岳 靚 王 芹

（蘇州大學社會學院，江蘇蘇州，215123）

1 引 言

2020年新修訂的《檔案法》將檔案封閉期縮短了5年。2021年《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》強調(diào)檔案工作要“走向開放”，并對開放工作提出新要求。2022年國家檔案局修訂出臺了新的《各級國家檔案館開放檔案辦法》，對開放工作提出了更明確的程序和更具體的要求，在檔案開放情形、檔案開放程序、檔案利用途徑等方面作出了調(diào)整。種種跡象表明，檔案開放的力度不斷加大將是大勢所趨，制約檔案開放的開放鑒定這一瓶頸問題必須有效解決。

美國作為全球信息公開程度排名前列的國家，已經(jīng)形成了較為完善的制度體系，對信息公開與否的鑒別工作也已相對成熟。然而目前我國鮮有學者在關(guān)注美國相關(guān)做法的同時能夠?qū)ξ覈鴻n案開放鑒定工作進行審視。因此本文從美國檔案工作入手，以“受控非密”信息（Controlled Unclassified Information，CUI）項目為研究對象，希望為我國檔案開放鑒定提供有益借鑒。選擇該項目主要原因有三：一是美國“受控非密”信息的含義與我國“控制使用”檔案的內(nèi)涵相近；二是CUI項目的提出背景與當前我國檔案開放鑒定領(lǐng)域面臨的問題一致，即奉行過度保護政策，導致信息無法及時共享和公開；三是CUI項目的實施結(jié)果是形成了對“受控非密”信息作出明確劃分的類目體系，而我國檔案開放鑒定標準的理想形式也是大致如此。

2 我國檔案開放鑒定工作的現(xiàn)狀

2.1 檔案開放鑒定研究熱度不減

檔案開放鑒定是指按照一定的標準和方法，決定哪些檔案應該向社會開放，哪些檔案應被控制利用的工作。［1］近年來我國對該領(lǐng)域的研究主要包括三方面：一是檔案開放鑒定制度研究。余利娜從立法角度提出做好檔案開放審核的對策［2］；楊千認為國家檔案局應當會同相關(guān)部門對配套法規(guī)、規(guī)章進行修訂。［3］二是檔案開放鑒定方法研究。牟凱旋提出了以知識挖掘為基礎(chǔ)的檔案開放初級鑒定系統(tǒng)構(gòu)想［4］；晉平等人提出了以文獻密級代碼劃分與標識檔案文件涉密程度的創(chuàng)新檔案開放審核的工作方式［5］；楊茜茜提出了一個檔案開放鑒定的程序框架，后又從概念層面提出了一個檔案開放鑒定方法框架。［6］三是不同主體的檔案開放鑒定工作研究。寧燕子關(guān)注高校檔案開放鑒定工作［7］；閆靜等人關(guān)注機關(guān)檔案室的檔案開放鑒定工作［8］；張思穎則著眼于綜合檔案館。［9］總體來說，學界近年來對檔案開放鑒定的關(guān)注度顯著提高，研究不斷向縱深推進。

2.2 檔案開放鑒定實踐推進乏力

相較學界對檔案開放鑒定的持續(xù)關(guān)注，在實踐中，檔案開放鑒定工作依然舉步維艱。“保密過度而開放不足”的現(xiàn)象依然普遍存在，究其原因主要有三：一是法律法規(guī)不健全，缺乏統(tǒng)一的工作標準，一些模糊的法律條款使得檔案開放鑒定工作寸步難行。二是相關(guān)主體權(quán)責劃分不清，鑒定結(jié)果由誰給出，解密、降密主體責任由誰承擔，發(fā)生意見沖突時如何協(xié)調(diào)解決等，都沒有權(quán)威解釋，導致各主體為了免于承擔風險而普遍采取保守態(tài)度。三是館藏檔案數(shù)量龐大，檔案開放鑒定的工作量十分巨大，加之新《檔案法》對檔案開放期限的縮短，各級檔案館的開放鑒定壓力日漸加大。

2.3 檔案開放鑒定制度缺失嚴重

開放鑒定的困局之所以難以突破，歸根結(jié)底是因為缺乏制度保障。首先，我國至今尚未出臺針對檔案開放鑒定的專門法，開放鑒定的相關(guān)規(guī)定散見于各類檔案實施辦法、工作條例中?！稒n案法》《檔案法實施辦法》等僅對檔案開放期限、渠道、權(quán)責等作出要求，并無開放鑒定的具體工作標準。其次，相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)，如《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》第七條中提到的20種情形大都只是概括性描述，無法精確規(guī)定到每一份檔案文件。最后，規(guī)定中并未對主體責任進行詳細劃分，雖然新《檔案法》明確了檔案館和檔案形成單位在開放審核工作中共同承擔主體責任，但文中提到的“會同”一詞概念模糊，各方具體責任并未明確劃分，“扯皮”現(xiàn)象仍然存在。

3 美國CUI項目及其特點

美國的“受控非密”信息指的是不屬于國家秘密范疇，但如果開放可能會對安全造成影響的信息。該項目從2010年美國政府發(fā)布《第13556號行政命令——CUI》開始，旨在對100多個獨立部門和機構(gòu)中非機密信息（例如隱私信息、安全信息等）的控制和開放政策進行標準化，從而提高政府信息的公開度、透明度和統(tǒng)一性，以解決長期以來各機構(gòu)都制定各自的標記和保護標準，而導致信息傳播和共享受到限制以及整個行政部門錯綜復雜這一問題。［10］

3.1 美國CUI項目的管理流程

NARA鼓勵聯(lián)邦、州、地方政府、私人部門、執(zhí)法部門、軍事部門、學術(shù)部門和公共利益部門開展CUI項目，并且對相關(guān)人員進行培訓，包括“受控非密信息”的定義、“受控非密信息”類別和子類別、“受控非密信息”注冊登記表、標識以及相關(guān)的傳播控制和解除控制的政策和流程。［11］

信息安全監(jiān)督辦公室（ISOO）對“受控非密信息”的識別、標記、傳播控制、解除傳播控制、處理辦法提出要求，同時對自我審核和監(jiān)管等做出規(guī)定。各部門和機構(gòu)經(jīng)培訓后首先提交它們最初提議的“受控非密信息”的類目和子類目，提交的文件中應為每個提議的類目和子類目提供定義，并給出確定為保護或傳播控制的法律法規(guī)或政府政策基礎(chǔ)。NARA成立專門的代理小組審查這些提交的文件，合并類似的類別，消除冗余的類別，在整合類別后與專家小組討論制定“受控非密信息”基本管理框架［12］，形成CUI注冊登記表。最后對各方責任進行明確，并實時改進CUI項目實施的效能（工作流程見圖1）。

圖1 美國CUI項目管理流程

“受控非密信息”類目和子類目是在法律法規(guī)或政府政策允許范圍內(nèi)，認定各機構(gòu)和部門非機密信息的唯一標識。任何機構(gòu)需要保護或傳播控制的信息，均需在CUI辦公室設(shè)立的網(wǎng)上登記處進行登記。隨著CUI項目中的類別不斷豐富，培訓、監(jiān)督和報告也隨之更新，CUI項目也越來越受到重視，從2013年開始，CUI報告被納入ISOO年度工作報告提交給總統(tǒng)。

3.2 美國CUI項目的特點

3.2.1 制度體系精細化

美國國防部在2012年對《信息安全綱要》進行修訂時，將CUI項目獨立設(shè)置為手冊的第4卷，并明確給出“受控非密信息”的概念。［13］2016年，《美國聯(lián)邦法規(guī)》第32條2002部 分“最終條例”（32CFRPart2002）對“受控非密信息”的識別、控制利用、傳播、標識、解除控制、處理辦法、流程監(jiān)控等方面作出具體要求。［14］“最終條例”為相關(guān)機構(gòu)執(zhí)行CUI提供了實施指南和工作標準。

2017年后，特朗普政府全面提升了CUI管控的地位，發(fā)布大量新政策、新標準、新指南，來補充或調(diào)整《第13556號行政命令——CUI》和《32節(jié)實施條例》的項目要素（例如保護、標記），擴展了“受控非密信息”的類目與子類目，擴大了CUI的管理范圍。截至2021年累計發(fā)布39條，其中手冊1個、簡報12個、指南7個、通知18個，如《建立、取消或修改CUI的類別》《響應信息自由法請求取消控制CUI》《CUI有限傳播控制》等。［15］

3.2.2 管理過程動態(tài)化

CUI項目根據(jù)具體實踐中遇到的問題，及時發(fā)布各類通知、簡報、指南、手冊的方式來實現(xiàn)對受控非密信息的動態(tài)管理。例如2020年發(fā)布《在遠程工作以應對COVID-19大流行時，將緊急情況豁免應用于CUI保障要求》，闡明了在緊急情況下可豁免的“受控非密信息”的范圍。［16］

同時，“受控非密信息”類目與子類目也在不斷完善中。2011年11月4日，執(zhí)行機構(gòu)首次確立“受控非密信息”的初級類目體系為16個類目、74個子類目。此后，該類目體系不斷完善，到2013年，已有47個機構(gòu)提交“受控非密信息”的類目與子類目，經(jīng)過審查，確立了第二次公布的類目和子類目分別為22個和85個。截至2020年8月，美國CUI項目的最新信息注冊類目為20個類目、124個子類目。部分類目詳見表1。［17］

表1 美國CUI項目部分登記目錄

3.2.3 執(zhí)行主體多元化

2010年《第13556號行政命令——CUI》提出實施CUI項目并規(guī)定NARA作為CUI項目的總執(zhí)行代理機構(gòu)（EA），其他相關(guān)各機構(gòu)和部門輔助EA工作。信息安全監(jiān)督辦公室（ISOO）下設(shè)受控非密信息辦公室，作為一個獨立的執(zhí)行機構(gòu)負責對CUI項目實施綜合管理，并且聯(lián)合美國國土安全部、聯(lián)邦調(diào)查局等機構(gòu)組建咨詢委員會，其成員一般是各機構(gòu)的主要負責人，機構(gòu)的CUI執(zhí)行代理人由信息主管承擔，主要負責對受控非密信息的管理進行指導、培訓、制定政策等，從而對“受控非密信息”的管理進行規(guī)范化。［18］

2018年，美國政府專門成立“受控非密信息”管理咨詢委員會和注冊登記委員會，聯(lián)合助推“受控非密信息”類目體系的管理。其中，管理咨詢委員會成員有28個，包括中央情報局、商務部等在內(nèi)的聯(lián)邦政府機構(gòu)，主要職責是就美國CUI類目體系的形成和發(fā)展提供政策及工作細則意見，并協(xié)調(diào)解決項目實施過程中出現(xiàn)的投訴及爭議問題。而注冊登記委員會于2019年正式成立，包括司法部、國務院、國家情報總監(jiān)辦公室等直接涉及“受控非密信息”的12個聯(lián)邦政府部門。主要負責對注冊登記的類目、子類目的認定、修改、取消以及標識政策等向執(zhí)行機構(gòu)提出建議。［19］各組織機構(gòu)共同協(xié)作，各司其職，確保了CUI項目的順利實施（組織機構(gòu)如圖2所示）。

圖2 美國CUI項目組織架構(gòu)圖

4 對我國檔案開放鑒定工作的啟示

4.1 完善細則，明確鑒定制度標準

美國在開展CUI項目伊始就開始頒布相關(guān)政策為“受控非密信息”的管理提供依據(jù)，基本建立了專項管理的政策標準體系。而根據(jù)文獻調(diào)研，目前我國檔案開放鑒定制度、鑒定依據(jù)缺失問題突出，甚至是開展開放鑒定工作的最大障礙之一。因此建立健全相關(guān)制度體系，明確開放或控制檔案的類型和范圍，為開放鑒定提供可操作性強的工作依據(jù)是當前工作的重中之重。

首先應對相關(guān)術(shù)語做出界定，明確“檔案鑒定” “檔案開放鑒定”“檔案開放審核”“檔案劃控開放”等概念。其次從美國經(jīng)驗來看，政策法規(guī)要切實發(fā)揮效用，需要具體管理辦法相配套。因此我國在新修訂《檔案法》的基礎(chǔ)上，還需制定一系列相關(guān)實施辦法加以細化。第一，制定合理的開放鑒定程序，解決當前三審流程中的二審環(huán)節(jié)形同虛設(shè)這一問題。第二，對應當開放和控制利用的檔案范圍進行詳細劃分，構(gòu)建開放檔案類目體系和控制利用檔案類目體系，對各類目和子類目的名稱、定義、識別、處理辦法、確定該類目需開放或控制利用的法律法規(guī)或政府政策的依據(jù)、解除控制的條件等進行詳細解釋。第三，各類政策辦法中的條款應當明確列出強制且具體的要求，盡量減少“有關(guān)規(guī)定”“必要時征求其他形成單位意見”“必要時征求各形成單位意見”等模糊條款，以防“扯皮”或難以操作的情況出現(xiàn)。

對于開放或控制檔案的類型和范圍，考慮到檔案內(nèi)容復雜且該項工作處于探索階段，可結(jié)合我國保密事項范圍和信息公開范圍構(gòu)建類目體系?？刂评脵n案類目劃分首先從各行各業(yè)入手，發(fā)現(xiàn)公開后可能影響個人安全或國家安全的信息類別，逐級劃分，例如可從國防、法律、商業(yè)、個人等角度劃分大類，然后再細分子類目。檔案管理部門成立由專家組成的鑒定委員會，對這些類目進行審查，合并相似類目，去除冗余類目，最終確定類目名稱，初步形成類目體系框架；其次可考慮向各檔案形成機構(gòu)征集本機構(gòu)需普遍控制利用的檔案類別，補充到類目體系中。開放檔案類目體系構(gòu)建流程同理。

4.2 與時俱進，動態(tài)調(diào)整鑒定工作

我國法制建設(shè)要求法律制度要跟隨實踐的變化而發(fā)展，堅持立改廢釋工作并舉。而當前我國檔案開放鑒定工作中判斷為開放和控制使用時的劃分依據(jù)主要還是20世紀發(fā)布的《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十條中提及的15種情形，以及《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》第七條中提及的20種情形，多年過去，這些劃分依據(jù)幾乎都未進行過修訂和改進。因此有必要及時清理那些已經(jīng)滯后于檔案事業(yè)實際的法規(guī)政策。

第一，除需要對國家層面的法規(guī)政策進行及時調(diào)整外，各檔案館或行政機構(gòu)應當及時制定適應當?shù)鼗虮攫^的實施工作細則，同時根據(jù)本單位檔案類型，在國家開放和控制利用檔案類目體系的基礎(chǔ)上進行更細粒度地劃分。第二，在開放鑒定全流程監(jiān)督管理過程中，各單位應根據(jù)實踐情況，對工作中出現(xiàn)的問題，經(jīng)核查后及時通過發(fā)布通知、告示等方式提供針對性的指導建議。第三，及時對檔案開放狀態(tài)進行調(diào)整，保管期限屆滿應及時開展開放鑒定工作，避免檔案開放不足以及檔案積壓的問題出現(xiàn)。

另外，類目體系構(gòu)建并非一蹴而就，隨著社會的發(fā)展，鑒定信息的范圍、類型、解除控制的條件等勢必發(fā)生變化，檔案管理部門應定期更新類目體系，調(diào)整開放和控制利用檔案的范圍，從制度上保證開放鑒定工作的科學性和合理性。例如隨著個人隱私信息日益受到大眾的重視，隱私信息的類別應當進行適當擴充，可考慮加入合同使用、學生記錄、用戶網(wǎng)上畫像信息等子類別。

4.3 多方聯(lián)動，健全鑒定組織機構(gòu)

美國為加強“受控非密信息”的管理，建立了以某一機構(gòu)為中心，其他機構(gòu)協(xié)同聯(lián)動的組織架構(gòu)模式，為我國建設(shè)檔案開放鑒定管理體系提供了借鑒。新修訂的《國家檔案館檔案開放辦法》提出“建立協(xié)同機制”，正是體現(xiàn)了多方聯(lián)動的工作理念。

鑒于檔案館接收的檔案來源廣泛，內(nèi)容紛繁復雜，將檔案的開放鑒定工作主要集中于檔案館從業(yè)人員身上，不符合客觀實際，勢必影響開放鑒定的效率和結(jié)果。未來檔案開放鑒定工作的參與者除了需按照新《檔案法》的規(guī)定加入檔案形成單位以外，還應當根據(jù)檔案所涉及的國家利益、集體利益和個人利益的代表者，與信息安全部門、司法部、法學、歷史學專業(yè)學者等協(xié)同成立咨詢委員會或鑒定委員會。委員會成員結(jié)構(gòu)應具有專業(yè)代表性和來源廣泛性的特點，從而保證其決策和建議能夠保持中立與客觀。

委員會還需明確各組織分工與職責。第一，檔案館負責統(tǒng)籌安排檔案開放鑒定工作的開展，對相關(guān)參與機構(gòu)進行專業(yè)培訓并進行監(jiān)督管理，同時制定相關(guān)實施細則。第二，明確檔案形成單位的職責。檔案形成單位不僅指原本產(chǎn)生檔案的機構(gòu)，也包括該單位消失后承接其職能的機構(gòu)。對于存量檔案，其最熟悉檔案內(nèi)容的實際情況，應當承擔“初審”之責；對于增量檔案，在移交檔案時就應當注明是否開放，并附具詳細意見，如可開放檔案的開放時間、控制利用的理由及檔案保管期限等，切實做到鑒定端口的前移。第三，委員會主要承擔為開放鑒定實施工作及類目體系的構(gòu)建過程提供意見與建議的職責，也應為檔案獲取與利用、檔案開發(fā)、檔案數(shù)據(jù)化等其他業(yè)務貢獻智慧。