張寶清，盧子欽

(1. 山東警察學(xué)院經(jīng)濟(jì)犯罪偵查系，山東 濟(jì)南 250200)(2. 山東省東營(yíng)市公安局經(jīng)偵支隊(duì)，山東 東營(yíng) 257000)

黨中央、國(guó)務(wù)院一貫高度重視涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪防范打擊治理工作，早在2013年黨的十八屆三中全會(huì)就提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。近年來，非法集資案件持續(xù)高發(fā)，占經(jīng)濟(jì)犯罪的比重越來越大，嚴(yán)重破壞了國(guó)家金融管理秩序，破壞了社會(huì)穩(wěn)定，亟待需要對(duì)該類犯罪進(jìn)行認(rèn)真研究，并提出相應(yīng)打擊對(duì)策。本文以H省為例對(duì)非法集資犯罪進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)對(duì)策建議。

一、2016-2020年H省非法集資犯罪形勢(shì)特點(diǎn)分析

(一)2016-2020年H省非法集資犯罪總體發(fā)案情況

本文所討論的非法集資犯罪是指非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪這兩類罪名。課題立項(xiàng)后，項(xiàng)目組召開了課題論證會(huì)，討論了研究的對(duì)象和內(nèi)容，制定了調(diào)研方案。之后赴H省公安廳經(jīng)偵總隊(duì)以及a市、b市、c市、d市等地市公安機(jī)關(guān)經(jīng)偵支隊(duì)、經(jīng)偵大隊(duì)，就非法集資犯罪治理的問題進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，收集了2016年至2020年共五年的非法集資的預(yù)防、案件偵辦及處置情況的相關(guān)資料，并從省法院收集近年來已經(jīng)生效的非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪案件的裁判文書進(jìn)行剖析研究，分析數(shù)據(jù)，為進(jìn)一步分析H省非法集資案件特點(diǎn)找到數(shù)據(jù)支撐。

雖然H省未發(fā)生在全國(guó)有重大影響的非法集資案件，但也出現(xiàn)了涉案金額較大的個(gè)案，如H省某某集團(tuán)非法集資案涉及人員4560人，涉及資金累計(jì)達(dá)71.97億元(本金32.94億元)。

據(jù)H省統(tǒng)計(jì)數(shù)字：2016年，H省共立非法集資案件440起，其中集資詐騙33起，占7.5%，涉案金額49.26億元，抓獲犯罪嫌疑人771名。

2017年，H省共立非法集資案件550起，其中集資詐騙59起，占10.7%，涉案金額59.24億元，抓獲犯罪嫌疑人976名。與2016年相比，立案、破案、涉案金額、抓獲犯罪嫌疑人同比分別上升25%、25.7%、20.25%和26.6%。

2018年，H省共立非法集資案件631起，其中集資詐騙112起，占17.74%，涉案金額85.54億元，抓獲犯罪嫌疑人1028名。與2017年相比，立案、破案、涉案金額、抓獲犯罪嫌疑人同比分別上升6.55%、10.9%、44.4%、5.3%。

2019年，H省共立非法集資案件809起，其中集資詐騙45起，占5.56%，涉案金額172.6億元，抓獲犯罪嫌疑人2176名。與2018年相比，立案、破案、涉案金額、抓獲犯罪嫌疑人同比分別上升38.05%、40%、101.78%、111.67%。

2020年，H省共立非法集資案件834起，其中集資詐騙100起，占12%，涉案金額139.3億元，抓獲犯罪嫌疑人1802名。與2019年相比，立案上升3.09%，破案下降15.64%，涉案金額下降19.29%，抓獲犯罪嫌疑人下降17.19%。圖示如下：

圖1 2016年-2020年案發(fā)折線圖

圖2 2016-2020年涉案金額折線圖

從發(fā)案領(lǐng)域來看，2019年，非法集資犯罪主要集中在投資擔(dān)保(50.31%)、網(wǎng)絡(luò)投資理財(cái)(20.78%)、民間借貸(16.77%)等領(lǐng)域，上述三個(gè)領(lǐng)域非法集資案件共計(jì)702起，占比87.8%，投資擔(dān)保和網(wǎng)絡(luò)投資理財(cái)領(lǐng)域已經(jīng)成為H省非法集資犯罪的主要領(lǐng)域。非法集資犯罪脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向虛擬經(jīng)濟(jì)特征明顯，以金融創(chuàng)新、共享經(jīng)濟(jì)、區(qū)塊鏈等為旗號(hào)的非法集資案件進(jìn)一步增多。

圖3 2016-2020年非法吸收公眾存款和集資詐騙立案數(shù)餅狀圖

(二)H省非法集資案件特點(diǎn)分析

項(xiàng)目組對(duì)調(diào)研的非法吸收公眾存款和集資詐騙刑事案件進(jìn)行深入剖析，發(fā)現(xiàn)H省的非法集資案件，具有以下特點(diǎn)：

1.多以公司名義從事違法犯罪活動(dòng)

為掩蓋其非法集資犯罪，比較常見的是以公司名義進(jìn)行，多數(shù)集資人為實(shí)施犯罪而臨時(shí)注冊(cè)成立公司，但也有實(shí)體企業(yè)在資金困難時(shí)許諾高利率進(jìn)行內(nèi)部職工集資，后發(fā)展演變?yōu)榉欠Y，以至于之后出現(xiàn)還本付息困難，資金鏈斷裂的情況。在公司類企業(yè)進(jìn)行非法集資的案件中，有超過80%的公司原先無正當(dāng)經(jīng)營(yíng)，成立公司的目的就是為了打著公司的旗號(hào)，以有好的投資項(xiàng)目等名義對(duì)外宣傳，進(jìn)行非法集資犯罪活動(dòng)，這些公司具有完備的注冊(cè)手續(xù)和固定的辦公場(chǎng)所，辦公人員也一應(yīng)俱全。

2.借助互聯(lián)網(wǎng)宣傳推廣

隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行非法集資的案件高發(fā)，非法集資的宣傳方式也以互聯(lián)網(wǎng)傳播為主，涉及QQ群、微信群等網(wǎng)絡(luò)傳播方式，有的甚至通過電視臺(tái)播發(fā)廣告等進(jìn)行宣傳，方式多種多樣，由于宣傳方式快捷，轉(zhuǎn)賬又迅速，非法集資在短時(shí)間內(nèi)就能快速吸收大量資金。非法集資案件多高利率，承諾給參與人更高的回報(bào)，集資人吸資后，有的對(duì)外放貸，有的進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)，有的揮霍隱匿、攜款潛逃。

3.涉案資金流轉(zhuǎn)復(fù)雜

突出特點(diǎn)為：(1)采取人拉人、上線發(fā)展下線的形式逐層轉(zhuǎn)款，跨層級(jí)的人員之間往往互不聯(lián)系。(2)通過微信群發(fā)布收款、返息信息，沒有賬目記錄、層級(jí)機(jī)構(gòu)混亂。(3)層級(jí)間采取對(duì)沖方式支付本息，造成資金去向混亂繁雜。(4)以微信團(tuán)隊(duì)為組織形式，衍生迅速，參與者具有跨地域、數(shù)額大、人員雜的特征。(5)資金走向混亂，人員甄別困難，在查證、認(rèn)定、追贓、退贓等多個(gè)方面均存在困難。(6)微信群相對(duì)封閉，而逐級(jí)轉(zhuǎn)款、團(tuán)隊(duì)間對(duì)沖資金的資金收付形式也使得收款、返息的賬戶較為分散，難以通過偵查手段、反洗錢系統(tǒng)提前預(yù)警。(7)返息極高，從出現(xiàn)到崩盤時(shí)間跨度短。各個(gè)盤面具有相對(duì)獨(dú)立的特性，即使主盤崩潰，源頭被查，仍有下屬的資金盤在獨(dú)立運(yùn)作。

4.犯罪手段花樣不斷翻新

打著金融創(chuàng)新的旗號(hào)，許多案件以投資入股、高息吸儲(chǔ)、購(gòu)物返利、產(chǎn)品回贖(收藏品類居多)、產(chǎn)業(yè)預(yù)定(預(yù)定墓地等產(chǎn)業(yè))、虛構(gòu)項(xiàng)目等的名義非法吸收資金方式，極具誘惑性，有的甚至以投資區(qū)塊鏈和虛擬幣的名義，實(shí)施非法吸收公眾存款或集資詐騙。[1]還有一種新型犯罪，以免費(fèi)發(fā)放手機(jī)為誘餌，讓受害群眾頂名貸款由該公司使用，該公司每月將歸還貸款的錢轉(zhuǎn)至受害群眾預(yù)留的個(gè)人賬戶，貸款公司每月在受害群眾預(yù)留的個(gè)人賬戶中扣除，用以歸還貸款分期本息。

5.特定行業(yè)領(lǐng)域犯罪問題突出

一是涉農(nóng)村類非法集資犯罪多發(fā)。多起案件是通過在農(nóng)村成立資金互助社、養(yǎng)殖合作社、蔬菜合作社等，宣傳要擴(kuò)大生產(chǎn)以便吸收農(nóng)民入股，以贈(zèng)送物品等為誘餌非法集資。這類涉農(nóng)案件一旦案發(fā)，將嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，維穩(wěn)壓力大。二是特殊行業(yè)犯罪情況嚴(yán)重，例如b市某某炭素有限公司非法集資案發(fā)導(dǎo)致整個(gè)炭素行業(yè)的不景氣。一旦出現(xiàn)不可預(yù)測(cè)的狀況，就會(huì)直接導(dǎo)致資金鏈的斷裂。一個(gè)企業(yè)發(fā)生問題連帶整個(gè)行業(yè)出現(xiàn)擠兌風(fēng)潮，從而形成覆蓋范圍廣、社會(huì)影響大的群體性事件，給社會(huì)穩(wěn)定帶來嚴(yán)重威脅。

6.非法吸收公眾存款占比較大

從H省 2016-2020 年的案件統(tǒng)計(jì)來看，2016年非法吸收公眾存款罪案件總量是集資詐騙罪案件總量的12.3倍，2017年非法吸收公眾存款罪案件總量是集資詐騙罪案件總量的8.3倍，2018年所占比重小一些，非法吸收公眾存款罪案件總量是集資詐騙罪案件總量的4.6倍，2019年非法吸收公眾存款罪案件總量是集資詐騙罪案件總量的17倍，2020年非法吸收公眾存款罪案件總量是集資詐騙罪案件總量的7.3倍。由于集資詐騙與非法吸收公眾存款的最大區(qū)別就是前者具有非法占有的故意，而主觀上非法占有的故意證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)更高，查證難度相對(duì)較大，這也是以非法吸收公眾存款罪定罪處罰的案件較多的一個(gè)重要原因。

二、防范打擊非法集資難度大的問題分析

(一)法律制度體系尚不健全

依法治國(guó)，首要是有良法，良法乃善治之前提。關(guān)于非法集資違法犯罪行為的規(guī)制監(jiān)管，我國(guó)有一套相對(duì)完善的法律法規(guī)和規(guī)范性文件體系。在法律層面，非法集資在刑法中最直接對(duì)應(yīng)體現(xiàn)的罪名便是非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪。根據(jù)此前規(guī)定，集資詐騙罪的定罪對(duì)非法占有的認(rèn)定較為嚴(yán)格、舉證較難；非法吸收公眾存款罪定罪相對(duì)較易，但相比社會(huì)危害性而言較小因而量刑較輕，法定最高刑期十年以下，對(duì)比犯罪獲利和刑罰懲罰，對(duì)犯罪的震懾力較弱，導(dǎo)致刑法的特殊預(yù)防和一般預(yù)防作用大大削弱。因近年來非法集資特別是互聯(lián)網(wǎng)非法集資的多發(fā)高發(fā)態(tài)勢(shì)，2020年12月26日，中華人民共和國(guó)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)刑法修正案(十一)》，并已于2021年3月1日正式施行。《刑法修正案(十一)》針對(duì)性的對(duì)非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪的刑罰設(shè)定、追責(zé)范圍等作了調(diào)整。一是針對(duì)司法實(shí)務(wù)和社會(huì)輿論普遍反映非法吸收公眾存款罪自由刑上限10年明顯偏輕的問題，《刑法修正案(十一)》在第176條之前的兩檔處罰上增加一檔“數(shù)額特別巨大或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的，處十年以上有期徒刑，并處罰金”，將刑期上限推到有期徒刑15年，刑罰的震懾力大大加強(qiáng)。二是鑒于之前刑法規(guī)定并處罰金數(shù)額較低，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和該犯罪的社會(huì)危害性不相適應(yīng)，對(duì)犯罪嫌疑人而言不痛不癢，刑罰的威懾、教育和預(yù)防作用難以有效發(fā)揮，《刑法》第176條將兩檔罰金由“并處或者單處二萬元以上二十萬元以下罰金”和“并處五萬元以上五十萬元以下罰金”，統(tǒng)一修改為并處罰金，取消了罰金五十萬的上限，即表明法官可根據(jù)具體個(gè)案的集資規(guī)模、損失大小、社會(huì)危害等，可以做出天價(jià)罰金，自由裁量權(quán)更大，有利于發(fā)揮罰金刑的威懾力。對(duì)應(yīng)的集資詐騙罪也取消了罰金的數(shù)額限制，表述為“并處罰金”。另外，為鼓勵(lì)犯罪分子積極退贓退賠，《刑法》第176條增加一款，“有前兩款行為，在提起公訴前積極退贓退賠，減少損害結(jié)果發(fā)生的，可以從輕或者減輕處罰?！比恰缎谭ㄐ拚?十一)》將第192條的三檔處罰修改為兩檔，僅保留“數(shù)額較大的”和“數(shù)額巨大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的”兩種情形，第一檔刑期修改為“處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金”，第二檔刑期修改為“處七年以上有期徒刑或者無期徒刑，并處罰金或者沒收財(cái)產(chǎn)”，實(shí)際上加重了刑罰。同時(shí)增加一款，增加了單位犯罪的處罰條款，進(jìn)一步擴(kuò)大了刑法的處罰范圍。刑法的這些修改，將對(duì)后續(xù)打擊非法集資類犯罪發(fā)揮重要作用。

在司法解釋及規(guī)范性文件層面，目前有效的主要有《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(二)》、《最高人民法院關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》、《最高法院關(guān)于非法集資刑事案件性質(zhì)認(rèn)定問題的通知》、《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》、《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于辦理非法集資刑事案件若干問題的意見》《全國(guó)法院審理金融犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》等。

在行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院、部委規(guī)范性文件方面，此前主要是《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好防范和處置非法集資工作的意見》。2020年12月21日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《防范和處置非法集資條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)明確地方各級(jí)政府、行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門職責(zé)分工，在市場(chǎng)主體登記、互聯(lián)網(wǎng)管理、廣告和資金監(jiān)測(cè)等方面完善防范機(jī)制，規(guī)定了調(diào)查處置中強(qiáng)制措施，強(qiáng)化監(jiān)管問責(zé)?！稐l例》于2021年5月1日起施行，同時(shí)施行近23年的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》隨之廢止，退出法治歷史舞臺(tái)。

另外，還有各省、市、自治區(qū)出臺(tái)規(guī)范性文件，對(duì)處置非法集資工作原則、部門責(zé)任、工作機(jī)制、宣傳防范等提出工作意見和要求。

但是，總體而言，從打擊犯罪、處置維穩(wěn)層面，刑法、司法解釋及兩高一部規(guī)范性文件、國(guó)務(wù)院文件雖然相對(duì)健全，但非法集資犯罪打擊處置工作涉及法律問題復(fù)雜、涉及職能部門眾多，橫跨刑事、行政、民事等各個(gè)領(lǐng)域，在具體問題處理上常常遇到無據(jù)可查、無法可依的情況，缺乏明確的法律法規(guī)依據(jù)，只能依靠部門間協(xié)調(diào)或向上級(jí)請(qǐng)示，以會(huì)議紀(jì)要、聯(lián)合文件、批示答復(fù)等形式，作為工作依據(jù)，既遲延工作進(jìn)度，降低工作效率，也有悖于公權(quán)力法無授權(quán)不可為的現(xiàn)代法治精神，不符合當(dāng)前全面依法治國(guó)的部署要求。

隨著《刑法修正案(十一)》的正式施行，兩高一部也應(yīng)刑法的變化，及時(shí)對(duì)非法集資相關(guān)的司法解釋及規(guī)范性文件做出修改、調(diào)整、補(bǔ)充，以更好適應(yīng)懲治非法集資犯罪工作的要求。非法集資越來越網(wǎng)絡(luò)化、全國(guó)化，防范和處置涉及全國(guó)各地、涉及多個(gè)部門，需要出臺(tái)全國(guó)性的法規(guī)規(guī)章，更需要相關(guān)職能部門的協(xié)作配合，《條例》雖然對(duì)防范和處置作了宏觀的頂層設(shè)計(jì)，各方面各環(huán)節(jié)的工作安排相對(duì)較為完善，但是卻較為籠統(tǒng)，不具備可操作性，類似于《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》目前相關(guān)職能部委尚沒有專門針對(duì)非法集資的資金監(jiān)測(cè)、信息監(jiān)測(cè)、廣告監(jiān)測(cè)及資產(chǎn)處置、資金追繳退賠等等重要問題，制定出臺(tái)規(guī)范性文件，《條例》中許多重要的工作安排尚未落實(shí)到相關(guān)法規(guī)規(guī)范中。

對(duì)于省級(jí)及以下地方各級(jí)人大和政府，省級(jí)及以下制定的規(guī)范性法律文件，在實(shí)際工作中落實(shí)效果不佳，各級(jí)政府及部門權(quán)力、資源有限，加之所涉各方責(zé)任主體或?qū)儆诘胤交驅(qū)儆诖怪惫芾聿块T，條塊結(jié)合，協(xié)調(diào)配合難度大，且涉及部門考核、授權(quán)有限、資源不足等問題，導(dǎo)致有些部門有心無力、或動(dòng)力不足、積極性不高，在省市縣轄區(qū)內(nèi)難以有效落實(shí)。且因?yàn)楫?dāng)前公司跨省經(jīng)營(yíng)眾多、人員跨省流動(dòng)頻繁，資金跨省、跨行、跨領(lǐng)域、跨境流動(dòng)情形復(fù)雜，各部門各自為戰(zhàn)、協(xié)同不力等問題突出，實(shí)踐中防范處置非法集資成效欠佳。

(二)取證挽損難度大

1.偵查取證難度大

當(dāng)前傳統(tǒng)形式即線下的非法集資，往往依托公司企業(yè)進(jìn)行，通過投資公司、理財(cái)咨詢公司的名義吸收資金、支付回報(bào)，將吸收的資金用于關(guān)聯(lián)企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)，非法集資往往周期很長(zhǎng)，歷經(jīng)幾年甚至十幾年，或者因?yàn)樨?cái)務(wù)管理不健全或者故意毀滅證據(jù)，資金通過個(gè)人賬戶、現(xiàn)金支付等方式流動(dòng)，案發(fā)后既無財(cái)務(wù)資料，也無法全面查清資金的吸收和支付證據(jù)，純粹獲利者大多也不會(huì)主動(dòng)提供證據(jù)或退繳獲利資金，給查清案情和追繳資金造成很大難度。近年來占比很大的線上即依托互聯(lián)網(wǎng)實(shí)施的非法集資，采取類似電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的手段，花樣不斷翻新，網(wǎng)站、APP等平臺(tái)和應(yīng)用程序往往將服務(wù)器設(shè)在境外，或者頻繁更換服務(wù)器，更有慣犯和專業(yè)人員定期清理后臺(tái)服務(wù)器數(shù)據(jù)，利用虛擬貨幣、地下錢莊等轉(zhuǎn)移資金，隱匿資金流向，導(dǎo)致即便案發(fā)后，偵查機(jī)關(guān)也很難追蹤資金去向，查明后臺(tái)數(shù)據(jù)。由于涉及對(duì)外警務(wù)協(xié)作等問題，使得案件的偵查取證阻力重重、進(jìn)展緩慢。

2.資金流動(dòng)復(fù)雜高頻

新時(shí)代全球經(jīng)濟(jì)一體化，我國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的開放度，國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融活動(dòng)十分活躍，銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)眾多。外資銀行等金融機(jī)構(gòu)和外資企業(yè)涌入，資金流動(dòng)渠道、工具、平臺(tái)多樣化，犯罪嫌疑人利用大量馬甲賬戶、形成資金池等手段，故意高頻流轉(zhuǎn)資金，導(dǎo)致大大增加涉案資金的查控分析難度，對(duì)資金性質(zhì)的甄別制造了重重阻力。資金流動(dòng)的跨區(qū)域化、跨境化、全球化，非法集資犯罪嫌疑人通過虛擬幣、地下錢莊、境外賭博網(wǎng)站等黑灰產(chǎn)渠道轉(zhuǎn)移隱匿涉案資金，向境外國(guó)外洗錢。因?yàn)槲覈?guó)與大多數(shù)國(guó)家執(zhí)法協(xié)作尚不健全及跨越法域等問題，查控追繳的難度極大、成本極高、挽損難度大、比例低。

3. 善意交易、刑民交叉等問題情況復(fù)雜

刑民交叉案件是指刑事法律關(guān)系和民事法律關(guān)系交叉的案件，涉眾型非法集資犯罪大多符合此種情況。民法是形式思維，強(qiáng)調(diào)法律關(guān)系。但刑法與之不同之處在于其具有實(shí)質(zhì)判斷的性質(zhì)。在大多數(shù)非法集資案件中，挽損資金都不足以償付集資參與人的損失，還存在其需要承擔(dān)的民事債務(wù)等，而且都涉及刑民交叉、優(yōu)先順序的問題。[2]比如，在非法集資的同時(shí)，使用集資資金，以市場(chǎng)價(jià)格與善意相對(duì)人簽訂合同進(jìn)行正常經(jīng)營(yíng)或者購(gòu)買服務(wù)等支付對(duì)價(jià)，后資金鏈斷裂非法集資犯罪案發(fā)，尚未履行的合同欠款與集資參與人的損失退賠的清償順位就是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的需要面對(duì)的問題，而且易于引起涉穩(wěn)問題。

(三)退賠清償順序不盡合理

根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于辦理非法集資刑事案件若干問題的意見》第九條“關(guān)于涉案財(cái)物追繳處置問題”第四項(xiàng)規(guī)定：“退賠集資參與人的損失一般優(yōu)先于其他民事債務(wù)以及罰金、沒收財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行?！痹撘?guī)定確立了退賠集資參與人的損失優(yōu)先的原則。但從情理分析，在參與非法集資活動(dòng)時(shí)，面對(duì)承諾還本付息的利益誘惑，集資參與人即便不懂法律，不知道何為正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，或者即便不是故意鋌而走險(xiǎn)，為牟利涉險(xiǎn)，也在一定程度上存在未盡到審慎義務(wù)的情況，自身具有一定過錯(cuò)，對(duì)損失的形成應(yīng)承擔(dān)一定責(zé)任。[3]相比之下，作為善意相對(duì)人，與一家企業(yè)簽訂符合市場(chǎng)規(guī)律、市場(chǎng)行情的合同，很難預(yù)測(cè)到交易對(duì)手公司的經(jīng)營(yíng)資金來源于非法集資活動(dòng)，因此與集資參與人相比，更屬于自身無過錯(cuò)的無辜情形，而其損失的退賠卻在集資參與人之后，從這個(gè)角度來說，該意見的退賠順序則屬不合理，不利于對(duì)合理信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，也對(duì)正常的市場(chǎng)交易造成潛在恐慌和無謂沖擊，客觀上也可能會(huì)引發(fā)上訪、訴訟等問題。

(四)集資資金追繳難

1.集資參與人的獲利追繳難

依據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》第5條“關(guān)于涉案財(cái)物的追繳和處置問題”規(guī)定：“向社會(huì)公眾非法吸收的資金屬于違法所得。以吸收的資金向集資參與人支付的利息、分紅等回報(bào)，以及向幫助吸收資金人員支付的代理費(fèi)、好處費(fèi)、返點(diǎn)費(fèi)、傭金、提成等費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)依法追繳。集資參與人本金尚未歸還的，所支付的回報(bào)可予折抵本金?！币晕盏馁Y金向集資參與人支付的利息、分紅等回報(bào)，應(yīng)當(dāng)追繳是非常明確的，這里面包含兩種情況。第一類是自己收回的本金和利息的總和超過了自己投入的本金，即純粹的獲利者，通常這部分人在案發(fā)前已經(jīng)抽回本金或收到的回報(bào)超過了投入的本金，對(duì)于獲利部分，應(yīng)當(dāng)對(duì)獲利部分予以追繳[4]，而這部分獲利者很難將獲利部分上交，參與人的獲利追繳難。第二類是自己收回的本金和利息的總和少于自己投入的本金，即所謂的利益受損者。按照“集資參與人本金尚未歸還的，所支付的回報(bào)可予折抵本金”的要求，對(duì)利益受損的部分，仍可以申報(bào)受損情況，以追繳的資產(chǎn)按照比例依法退賠。但在司法實(shí)踐中，很少有辦案單位針對(duì)“以吸收的資金向集資參與人支付的利息、分紅等回報(bào)”這部分進(jìn)行依法追繳。

2.對(duì)外放貸的資金追繳難

從很多案例中可以看到，無論傳統(tǒng)的線下的非法集資，還是P2P網(wǎng)貸平臺(tái)的互聯(lián)網(wǎng)非法集資，大量非法集資人將集資參與人的資金用于對(duì)外放貸，在案發(fā)后，非法集資資金余額分散在各個(gè)借款人手中，這類資金屬于追繳退賠的范圍，而且實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)追繳的資金中占比較高，也應(yīng)該屬于追繳的重點(diǎn)之一。借款人可以分為兩類，一類是善意的借款人；另一類是惡意的借款人，使用虛假資料借款，或者借款后揮霍還債，或更改聯(lián)系方式、隱匿躲藏拒不歸還借款本息。前者中善意借款人與非法集資人之間，基本屬于純粹民事關(guān)系，后者則有可能涉及欺詐、詐騙等違法犯罪的問題。在司法實(shí)踐中，之前較少有辦案單位追繳此類資金，而且因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)規(guī)定及可操作的司法和行政措施，導(dǎo)致對(duì)借款人所借資金的追繳工作很難開展，借款人不主動(dòng)退繳所借資金，對(duì)其采取的強(qiáng)制、制約和懲戒措施也十分有限。

(五)涉及人員多、維穩(wěn)難度大

1.網(wǎng)上維穩(wěn)難度大

當(dāng)前社交軟件平臺(tái)眾多，同一人同時(shí)使用多個(gè)手機(jī)號(hào)、多個(gè)社交軟件，并且還存在使用別人名下手機(jī)號(hào)的情況，集資參與人為了溝通了解消息，往往利用微信、釘釘、QQ等社交辦公軟件，自發(fā)組織建立微信、QQ等通訊群組，方便聯(lián)系通信。當(dāng)案件偵辦進(jìn)展不盡如人意，或者有人編造虛假信息、造謠傳謠、故意煽動(dòng)對(duì)立等情況出現(xiàn)，就可能出現(xiàn)約定時(shí)間地點(diǎn)上訪、聚集、滋事等擾亂社會(huì)秩序、公共秩序、機(jī)關(guān)單位辦公秩序等問題。由于社交軟件平臺(tái)太多，組建維權(quán)通訊群組又非常簡(jiǎn)單，公安等部門想要?jiǎng)討B(tài)監(jiān)測(cè)、掌控每個(gè)社交軟件平臺(tái)、每個(gè)通訊群組的動(dòng)態(tài)動(dòng)向，無疑異常困難，也難免出現(xiàn)漏管失控，可能導(dǎo)致難以在組織串聯(lián)階段，提前發(fā)現(xiàn)群體性事件行動(dòng)內(nèi)幕的情報(bào)信息。

2.網(wǎng)下維穩(wěn)難度大

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，人員的商貿(mào)、旅行、就業(yè)等活動(dòng)日益頻繁，加上高鐵、城鐵、飛機(jī)等交通工具的極大豐富和效率提升，出現(xiàn)了人員大量高頻次的流動(dòng)情況，這較之以前人員流動(dòng)的效率發(fā)生翻天覆地的變化，戶籍地、經(jīng)常居住地和賓館等暫住地呈現(xiàn)出嚴(yán)重分離，傳統(tǒng)的屬地管理為基本原則的維穩(wěn)工作面臨更大的困難，戶籍地在H的人，可能經(jīng)常居住地長(zhǎng)期在外地，因?yàn)樯虅?wù)旅游等原因頻繁去往全國(guó)各地，此種情況下，對(duì)一個(gè)高度流動(dòng)的人的動(dòng)態(tài)掌控和實(shí)施維穩(wěn)就相當(dāng)困難。且在公安人口管理工作上，自然人戶籍地經(jīng)常與實(shí)際居住地不同，甚至于存在十?dāng)?shù)年未回戶籍地的情形，各省各地人口流動(dòng)信息共享不充分，人員住宿、交通、就業(yè)、聯(lián)系方式等信息更新滯后。交通方面，人員的民航、高鐵、火車、汽車等購(gòu)票出行信息不全、數(shù)據(jù)更新不及時(shí)，諸如此類，都在一定程度上制約了維穩(wěn)工作的有效開展。

(六)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)超前防范難

1.資金的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)難

因?yàn)槿狈?duì)非法集資資金流動(dòng)規(guī)律的研究，更沒有成熟的監(jiān)測(cè)模型可供利用，甚至沒有針對(duì)涉嫌非法集資資金走向監(jiān)測(cè)報(bào)告的相關(guān)工作制度和機(jī)制，沒有任何一個(gè)部門有法定職責(zé)、職權(quán)或能力去進(jìn)行資金的分析監(jiān)測(cè)，對(duì)非法集資資金監(jiān)測(cè)這個(gè)問題，可以說是，一缺職能部門，二缺相關(guān)研究，三缺模型構(gòu)建，四缺動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。立足于針對(duì)非法集資資金流動(dòng)開展的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，目前從中央到省、市層面基本上沒有地方在開展，而且根據(jù)資金流動(dòng)的全國(guó)性、跨行、跨平臺(tái)和資金池、多賬戶交錯(cuò)使用等突出特征，市縣這一級(jí)開展監(jiān)測(cè)分析的難度很大。這些也在很大程度上導(dǎo)致許多非法集資案件沒能在早期被及時(shí)發(fā)現(xiàn)處置，直到發(fā)展到暴雷時(shí)才發(fā)案。

2.信息的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)難

根據(jù)目前已發(fā)的大多數(shù)非法集資案件的表現(xiàn)特征來看，大多通過互聯(lián)網(wǎng)、廣告鏈接、電話、短信、電視、電臺(tái)、開辦講座、投資講壇、戶外廣告、派發(fā)傳單、開發(fā)APP等傳統(tǒng)和現(xiàn)代并存的多種多樣的渠道和方式，以利益誘惑非法集資參與人參與集資。由于渠道平臺(tái)的多樣性、靈活性和互聯(lián)網(wǎng)信息的海量性、龐雜性及廣告內(nèi)容的迷惑性、隱蔽性，加之對(duì)以上渠道媒介的監(jiān)管，分屬不同的主管職能部門，例如互聯(lián)網(wǎng)信息歸屬網(wǎng)信部門，電話、短信、應(yīng)用程序等歸屬工信部門，戶外廣告、派發(fā)傳單等的廣告宣傳歸屬市場(chǎng)監(jiān)管部門，電視、電臺(tái)等歸屬電視廣播管理部門等等，不利于統(tǒng)一監(jiān)管。從很多案件中可以發(fā)現(xiàn)，在其非法集資活動(dòng)發(fā)展擴(kuò)大的過程中，大多采用了以上一種或多種宣傳推廣方式，以更多更快地將非法集資的宣傳信息觸達(dá)各界群眾，最大程度獲取更多的集資參與人。

3.主動(dòng)發(fā)現(xiàn)案件線索難

當(dāng)前，各地公安機(jī)關(guān)、地方金融監(jiān)管、銀保監(jiān)部門，立足本轄區(qū)實(shí)際，主動(dòng)對(duì)接相關(guān)部門和基層鎮(zhèn)街社區(qū)等，積極協(xié)作配合，加強(qiáng)信息共享和情報(bào)互通，開展非法集資情報(bào)線索研判，取得了一些成效，相對(duì)超前地發(fā)現(xiàn)了許多初期非法集資的苗頭線索，及早進(jìn)行了整治處置。另外，一些地方發(fā)布了舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，鼓勵(lì)檢舉、舉報(bào)非法集資。但在實(shí)際中，只有案外人才有可能舉報(bào)，大多數(shù)非法集資人、非法集資協(xié)助人和非法集資參與人，在暴雷案發(fā)之前，基本屬于利益共同體的情形，因?yàn)楸舜硕寄軓闹蝎@利，因而此時(shí)內(nèi)潰內(nèi)訌而導(dǎo)致報(bào)案舉報(bào)的概率相對(duì)較小，只有案外人出于義憤或?yàn)榱伺e報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)才會(huì)去主動(dòng)檢舉舉報(bào)。另外，許多非法集資案件相對(duì)隱蔽，并沒有明目張膽出現(xiàn)在大街小巷，涉案公司在大眾看來，也是一家正常經(jīng)營(yíng)的企業(yè)而已，或者利用公司網(wǎng)站、通訊群組、自行開發(fā)APP等工具或平臺(tái)隱蔽進(jìn)行，只有到暴雷發(fā)案后，大眾才恍然發(fā)現(xiàn)原來這家公司進(jìn)行非法集資。諸如此類情形較為普遍，也給早發(fā)現(xiàn)早處置設(shè)置了障礙。

三、治理非法集資犯罪的對(duì)策建議

非法集資犯罪治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性、社會(huì)性、法律性的綜合工程，特別是當(dāng)前的非法集資涉及境內(nèi)和境外、法律和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和金融、線上和線下、傳統(tǒng)和現(xiàn)代等多維度、多領(lǐng)域，防范、打擊、處置和維穩(wěn)等方面工作更應(yīng)該統(tǒng)籌考慮、綜合謀劃、系統(tǒng)設(shè)計(jì)，制定大方案，打好組合拳，堅(jiān)持全面戰(zhàn)、立體戰(zhàn)、持久戰(zhàn)。

(一)加強(qiáng)非法集資規(guī)律研究

要有效地做好非法集資防范打擊處置工作，首先要深入研究、深刻認(rèn)識(shí)非法集資的規(guī)律性特征，深刻把握其規(guī)律本質(zhì)，然后才能精準(zhǔn)施策。要加強(qiáng)對(duì)當(dāng)前非法集資形勢(shì)、特點(diǎn)和規(guī)律研究，深入研究其資金特征、信息特征、名稱特征、廣告特征、刑民交叉問題、涉穩(wěn)情形等，研究制定對(duì)策，進(jìn)而從法律規(guī)范、工作機(jī)制和科學(xué)技術(shù)等層面加強(qiáng)非法集資風(fēng)險(xiǎn)的防范處置。建議國(guó)務(wù)院處置非法集資部際聯(lián)席會(huì)議牽頭部門，組織相關(guān)部門對(duì)全國(guó)非法集資問題專門立項(xiàng)研究，地方各級(jí)防范和處置非法集資工作機(jī)制牽頭部門會(huì)同相關(guān)部門對(duì)本轄區(qū)非法集資進(jìn)行立項(xiàng)研究，形成研究報(bào)告，制定對(duì)策措施，提出立法修法、機(jī)制完善等工作建議，為黨委政府和人大立法、部門工作提供參考和支持。政法委、公安、檢察院、法院、銀保監(jiān)、人民銀行、工信部、網(wǎng)信辦、市場(chǎng)監(jiān)管等部門，也應(yīng)結(jié)合各自職責(zé)和職能優(yōu)勢(shì)，對(duì)非法集資進(jìn)行立項(xiàng)研究，研究非法集資在各自管轄范圍內(nèi)的行為規(guī)律特征，提出建議，探索創(chuàng)新工作措施，為非法集資治理提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。另外，非法集資既是復(fù)雜的法律問題，也是復(fù)雜的社會(huì)問題。同時(shí)政府職能部門也應(yīng)廣泛動(dòng)員各界力量，加強(qiáng)與法學(xué)會(huì)、高校、各智囊研究機(jī)構(gòu)等的密切協(xié)作，發(fā)揮研究機(jī)構(gòu)的知識(shí)優(yōu)勢(shì)，共同研究應(yīng)對(duì)非法集資的良法善策。另外也可以通過舉辦論文評(píng)選、課題研究、論壇等方式廣開言路，征求好的意見建議。

(二)健全完善非法集資治理相關(guān)規(guī)范

非法集資違法犯罪治理涉及刑事、民事、行政、維穩(wěn)等諸多方面的復(fù)雜問題，相互交織、錯(cuò)綜復(fù)雜。相對(duì)應(yīng)的，關(guān)于非法集資防范、打擊、處置、維穩(wěn)等各方面，在法治層面，亟需進(jìn)一步完善刑法、民法、司法解釋、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、條線部門規(guī)范性文件、部門聯(lián)席會(huì)議、部門協(xié)作協(xié)調(diào)機(jī)制等多層次、全方位完善法律規(guī)范治理體系。

1. 刑法層面，擴(kuò)大刑法的處罰范圍

實(shí)踐中大多僅僅對(duì)主要人員定罪處刑，對(duì)幫助犯處罰較少，應(yīng)有的震懾作用沒有得到充分發(fā)揮，建議進(jìn)一步擴(kuò)大刑法的處罰范圍，擴(kuò)大打擊范圍，將更多非法集資協(xié)助人列為共犯，處以刑罰。從司法判例來看，依托互聯(lián)網(wǎng)實(shí)施的非法集資犯罪案件中，除去公司總部高管、主要負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、指揮者及主要負(fù)責(zé)實(shí)施的骨干人員之外，追究刑事責(zé)任的相對(duì)較少，這部分漏網(wǎng)之魚包括以下人員：一是公司內(nèi)部下屬的分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)人員；二是公司外部提供廣告服務(wù)、宣傳推廣、代言人等；三是為網(wǎng)站、APP等提供網(wǎng)絡(luò)后臺(tái)技術(shù)服務(wù)、軟件研發(fā)維護(hù)的公司和人員等；四是為資金流轉(zhuǎn)隱匿、轉(zhuǎn)移等提供非法金融服務(wù)的地下錢莊、公司及個(gè)人等。對(duì)于上述人員，明知他人進(jìn)行非法集資的，而為非法集資犯罪提供幫助支持的，或者列為非法集資犯罪共犯，或者認(rèn)定為幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)罪，或者認(rèn)定為掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪或者洗錢罪，根據(jù)《刑法修正案(十一)》對(duì)洗錢罪的新規(guī)定，非法集資犯罪分子實(shí)施掩飾、隱瞞犯罪所得及其收益的，是一種自洗錢行為，同樣涉嫌洗錢罪，可以以洗錢罪定罪處罰，與非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪數(shù)罪并罰。

針對(duì)上述非法集資協(xié)助人，可以參照《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理非法利用信息網(wǎng)絡(luò)、幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)等刑事案件適用法律若干問題的解釋》第一條之規(guī)定，“提供下列服務(wù)的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第二百八十六條之一第一款規(guī)定的‘網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者’：(一)網(wǎng)絡(luò)接入、域名注冊(cè)解析等信息網(wǎng)絡(luò)接入、計(jì)算、存儲(chǔ)、傳輸服務(wù)；(二)信息發(fā)布、搜索引擎、即時(shí)通訊、網(wǎng)絡(luò)支付、網(wǎng)絡(luò)預(yù)約、網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物、網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)直播、網(wǎng)站建設(shè)、安全防護(hù)、廣告推廣、應(yīng)用商店等信息網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用服務(wù)”，對(duì)知道或應(yīng)當(dāng)知道他人從事非法集資犯罪，而提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的單位和個(gè)人，依法以幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)罪論處；如果事先通謀，共同合意實(shí)施非法集資的，則以非法集資犯罪共犯論處。

另外，針對(duì)非法集資犯罪的幫助犯、從犯及衍生涉及的相關(guān)幫助性犯罪行為，出臺(tái)司法解釋或兩高一部規(guī)范性文件，對(duì)相關(guān)犯罪所涉嫌疑人、被告人的追責(zé)范圍、追責(zé)情形、認(rèn)罪認(rèn)罰、從重從輕減輕、不予起訴、定罪免罰等做相關(guān)細(xì)化規(guī)定。

建議將《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于辦理非法集資刑事案件若干問題的意見》第九條“關(guān)于涉案財(cái)物追繳處置問題”第四項(xiàng)規(guī)定：“退賠集資參與人的損失一般優(yōu)先于其他民事債務(wù)以及罰金、沒收財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行”，修改為“退賠集資參與人的損失一般優(yōu)先于其他民事債務(wù)以及罰金、沒收財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行。對(duì)于善意的民事債權(quán)人，其合法的民事債務(wù)受法律保護(hù)，清償優(yōu)先于退賠集資參與人的損失”，以更合法合理地保護(hù)善意相對(duì)人的合法債權(quán)，有利于保護(hù)市場(chǎng)主體合理的信賴?yán)?，有利于維護(hù)穩(wěn)定可預(yù)期的市場(chǎng)交易秩序。

2.法規(guī)規(guī)范層面，要進(jìn)一步細(xì)化，增強(qiáng)可操作性和實(shí)效性

《條例》分為總則、防范、處置、法律責(zé)任、附則共五部分，從工作機(jī)制、預(yù)防監(jiān)測(cè)、行政處置、法律責(zé)任等方面作了明確規(guī)定，建議進(jìn)一步研究制定出臺(tái)部門規(guī)章、地方性法規(guī)及規(guī)范性文件等，由中國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、市場(chǎng)監(jiān)管總局、網(wǎng)信辦、工信部等相關(guān)職能部委，就商事主體注冊(cè)登記、網(wǎng)絡(luò)廣告、街面廣告、可疑資金監(jiān)測(cè)報(bào)告、應(yīng)用軟件、短信、社交軟件、通信群組等的監(jiān)管監(jiān)測(cè)，及處置非法集資違法犯罪案件中的涉案企業(yè)托管、集資參與人資金的追繳、轉(zhuǎn)換資產(chǎn)的查封扣押凍結(jié)處置、網(wǎng)貸平臺(tái)借款人借款的清收等重要問題，制定專門的部門規(guī)章等規(guī)范性文件，明確各責(zé)任主體的權(quán)利和義務(wù)，將各部門、各市場(chǎng)主體的職責(zé)予以明確，將非法集資防范處置工作予以法治化、制度化、常態(tài)化，使《條例》的宏觀設(shè)計(jì)落到實(shí)處、落到法治軌道上，進(jìn)一步具體化、可操作化。

《條例》規(guī)定聯(lián)席會(huì)議應(yīng)當(dāng)建立健全全國(guó)非法集資監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，推動(dòng)建設(shè)國(guó)家監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)。行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化日常監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)本行業(yè)、領(lǐng)域非法集資的風(fēng)險(xiǎn)排查和監(jiān)測(cè)預(yù)警。明確各級(jí)政府、行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門職責(zé)分工，在市場(chǎng)主體登記、互聯(lián)網(wǎng)管理、廣告和資金監(jiān)測(cè)等方面完善防范機(jī)制等。具體到實(shí)踐中，還需要國(guó)務(wù)院處置非法集資牽頭部門、參與部門和地方各級(jí)政府各部門出臺(tái)相關(guān)法規(guī)和文件，聯(lián)動(dòng)各方力量，用好我國(guó)社會(huì)治安綜合治理的優(yōu)勢(shì)，用好大數(shù)據(jù)等最新技術(shù)，有力有效地抓好《條例》相關(guān)規(guī)定的落實(shí)。要在深入研究非法集資行為表現(xiàn)、資金流轉(zhuǎn)、信息內(nèi)容等規(guī)律特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，有的放矢，針對(duì)性的設(shè)計(jì)構(gòu)建更為完善有效的防范打擊處置維穩(wěn)相關(guān)工作機(jī)制，進(jìn)而通過部門規(guī)章、規(guī)范性文件、地方法規(guī)、聯(lián)席會(huì)議、協(xié)作機(jī)制等形式，將非法集資防范處置工作的機(jī)制、平臺(tái)、辦法和責(zé)任單位、責(zé)任追究等予以法治化、制度化、規(guī)范化，在此基礎(chǔ)上形成從法律、司法解釋、行政法規(guī)、部門規(guī)章到部門和地方政府文件、部門協(xié)作機(jī)制的，從中央到基層、從政府到社會(huì)，自上而下、貫通一體，從宏觀到微觀，覆蓋非法集資各環(huán)節(jié)、各方面、全方位、綜合性的規(guī)范和機(jī)制體系。

(三)完善刑事打擊機(jī)制

傳統(tǒng)意義上，通常來講刑事打擊主要是公安、檢察院、法院的職責(zé)。但是大多數(shù)非法集資犯罪案件涉及企業(yè)經(jīng)營(yíng)、刑民交叉、人員就業(yè)、資產(chǎn)處置，維護(hù)穩(wěn)定、金融風(fēng)險(xiǎn)等，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，絕非一抓了之、一判了之的相對(duì)簡(jiǎn)單問題，這也是非法集資之所以棘手的關(guān)鍵所在。

1.公檢法機(jī)關(guān)加強(qiáng)刑事打擊協(xié)作溝通

當(dāng)前非法集資與傳銷常常相伴相生，很多案件以傳銷的運(yùn)作方式進(jìn)行非法集資，在犯罪案件立案?jìng)刹榍?，公檢法三機(jī)關(guān)要加強(qiáng)溝通研究，準(zhǔn)確認(rèn)定罪名，因?yàn)榇碎g涉及定性不同則資金處置存在巨大差異的問題，依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定認(rèn)定為非法吸收公眾存款罪或集資詐騙罪，都會(huì)涉及到追繳違法所得、向集資參與人退賠的問題[5]；若認(rèn)定為傳銷犯罪，則組織領(lǐng)導(dǎo)者追究刑事責(zé)任的同時(shí)，依據(jù)《禁止傳銷條例》第24條規(guī)定沒收非法財(cái)物，沒收違法所得，有本條例第7條規(guī)定的行為，參加傳銷的，由工商行政管理部門責(zé)令停止違法行為，可以處2000元以下的罰款，因此也就不存在退賠的問題。另外，由于互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新活躍，法律規(guī)范相對(duì)滯后跟進(jìn)不及時(shí)，導(dǎo)致對(duì)非法集資的認(rèn)定、罪與非罪等疑難問題較為突出，都需要公檢法加強(qiáng)配合制約。要建立公檢法打擊非法集資重點(diǎn)案件聯(lián)席會(huì)議制度，在案件定性、偵查取證、財(cái)產(chǎn)保全、涉案資產(chǎn)甄別、資產(chǎn)處置、羈押必要性審查等方面環(huán)節(jié)保持密切協(xié)作，同時(shí)與處置非法集資牽頭部門、金融監(jiān)管等相關(guān)職能部門等保持密切協(xié)同，堅(jiān)持統(tǒng)一組織指揮、統(tǒng)一資產(chǎn)處置、分別立案?jìng)刹?、分別起訴審判，分別維穩(wěn)處置的原則，確保案件偵查取證、起訴審判、對(duì)涉案人員和涉案財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制措施、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)追繳退賠清償?shù)雀黜?xiàng)工作順利進(jìn)行。

2.加強(qiáng)兩法銜接依法妥善處置

司法案例中，許多非法集資嫌疑單位在非法集資的同時(shí)，存在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，資金互通互用來往頻繁，存在合法財(cái)產(chǎn)與違法所得混同的情況，在立案打擊、偵查取證的同時(shí)，嚴(yán)格區(qū)分違法所得、其他涉案財(cái)產(chǎn)與合法財(cái)產(chǎn)，同時(shí)需要兼顧維護(hù)正常經(jīng)營(yíng)，防止出現(xiàn)因打擊犯罪導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)工人失業(yè)等問題出現(xiàn)。必須堅(jiān)持在黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，處置非法集資牽頭部門會(huì)同有關(guān)參與職能部門做好案前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定穩(wěn)妥處置預(yù)案，對(duì)于實(shí)體企業(yè)，要保護(hù)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，做好接管、托管經(jīng)營(yíng)等應(yīng)急措施，同時(shí)，主動(dòng)與企業(yè)溝通分析幫助其規(guī)范經(jīng)營(yíng)，恢復(fù)造血功能，幫助企業(yè)加大資金回籠力度，保障兌付工作順利進(jìn)行。建議辦理重大非法集資案件時(shí)，要堅(jiān)持在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，處置非法集資牽頭部門組織充分評(píng)估涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)涉案公司及關(guān)聯(lián)企業(yè)可能因偵辦處置工作引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究預(yù)判，制定應(yīng)對(duì)應(yīng)急預(yù)案，確保將案件偵辦涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)降至最小，最大限度維護(hù)合法企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)。對(duì)于企業(yè)負(fù)責(zé)人采取取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住措施足以防止發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性的，審慎適用羈押性強(qiáng)制措施；采取非羈押性強(qiáng)制措施不足以防止社會(huì)危險(xiǎn)性的，則考慮政府接管或委托管理團(tuán)隊(duì)托管代管企業(yè)經(jīng)營(yíng)，有效防止案件偵辦造成合法企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)停滯甚至破產(chǎn)的情況發(fā)生。

(四)突出抓好追繳退賠工作

特別是要突出抓好集資參與人超出本金的獲利資金和利用集資資金對(duì)外放貸的資金這兩類資金的追繳問題。2019 年，《關(guān)于辦理非法集資刑事案件若干問題的意見》對(duì)“集資參與人”進(jìn)行了定義，但未對(duì)“集資參與人”的法律地位予以明確。《條例》第二十五條第三款規(guī)定，因參與非法集資受到的損失，由集資參與人自行承擔(dān)。非法集資涉穩(wěn)問題的主要原因在于挽損率普遍偏低，大量涉穩(wěn)問題當(dāng)事人主要是因?yàn)樽陨頁(yè)p失較大，與此同時(shí)又有大量人員從中獲利退出，因此受損群體希望通過上訪、發(fā)帖等方式，以期獲得更多退賠減少個(gè)人損失，純粹獲利者在非法集資案件中涉穩(wěn)的則相對(duì)較少。《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》第5條對(duì)涉案財(cái)物的追繳范圍作了明確界定?！稐l例》又對(duì)資金清退范圍作了進(jìn)一步的明確和擴(kuò)大，第25條規(guī)定非法集資人、非法集資協(xié)助人應(yīng)當(dāng)向集資參與人清退集資資金。第26條明確清退集資資金來源包括非法集資資金的收益或者轉(zhuǎn)換的其他資產(chǎn)及其收益，在非法集資中獲得的廣告費(fèi)、代言費(fèi)、代理費(fèi)、好處費(fèi)、返點(diǎn)費(fèi)、傭金、提成等經(jīng)濟(jì)利益，及可以作為清退集資資金的其他資產(chǎn)。該條文，第一，明確將集資收益納入清退范圍，也即明確了集資參與人不得獲利的基本原則；第二，非法集資協(xié)助人，不管是否明知是參與非法集資，除正常工資之外的返點(diǎn)、傭金、提成等都一律納入清退范圍，退賠受損的集資參與人；第三，廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者、代言人的代言費(fèi)、及所謂代理銷售集資產(chǎn)品的代理費(fèi)也一并納入清退范圍，如果證明明知或應(yīng)當(dāng)知道其從事非法集資的，還可能需要承擔(dān)刑事和民事賠償責(zé)任。某某公安分局2020年12月31日，發(fā)布的《警方通告》，明確指出依據(jù)司法解釋規(guī)定非法集資參與人獲取高于本金收益的均屬非法所得，要求必須全部退繳。2021年北京市朝陽(yáng)區(qū)金融糾紛調(diào)解中心發(fā)布一則《關(guān)于要求P2P網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)廣告代言人配合落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)化解責(zé)任的公告》，要求代言人盡快配合網(wǎng)貸平臺(tái)清退工作等等都是在此方面有益的嘗試。

有一點(diǎn)需要注意，《條例》雖然規(guī)定了非法集資人、非法集資協(xié)助人獲利、集資收益、代言費(fèi)、廣告費(fèi)等應(yīng)當(dāng)清退，規(guī)定了處置非法集資牽頭部門采取行政處罰措施，有關(guān)部門建立信用記錄，并將其信用記錄納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，但對(duì)于獲利集資參與人未自行主動(dòng)或全額清退的情況下，《條例》并未授權(quán)相關(guān)部門可以采取的清退措施、懲罰規(guī)則等做出規(guī)定。筆者建議，對(duì)于涉嫌非法集資犯罪的，由偵查機(jī)關(guān)在偵查階段發(fā)布警方通告，敦促集資參與人的利息、分紅等獲利回報(bào)主動(dòng)交回，對(duì)于沒有主動(dòng)交回或未全額交回的，在審判階段，由法院作出判決裁定等文書要求集資參與人交回利息、分紅，文書履行期限內(nèi)未履行的，依法納入限制高消費(fèi)范圍。惡意逃避執(zhí)行的，列為失信被執(zhí)行人，以此促使獲利集資參與人履行法定義務(wù)；對(duì)于未涉嫌非法集資犯罪的，處置非法集資牽頭部門依據(jù)《條例》規(guī)定，查明集資參與人集資獲利情況，組織成立非法集資資產(chǎn)收繳清退工作組，參照檢察公益訴訟模式，或者證券代表人訴訟模式，向非法集資案發(fā)地法院提起訴訟，請(qǐng)求獲利集資參與人交回獲利資金，經(jīng)法院判決裁定敦促集資參與人執(zhí)行，視履行情況決定是否采取限制高消費(fèi)或納入失信被執(zhí)行人范疇。在對(duì)集資參與人的損失退賠當(dāng)中制定比較好的政策，按損失比例兌付。對(duì)于利用集資資金對(duì)外放貸的情況，借款人與集資參與人的身份、地位具有一定相似性，因此借款人所借資金的追繳也可參照上述模式和路徑開展。

(五)構(gòu)建非法集資監(jiān)測(cè)體系

《條例》第8條規(guī)定聯(lián)席會(huì)議應(yīng)當(dāng)建立健全全國(guó)非法集資監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，推動(dòng)建設(shè)國(guó)家監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)，鑒于當(dāng)前非法集資案件特別是利用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)施的非法集資案件，大多跨越多個(gè)省份甚至于遍布全國(guó)各地，具有明顯的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的無界性特征，并大多依托于自建網(wǎng)站、自營(yíng)APP發(fā)展集資參與人，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、短信渠道等推送涉非廣告，利用社交軟件、通訊群組、貼吧論壇等搭建聯(lián)絡(luò)交流平臺(tái)，利用銀行賬戶、第三方支付進(jìn)行資金流轉(zhuǎn)，因此建議建立全國(guó)非法集資監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，應(yīng)該由國(guó)家處置非法集資牽頭部門牽頭組織，參照社會(huì)治安綜合治理體系，在中央層面納入中國(guó)人民銀行、國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、外匯管理部門、互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門、電信主管部門、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門、廣播電視主管部門、公安機(jī)關(guān)等相關(guān)職能部門，在基層則應(yīng)納入鎮(zhèn)街政府、基層自治組織和社會(huì)團(tuán)體等單位，從而構(gòu)建形成自上而下的監(jiān)測(cè)預(yù)警工作體系，并組織加快推進(jìn)建設(shè)國(guó)家監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)，根據(jù)非法集資研究成果，建構(gòu)非法集資監(jiān)測(cè)模型，對(duì)各級(jí)各職能部門的信息資源和錄入信息進(jìn)行實(shí)時(shí)共享。利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)分析研判，對(duì)涉嫌非法集資的線索，及時(shí)推送到處置非法集資牽頭部門進(jìn)行依法開展調(diào)查核實(shí)。其中，信息和資金是非法集資監(jiān)測(cè)的兩項(xiàng)重點(diǎn)。

1.加強(qiáng)信息動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)

信息化、大數(shù)據(jù)條件下，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)在非法集資防范和案發(fā)后維穩(wěn)預(yù)警中十分重要，主要體現(xiàn)在：一是日常防范監(jiān)測(cè)，立足于早發(fā)現(xiàn)早處置，二是案發(fā)暴雷后的維穩(wěn)監(jiān)測(cè)，立足于防止次生危害事件發(fā)生。《條例》第十條規(guī)定處置非法集資牽頭部門會(huì)同互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門、電信主管部門加強(qiáng)對(duì)涉嫌非法集資的互聯(lián)網(wǎng)信息和網(wǎng)站、移動(dòng)應(yīng)用程序等互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的監(jiān)測(cè)。第九條、第十一條也分別對(duì)企業(yè)名稱、涉非廣告等監(jiān)測(cè)作了規(guī)定。從大量非法集資案例及涉穩(wěn)情況來看，信息監(jiān)測(cè)的對(duì)象重點(diǎn)在公司名稱、廣告宣傳、應(yīng)用程序、通信群組、可疑網(wǎng)站、社交軟件、貼吧論壇等，網(wǎng)信部門、電信部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門要結(jié)合各自職能進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。市場(chǎng)監(jiān)督管理部門在公司企業(yè)設(shè)立之初，在源頭上重點(diǎn)監(jiān)測(cè)管控名稱中或經(jīng)營(yíng)范圍中包含“金融”“交易所”“交易中心”“理財(cái)”“財(cái)富管理”“股權(quán)眾籌”等字樣的公司企業(yè)，及涉嫌非法集資的廣告宣傳，進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注跟進(jìn)監(jiān)測(cè)；電信部門重點(diǎn)監(jiān)控各類涉嫌非法集資的APP等應(yīng)用程序，制定相關(guān)部門規(guī)章、規(guī)則或規(guī)范文件，對(duì)實(shí)體企業(yè)等設(shè)定防范非法集資的重要職責(zé)，對(duì)涉嫌非法集資重點(diǎn)關(guān)注，做好監(jiān)管工作，發(fā)現(xiàn)非法集資問題及時(shí)上報(bào)依法處理；互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門重點(diǎn)監(jiān)測(cè)加強(qiáng)對(duì)涉嫌非法集資的互聯(lián)網(wǎng)信息和網(wǎng)站，等等。另外，強(qiáng)化預(yù)警維穩(wěn)工作中，維穩(wěn)重點(diǎn)在于及時(shí)信息通報(bào)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)控、超前發(fā)現(xiàn)苗頭、及時(shí)介入化解、果斷現(xiàn)場(chǎng)處置五個(gè)方面。

2.加強(qiáng)資金流動(dòng)規(guī)律研究和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)

一是加強(qiáng)資金規(guī)律研究，深入研究P2P網(wǎng)貸、資金池、私募基金、虛擬幣投資、養(yǎng)老金融等各種形式的非法集資案件中資金的流動(dòng)特征，發(fā)現(xiàn)并歸納、提煉非法集資資金流動(dòng)的類型、規(guī)律，這是進(jìn)行資金監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)。二是根據(jù)對(duì)資金流動(dòng)的研究成果，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)科學(xué)技術(shù)，有針對(duì)性地研究開發(fā)互聯(lián)網(wǎng)非法集資資金監(jiān)測(cè)模型。三是建立制度機(jī)制，建議在中央層面由央行或銀保監(jiān)會(huì)組織加強(qiáng)非法集資資金常態(tài)監(jiān)測(cè)。參照《金融機(jī)構(gòu)大額和可疑交易報(bào)告辦法》和央行設(shè)立反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心的做法，鑒于非法集資資金流動(dòng)特征與反洗錢、反恐融資在監(jiān)測(cè)重點(diǎn)、資金特征規(guī)律的差異明顯，建議央行或銀保監(jiān)會(huì)制定出臺(tái)《非法集資可疑資金交易監(jiān)測(cè)報(bào)告辦法》的部門規(guī)章等規(guī)范性文件，并設(shè)立非法集資資金監(jiān)測(cè)分析中心。建立非法集資可疑交易報(bào)告制度，明確第三方支付和銀行等金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)非法集資資金監(jiān)測(cè)，對(duì)涉嫌非法集資的資金流動(dòng)及時(shí)報(bào)告，對(duì)第三方支付和銀行等金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的可疑交易進(jìn)行核查分析，并推送相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)核實(shí)，或移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?，從非法集資萌芽期入手開展防范，力求在初始階段發(fā)現(xiàn)查處，最大限度降低防范、打擊、處置非法集資的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本。