韋冉，鄭淑裕

(1.山東警察學院經(jīng)濟犯罪偵查系，山東 濟南 250200)(2.重慶大學法學院，重慶 250200)

海洋環(huán)境噪聲是指在海洋中由水聽器接收到的除自噪聲以外的一切噪聲，依其來源的不同可分為生物噪聲、地震噪聲及人為噪聲等種類。[1]其中基于人類活動而產(chǎn)生的海洋人為噪聲包括船舶航行過程中所產(chǎn)生的噪音、海洋油氣鉆井平臺在開采活動中產(chǎn)生的噪音以及軍艦操演中聲納的應用等。[2]在法律實務中對于海洋噪聲是否應受規(guī)制的觀點不一，主要由于其危害并非如傳統(tǒng)環(huán)境污染公害一般會對人類的身心健康產(chǎn)生直接影響。既往研究者對海洋聲學的關(guān)注通常落腳于其在軍事活動中所發(fā)揮的重要作用，作為一種探測潛艇的方法，研究僅關(guān)注于抑制噪聲對聲納系統(tǒng)的干擾[3]，而忽視了聲波對海洋哺乳動物生存所產(chǎn)生的影響。在海洋環(huán)境中，生物受能見度及氣味辨識度的限制，主要依賴聲音這類介質(zhì)進行溝通、覓食以及求偶，因而對其感知也更為敏銳。但隨著人類對海洋探索規(guī)劃的進一步展開，人類活動所產(chǎn)生的噪聲干擾也在進一步增加，暴露在高強度噪聲之下的海洋生物，其聽覺靈敏度會逐步減弱，當聲級進一步升高，不僅會造成生物永久性的聲損傷，[4]還會使其遷徙或死亡。基于海洋生物發(fā)聲行為的特異性，除海洋哺乳動物受到人為噪聲的直接影響外(1)Ben White’s Yucatan Diary. https://awionline.org/sites/default/files/uploads/documents/ml-benwhiteyucatandiary-092711.pdf，海洋爬行動物以及無脊椎動物(2)Vermeij MJ, Marhaver KL, Huijbers CM, Nagelkerken I, Simpson SD. Coral larvae move toward reef sounds. PLoS One. 2010 May 14;5(5):e10660.Alderks PW, Sisneros JA (2011) Ontogeny of auditory saccular sensitivity in the plainfin midshipman fish, Porichthys notatus. J Comp Physiol A 197:387-398也可能因?qū)Ω邚姸仍肼暤母兄谏?、行為及適應性方面發(fā)生轉(zhuǎn)變，這最終將波及海洋生態(tài)系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)及整體平衡，危及海洋生物的多樣性保護。

在已有的國際法律框架下，盡管尚無解決海洋人為噪聲問題的專門性公約，但仍可依有關(guān)海洋動物保護的國際性條約對海洋噪聲污染進行治理，且目前區(qū)域性的國際法律文本已提出了以預防為主的相關(guān)措施與解決辦法，部分發(fā)達國家也在積極推動國內(nèi)立法進程與國際法在水下噪聲規(guī)制領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化。反觀我國為噪聲污染規(guī)制而出臺的法律法規(guī)中，《中華人民共和國噪聲污染防治法》對噪聲的定義僅限于對他人生活、工作、學習所造成的干擾，而航道區(qū)域等水下環(huán)境產(chǎn)生的船舶噪聲對其間生活的魚類等生物造成何種干擾，尚無國內(nèi)法給予關(guān)注。[5]當前以南海為代表的海域環(huán)境正承受著多元化的人為噪聲侵擾，相應區(qū)域內(nèi)生物擱淺數(shù)量正日益增長(3)參見我國沿海群發(fā)性鯨類擱淺，人為水體噪音或是最大誘因[N].新京報，2022-01-22.https://finance.sina.com.cn/tech/2022-01-22/doc-ikyamrmz6833953.shtml.145頭鯨魚擱淺，環(huán)境噪聲污染已經(jīng)超乎你的想象[EB/OL].https://www.hzjzy.com/hangy/270.html.，妨害著區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護。盡管目前聯(lián)合國并未將海洋噪聲污染列為亟待解決的環(huán)境問題，但已有海洋區(qū)域合作協(xié)定對此問題進行探索，因而筆者試圖從現(xiàn)有問題出發(fā)，綜合考察該議題下國際造法的進展及相關(guān)國家實踐，提出以海洋命運共同體理念為指導、在全球海洋環(huán)境治理的既有模式下，我國對海洋噪聲的規(guī)制及實踐方案，以期在海洋人為噪聲治理領(lǐng)域有所總結(jié)，對相關(guān)研究有所助益。

一、現(xiàn)行海洋噪聲污染的法律規(guī)制進展及實踐

海洋噪聲作為一種非傳統(tǒng)威脅，認定其對生物及所處環(huán)境產(chǎn)生損害的過程是復雜且有爭議的。倘若依據(jù)管理風險的傳統(tǒng)方法：“只有在以明確和令人信服的證據(jù)確定損害”的情況下，才有理由采取保護環(huán)境的行動(4)Trail Smelter Arbitration Decision (United States v. Canada). 35 AJIL (1941). 648-736, at 716.，那么在等待結(jié)論性證據(jù)的同時，海洋生態(tài)可能已經(jīng)遭受了巨大損害。有鑒于此，學術(shù)界及相關(guān)國際機構(gòu)對生物多樣性可能受水下噪聲影響的程度開展了廣泛調(diào)查，這一過程也得到了來自國際層面的關(guān)注，一些國際和區(qū)域機構(gòu)也通過會議決議的形式，對水下噪聲管理的必要性進行了確證。

(一)海洋噪聲污染治理的國際法規(guī)制

1.《聯(lián)合國海洋法公約》

作為第三次聯(lián)合國海洋法會議達成的一項國際協(xié)議，《聯(lián)合國海洋法公約》的設定旨在為海洋及其資源的利用建立一個全面的國際法律制度，因而也被稱為“海洋憲章”。盡管在廣泛性與影響力上無出其右，但礙于制定時間的久遠，難以避免其內(nèi)容存在滯后性：在公約中無直接涉及人為水下噪聲的相關(guān)內(nèi)容。但《聯(lián)合國海洋法公約》也明確規(guī)定，締約國有義務“保護和保全海洋環(huán)境”并“防止、減少和控制任何來源的海洋環(huán)境污染”(5)參見《聯(lián)合國海洋法公約》第192條及第194條第1款。，現(xiàn)有證據(jù)已能夠證明軍用聲納的應用與鯨魚擱淺的發(fā)生存在直接聯(lián)系(6)Navy sonar and cetaceans: Just how much does the gun need to smoke before we act?[EB/OL].https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0025326X08002221.，這足以滿足《聯(lián)合國海洋法公約》對“有害影響”(deleterious effect requirement)的定義。聯(lián)合國大會也通過非正式協(xié)商會議(UNICPOLOS)提議對海洋噪聲污染進行防治，依此而形成的相關(guān)協(xié)定與決議(7)Statement by OceanCare and the International Ocean Noise Coalition[EB/OL].http://oceannoisecoalition.org/wp-content/uploads/2018/06/OceanCare-IONC-Statement-ICP-19-11-06-2018-final.對締約國減少人為海洋噪聲具有實踐性的指導意義。

2.《生物多樣性公約》

作為第一項有關(guān)生物多樣性保護和可持續(xù)利用的全球性協(xié)議，其保護生物資源的初衷在世界范圍內(nèi)得到了認可和接納。序言中強調(diào)，“一些人類活動正在導致生物多樣性的嚴重減少”，縱觀全球?qū)τ谏锒鄻有缘谋Ｗo始終未進入主流視野，且下降的趨勢也未得到根本性遏制，究其原因在于從科學共識到政治協(xié)議達成的漫長過程，限制了環(huán)境治理活動的開展，對生物的保護囿于“能力與意愿”，[6]致使諸如“人為海洋噪聲”的規(guī)制踟躕不前。盡管《生物多樣性公約》在2014年的第 XII/23號決定(8)Intergovernmental Decisions and Academic Bibliography relating to Marine Species and Anthropogenic Underwater Noise[EB/OL].https://www.oceancare.org/wp-content/uploads/2017/11/Intergovernmental-Decisions-and-Academic-Bibliography-relating-to-Marine.敦促締約方采取諸如：繪制聲音時空分布圖、對噪聲活動可能造成的重大不良影響進行評估監(jiān)測等行動，但實際推動落實的國家和地區(qū)寥寥無幾。鑒于鯨魚及海豚等易受到人為海洋噪聲威脅的生物已成為全球公認的瀕危物種，包括中國在內(nèi)的各締約國應主動參與海洋噪聲管理規(guī)范的制定。

3.《保護遷徙野生動物物種公約》

其目標在于通過訂立具體的國際協(xié)定，在政府間開展針對遷徙與洄游物種的跨國界保護行動?！豆s》第3條第4款第3項指明:締約國應當“在可行和適當?shù)姆秶鷥?nèi)，預防、減少或控制正在危及或有可能進一步危及該物種的各種因素”。除“外來物種”可能對生物的生存繁殖帶來威脅外，人為海洋噪聲的產(chǎn)生及強度的增加也可能是生物棲息地衰退的重要影響因素(9)ADVERSE IMPACTS OF ANTHROPOGENIC NOISE ON CETACEANS AND OTHER MIGRATORY SPECIES[EB/OL].https://www.cms.int/sites/default/files/document/cms_cop12_res.12.14_marine-noise_e.，各國有必要也有義務對海洋噪聲的治理采取行動。在2017年第十二次會員國大會中也重申了對近海風力發(fā)電廠及航運噪聲開展國際協(xié)調(diào)研究的必要性，希望能最大限度的降低航運噪聲對海洋生物群帶來的不利影響。盡管中國還未加入此項公約，但對政府間協(xié)調(diào)開展遷徙物種保護的重要性給予了充分認可，在積極參與中華白海豚及遷徙候鳥的跨界保護中，積累了跨國界物種保護和管理的經(jīng)驗，[7]有望為未來海洋生物的保護提供大國智慧。

(二)各國有關(guān)海洋噪聲污染的治理實踐

1.歐盟國家

歐盟國家間受地理位置特殊性影響，海洋活動的范圍常越出周邊區(qū)域，這使得在積極利用海洋產(chǎn)業(yè)和能源謀求自身競爭力的同時，也更能領(lǐng)會豐富且脆弱的海洋對經(jīng)濟、氣候及人類發(fā)展的重要影響。因此先后通過決議和戰(zhàn)略，推動歐盟對“兩洋”和“四?！?10)“兩洋”和”四?！胺謩e指大西洋和北冰洋，地中海、黑海、波羅的海和北海。的生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護，以期實現(xiàn)海洋生物多樣性的保護目標。針對海洋噪聲，歐洲議會于2004年以壓倒性的票數(shù)通過決議，[8]呼吁歐盟及其成員國“在完成對海洋哺乳動物、魚類和其他海洋生物累積環(huán)境影響的全球評估之前，暫停在管轄水域內(nèi)部署高強度聲納”。2008年，歐盟在“海洋綜合政策藍皮書”的基礎(chǔ)上頒布了《海洋戰(zhàn)略框架指令》，保證于2020年實現(xiàn)海洋資源及生態(tài)系統(tǒng)的良好狀態(tài)，其中首次明確將人為水下噪聲納入污染定義，強制其成員申明并確保“水下噪聲將保持在不會對海洋環(huán)境產(chǎn)生不利影響的水平”。

出于各海區(qū)的特性及能夠便于協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各國開展海洋哺乳動物的保護活動，歐盟制定了相關(guān)區(qū)域合作協(xié)議，包括但不限于《關(guān)于保護波羅的海、東北大西洋、愛爾蘭和北海小鯨類的協(xié)定》(簡稱ASCOBANS)及《關(guān)于保護黑海、地中海和大西洋沿岸鯨類動物的協(xié)定》(簡稱ACCOBAMS)。ASCOBANS是為數(shù)不多的直接對人為水下噪聲進行規(guī)制的國際法律文本，從第三次締約國會議開始，陸續(xù)提出使用預防性方法解決海洋噪聲，呼吁在區(qū)域?qū)用媾c其他締約方或非締約方開展合作，從國家層面引入審批程序以加強對人為活動的干預。(11)Resolution No.9:Managing Cumulative Anthropogenic Impacts in the Marine Environment[EB/OL]. https://www.ascobans.org/en/document/managing-cumulative-anthropogenic-impacts-marine-environment-0.ACCOBAMS在2004年通過的第3.10號決議中承認人為海洋噪聲是一種危險的污染物，并請各締約方對水下噪聲活動實施緩解和監(jiān)測措施、在海洋哺乳動物活動的關(guān)鍵區(qū)域周圍設置緩沖區(qū)(12)RESOLUTION 3.10 GUIDELINES TO ADDRESS THE IMPACT OF ANTHROPOGENIC NOISE ON MARINE MAMMALS IN THE ACCOBAMS AREA[EB/OL].https://www.accobams.org/wp-content/uploads/2016/06/ACCOBAMS_MOP3_Res.3.10.。提議優(yōu)先進行高質(zhì)量研究的同時，繪制并確定海洋哺乳動物可能受到噪聲影響的計量范圍，即“人為水下噪聲地圖”，這便于各國了解海洋噪聲的生成現(xiàn)狀及其對鯨類的影響，使采取的規(guī)制措施更具可操作性。

2.美國

人為噪聲對海洋生物的影響一直都是美國最高級別的科學研究主題。1995年的海洋氣候聲學測溫實驗促使公眾開始關(guān)注海洋噪聲污染，其后在《海洋哺乳動物保護法》中為聲音水平設定閾值，以防止海洋哺乳動物受到“傷害”或“行為騷擾”。[9]自然資源保護委員會也在1999年發(fā)布的白皮書中對海洋人為噪聲的增加提出了監(jiān)管建議，包括但不限于建立新的海洋生物保護區(qū)、將噪聲污染標準納入國際協(xié)定并制定有關(guān)噪聲污染監(jiān)管的區(qū)域協(xié)定。[10]美國國家海洋和大氣管理局(NOAA)作為管理美國海洋資源及棲息地的組織，其領(lǐng)導下的國際海事組織于2014年在小組內(nèi)批準了船舶減少噪聲的自愿原則，以激勵建造和改造船只、降低對海洋生物的影響。其2016年所發(fā)布的海洋噪聲戰(zhàn)略路線圖(13)Ocean Noise Strategy Roadmap[EB/OL].https://cetsound.noaa.gov/Assets/cetsound/documents/Roadmap/ONS_Roadmap_Final_Complete.被認為是了解和評估噪聲對海洋生物的慢性影響，用以指導未來海洋活動的重要參考。

海洋噪聲戰(zhàn)略路線圖繪制的重點本是對美國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)慢性噪音(chronic anthropogenic noise)進行評估，但夏威夷地區(qū)軍事主動聲納訓練演習的噪聲測繪，使軍用雷達的使用進入了噪聲規(guī)制的范圍。[11]國際捕鯨委員會及美國海軍聲納專家都一致認為，低頻聲納的使用是導致鯨類大規(guī)模擱淺的最重要因素。2016年7月，美國舊金山聯(lián)邦法院裁定美國海軍違反《海洋哺乳動物法》，這一判決推翻了溫特案所確立的國家安全至上的利益選擇。溫特案裁判的歷程也體現(xiàn)出美國社會在環(huán)境利益與其他社會利益間的平衡與抉擇(14)海軍演習是美國過去三十年海洋哺乳動物擱淺訴訟的主題，自然資源保護委員會及相關(guān)非政府組織就海軍執(zhí)行安全任務與海洋生物福利的保護產(chǎn)生分歧(以溫特案為代表)。NRDC v. Evans, 364 F. Supp. 2d 1083 (N.D. Cal. 2003), appeal dismissed, NRDC v. Gutierrez, 457.F.3d 904 (9th Cir. 2006).，在無法永久禁止海軍使用低頻主動聲納進行訓練和測試的情況下，法院僅限制其不得在海洋生物特別豐富的地區(qū)使用，其后美國海軍自行豁免其在“環(huán)太平洋”演習中聲納的使用，使軍事活動的開展，在“國防必要時”可免受《海洋哺乳動物保護法》的約束(15)。但即使是美國海軍太平洋艦隊的作戰(zhàn)區(qū)域已被證實屬于具有生物學意義的棲息地(16)Van Parijs, S. M., Curtice, C., & Ferguson, M. C. (Eds.). (2015). Biologically important areas for cetaceans within U.S. waters. Aquatic Mammals (Special Issue), 41(1). 128 pp.，NOAA仍未采取相關(guān)限制或緩解措施。

3.加拿大

加拿大對其管轄水域海洋噪聲的管理，既不同于歐盟具有《海洋戰(zhàn)略框架》可綜合指導海洋生物保護；也不具有如美國《海洋哺乳動物保護法》的法律框架，能對海洋哺乳動物給予特別關(guān)注。加拿大對海洋噪聲的關(guān)注基于海洋哺乳動物種群能否滿足可持續(xù)消費利用的需要。相較于美國僅將聲學作為重要而非主要威脅的組成元素，加拿大通過2010年聯(lián)邦法院的一項裁決(17)Federal Court, 2010. David Suzuki Foundation v. Minister of Fisheries and Oceans. 2010 FC 1233. Affirmed, 2012 FCA 40.，迫使聯(lián)邦政府在海洋哺乳動物的行動計劃中承諾：對關(guān)鍵棲息地聲學成分進行保護，將水下噪聲列為至少兩種瀕危鯨魚物種關(guān)鍵棲息地的威脅要素。[12]

此外，加拿大對海洋哺乳動物的保護散見于《漁業(yè)法》、《國家海洋保護區(qū)法》及《瀕危物種法》等法律中，由《海洋法》為海洋戰(zhàn)略及生態(tài)系統(tǒng)保護提供指導，授權(quán)海洋保護區(qū)的建立，但目前仍未商討出一個總體性的針對海洋噪聲的管理和緩解辦法。[13]同時海洋保護區(qū)的建立取決于其是否有利于商業(yè)漁業(yè)，而依照加拿大《海洋哺乳動物條例》，禁止擾亂海洋哺乳動物的前提是未處于捕魚狀態(tài)，這使得《漁業(yè)法》中保護海洋哺乳動物免受海洋噪聲影響依舊停留在理論層面(18)Canada Marine Mammal Regulations(Section 7)[EB/OL].http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/regulations/sor-93-56/FullText.html.?！稙l危物種法》作為保護瀕危海洋哺乳動物的有力工具，一旦物種經(jīng)由加拿大瀕危野生動物狀況委員會(COSEWIC)評估列為瀕?；蚴芡{物種，加拿大漁業(yè)和海洋部(DFO)就必須為其確定并設立關(guān)鍵棲息地。DFO已為極易受到干擾、容易產(chǎn)生擱淺或覓食中斷等不利影響的鯨類建立海洋保護區(qū)域，并對石油和天然氣勘探等易產(chǎn)生噪聲的活動進行了不同程度限制。對于區(qū)域性或海岸范圍內(nèi)的水下噪聲，加拿大計劃開展海洋空間規(guī)劃，促使具有監(jiān)管權(quán)的機構(gòu)間進行綜合而廣泛的協(xié)商，對于能源管道或航道是否對鯨類棲息產(chǎn)生影響確立科學評估與監(jiān)管審批的雙重標準。[14]

二、海洋噪聲污染治理的現(xiàn)實困境與理念變革

(一)海洋噪聲污染治理的局限

1.國際海洋法律體系的碎片化

近代國際海洋法的一大特點在于將海洋分區(qū)劃塊治理，這既是受限于自然地理條件的影響也是海洋大國爭奪規(guī)則話語權(quán)所導致的必然后果?！堵?lián)合國海洋法公約》所創(chuàng)設的專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架等制度，在一定程度上忽略了海洋作為一個整體的自然屬性，人為的海域劃分也使海洋在地理空間層面呈現(xiàn)出嚴重的條塊化狀態(tài)。海域、區(qū)域的不同使海洋法制度的設置存在差異，海洋法律體系也明顯呈現(xiàn)出碎片化特點。[15]具體到海洋噪聲污染的規(guī)制，迄今并無專門調(diào)整該問題的開放性條約，且目前所推行的若干區(qū)域性或是國家間的嘗試，也糅雜著國家間的政治博弈?；诤Ｑ筚Y源有限性與海洋生態(tài)脆弱性的共同認知勢必會推動在海洋事物中處于優(yōu)勢地位的強國，操縱國際規(guī)則以實現(xiàn)自身的特殊利益；為爭奪海洋規(guī)則話語權(quán)而提出的理念、主張與制度構(gòu)想并不能使各方主體對海洋資源保護建立共識，國際社會在海洋法律體系的建設中實質(zhì)上仍處于無政府狀態(tài)。

2.國際海洋法律規(guī)則供需失序

各國在地理、經(jīng)濟和文化上的特殊性，使現(xiàn)代國際法在發(fā)展普遍性規(guī)范的同時，基于區(qū)域共同利益而制定的協(xié)議規(guī)范也得到了極大的發(fā)展，[16]相繼產(chǎn)生的一系列區(qū)域或次區(qū)域法律文件，成為了比國際法更為發(fā)達的法律形式。在海洋噪聲治理中，出于對國家及區(qū)域性組織的依賴，區(qū)域性海洋規(guī)則多符合本國利益或適宜區(qū)域發(fā)展，往往導致區(qū)域性制度林立而缺乏應對全球性海洋危機的國際規(guī)則?！堵?lián)合國海洋法公約》及《生物多樣性公約》等僅限于針對環(huán)境保護作出普遍性原則規(guī)定，對于可否將海洋噪聲歸結(jié)為跨界污染的一種形式，[17]仍未得到國際條約的肯定；其能否對海洋噪聲進行強制性約束措辭模糊，這在一定程度上影響了公約的約束力。對規(guī)范的模糊化處理主要是出于兩方面原因：一是各國對海洋噪聲危害的認知并不如微塑料污染或氣候、難民問題深入；二是各國對海洋生物資源利用與養(yǎng)護的關(guān)切不同，這也使全球性規(guī)則的制定阻力重重。而主張“盡量”謀求與其他國家或國際組織的合作，“鼓勵、建議”各國調(diào)整并完善國內(nèi)法律法規(guī)以兼顧生態(tài)保護(19)參見《生物多樣性公約》第14條第1款第3項。的倡導性表述，使各締約國更易從自身利益出發(fā)，作出有利于本國的理解而否認締約國在海洋噪聲污染治理方面的義務。

3.海洋噪聲規(guī)制實踐中“搭便車”現(xiàn)象凸顯

依據(jù)曼瑟爾·奧爾森的理論：“公共物品一旦存在，每個社會成員不管是否對這一物品的產(chǎn)生作過貢獻，都能享受這一物品所帶來的好處”。作為世界各國人民都有權(quán)享受的經(jīng)濟效益與生態(tài)效益，海洋資源屬于非排他性與非競爭性的公共物品，因受益主體的廣泛且不特定，往往使應當承擔環(huán)境保護責任的各國都試圖追求最小的付出、甚至不付出財力和精力便可獲取利益的共享。以南海周邊國家對國際環(huán)境公約的加入為例，菲律賓是域內(nèi)唯一簽字締約《遷徙物種公約》的國家，簽署《印度洋、東南亞海龜及其棲息地的諒解備忘錄》的周邊國家也只增加了印尼與越南。一方面南海周邊國家長期存在島礁主權(quán)、海域劃界、資源開發(fā)等爭端，復雜的地緣政治環(huán)境使各國對環(huán)境問題往往多從維護本國利益的角度出發(fā)，難以建立集體認同、形成環(huán)境利益共同觀。[19]另一方面環(huán)境保護事務中“一與多”關(guān)系的存在，給各國海洋環(huán)境治理提供了“搭便車”的機會與空間，公約加入的自主選擇性使各國往往難以形成對海洋環(huán)境治理的動力。相關(guān)國際機構(gòu)的設立多為規(guī)范性而非操作性，僅履行溝通、協(xié)調(diào)及促進義務，難以真正發(fā)揮對南海海洋環(huán)境治理的監(jiān)督管理職責。目前海洋噪聲的治理仍然集中在發(fā)達國家間、以圍繞自身需求所實施的個別行為為主。對于公海等國家管轄范圍之外的海洋人為噪聲，目前既無一個超國家集團進行管理，國家的行動又不能直接獲得實在收益。因一方或幾個相關(guān)方不履行或不充分履行責任,就很可能出現(xiàn)只由另外一方或幾個相關(guān)方獨自承擔治理負擔的局面,進而導致這一方或幾個相關(guān)方也無力承擔或不樂于承擔責任，最終導致整個責任共擔機制的崩潰。[19]就海洋這個大集團的困境而言，目前行之有效的方式仍是回到以區(qū)域為單位的小集團，以區(qū)域合作的形式開展海洋的保護與治理，這不僅有利于發(fā)揮各方優(yōu)勢，調(diào)動積極性；還能相互形成對照，便于監(jiān)管以減少“搭便車”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(二)“公海自由原則”邁向“海洋命運共同體”的理念變革

1.傳統(tǒng)海洋治理理念之弊端

在全球海洋治理及海洋噪聲規(guī)制中問題的產(chǎn)生，可回溯至既往海洋利用理念的變化。格勞秀斯于1609年發(fā)表的《海洋自由論》，奠定了如今國際法與海洋法的基礎(chǔ)，也使海洋自由思想成為海洋利用的理論依據(jù)，人類不僅要求對海洋本身享有公平航行、貿(mào)易的權(quán)利，對于海洋中的豐富資源也主張開放共享。隨著對自然資源及海洋漁業(yè)資源探索能力的顯著提升，人類對海洋資源的利用需求也在不斷擴大，但鮮少能夠?qū)Ｑ筚Y源的保護投以關(guān)注?！肮２遏~自由”的國際法規(guī)則，使公海漁業(yè)資源正面臨養(yǎng)護危機。格勞秀斯過去所主張的海洋資源取之不盡、用之不竭的理論，實際上已違背了當代社會的現(xiàn)實狀況[20]，對海洋利用的觀念，應當由海洋自由轉(zhuǎn)變?yōu)楹Ｑ笾卫怼?/p>

為避免海洋資源在全球海洋公域的應用與治理中出現(xiàn)集體行動的困境，罔顧海洋承載力，致使“公地悲劇”的發(fā)生，海洋治理采取了產(chǎn)權(quán)化的治理范式以應對資源危機。[21]其中《聯(lián)合國海洋法公約》首創(chuàng)的“專屬經(jīng)濟區(qū)”制度，不僅為海洋“公地”制定了細化規(guī)則，也使沿海國對自然資源的利用行為更加理性、也更有內(nèi)在動力承擔養(yǎng)護義務。但影響海洋生物多樣性的因素不僅限于人類的過度捕撈，更為主要且直接的威脅在于海洋環(huán)境污染(20)海洋生物多樣性面臨五個主要威脅分別為：人類的過度捕撈、海洋污染、生態(tài)環(huán)境改變、外來物種入侵、全球氣候變化。。對于海洋噪聲這類危害形式特殊，危害行為難以追溯，危害結(jié)果發(fā)生也更為隱秘且難以預料的污染物的治理，不能對海洋進行簡單劃界而應依海洋生態(tài)系統(tǒng)特性對責任進行明確細化，這不單單是主權(quán)國家管轄范圍內(nèi)的義務，更需國際及區(qū)域組織間的合作。為解決內(nèi)部對海洋資源與權(quán)益的競爭，也迫切需要對國際實踐及區(qū)域活動給予理論支撐?！昂Ｑ竺\共同體”理念的提出，能有效克服上述弊端，其承繼于國際法既往發(fā)展的成果，作為政治理念，其精神內(nèi)涵也體現(xiàn)了代際公平與可持續(xù)發(fā)展等國際環(huán)境法原則，具有高度的法律性。[22]

2.“海洋命運共同體”理念在海洋噪聲治理中的目標定位

更新海洋治理理念，實現(xiàn)協(xié)商合作的治理格局。當今海洋治理面臨的最大挑戰(zhàn)是，傳統(tǒng)海權(quán)國家依靠其海軍優(yōu)勢及霸權(quán)地位，強行推行單方規(guī)則與秩序，這不僅使海上沖突的可能性增加，也使海洋資源平等利用、海洋經(jīng)濟共同繁榮淪為空談?！堵?lián)合國海洋法公約》作為國際政治斗爭與各方利益妥協(xié)的結(jié)果，其為世界海洋所確立的法律秩序也不可能全面且準確，面對國際海洋法域以國家主權(quán)為導向的傳統(tǒng)思維方式與以共同體為導向的現(xiàn)代思維方式的沖突，[23]海洋治理理念亟需變革。

海洋噪聲污染、非法捕撈、海水酸化等多因素的影響使海洋生態(tài)愈發(fā)惡劣，海洋是聯(lián)通的海洋，是全人類的海洋，人類開發(fā)利用海洋的整體性越突出，就越無法在面臨海洋風險時獨善其身，因而海洋噪聲問題的解決有賴于各國建立合作、共迎風險。習近平總書記提出的“海洋命運共同體理念”作為最具“中國智慧”的方案，不僅強調(diào)人類與海洋是休戚與共的命運共同體,倡導人與海洋的和諧共生[24]，也強調(diào)各國針對全球海洋秩序應重建對話與溝通平臺、制定危機應對方案以實現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展。以海洋噪聲的產(chǎn)生為例，行駛于公海的船舶，罔顧海洋生物保護而追逐短期效益，以鄰為壑的現(xiàn)象常常出現(xiàn)。為實現(xiàn)自身的發(fā)展而忽視他國環(huán)境需求，也終將因利益糾葛而陷入無休止的對立情緒之中。

因而海洋噪聲的治理應以“海洋命運共同體”理念為指引，使海洋回歸其“共有物”的屬性，對于海洋人為噪聲的治理，應加強合作，以各國之合力共同應對，以對話協(xié)商代替武力爭端，堅持開發(fā)包容，堅持共利合作，堅持與時俱進地參與海洋實務。[25]海洋的整體性與海洋活動的國際性決定了任何一個國家都無法獨立保護海洋生態(tài)環(huán)境，海洋的繁榮發(fā)展也不能仰賴于哪一個國家單獨實現(xiàn)，應共同參與海洋資源的開發(fā)分配與海洋糾紛的化解。

3.“海洋命運共同體”理念在海洋治理中的價值彰顯

海洋噪聲規(guī)制的特殊性在于噪聲源的可移動性以及傳播所造成的跨界污染，在國家管轄范圍內(nèi)產(chǎn)生的噪聲若無國內(nèi)立法規(guī)范，則會產(chǎn)生國家主權(quán)間的沖突；若主動涉足國家管轄范圍外噪聲的治理，則又與公海自由原則相矛盾。[26]“完善全球海洋治理制度體系的核心要務是制定和確立各國普遍認同和愿意遵循的治理規(guī)則”[27]，因此海洋噪聲的控制除科學技術(shù)的指導外，還需“海洋命運共同體”理念為指引，兼顧利益分配與資源保護，指導海洋綜合事務的管理。區(qū)域性條約對國際公約中的原則性內(nèi)容，依地區(qū)特性進行細化以實現(xiàn)其可操作性，通過區(qū)域合作進一步強化和完善全球海洋環(huán)境治理。

以“海洋命運共同體”為指引有利于海洋安全環(huán)境的構(gòu)建。海洋安全是一個內(nèi)容廣泛的綜合性概念，不僅包括環(huán)境與氣候變化之下人類生存危機的化解；也包括國際海洋秩序?qū)用婊诤Ｑ髾?quán)益之爭的應對。相較于采取海洋執(zhí)法或海洋外交的方式消除特定威脅，海洋戰(zhàn)略的長期性要求建立并維護周邊海域的安全、穩(wěn)定，實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)向好發(fā)展，這不僅要求海上各國的發(fā)展要兼顧近海優(yōu)勢與遠海保障，還需推動構(gòu)建區(qū)域及全球海洋安全秩序。“海洋命運共同體”理念所樹立的“共同、綜合、合作、可持續(xù)”的新海洋安全觀，是中國在共同維護海洋和平、共筑海洋新秩序、共促海洋繁榮發(fā)展的方案與智慧的提供?！昂Ｑ竺\共同體”理念中關(guān)乎海洋治理的內(nèi)容都帶有著強烈的人類命運共同體意識，中國預見了以和平方式解決國際海洋爭端的可能性，因而倡議在海洋命運共同體中實現(xiàn)權(quán)、責、能的一體平衡，以圓桌會議的形式對海洋的發(fā)展利用進行積極協(xié)商，與涉海非政府組織開展官方合作，推動構(gòu)建海洋治理主體間相互尊重、和平穩(wěn)定的發(fā)展道路。面對海洋噪聲及海洋塑料等海洋污染問題與生態(tài)失衡所暴露出的海洋治理滯后性與有限性的現(xiàn)狀，為實現(xiàn)海洋的可持續(xù)開發(fā)利用，應堅持技術(shù)合作、利益共享，以區(qū)域、國家及全球性為基礎(chǔ)開展多層次海洋治理行動，以互利共贏的態(tài)度，實現(xiàn)人海和諧發(fā)展目標、共同探索海洋合作治理的新秩序。

三、海洋噪聲防治“三位一體”的治理體系構(gòu)建

目前海洋噪聲對海洋生物健康及海洋生態(tài)平衡的影響已經(jīng)得到了生物界、法學界等領(lǐng)域的重視，這不單是一個學科的任務，也不僅是一個國家的問題，而是事關(guān)海洋利用與發(fā)展的重大課題，其解決不單依賴經(jīng)濟發(fā)展水平、科學技術(shù)能力，更仰仗各國的有效參與。任何一個國家都無法獨立保護海洋環(huán)境，任何一個國家也都無法避開海洋環(huán)境破壞所帶來的生態(tài)、氣候問題。

(一)國際層面：以“海洋命運共同體”理念推動國際海洋法律秩序的完善

為解決目前海洋生態(tài)保護與噪聲污染防治以“軟法”為主要規(guī)制形式，造成國際社會無有力約束機制、逃避責任、困于利益糾葛的問題。海洋噪聲的減控不僅需引進強制性的實施機制，以公約的廣泛參與性昭示海洋噪聲規(guī)制的緊迫性與必要性，以后果的強制性保障各國切實履行海洋保護義務。更需以“海洋命運共同體”理念為指引，形成以“共商、共建、共享”為原則的全球治理觀，通過建立國際社會成員間的合作、信賴關(guān)系，彌補了國際法律秩序毀易守難的結(jié)構(gòu)性特點[28]，在協(xié)商共治的氛圍下締結(jié)更有法律約束力的國際公約。

還值得注意的是，海洋命運共同體的構(gòu)建并非完全等同于全球共治。[29]以《聯(lián)合國海洋法公約》為例，其序言中確定，應“本著互相諒解和合作的精神解決與海洋法有關(guān)的一切問題”，倡導在主權(quán)平等的基礎(chǔ)上共同發(fā)展、成果共享。但“海洋命運共同體”的構(gòu)建更強調(diào)國際關(guān)系民主化，更注重國家間的平等合作，任何國家，不論大國小國、強國弱國、發(fā)達國家或是發(fā)展中國家，都應當在互利共贏的基礎(chǔ)上，共同應對全球性挑戰(zhàn)。海洋命運共同體所建構(gòu)的“共治共享”正在逐步打破專屬經(jīng)濟區(qū)制度所構(gòu)建的“專屬專管”，在拓展海洋研究主體與維度的同時，使海洋的發(fā)展更好的致力于海洋秩序的可持久性、海洋資源的可持續(xù)性以及海洋權(quán)益的可合理性享有[30]，使海洋噪聲等復雜問題得到全面的控制與解決。

(二)區(qū)域?qū)用妫航?gòu)基于海域特性的區(qū)域治理機制

全球海洋治理體系的構(gòu)建受到環(huán)境問題的跨國家性影響，面臨機制沖突、合作不足等問題，相較于各洲間政治利益考量、意識形態(tài)對立、履約能力不同等現(xiàn)實原因，國家間的治理合作意愿更為強烈,區(qū)域化的組織或安排更易凝聚國家間的價值與期望，實現(xiàn)在海洋治理問題上的共識[31]，區(qū)域海洋沿岸國也能更為平穩(wěn)持續(xù)地推進海洋生態(tài)保護事業(yè)。

1.構(gòu)建區(qū)域性海洋聲學保護區(qū)

國家管轄范圍外海域范圍廣闊且物種豐富，但因受捕魚、航行、海底采礦等人類活動的影響，海洋環(huán)境及生態(tài)養(yǎng)護中所需處理的事務也更為復雜。參照區(qū)域海洋項目在地中海及東北大西洋范圍內(nèi)對海洋生態(tài)環(huán)境保護和資源可持續(xù)利用的進展，區(qū)域性海洋保護區(qū)的建立能夠為海洋噪聲治理提供思路借鑒。目前世界范圍內(nèi)海洋保護區(qū)的設立，其目標在于對大型海洋生物及其棲息地的保護，這與海洋噪聲管制所欲實現(xiàn)保護的對象一致，因而海洋聲學保護區(qū)的建立存在現(xiàn)實的建設標準。其最大的挑戰(zhàn)在于海域主權(quán)歸屬的爭議，以南海保護區(qū)的設立為例，為保護橫跨兩個或兩個以上國家管轄權(quán)的生態(tài)系統(tǒng)，一般是建立跨界海洋保護區(qū)以滿足管理需要，但實踐中南海地區(qū)的復雜局勢，使得任何對合作行動的支持都可能被解讀為對國家聲索請求的間接承認。[32]

因此對這類爭議地區(qū)聲學保護區(qū)的設立應首先發(fā)揮區(qū)域性組織的協(xié)調(diào)功效，定期召開會議以協(xié)商人為噪聲減控的行動計劃與績效指標，可考慮各成員國履約能力的不同，設定有針對性且具有一定強制力的議定書或制度性合作模式，以保證內(nèi)容的有效實施；應允許鄰近沿海國在海洋噪聲的管理過程中享有特殊地位，在提案、磋商等方面具有優(yōu)先權(quán)，適當顧及沿海國的合法權(quán)益。協(xié)助并督促聲學保護區(qū)周邊國家完成生物多樣性的研究與監(jiān)測，實現(xiàn)區(qū)域?qū)用娴男畔⒐蚕砼c聲學標準測定。海洋保護區(qū)的建設與合作被認為是踐行和推廣“海洋命運共同體”理念的重要方式[33]，中國也需發(fā)揮自身域內(nèi)大國的引領(lǐng)作用，在海洋噪聲問題的管理中主動發(fā)聲，適時推進爭議海域海洋保護區(qū)建設。

2.防治海洋噪聲污染的前期信息交流機制

環(huán)境問題往往存在不確定性，對于引起環(huán)境現(xiàn)象發(fā)生的科學認知也在相當長的一段時間內(nèi)并不全面準確，面對可能危害海洋生物的巨大風險，國際環(huán)境法規(guī)定了風險預防原則，即構(gòu)建海洋噪聲監(jiān)測與信息共享機制，從源頭控制噪聲的產(chǎn)生。

海洋環(huán)境信息平臺的建立主要包括兩方面的內(nèi)容：一是建立海洋生態(tài)安全信息數(shù)據(jù)庫，庫內(nèi)應包含各監(jiān)測站點信息，統(tǒng)一海洋噪聲信息獲取的頻率、評估流程及公布形式。各國應對管轄范圍內(nèi)重點船只及海洋勘探活動進行登記，以加強區(qū)域組織對環(huán)境治理、安全預警及生態(tài)修復方面信息的掌控。二是建設海洋生態(tài)安全信息共享機制，各國應參與搭建信息溝通協(xié)作平臺，參與海洋重大事件的信息監(jiān)測與事件處理。對管轄海域內(nèi)海洋環(huán)境及生物狀況定期進行匯報和交流，以大數(shù)據(jù)的方式對區(qū)域環(huán)境信息進行分析整理，同時與國際接軌，實現(xiàn)國家間的信息交流與成果共享。三是強化對海洋環(huán)境突發(fā)事件的應對與管轄能力，監(jiān)管機構(gòu)應對匯報時限及程序作出標準化統(tǒng)一，對各國船只在重點區(qū)域、重點時段超過監(jiān)管標準的活動作出處罰；針對瞞報、漏報、錯報的行為，應設定懲罰措施，以國際公報的形式刊發(fā)相關(guān)噪聲排放情況。海洋環(huán)境的治理始終與海洋的經(jīng)濟發(fā)展密不可分，為打破各利益主體間隔閡，實現(xiàn)環(huán)境保護成效的長期性，關(guān)鍵還在于加強各國對“海洋命運共同體”的理念認同，使各國建立對海洋環(huán)境治理及海洋生態(tài)文明建設的責任感與使命感。

3.防止海洋噪聲損害擴大的后期協(xié)調(diào)機制

事前預防盡管能最大限度的避免風險的發(fā)生，但在探討多元共治理論時，應將事前預防與事后協(xié)調(diào)相結(jié)合，建構(gòu)以預防為主、治理為輔的海洋噪聲污染管理模式。在“海洋命運共同體”的大時代背景之下，各國除以提供科技及資金的方式履行環(huán)境保護協(xié)作義務外，還可通過創(chuàng)設低息融資，使企業(yè)參與環(huán)境治理，這既能為生態(tài)保護行動吸納資金，企業(yè)也可通過融資參與海洋保護進而獲得社會地位與經(jīng)濟利益。[34]當各區(qū)域組織及聯(lián)合國機構(gòu)都參與融資，將勢必改善各國經(jīng)濟實力發(fā)展不平衡、環(huán)境保護能力各異的現(xiàn)狀，實現(xiàn)“海洋命運共同體”背景下的多元主體協(xié)作。

對于海洋噪聲跨界所產(chǎn)生的污染致?lián)p，可通過設立環(huán)境基金以提高各國對環(huán)境損害的賠償能力。首先需對賠償對象進行科學分析，對于保護區(qū)內(nèi)瀕危海洋物種的死亡，可由保護區(qū)所屬國向肇事國索取賠償；而對于國家管轄范圍外保護區(qū)內(nèi)海洋物種的死亡，肇事國應向區(qū)域內(nèi)專設用于海洋環(huán)境保護的基金會進行賠償；對于海洋噪聲跨界所造成的公海生物資源損害，應由基金會代為墊付，由肇事國及其區(qū)域組織實際賠償。對于海洋噪聲已造成的生態(tài)環(huán)境破壞與生物多樣性減少，可由各國通過技術(shù)與資金的相互扶持進行治理，但目前的問題在于如何平衡發(fā)達國家與發(fā)展中國家的治理需要，落實“共同但有區(qū)別原則”，將發(fā)達國家的援助義務進行細致化、明確化甚至見諸具體條文之上。這就需要一個處于中心地位的協(xié)調(diào)機制，這一協(xié)調(diào)機制能確保各國對區(qū)域框架公約內(nèi)的內(nèi)容與義務有效實施，也能加深溝通與信任，對治理進展及未來治理方略進行討論與規(guī)劃，實現(xiàn)“海洋命運共同體”所設想的國際海洋法律秩序良性發(fā)展。

(三)國家層面：完善海洋噪聲治理的預防機制

我國自1979年頒布《環(huán)境保護法》以來，在海洋、大氣、固體廢物及動植物保護領(lǐng)域都設置了專門的法律法規(guī)，環(huán)境立法可謂是空前繁榮。但對于海洋噪聲的防治，《海洋環(huán)境保護法》對其是否屬于海洋污染并未明確界定(21)《海洋環(huán)境保護法》第94條規(guī)定：“……海洋環(huán)境污染損害，是指直接或者間接地把物質(zhì)或者能量引入海洋環(huán)境，產(chǎn)生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業(yè)和海上其他合法活動、損害海水使用素質(zhì)和減損環(huán)境質(zhì)量等有害影響?！保弧盾婈牠h(huán)境噪聲污染防治規(guī)定》中，對于經(jīng)上級批準的軍事演習等因特殊任務產(chǎn)生的環(huán)境噪聲不受規(guī)定約束(22)《軍隊環(huán)境噪聲污染防治規(guī)定》第2條規(guī)定：“本規(guī)定所稱環(huán)境噪聲是指部隊和企事業(yè)單位在訓練、實驗、生產(chǎn)、建筑施工、交通運輸和生活等活動中產(chǎn)生的影響周圍環(huán)境的聲音，經(jīng)上級批準的軍事演習、打靶訓練、飛行和執(zhí)行其他特殊任務的除外。”。乃至專門規(guī)制噪聲污染的《中華人民共和國噪聲污染防治法》，對噪聲污染的定義以及環(huán)境噪聲排放標準的制定都是從人類利己的角度出發(fā)，環(huán)境品質(zhì)的好壞并未將水下生物所受影響納入考量。因而我國的立法完善在借鑒《保護野生動物遷徙物種公約》等國際法相關(guān)規(guī)定的同時，也可考慮同步制定適于海洋的聲環(huán)境質(zhì)量標準、著手海洋噪聲時空分布圖的繪制，細化操作標準及行為準則，以滿足我國海洋環(huán)境保護法律制度的整體需要。

1.制定滿足海洋噪聲管理需要的聲環(huán)境質(zhì)量標準

依照噪聲污染源可將海洋人為噪聲大致分為頻繁且可控的船舶水下噪聲以及需要國際間協(xié)調(diào)緩解的軍事噪聲污染。而控制噪聲源是控制船舶噪聲污染最根本、最有效的手段。[35]船體作為噪聲生成的最主要來源，應在船體設計與船型構(gòu)造階段改進技術(shù)，優(yōu)化材料以阻斷噪聲的產(chǎn)生與傳播，但目前船舶的設計尚未考慮水生生物安全，缺乏專為限制船舶水下噪聲而設定的標準?，F(xiàn)有《聲環(huán)境質(zhì)量標準》(GB3096—2008)》的制定目的僅考慮“保障城鄉(xiāng)居民正常生活、工作和學習”，對噪聲污染問題的規(guī)制未融入與生態(tài)環(huán)境相和諧的價值觀念。

按目前構(gòu)想，聲環(huán)境質(zhì)量標準的調(diào)整對象可大致分為兩類：按船舶類型或是按區(qū)域的不同特性制定相應的聲環(huán)境質(zhì)量標準。具體而言，民用船舶依用途往往可以分為客貨船、集裝箱船等多種類型，按載重或動力裝置的不同又可進一步細分，這就使同一類型的船舶在不同船速(23)對于同一艘船，船舶行駛速度越大，船舶輻射噪聲聲壓級則越大。參見邸凌杰.長江上游航道散裝貨船水下噪聲聲源特性分析及生態(tài)防控措施[J].珠江水運，2021(12):28-31.或狀態(tài)下其噪聲的生成呈現(xiàn)動態(tài)波動狀態(tài)。在單一噪聲源的情況下(不考慮聲波的疊加效果)，由于噪聲不具有累積性，船舶達標排放噪聲的確能保證相應聲環(huán)境的達標，但不同魚類對同一噪聲源所產(chǎn)生的影響和傷害也存在差異，無法確定合法的噪聲排放是否會造成聲環(huán)境質(zhì)量超標的后果。若簡單對航行中的每一類船舶設置固定的聲環(huán)境質(zhì)量標準值，不僅難于監(jiān)測，整條航線中不同區(qū)域內(nèi)海洋生物的保護要求也各有不同，因此以船舶類型劃定聲環(huán)境質(zhì)量標準不具有可操作性。可在出廠前按船舶類型設置噪聲達標區(qū)間，對于建造完成或投入使用的未達標船只可通過強制加裝消聲器或隔聲裝置以降低船體噪聲的產(chǎn)生。如若將聲波的疊加效應作為考量因素之一，在多個噪聲源同時排放環(huán)境噪聲的情況下，即使每一個船只都滿足噪聲排放標準，也有可能造成聲環(huán)境質(zhì)量超標。因此建議以海洋環(huán)境保護區(qū)為基礎(chǔ)劃定聲環(huán)境功能區(qū)，在中心區(qū)域?qū)叫写坏臄?shù)量及頻率進行限制，以區(qū)域生物特性為計量標準，設置動態(tài)的監(jiān)管方案。

2.軍事聲納使用的限制與監(jiān)管

海洋軍事和經(jīng)濟安全是海洋生態(tài)安全保護的動力和出發(fā)點,海洋生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展依賴于國際局勢的和平穩(wěn)定，但以維護地區(qū)和平、航行自由等名義開展的軍事演習不僅會加劇海洋爭端的升溫，其軍事活動產(chǎn)生的海洋噪聲對海洋生物也將造成巨大影響。以南海地區(qū)為例，依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》、《生物多樣性公約》等國際法，保護海洋環(huán)境及生物是締約國的重要義務之一，但當前國際社會對軍事演習及其聲納使用所造成的生物損害卻缺乏規(guī)制的直接法律依據(jù)。

中國政府在軍事聲納的監(jiān)管中，對外應強化東盟各國對海洋噪聲污染治理必要性的共識，在積極推進“南海行為準則”磋商的過程中，堅決反對美國等國在南海地區(qū)部署軍事聲納探測裝置及未經(jīng)許可的軍事活動。同時，在國內(nèi)立法中對軍事聲納的使用逐步增加限制，先階段性暫停在主要鯨類及海洋保護區(qū)周圍海域范圍內(nèi)部署高強度聲納，對軍事演習的周邊海域環(huán)境進行先期評估，同時開展戰(zhàn)場生態(tài)要素調(diào)查及軍事生態(tài)學研究，預測軍事活動對海洋生態(tài)系統(tǒng)、敏感生境及物種的影響和變化，制定相應的維護、回避和修復計劃。[36]為實現(xiàn)對海洋生物多樣性的保護，應還需加強海洋環(huán)境監(jiān)管部門職能的履行。在海洋生態(tài)環(huán)境保護的責任中，海洋環(huán)境監(jiān)管部門承擔兩種角色，一是行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理職權(quán)的主管機關(guān)，二是代表國家提起損害賠償?shù)脑V訟主體。[37]海洋環(huán)境監(jiān)管部門首先需要積極行使其行政職權(quán)，在行政層面對海洋噪聲污染進行前期的監(jiān)管與控制，避免海洋環(huán)境污染事件的發(fā)生。此外需充分發(fā)揮行政權(quán)力在環(huán)境公益訴訟前置程序中的重要作用，通知并督促被訴主體糾正噪聲污染行為、避免行政程序向司法程序的轉(zhuǎn)移。

3.海洋噪聲時空分布圖的繪制及利用

海洋噪聲時空分布圖的繪制有賴于前期對海洋生物物種組成、分布特征及受脅狀態(tài)的探明，目前南海地區(qū)中國科學院深海科學與工程研究所已初步建立首個南海鯨類動物資源數(shù)據(jù)庫，致力于揭示齒鯨動物聲吶系統(tǒng)相關(guān)的發(fā)聲、聽覺機制及噪聲影響。接下來需要對重點種群的密度、分布及生境選擇作出可視化報告，結(jié)合科學研究中心、監(jiān)管機構(gòu)與國際組織等提供的數(shù)據(jù)，首先評估制定人為噪聲對重點區(qū)域海洋哺乳動物聽力影響的技術(shù)指南，對急性噪聲風險制定有效的管理方案，避免與海洋生物棲息地產(chǎn)生時空重疊。

海洋噪聲時空分布圖繪制的主要目的是最大化的減少人為噪聲對海洋生物的影響，故而需設立協(xié)調(diào)組織，如美國國家海洋和大氣管理局(NOAA)，整理記錄收集的環(huán)境聲級基線，按照強度規(guī)劃航道與科研勘探活動。既能在海域、部門及機構(gòu)內(nèi)部實現(xiàn)信息共享、監(jiān)督合作，滿足跨機構(gòu)行動的噪聲管理需求；也能實現(xiàn)有限資源對優(yōu)先管理事項的傾斜、實現(xiàn)戰(zhàn)略的科學性。在科研工作者的努力下，海域生物的研究正逐步與國際接軌，國家也應在海洋可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中對地方政府及企業(yè)的義務、執(zhí)行及監(jiān)督等模塊提出精細化要求，在海洋政策安排與法律制定中通過稅收或利益分配等機制鼓勵對海洋技術(shù)的研發(fā)。[38]海洋噪聲治理僅是我國在深海戰(zhàn)略及生物保護過程中的先期性議題，未來海洋生物多樣性的保護與可持續(xù)利用，都需要中國深度參與到國際立法的探討與研究之中。

四、結(jié)語

就目前海洋保護的發(fā)展而言，盡管海洋噪聲對生物的危害進一步顯現(xiàn)，但作為一個全球性議題，仍面臨專門性國際公約的缺位、區(qū)域性合作的不足以及國內(nèi)立法的亟待完善。為實現(xiàn)海洋資源及環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，中國及各方利益主體應圍繞海洋噪聲治理及生物保護開展國際層面的溝通與交流，堅持全球性協(xié)定談判與區(qū)域性制度發(fā)展并進，在協(xié)商共治的氛圍下締結(jié)具有制約、監(jiān)督作用的國際規(guī)則，推動不同發(fā)展階段的國家在海洋噪聲污染防治與資源可持續(xù)利用上形成共識。

由于海洋噪聲議題所涉主體的多元復雜以及概念的前沿性，國際立法僅能提供宏觀而非實操性的建議，若僅依賴國際海洋秩序的革新，不僅無法涵蓋區(qū)域內(nèi)部所面臨的具體問題，締約過程還會因利益博弈而裹足不前。因而海洋噪聲問題的解決更需發(fā)揮區(qū)域性海洋機制的作用?；诤Ｑ竺\共同體理念內(nèi)涵共同探索建立以區(qū)域為單位的信息交流平臺，補闕并完善海洋噪聲致害的賠付制度，以跨界海洋噪聲保護區(qū)的設立滿足多元主體共治模式下具有地區(qū)特性的海洋噪聲污染治理方案。反觀國內(nèi)海洋噪聲的治理，首要目標是完善海洋噪聲的測繪與數(shù)據(jù)信息的梳理與整合，在治理的初期，可對重點海域、對瀕危海洋生物產(chǎn)生突出影響的噪聲問題增加控制與減緩的措施性規(guī)定，設置符合現(xiàn)有技術(shù)條件且不至過于嚴格、難以實現(xiàn)的聲環(huán)境質(zhì)量標準。