制度、征地制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度和宅基地使用制度等一系列制度改革，農(nóng)村土地所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)等產(chǎn)權(quán)權(quán)能不斷完善，農(nóng)村土地要素市場(chǎng)化配置效率進(jìn)一步提升，有效助力了脫貧攻堅(jiān)的實(shí)現(xiàn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)，改革取得了顯著成效。

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不斷完善

在農(nóng)村集體土地所有權(quán)強(qiáng)化和維護(hù)方面，習(xí)近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村最大的制度”，這成為新時(shí)代農(nóng)村土地制度改革的總基調(diào)。國(guó)家始終堅(jiān)守土地公有性質(zhì)不改變，全面部署和系統(tǒng)推進(jìn)各項(xiàng)農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)用地和宅基地“三權(quán)分置”改革在這樣的制度環(huán)境和政策背景下應(yīng)運(yùn)而生，通過分離承包權(quán)（資格權(quán)）和經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）解決當(dāng)前兩大農(nóng)村土地問題，而權(quán)能分離的前提是“落實(shí)集體土地所有權(quán)”。只有明確堅(jiān)持農(nóng)民集體土地所有制，才能保證“三權(quán)分置”改革的合法性、合理性、可行性。2019年修正的《土地管理法》對(duì)征地前提“為了公共利益的需要”作了六項(xiàng)詳細(xì)規(guī)定，通過明確征地范圍來維護(hù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)，減少不正當(dāng)征地行為及其衍生的問題。此外，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易破除了以前“使用農(nóng)村集體建設(shè)用地就必須經(jīng)過征地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地”的制度約束，在一定程度上減少了征地行為，賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織完整的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地占有、使用、收益和處分權(quán)能，進(jìn)一步維護(hù)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)。

在農(nóng)村土地用益物權(quán)的穩(wěn)固和拓展方面，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)及宅基地使用權(quán)的權(quán)能逐步夯實(shí)。農(nóng)地“三權(quán)分置”是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的一大壯舉，在以確權(quán)登記頒證完善農(nóng)村土地權(quán)能的同時(shí)，將經(jīng)營(yíng)權(quán)從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中分離出來，既穩(wěn)定了農(nóng)民的承包權(quán)，又激活了農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，不僅促進(jìn)了農(nóng)地有效流轉(zhuǎn)、增加了農(nóng)民收入、推動(dòng)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，而且滿足了農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型的需求。2014—2020年，全國(guó)共有2 838個(gè)縣（市、區(qū)）、3.4萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、55萬多個(gè)行政村完成了共15億畝承包地的確權(quán)登記頒證工作，給2億多農(nóng)戶頒發(fā)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，全國(guó)承包地頒證率超過了96%。與此同時(shí)，農(nóng)村土地制度改革還突破了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能入市的法律障礙，賦予了農(nóng)民集體出讓、出租集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)權(quán)，平衡了城鄉(xiāng)建設(shè)用地權(quán)益，顯化了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)值。此外，針對(duì)農(nóng)民大量進(jìn)城，宅基地被閑置甚至荒廢以及“空心村”的現(xiàn)實(shí)問題，中央又進(jìn)一步提出要探索宅基地“三權(quán)分置”，通過自愿有償退出政策盤活閑置宅基地和住宅，使宅基地資格權(quán)、使用權(quán)和房屋所有權(quán)的權(quán)能得以彰顯，充分保障和釋放了土地用益物權(quán)的權(quán)能價(jià)值。

在農(nóng)村土地?fù)?dān)保物權(quán)和入股權(quán)能放活方面，通過農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法向金融機(jī)構(gòu)抵押融資、入股合作社和龍頭企業(yè)從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，同時(shí)賦予了其他承包人（通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得承包土地）入股、抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能。2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》第四十七條規(guī)定了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保需向發(fā)包方備案。備案制度在一定程度上承擔(dān)著登記的功能，使農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保具有公信力，保障了抵押權(quán)設(shè)立的安全性。此外，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革也在一定程度上放活了擔(dān)保物權(quán)，在“三塊地”改革試點(diǎn)地區(qū)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)可作為抵押財(cái)產(chǎn)向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)抵押貸款，為入市改革提供了重要的資金支持。2015—2018年，33個(gè)試點(diǎn)入市交易的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地共1萬余宗，其中辦理抵押貸款的有228宗，共38.6億元。

（二）農(nóng)村土地要素助力脫貧攻堅(jiān)

在產(chǎn)業(yè)扶持上，貧困地區(qū)通過成立農(nóng)村土地合作社、培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地要素的有效流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮了合作社和龍頭企業(yè)對(duì)貧困人口的組織和帶動(dòng)作用。如湖南省寧鄉(xiāng)市沙田鄉(xiāng)通過成立土地合作社，對(duì)整村、整組農(nóng)戶的承包地進(jìn)行集中流轉(zhuǎn)并整理形成農(nóng)業(yè)園區(qū)，以招商引資的方式培育農(nóng)業(yè)企業(yè)，發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)，從而帶動(dòng)貧困戶脫貧。此外，依托地方特色建立因地制宜、行之有效的產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制，增加貧困戶收入，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。如在西藏自治區(qū)當(dāng)雄縣，公司承包農(nóng)戶的草場(chǎng)和牧場(chǎng)并雇用農(nóng)戶就業(yè)，同時(shí)農(nóng)戶以牦牛入股公司獲得分紅，形成了“工資+分紅+家庭經(jīng)營(yíng)”多渠道收入模式，充分激發(fā)了貧困戶脫貧的內(nèi)在動(dòng)力。

在多元就業(yè)上，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在改善土地利用方式、提升土地生產(chǎn)效率的同時(shí)，促進(jìn)了農(nóng)戶家庭勞動(dòng)力合理分流，增加了貧困戶的財(cái)產(chǎn)性收入。具體而言，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭勞動(dòng)力通過流入更多的農(nóng)地要素，開展農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)，增加家庭農(nóng)業(yè)收入，而家庭富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)部門，提高家庭工資性收入，逐漸擺脫貧困。此外，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革還促使部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)逐漸發(fā)展成為種植專業(yè)大戶，通過組建家庭農(nóng)場(chǎng)從事規(guī)模化、集約化和商品化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。

在易地搬遷上，創(chuàng)新運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策盤活農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，解決了搬遷的資金來源和扶貧開發(fā)用地等問題，改善了貧困群眾的居住和生活條件。通過在易地搬遷地區(qū)開展宅基地等建設(shè)用地拆舊復(fù)墾工作，跨地區(qū)交易“增減掛鉤”節(jié)余指標(biāo)，公開、公平、有償流轉(zhuǎn)使用。其中，集中連片特困地區(qū)、國(guó)家級(jí)與省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣以及易地扶貧搬遷的貧困老區(qū)的“增減掛鉤”節(jié)余指標(biāo)實(shí)行省內(nèi)流轉(zhuǎn)，“三區(qū)三州”和其他深度貧困縣允許跨省域調(diào)劑?！霸鰷p掛鉤”政策的實(shí)施，充分釋放了農(nóng)村土地要素的潛能，不僅為搬遷提供了資金支持，而且改善了農(nóng)村居住環(huán)境，促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用，為打贏易地扶貧搬遷攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了強(qiáng)有力的支撐。

在資產(chǎn)收益上，農(nóng)民的承包地經(jīng)過確權(quán)登記后，農(nóng)村土地合作社以及其他經(jīng)營(yíng)主體通過土地托管或者吸收農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，帶動(dòng)貧困戶增收；農(nóng)民將承包地作為抵押擔(dān)保，進(jìn)一步獲取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和生產(chǎn)工具等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易、閑置宅基地和房屋盤活利用后也增加了農(nóng)村集體和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。此外，還探索了農(nóng)民股份制新型集體經(jīng)濟(jì)模式，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，實(shí)現(xiàn)全員脫貧。如山東省典型貧困山村郝峪村在評(píng)估土地、閑置房屋、農(nóng)林果園等資產(chǎn)后折現(xiàn)入股旅游開發(fā)公司，并通過福利、分紅等形式參與旅游開發(fā)的利益分配，2018年人均年收入達(dá)到4萬元，相較于發(fā)展旅游業(yè)之前增長(zhǎng)了20倍。

（三）農(nóng)村土地市場(chǎng)化水平持續(xù)提高

在農(nóng)地要素市場(chǎng)化配置方面，農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)了農(nóng)地要素自主有序流轉(zhuǎn)，保障了不同市場(chǎng)主體平等獲取農(nóng)地要素，提高了農(nóng)地要素市場(chǎng)化配置效率，充分激發(fā)了農(nóng)地要素的市場(chǎng)活力。首先，要素流轉(zhuǎn)總體規(guī)模不斷擴(kuò)大，2014—2020年，全國(guó)耕地流轉(zhuǎn)面積從4.03億畝增加到5.32億畝，流轉(zhuǎn)率從30.32%上升到34.06%。其次，由農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)逐漸發(fā)展為農(nóng)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社、企業(yè)和其他經(jīng)營(yíng)主體等多元化主體，并且各類主體流轉(zhuǎn)的農(nóng)地要素規(guī)模逐步擴(kuò)大。2014—2020年，全國(guó)流入農(nóng)戶的耕地面積從23 544.18萬畝增長(zhǎng)到24 882.76萬畝，流入專業(yè)合作社的耕地面積從8 838.77萬畝增長(zhǎng)到11 453.01萬畝，流入企業(yè)的耕地面積從3 882.48萬畝增長(zhǎng)到5 558.54萬畝，流入其他主體的耕地面積從4 074.03萬畝增長(zhǎng)到4 200.35萬畝。最后，流轉(zhuǎn)交易形式逐漸多樣化，市場(chǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)逐漸增加。2020年，全國(guó)耕地以出租（轉(zhuǎn)包）、入股和其他形式流轉(zhuǎn)的土地占比分別為89.25%、5.50%和5.25%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心達(dá)22 308個(gè)，并進(jìn)一步建立了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，其中省級(jí)13個(gè)，地級(jí)市102個(gè)，縣級(jí)1 474個(gè)。

在農(nóng)村集體建設(shè)用地要素市場(chǎng)化配置方面，農(nóng)村“三塊地”改革堅(jiān)持改革底線、問題導(dǎo)向、大膽探索，取得了豐富的改革和創(chuàng)新成果。首先，通過采用區(qū)片綜合地價(jià)普遍提高了土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如北京市對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃定了區(qū)片范圍，其區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)間為7.5萬~90萬元/畝；浙江省實(shí)行區(qū)片綜合地價(jià)最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，各市依據(jù)地方實(shí)際制定相應(yīng)辦法，全省一類地區(qū)最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)為6.2萬元/畝、二類地區(qū)為5.6萬元/畝、三類地區(qū)為4.8萬元/畝；湖北省對(duì)各市（州）、縣（市、區(qū)）制定了不同的區(qū)片級(jí)別和區(qū)片綜合地價(jià)，區(qū)間范圍為3.06萬~38萬元/畝。其次，多措并進(jìn)探索多元化的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式和規(guī)則，推動(dòng)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。如浙江省德清縣以多維度調(diào)查確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量，以“多規(guī)合一”確定入市途徑，以交易平臺(tái)、地價(jià)體系、交易規(guī)則、登記管理和服務(wù)監(jiān)管“五統(tǒng)一”規(guī)范入市交易，并結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H建立“自主入市”“委托入市”“合作入市”三種入市方式。最后，退出與盤活“雙軌并行”不斷推動(dòng)宅基地制度改革。如福建省晉江市探索出了“指標(biāo)置換、資產(chǎn)置換、貨幣補(bǔ)償、借地退出”四種宅基地退出模式，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)銀行為以“農(nóng)房樂”為載體的房屋和宅基地抵押貸款，有效盤活了宅基地和房屋財(cái)產(chǎn)。

（四）農(nóng)村土地要素助推鄉(xiāng)村振興

在“產(chǎn)業(yè)興旺”方面，統(tǒng)籌農(nóng)村土地要素，保障了鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)用地需求?！爱a(chǎn)業(yè)興旺”是鄉(xiāng)村振興的首要之義，產(chǎn)業(yè)用地是鄉(xiāng)村振興的重要場(chǎng)域。一方面，通過農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度改革，放活了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，使多類型經(jīng)營(yíng)主體在土地流轉(zhuǎn)中獲得更多的農(nóng)地要素，在發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的同時(shí)，解決了當(dāng)前因大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工而導(dǎo)致的農(nóng)地承包主體與經(jīng)營(yíng)主體分離的現(xiàn)實(shí)問題。另一方面，通過集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、利用閑置宅基地和閑置住宅等方式，統(tǒng)籌使用農(nóng)村建設(shè)用地要素，滿足了鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑旅游、民俗文化等二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要。

在“生態(tài)宜居”方面，通過宅基地“三權(quán)分置”制度改革，實(shí)現(xiàn)了宅基地更為有效的利用管理，引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)生活空間布局協(xié)調(diào)、功能齊全。特別是通過對(duì)閑置宅基地的整理和復(fù)墾，不僅能夠改善居住環(huán)境，而且能將相關(guān)收益用于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，修復(fù)和改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境。此外，農(nóng)地制度改革在促進(jìn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的同時(shí)，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)田整治推進(jìn)了鄉(xiāng)村農(nóng)田的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，提升了鄉(xiāng)村景觀特色與生活環(huán)境。

在“鄉(xiāng)風(fēng)文明”方面，根植于農(nóng)耕文化的中華文明結(jié)合農(nóng)村土地制度改革發(fā)生了創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新型發(fā)展。農(nóng)地制度改革改變了以往小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的格局，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展使得種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體能夠利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技提高耕作效率和生產(chǎn)水平，改變了過去農(nóng)耕思想和文化理念。同時(shí)，健全的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度使得農(nóng)地要素能夠在不同主體之間有秩序、合規(guī)程地自由流動(dòng)，提升了鄉(xiāng)村道德規(guī)范，煥發(fā)出鄉(xiāng)風(fēng)文明的新氣象。

在“治理有效”方面，通過農(nóng)村承包地、宅基地和房屋、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等農(nóng)村土地調(diào)查、確權(quán)、登記和頒證，明確了相應(yīng)的權(quán)利、責(zé)任和利益，有效保障了農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益，減少了土地糾紛和違法用地現(xiàn)象。通過農(nóng)村土地制度改革，不僅以責(zé)任落實(shí)更好地實(shí)現(xiàn)了耕地保護(hù)，而且通過明確權(quán)利和利益，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參與集體土地資產(chǎn)管理的積極性，增強(qiáng)了農(nóng)村基層組織和農(nóng)民集體的凝聚力，推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的提升。

在“生活富?！狈矫?，激活農(nóng)村土地要素，完善了增值利益分享機(jī)制。農(nóng)村土地制度改革始終堅(jiān)持把農(nóng)民分享更多的增值收益作為生活富裕的基本出發(fā)點(diǎn)，創(chuàng)新收益分享模式。農(nóng)地“三權(quán)分置”通過放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)了農(nóng)地要素市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，通過推廣農(nóng)地流轉(zhuǎn)、優(yōu)先雇用、入股分紅等聯(lián)結(jié)機(jī)制，使農(nóng)民分享農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工和銷售環(huán)節(jié)的收益。此外，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市以及盤活利用閑置宅基地發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)有效激活了農(nóng)村建設(shè)用地要素，使農(nóng)民獲得了更多的土地增值收益。

三、深化農(nóng)村土地制度改革的戰(zhàn)略思考

在農(nóng)村土地制度改革已取得進(jìn)展和成效的基礎(chǔ)上，未來深化農(nóng)村土地制度改革要牢牢守住改革的戰(zhàn)略底線，緊抓改革主要矛盾，重點(diǎn)解決突出問題，不斷優(yōu)化農(nóng)村土地制度改革的頂層設(shè)計(jì)，持續(xù)加強(qiáng)數(shù)字化、信息化、智能化治理的戰(zhàn)略支撐保障，從而全面助力脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固拓展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的切實(shí)實(shí)現(xiàn)。

（一）堅(jiān)守農(nóng)村土地制度改革的戰(zhàn)略底線

1.堅(jiān)守土地公有性質(zhì)不動(dòng)搖，正確處理“穩(wěn)定”與“放活”的關(guān)系

深化農(nóng)村土地制度改革要把握好“變”與“不變”的邏輯，正確處理“穩(wěn)定”與“放活”的關(guān)系。堅(jiān)持土地公有制是中國(guó)特色社會(huì)主義性質(zhì)的根本要求，是消滅剝削、實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力全面發(fā)展的關(guān)鍵前提和制度保障。因此，農(nóng)村土地制度改革始終要堅(jiān)持農(nóng)民集體土地所有權(quán)的根本地位不動(dòng)搖，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包權(quán)和宅基地資格權(quán)，增強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性，加大農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期投入。同時(shí)，還要“放活”土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、居住權(quán)、地役權(quán)等用益物權(quán)及擔(dān)保物權(quán)，賦予用益物權(quán)必要的占有、使用、收益、抵押等權(quán)能，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)自由轉(zhuǎn)讓、租賃和入股，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源在更多主體、更大范圍、更廣區(qū)域之間優(yōu)化配置?？傊母锛纫苊狻安环呕睢?，無法激活農(nóng)村土地資產(chǎn)，又要防止“過度放活”，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)秩序失控，通過“穩(wěn)中求變”“以活促穩(wěn)”的措施，使改革具有持久性、穩(wěn)健性和有效性，煥發(fā)農(nóng)村土地制度的強(qiáng)大生命力。

2.堅(jiān)守農(nóng)民利益不受損，踐行“以人民為中心”的發(fā)展理念

黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持以人為本，尊重人民主體地位，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民推動(dòng)改革，促進(jìn)人的全面發(fā)展”。以人民為中心，是一切改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。深化農(nóng)村土地制度改革要從農(nóng)民利益出發(fā)，堅(jiān)守農(nóng)民利益不受損，充分尊重農(nóng)民主體地位，發(fā)揮農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神。在改革過程中，要避免命令主義和“一刀切”形式，不能替代農(nóng)民作出選擇，不能強(qiáng)行流轉(zhuǎn)農(nóng)民的承包地，不得強(qiáng)迫農(nóng)民退出宅基地等。此外，要賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)利，最大限度地保障農(nóng)民的土地要素財(cái)產(chǎn)權(quán)益，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，貫徹“改革依靠農(nóng)民、改革為了農(nóng)民”的核心理念。

3.堅(jiān)守耕地和生態(tài)紅線不突破，保障國(guó)家糧食和生態(tài)安全

農(nóng)村土地制度改革是綜合性制度安排，涉及農(nóng)用地（尤其是耕地）、建設(shè)用地、生態(tài)用地等不同土地類型之間的轉(zhuǎn)換，必然會(huì)對(duì)耕地和生態(tài)用地的數(shù)量和質(zhì)量產(chǎn)生影響。因此，在農(nóng)村土地制度改革過程中，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)用地和生態(tài)用地的用途管制，通過完善補(bǔ)充耕地和生態(tài)用地?cái)?shù)量與質(zhì)量的驗(yàn)收、調(diào)查監(jiān)測(cè)等各項(xiàng)措施，嚴(yán)格保障耕地和生態(tài)用地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低。另外，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃調(diào)節(jié)供需，落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的約束性作用，防止因入市“過熱”導(dǎo)致耕地非農(nóng)化和生態(tài)用地建設(shè)化。同時(shí)，積極推進(jìn)宅基地制度改革，基于自愿、有償原則退出宅基地，鼓勵(lì)優(yōu)化、調(diào)整農(nóng)村宅基地用地布局，整理荒廢、閑置宅基地為新增耕地和生態(tài)用地。此外，要進(jìn)一步營(yíng)造“嚴(yán)守耕地和生態(tài)紅線、保護(hù)耕地和生態(tài)用地人人有責(zé)”的氛圍，落實(shí)地方政府和土地使用主體的保護(hù)責(zé)任，建立耕地和生態(tài)保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，保障我國(guó)糧食安全和生態(tài)安全。

4.堅(jiān)守市場(chǎng)配置資源的決定性地位，更好發(fā)揮政府作用

農(nóng)村土地制度改革應(yīng)當(dāng)遵循黨的十八屆三中全會(huì)提出的“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用”要求，推進(jìn)有效市場(chǎng)建立和有為政府建設(shè)。使市場(chǎng)在農(nóng)村土地要素配置中起決定性作用，其含義就是要建立完善的農(nóng)用地市場(chǎng)和統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，靠市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)配置資源，有效打破城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)的分割，充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、供求機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制等“看不見的手”在農(nóng)村土地市場(chǎng)中的作用，彰顯土地要素市場(chǎng)化配置的優(yōu)勢(shì)，全面提高土地要素配置效率。與此同時(shí)，由于市場(chǎng)存在外部性、不完全信息、不完全競(jìng)爭(zhēng)、收益分配不合理等原因造成的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，因而政府要發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，行使管理與監(jiān)督職責(zé)，通過有效執(zhí)行法律法規(guī)和措施、拓寬農(nóng)村土地市場(chǎng)信息渠道、提高公共物品和公共服務(wù)供給等措施糾正農(nóng)村土地市場(chǎng)失靈，為建立農(nóng)村土地市場(chǎng)提供多元保障。

（二）深化推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的戰(zhàn)略目標(biāo)：全面服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

1.穩(wěn)定土地承包關(guān)系，提供鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)保障

落實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系，穩(wěn)定現(xiàn)有承包格局，把握好家庭承包經(jīng)營(yíng)與適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)之間的辯證關(guān)系，進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村土地基本經(jīng)營(yíng)制度，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供基礎(chǔ)保障。第二輪土地承包到期后不能將承包地打亂重分，而應(yīng)堅(jiān)持延包原則，確保穩(wěn)定絕大多數(shù)的承包關(guān)系，因特殊情況確有需要調(diào)整的，按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則依法依規(guī)從嚴(yán)審批，積極開展第二輪承包期到期后再延長(zhǎng)30年的試點(diǎn)工作，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變。同時(shí)，要進(jìn)一步完善農(nóng)地“三權(quán)分置”制度，通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記制度，在依法維護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)以及農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，平等保護(hù)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)。此外，要加大農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的放活力度，完善經(jīng)營(yíng)權(quán)的擔(dān)保權(quán)能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大化生產(chǎn)。當(dāng)然，在農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)的過程中，要正確處理扶持小農(nóng)生產(chǎn)與培育新型經(jīng)營(yíng)主體之間的關(guān)系，依據(jù)地方資源條件和發(fā)展實(shí)際，因地制宜地確定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，宜大則大、宜小則小，切實(shí)把握農(nóng)地流轉(zhuǎn)、集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的“度”。

2.健全農(nóng)村土地市場(chǎng)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興空間資源供給

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施需要健全農(nóng)村土地市場(chǎng)，進(jìn)一步強(qiáng)化土地的制度性供給，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，全面滿足鄉(xiāng)村振興對(duì)產(chǎn)業(yè)和居住用地的需求。在農(nóng)業(yè)用地供給上，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易、經(jīng)營(yíng)、管理等服務(wù)體系，建立健全統(tǒng)一的交易規(guī)則、流轉(zhuǎn)平臺(tái)和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)；同時(shí)，要進(jìn)一步完善設(shè)施農(nóng)用地的管理，根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)合理確定設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)模，健全審批手續(xù)，既要充分保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求，又要防止農(nóng)用地被變相占用。在二、三產(chǎn)業(yè)用地供給上，通過村莊規(guī)劃預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)，完善征地制度和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價(jià)、同責(zé)”，保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地訴求。在居住用地供給上，深入探索宅基地“三權(quán)分置”改革，建立自愿有償退出、合理有償使用機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)村集體和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和住宅，整治農(nóng)村人居環(huán)境、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)、休閑農(nóng)業(yè)以及鄉(xiāng)村旅游，深層激活農(nóng)村宅基地資源資產(chǎn)。

3.農(nóng)村土地制度聯(lián)動(dòng)全要素發(fā)力，全方位服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

通過農(nóng)村土地制度改革，實(shí)現(xiàn)以土地要素為中心點(diǎn)，聯(lián)結(jié)勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等各類要素，形成改革合力，全方位、全范圍地服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。就勞動(dòng)力要素而言，通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和資源集聚，加大專業(yè)型人才培養(yǎng)力度，鼓勵(lì)農(nóng)民工和農(nóng)村精英返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，優(yōu)化農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的從業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村土地市場(chǎng)的人才服務(wù)保障能力。在資本要素方面，通過提高土地出讓收益用于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的比例，改變長(zhǎng)期以來農(nóng)村土地經(jīng)過征收、儲(chǔ)備、出讓后的增值收益過多流入城市建設(shè)的現(xiàn)實(shí)；通過有序推進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的抵押貸款，穩(wěn)步推動(dòng)農(nóng)村土地?fù)?dān)保物權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)；探索農(nóng)村集體土地資產(chǎn)股權(quán)融資，依托資本市場(chǎng)發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村企業(yè)；鼓勵(lì)工商資本投入農(nóng)村土地市場(chǎng)，投資適合產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，吸引社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興。在技術(shù)和數(shù)據(jù)要素上，以土地制度改革為平臺(tái)和抓手，打造農(nóng)村土地登記、流轉(zhuǎn)、利用等數(shù)據(jù)支撐和開放共享平臺(tái)，助推提升土地整治、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的科技創(chuàng)新水平，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的全面實(shí)現(xiàn)。

（三）深化農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)戰(zhàn)略任務(wù)

1.完善農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度

第一，開展第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年整縣試點(diǎn)工作，完善農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度。對(duì)于已確權(quán)登記頒發(fā)的土地承包權(quán)證書，在第三輪承包期內(nèi)仍保持法律效力，證書登記的承包期限屆時(shí)在農(nóng)村土地承包確權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)中統(tǒng)一變更。在新的承包期內(nèi)，延續(xù)“增人不增地、減人不減地”的原則，避免農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷細(xì)分，同時(shí)做好缺地少地農(nóng)民的社會(huì)保障工作，幫助其提高非農(nóng)就業(yè)技能，提供非農(nóng)就業(yè)服務(wù)。第二，完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)與中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。建立全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，提供完善的交易信息發(fā)布與產(chǎn)權(quán)查詢、交易咨詢與申請(qǐng)受理、組織交易與鑒定產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、辦理產(chǎn)權(quán)變更登記與資金結(jié)算等一系列服務(wù)，開展資產(chǎn)評(píng)估與產(chǎn)權(quán)經(jīng)紀(jì)、抵押融資與法律咨詢等業(yè)務(wù)，同時(shí)引入銀行、保險(xiǎn)等金融與擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供專業(yè)化的服務(wù)。第三，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)政府指導(dǎo)價(jià)制度。制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)政府指導(dǎo)價(jià)，不僅能防止因流轉(zhuǎn)價(jià)格過低而使農(nóng)民利益受損，而且可以避免流轉(zhuǎn)價(jià)格過高而不利于規(guī)?；?jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)。應(yīng)根據(jù)流轉(zhuǎn)土地的資源條件、流轉(zhuǎn)用途、流轉(zhuǎn)年期等制定差異化的標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)價(jià)，如流轉(zhuǎn)用于種植蔬菜、瓜果等經(jīng)濟(jì)作物的指導(dǎo)價(jià)要適當(dāng)高于種植水稻等糧食作物。依據(jù)科學(xué)合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政府指導(dǎo)價(jià)，規(guī)范市場(chǎng)主體行為，形成良性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

2.深化土地征收制度改革

在征地范圍上，基于《土地管理法》確定的公共利益范圍和自然資源部發(fā)布的《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，進(jìn)一步明確成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合地方實(shí)際與特點(diǎn)，因地制宜界定成片開發(fā)的內(nèi)涵與意義，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃確定土地的供給側(cè)和需求側(cè)，進(jìn)而設(shè)定成片開發(fā)的彈性閾值，明確最小與最大規(guī)模，既不能全盤否定經(jīng)營(yíng)性的需要，也不能“一刀切”設(shè)置容積率、建筑密度、投資額、公益占比等指標(biāo)。在征地程序上，當(dāng)前仍然存在征地信息不公開、不透明、不全面，征地流程不規(guī)范、缺乏統(tǒng)一征地平臺(tái)，征地補(bǔ)償不到位不落實(shí)、保障不及時(shí)不周全，征地行政訴訟、行政復(fù)議較多等問題。為此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮數(shù)字化技術(shù)在征地工作中的優(yōu)勢(shì)，串聯(lián)整個(gè)征地工作，設(shè)計(jì)和優(yōu)化“數(shù)字征地”流程，搭建“數(shù)字征地”的系統(tǒng)功能框架，構(gòu)建“數(shù)字征地”全維度監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)征地拆遷工作的全流程督促監(jiān)管、全過程網(wǎng)上辦理、全領(lǐng)域政策透明。在征地補(bǔ)償上，完善區(qū)片綜合地價(jià)的制定方案，提高其科學(xué)性、合理性和可行性，形成較為統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)縮小補(bǔ)償?shù)膬蓸O分化。探索征地補(bǔ)償股權(quán)化，將補(bǔ)償額兌換成財(cái)產(chǎn)權(quán)，降低征地的現(xiàn)金流壓力。同時(shí)，要統(tǒng)籌集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)和土地征收中國(guó)家、集體和農(nóng)民之間的收益分配，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際階段，合理平衡入市與征收的土地收益，在確保農(nóng)民利益不受損、增強(qiáng)入市流轉(zhuǎn)動(dòng)力的同時(shí)，保障征地制度中公共利益目標(biāo)的穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)。

3.健全集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度

推動(dòng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，最為重要的是完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市機(jī)制，建立健全入市制度。第一，正確把握存量與增量入市之間的關(guān)系。雖然《土地管理法》已經(jīng)確定入市的對(duì)象、主體、程序和方式，但還需進(jìn)一步把握存量與增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之間的關(guān)系，先行推進(jìn)存量用地入市，在提高現(xiàn)存土地利用程度和利用效益的基礎(chǔ)上，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃與國(guó)土空間用途管制的要求，將非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整為經(jīng)營(yíng)性用地，允許但嚴(yán)格控制增量用地合法合規(guī)入市。第二，明確入市的收益主體，完善增值收益分配制度。針對(duì)當(dāng)前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市仍然存在收益主體不明確、收益分配不合理的現(xiàn)實(shí)問題，進(jìn)一步完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)與登記制度，明晰入市的產(chǎn)權(quán)主體與收益主體；建立兼顧國(guó)家、集體和農(nóng)民利益的收益分配制度，明確收益向農(nóng)村傾斜，基于“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”的原則，進(jìn)一步明確土地增值收益調(diào)節(jié)金主要用于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。第三，明確入市規(guī)則與監(jiān)管措施。政府應(yīng)當(dāng)制定入市規(guī)則、建立入市平臺(tái)、監(jiān)督管理入市，建立與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)交易相類似的市場(chǎng)規(guī)則，明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)格形成機(jī)制，由市場(chǎng)決定用地價(jià)格；同時(shí)，明確要求入市之后的使用權(quán)人嚴(yán)格按照規(guī)劃確定的用途使用土地，通過用途管制制度來維護(hù)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的管理秩序。

4.深入推進(jìn)宅基地制度改革

深化農(nóng)村宅基地制度改革，要積極探索宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式、具體路徑和實(shí)施辦法。第一，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)。針對(duì)農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體普遍存在“虛化”的問題，未來應(yīng)在法律層面明確主體為“鄉(xiāng)村農(nóng)民集體”，由村民委員會(huì)代為行使宅基地所有權(quán)，并頒發(fā)相應(yīng)的土地權(quán)利證書；加強(qiáng)所有權(quán)的“母權(quán)”屬性，明確資格權(quán)和使用權(quán)的占有、使用、收益等權(quán)能是所有權(quán)的分割；所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)充分行使處分權(quán)，負(fù)責(zé)村莊規(guī)劃編制、資格權(quán)申請(qǐng)審核、宅基地使用監(jiān)督和收回等，強(qiáng)化所有權(quán)的“公權(quán)”屬性。第二，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)最為重要的是保障農(nóng)戶居住福利。居住權(quán)是農(nóng)民集體成員的基本權(quán)利，無論宅基地使用權(quán)如何放活，都不能改變成員的居住權(quán)，農(nóng)民有權(quán)決定自愿有償退出資格權(quán)，但宅基地的退出應(yīng)當(dāng)以農(nóng)民能夠在城鎮(zhèn)穩(wěn)定居住和就業(yè)為基本前提；同時(shí)，通過“房地一體”的確權(quán)登記制度，賦予農(nóng)民明晰的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，為房屋使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供法律保障。第三，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。在鄉(xiāng)村社會(huì)保障體系未能完全完善時(shí)，宅基地和房屋使用權(quán)需限定在本集體成員之間流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范能力，防止土地投機(jī)行為；在部分條件成熟和需求旺盛的地區(qū)，如東部沿海城市、大城市城鄉(xiāng)接合部，應(yīng)允許農(nóng)民采取轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、互換、繼承、出租、抵押和入股等方式流轉(zhuǎn)使用權(quán)，吸引社會(huì)資本投向農(nóng)村，發(fā)展鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)；當(dāng)社會(huì)保障體系完善、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)趨于成熟時(shí)，可以考慮完全放活宅基地和房屋使用權(quán)，不再限定流轉(zhuǎn)行為、對(duì)象、區(qū)域、價(jià)格和數(shù)量，全社會(huì)多元主體可按市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行交易，共享宅基地改革紅利。

（四）治理數(shù)字化、信息化、智能化全面支撐農(nóng)村土地制度改革

1.融合搭建農(nóng)村土地全要素?cái)?shù)據(jù)基礎(chǔ)平臺(tái)

翔實(shí)的數(shù)據(jù)信息是支撐農(nóng)村土地制度進(jìn)一步精細(xì)化改革的必要基礎(chǔ)。因此，未來首先要構(gòu)建農(nóng)村土地大數(shù)據(jù)體系，集成整合基礎(chǔ)地理、土壤、遙感、土地、林業(yè)、地質(zhì)、礦產(chǎn)、海洋等基礎(chǔ)自然屬性數(shù)據(jù)；其次，基于地籍調(diào)查制度和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記制度，依托市場(chǎng)及土地經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，完善土地產(chǎn)權(quán)變動(dòng)、權(quán)利變化、權(quán)屬糾紛等權(quán)籍?dāng)?shù)據(jù)，供需變化、流轉(zhuǎn)模式、交易價(jià)格等流轉(zhuǎn)交易數(shù)據(jù)，種植情況、投入產(chǎn)出等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)數(shù)據(jù)；再次，通過共享交換、實(shí)時(shí)抓取的模式，進(jìn)一步廣泛獲取農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、物流體系、人口變化等農(nóng)村土地相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)大數(shù)據(jù)，形成地上地下、可持續(xù)更新的農(nóng)村土地三維立體“一張圖”大數(shù)據(jù)體系，從而實(shí)現(xiàn)時(shí)空數(shù)據(jù)的全面化、聚合化和實(shí)體化，為農(nóng)村土地治理能力的提升提供海量數(shù)據(jù)支撐。

2.建立農(nóng)村土地制度改革綜合信息操作平臺(tái)

良好的信息系統(tǒng)能夠打破時(shí)空制約、降低交易成本、促進(jìn)信息流通、提高工作效率，是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵抓手。未來，首先要厘清政府、村集體、農(nóng)民、企業(yè)等各個(gè)農(nóng)村土地制度改革利益相關(guān)者的操作主體訴求，梳理出當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革實(shí)施過程中的堵點(diǎn)、痛點(diǎn)和利益關(guān)鍵點(diǎn)，進(jìn)而以大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)平臺(tái)為支撐，結(jié)合區(qū)塊鏈、AR、VR、MR等技術(shù)，完善構(gòu)建統(tǒng)一的農(nóng)村土地制度改革相關(guān)業(yè)務(wù)信息化管理服務(wù)體系，打造信息公開、搜索查詢、線上辦理、虛擬現(xiàn)場(chǎng)、公眾參與、智能客服等諸多功能模塊，建立部門聯(lián)動(dòng)、開放共享和安全高效的綜合信息平臺(tái)，進(jìn)而為農(nóng)村土地制度改革實(shí)施提供線上“一條龍”服務(wù)，提升治理效率。

3.構(gòu)建全周期全維度智能化監(jiān)控和決策支持平臺(tái)

通過大數(shù)據(jù)技術(shù)建立農(nóng)村土地制度改革動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與反饋平臺(tái)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)全周期和全維度的農(nóng)村土地制度改革實(shí)施進(jìn)展，及時(shí)研判相關(guān)改革與農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和宏觀經(jīng)濟(jì)之間的協(xié)調(diào)程度，通過云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、可視化和智能終端等新興技術(shù)對(duì)農(nóng)村土地制度改革數(shù)據(jù)進(jìn)行深度追蹤，利用各類模式識(shí)別、機(jī)器學(xué)習(xí)、數(shù)據(jù)挖掘和智能算法等人工智能技術(shù)評(píng)估制度改革效果、梳理改革問題、探討改革優(yōu)化策略，預(yù)測(cè)土地制度改革的可能走向與預(yù)期效果，輔助農(nóng)村土地管理者、使用者、經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行智能化決策。此外，充分結(jié)合人工智能與大數(shù)據(jù)技術(shù)建立意見搜集和投訴反饋平臺(tái)，對(duì)于農(nóng)村土地制度改革中出現(xiàn)的各類問題，及時(shí)反饋處理并配套相應(yīng)的懲罰機(jī)制，從而支撐農(nóng)村土地制度改革的穩(wěn)妥有序推進(jìn)。

四、結(jié)論與討論

黨的十八大以來，黨和國(guó)家高度重視“三農(nóng)”工作，不斷推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，取得了重大改革進(jìn)展和成效。通過建立農(nóng)地和宅基地“三權(quán)分置”制度、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記制度，明確第二輪農(nóng)地承包到期后再延長(zhǎng)30年和建立多形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，完善征地范圍、程序和補(bǔ)償，推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，強(qiáng)化宅基地取得、審批、退出和盤活管理制度等一系列制度安排，充分完善了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，大大提高了農(nóng)村土地市場(chǎng)配置效率，有效助力脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)。未來深化農(nóng)村土地制度改革要堅(jiān)守土地公有性質(zhì)不動(dòng)搖、農(nóng)民利益不受損、耕地和生態(tài)紅線不突破、發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用不改變四大戰(zhàn)略底線，以全面服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)為核心戰(zhàn)略目標(biāo)，全面完善和穩(wěn)妥落實(shí)農(nóng)村承包地、征地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地“四塊地”相關(guān)制度改革戰(zhàn)略任務(wù)，以數(shù)字化、信息化和智能化作為改革支撐和關(guān)鍵抓手，不斷優(yōu)化農(nóng)村土地制度改革效果，全面助力脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固拓展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的切實(shí)實(shí)現(xiàn)。

需要指出的是，農(nóng)村土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，是農(nóng)村制度體系中最重要和最核心的制度，更是社會(huì)不同階級(jí)的核心利益沖突點(diǎn)，是國(guó)家興衰的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)，是改革的必要著力點(diǎn)和重點(diǎn)發(fā)力點(diǎn)。農(nóng)村土地制度改革涉及主體千絲萬縷、利益關(guān)系千頭萬緒、改革方案千變?nèi)f化，其內(nèi)涵之深遠(yuǎn)、意義之重大、范圍之廣闊遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一篇文章所能容納的極限。本文也只是聚焦于“土地產(chǎn)權(quán)”，探討了農(nóng)村土地制度改革的相關(guān)進(jìn)展、成效與深化，討論的是狹義的農(nóng)村土地制度改革，并非包含了諸如國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制、耕地保護(hù)、資產(chǎn)管理、生態(tài)修復(fù)等土地管理制度的廣義農(nóng)村土地制度改革。需要強(qiáng)調(diào)的是，農(nóng)村土地制度改革是全面深化改革的重要內(nèi)容之一，從根本上影響著農(nóng)村秩序、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家長(zhǎng)治久安。農(nóng)村土地制度改革沒有完成時(shí)、只有進(jìn)行時(shí)，需要隨著生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的變化，不斷在實(shí)踐中探索并進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整完善，這樣才能更好地滿足人民的切實(shí)需要。因此，未來農(nóng)村土地制度改革要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持共同富裕方向，在實(shí)踐中探索、在試點(diǎn)中改革，不斷提升農(nóng)村土地治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，為社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。