蒙東東 歸吉官，2

（1.廣西民族大學(xué)管理學(xué)院，廣西南寧，530006；2.廣西數(shù)字檔案管理研究所，廣西南寧，530006）

我國疫情防控工作形成了大量健康檔案，這些抗擊疫情的真實記錄是支撐疫情防控的重要信息。盡管建檔成果明顯［1］，但作為疫情防控期間大量形成的增量檔案，健康檔案并未充分發(fā)揮對疫情防控的應(yīng)急保障作用，出現(xiàn)了應(yīng)急服務(wù)滯后的問題。2022年1月，國家發(fā)展改革委等21個部門聯(lián)合發(fā)布的《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》指出：要完善重大疫情防控體制機制，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平。［2］基于此，對建設(shè)面向疫情防控的健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系展開研究具有重要意義。

當(dāng)前有關(guān)突發(fā)事件檔案應(yīng)急工作的研究成果可分為兩類：一是檔案應(yīng)急管理研究，目的是為檔案部門應(yīng)對突發(fā)事件時維護檔案的安全提供參考；二是檔案應(yīng)急服務(wù)研究，目的是發(fā)揮檔案作用，服務(wù)公共危機治理。［3-4］現(xiàn)有研究成果主要是關(guān)于管理現(xiàn)存的以往突發(fā)事件檔案的探討，缺少對突發(fā)事件中檔案應(yīng)急保障能力，尤其是針對疫情防控中產(chǎn)生的健康檔案進行的研究。因此，本文擬從系統(tǒng)分析的視角研究面向疫情防控的健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系建設(shè)，以期為檔案事業(yè)融入疫情防控下的社會治理提供參考。

1 面向疫情防控的健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系構(gòu)成

圖1 能力體系構(gòu)成圖

健康檔案是系統(tǒng)記錄居民疾病和健康信息，客觀反映居民接受衛(wèi)生服務(wù)和利用醫(yī)療資源狀況的檔案類型。［5］面向疫情防控的健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系是一個集健康檔案信息資源建設(shè)、開發(fā)、供給和利用為一體的能力綜合體［6］，其可分解為四個核心層次，分別是健康檔案信息的資源儲備能力、集成開發(fā)能力、聯(lián)合供給能力和持續(xù)利用能力，且每個核心能力均由多個子能力組合而成。

1.1 資源儲備能力

資源儲備能力包括全面采集能力、精準收集能力和及時捕獲能力。充足的健康檔案信息資源儲備是檔案工作在疫情防控中應(yīng)急保障能力充分發(fā)揮的基礎(chǔ)性和先決性條件。面對疫情，健康檔案信息的儲備要堅持“平戰(zhàn)結(jié)合”，強調(diào)平時的常態(tài)化儲備和“戰(zhàn)時”的應(yīng)急儲備。［7］首先，在常規(guī)工作中要具備健康檔案信息資源的全面采集能力，確保疫情防控相關(guān)健康檔案信息被大規(guī)模采集。其次，在疫情暴發(fā)的“戰(zhàn)時”狀態(tài)，要具備健康檔案信息精準收集能力，對疫情防控有價值的健康檔案開展專門的收集工作，形成專題資源庫，確保資源儲備的質(zhì)量。最后，由于疫情具有突發(fā)性和反復(fù)性，健康檔案信息的儲備工作應(yīng)以動態(tài)捕獲的形式確保資源儲備的時效性。

1.2 集成開發(fā)能力

集成開發(fā)能力包括數(shù)據(jù)挖掘能力、信息轉(zhuǎn)化能力和知識整合能力。第一，其強調(diào)利用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)對零散分布的健康檔案數(shù)據(jù)進行分解、抽取和分析，可提煉出有價值的應(yīng)急信息資源。第二，其要求通過數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)等技術(shù)實現(xiàn)健康檔案信息的關(guān)聯(lián)和重構(gòu)，總結(jié)出疫情的發(fā)展趨勢和規(guī)律［8］，將健康檔案信息資源轉(zhuǎn)化為應(yīng)急信息資源，從而達到支撐國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力的目標。［9］第三，其強調(diào)通過健康檔案集成開發(fā)推動健康檔案實現(xiàn)“數(shù)據(jù)—信息—知識”的轉(zhuǎn)化，從而整合形成面向疫情防控的專題檔案知識庫。

1.3 聯(lián)合供給能力

聯(lián)合供給能力包括信息協(xié)同能力和信息共享能力。健康檔案信息應(yīng)急保障能力的發(fā)揮依賴于應(yīng)急保障主體對應(yīng)急信息的聯(lián)合供給。其一，各主體應(yīng)具備信息協(xié)同能力。公共衛(wèi)生部門、醫(yī)療機構(gòu)及社會公眾是健康檔案信息生成主體，各地區(qū)、各單位檔案部門是信息儲備主體，各高校、科研院所、情報服務(wù)機構(gòu)是信息開發(fā)主體，政府和媒體是信息傳播主體。主體協(xié)同參與應(yīng)急信息資源建設(shè)、開發(fā)和利用等工作，形成多領(lǐng)域、全方位的合作模式，有利于發(fā)揮應(yīng)急信息生成、儲備、開發(fā)和傳播主體各方優(yōu)勢，最終實現(xiàn)應(yīng)急信息資源的聯(lián)合供給。其二，各主體要具備信息共享能力，打造應(yīng)急信息資源聯(lián)合供給的平臺基礎(chǔ)。由于疫情發(fā)生的偶然性和隨機性，健康檔案信息分布分散，主體間存在健康檔案信息監(jiān)測空白和數(shù)據(jù)孤島的問題［10］，亟須搭建健康檔案信息共享平臺，從而實現(xiàn)資源實時交互和跨空間共享，打破健康檔案信息“條塊分割”和“信息壁壘”的障礙。［11］

1.4 持續(xù)利用能力

持續(xù)利用能力包括反饋能力和優(yōu)化能力。這一能力的運行可促進健康檔案信息的再利用，推動應(yīng)急保障能力的循環(huán)式再造和深維式提升。其一，反饋能力通過對健康檔案信息應(yīng)急保障的響應(yīng)速度、應(yīng)急效率和應(yīng)急信息轉(zhuǎn)化質(zhì)量的綜合反饋，調(diào)節(jié)應(yīng)急保障能力體系的構(gòu)建過程。其二，優(yōu)化能力通過對資源組織和配置、開發(fā)技術(shù)手段、主體協(xié)同共享模式的優(yōu)化，促進能力體系的整體提升來應(yīng)對疫情發(fā)展的新形勢和新問題。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的可持續(xù)發(fā)展需要實現(xiàn)健康檔案信息的再利用［12］，持續(xù)利用能力推動應(yīng)急保障能力構(gòu)建流程的良性循環(huán)，從而形成持續(xù)的應(yīng)急保障再造能力，促使健康檔案信息長期有效為疫情防控提供應(yīng)急保障服務(wù)。

2 面向疫情防控的健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系運行機理

2.1 能力體系貫穿疫情防控全過程

健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系服務(wù)疫情防控是一個整體化、系統(tǒng)化的過程。在疫情潛伏期，通過數(shù)據(jù)挖掘從龐大的健康檔案資源儲備中抽取應(yīng)急知識，以及各主體之間協(xié)同合作及時觸發(fā)應(yīng)急機制，能夠提前預(yù)防和預(yù)警，降低疫情發(fā)生幾率。在疫情暴發(fā)期，充分調(diào)動一切信息資源，通過知識關(guān)聯(lián)技術(shù)實現(xiàn)應(yīng)急知識轉(zhuǎn)化，主體間共同構(gòu)筑疫情防控屏障進行應(yīng)急處置，能夠有效阻止疫情蔓延。在疫情衰退期，總結(jié)疫情防控經(jīng)驗，及時補充健康檔案信息資源儲備，從而加快疫情防控平臺構(gòu)建。另外，通過健康檔案信息應(yīng)急保障能力發(fā)揮情況的實時反饋對能力體系進行及時調(diào)整，有助于整個能力體系功能的優(yōu)化和提升。

2.2 核心部分分工協(xié)作

四個核心能力通過分工協(xié)作保證能力體系的科學(xué)發(fā)揮和有效運轉(zhuǎn)。資源儲備能力是集成開發(fā)能力的資源基礎(chǔ)，是培育應(yīng)急保障能力的“源泉”，通過各項技術(shù)的應(yīng)用實現(xiàn)資源的優(yōu)化。集成開發(fā)能力為應(yīng)急保障能力的形成提供技術(shù)支撐，是健康檔案信息資源轉(zhuǎn)化為疫情防控應(yīng)急資源的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。應(yīng)急保障主體之間通過資源儲備和開發(fā)技術(shù)的協(xié)同實現(xiàn)儲備能力和集成開發(fā)能力共同發(fā)揮作用。資源儲備能力、集成開發(fā)能力、聯(lián)合供給能力將應(yīng)急保障能力的形成、轉(zhuǎn)化和融合情況反饋至持續(xù)利用能力，持續(xù)利用能力再對應(yīng)急保障能力的培育和發(fā)揮進行調(diào)整，使其得到優(yōu)化和提升。

圖2 能力體系運行機理圖

2.3 子能力合力發(fā)揮

子能力是能力體系的最小單元，子能力的合力發(fā)揮構(gòu)成各核心能力。資源儲備子能力合力發(fā)揮作用使得健康檔案信息資源儲備同時具有齊全性、完整性、精準性和時效性。集成開發(fā)子能力的合力發(fā)揮能夠推動健康檔案信息資源實現(xiàn)遞進式的深層次開發(fā)。聯(lián)合供給子能力的合力發(fā)揮能夠促進健康檔案信息資源的共享、開發(fā)工作的協(xié)同開展以及利用環(huán)節(jié)的共享，由此奠定疫情防控應(yīng)急信息資源聯(lián)合供給的基礎(chǔ)。反饋能力是優(yōu)化能力的條件，優(yōu)化能力是反饋能力的結(jié)果，二者并行運作，推動能力體系的升級和持續(xù)發(fā)揮，確保疫情防控應(yīng)急信息資源的持續(xù)性利用。

3 面向疫情防控的健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系建設(shè)路徑

健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系的建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，建立體系內(nèi)容完整、系統(tǒng)運行流暢、能力發(fā)揮高效的應(yīng)急保障能力體系，需結(jié)合能力體系建設(shè)的外部環(huán)境與內(nèi)部結(jié)構(gòu)，將能力體系的發(fā)揮深度融入疫情防控全程，構(gòu)建最佳的體系建設(shè)路徑。

3.1 完善應(yīng)急保障能力體系理論支撐

面向疫情防控的健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系的理論基礎(chǔ)對能力體系建設(shè)具有重要影響。一是要完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的協(xié)同治理理論。健康檔案信息生成主體、儲備主體、開發(fā)主體和傳播主體的協(xié)同參與，需要完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件中健康檔案信息各主體協(xié)同治理的概念、范疇和體系建構(gòu)等。比如明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件中健康檔案信息的主體構(gòu)成，以明晰各主體在協(xié)同治理中的定位；解析各主體協(xié)同治理的組織結(jié)構(gòu)，由此確定各主體在協(xié)同治理中發(fā)揮的功能；構(gòu)建各主體協(xié)同治理的運行模式，以完善主體間協(xié)同治理的體系框架。二是要完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息生態(tài)理論。信息生態(tài)理論研究的主要內(nèi)容是信息，強調(diào)系統(tǒng)與外界信息的交換以及系統(tǒng)中各個部分的關(guān)系和相互影響［13］，這與能力體系參與疫情防控的運行機理相契合。各核心能力之間，整體能力體系與疫情防控全程之間通過信息的交流消除信息不對稱性，以此調(diào)節(jié)整個能力體系的構(gòu)建，能力體系則通過提供信息服務(wù)參與到疫情防控當(dāng)中。因此，要健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息生態(tài)理論的內(nèi)涵、核心思想、主要內(nèi)容，建立完備的理論體系。具體而言，需要明確健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系的信息要素，以此確定能力體系需要交流和反饋的信息內(nèi)容；明確能力體系的信息主體要素，以明晰能力體系各主體在信息傳遞中的角色分工；考察能力體系的信息環(huán)境要素，由此分析突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政治、經(jīng)濟、社會等環(huán)境對能力體系信息服務(wù)效果的影響，最終實現(xiàn)能力體系各個部分的良性互動，以優(yōu)化系統(tǒng)的整體運轉(zhuǎn)。

3.2 深度培育應(yīng)急保障能力體系各子能力

健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系內(nèi)部各個核心能力的質(zhì)量，直接影響著整個能力體系的建設(shè)質(zhì)量。因此，要深度培育構(gòu)成核心能力的各個子能力，優(yōu)化能力體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)。一是在資源儲備能力方面，要確保健康檔案信息資源采集“全、準、快”，需要依靠多種信息技術(shù)及時、全面、迅速地收集健康信息。如中國電信建設(shè)的疫情防控管理大數(shù)據(jù)平臺，信息采集員可通過掃描市民出示的“采集碼”實時采集核酸檢測數(shù)據(jù)，可利用微信或支付寶小程序的“報備”模塊大規(guī)模實時采集市民的健康狀態(tài)、疫苗接種、健康碼等健康數(shù)據(jù)。［14］最后由數(shù)據(jù)平臺通過數(shù)據(jù)分析和知識關(guān)聯(lián)等技術(shù)整合海量的健康信息，以動態(tài)圖表的形式實時顯示核酸采樣人次、疫苗接種人數(shù)等信息，提升了防疫工作的及時性和精準性。再如成都某公司建立的“區(qū)域醫(yī)療數(shù)據(jù)實時全量采集處理的醫(yī)療健康大數(shù)據(jù)平臺”，通過對發(fā)熱病人、咳嗽病人、肺炎病人等健康信息的實時跟蹤和全量采集，對新冠肺炎疫情的病發(fā)狀況、患者地域相關(guān)狀況、疑似病患診療狀況等進行統(tǒng)計和分析，最終實現(xiàn)對疫情的動態(tài)監(jiān)測，為政府開展疫情防控工作提供數(shù)據(jù)支撐。［15］這為資源儲備能力的建設(shè)提供了參考。二是在集成開發(fā)能力方面，通過技術(shù)合力培育深層次的健康檔案信息應(yīng)急保障能力。三是在聯(lián)合供給能力方面，健康檔案信息各主體要建構(gòu)“智慧中樞”和“協(xié)同窗口”［16］，將各主體的應(yīng)急信息資源整合到統(tǒng)一的平臺當(dāng)中，協(xié)同構(gòu)建與疫情防控全程對接的信息共享平臺，實現(xiàn)應(yīng)急信息共享和疫情防控業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的協(xié)同。四是在持續(xù)利用能力方面，要重視各核心能力之間、各子能力之間的關(guān)系，從能力體系各個組成部分作用于疫情防控的效果中提取反饋信息，用于系統(tǒng)整體運行的優(yōu)化和升級，以此推動系統(tǒng)持續(xù)利用能力的培育。

3.3 推動應(yīng)急保障能力體系與疫情防控全過程深度融合

疫情防控全過程是對健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系運轉(zhuǎn)起到直接影響作用的外部環(huán)境，應(yīng)急保障能力的運轉(zhuǎn)緊緊依附于疫情防控全過程。一方面，應(yīng)急保障能力體系的建設(shè)以疫情防控全過程的應(yīng)急需求為根本依據(jù)。能力體系是否有效運轉(zhuǎn)體現(xiàn)在能力發(fā)揮與應(yīng)急需求的匹配程度，當(dāng)能力的發(fā)揮精準指向應(yīng)急需求時，應(yīng)急服務(wù)效果最優(yōu)。因此，能力體系的建設(shè)要立足于疫情防控全過程的應(yīng)急需求，根據(jù)疫情防控各階段的特定需求提供信息服務(wù)。在疫情潛伏期及時發(fā)布預(yù)警信息，預(yù)防疫情發(fā)生；在疫情暴發(fā)期精準提供病例信息，控制疫情蔓延；在疫情衰退期總結(jié)疫情規(guī)律，防止疫情反彈。另一方面，應(yīng)急保障能力體系與疫情防控全過程動態(tài)融合。動態(tài)融合強調(diào)對能力體系與疫情防控全過程之間的信息流動進行實時分析，以實現(xiàn)對能力體系建設(shè)的及時調(diào)節(jié)。要根據(jù)疫情在即時變化中反饋的信息，迅速找準應(yīng)急保障能力發(fā)揮的時機，及時提供精準的信息服務(wù)。