趙 洋

【內(nèi)容提要】 在全球衛(wèi)生治理中，世界衛(wèi)生組織在倡導涉及衛(wèi)生與健康問題的國際規(guī)范方面表現(xiàn)得較為成功，而其應對突發(fā)性公共衛(wèi)生危機的表現(xiàn)則不盡如人意。這就引發(fā)了一個重要的問題，即世衛(wèi)組織為何會在面對全球衛(wèi)生治理中的不同類型問題時，其治理能力體現(xiàn)出了巨大的差異性？本文旨在結合關于認知共同體的理論來解釋這種差異性產(chǎn)生的原因，指出世衛(wèi)組織在功能上同認知共同體相似，即主要依靠自身專業(yè)知識，通過說服機制塑造國家間共識，進而推動全球衛(wèi)生治理有效開展。本文通過比較分析指出，作為全球治理中的規(guī)范倡導者，世衛(wèi)組織長期致力于推動健康權成為一項基本人權，而保障公民健康權作為一種全球性規(guī)范已經(jīng)被世界各國普遍接受。但是在面對諸如COVID-19 這種突發(fā)性危機時，世衛(wèi)組織在協(xié)調(diào)各國抗疫行動、引導各國政府有效應對疫情方面則不是很成功。本文認為，這一問題產(chǎn)生的根源在于認知共同體的內(nèi)在特性，即它是通過向各國提供專業(yè)知識而非強制手段來促使國家之間實現(xiàn)政策協(xié)調(diào)。在面對長期性和規(guī)范性問題時，世衛(wèi)組織可以較有效地利用以專業(yè)知識為基礎的論據(jù)進行說服，推動各國就相關問題形成共識。但是在面對突發(fā)性的、需要做出迅速反應的危機時，這種通過說服塑造共識的機制就很難發(fā)揮作用。

一、引言

全球衛(wèi)生治理包括兩個部分：一是塑造和倡導同公共衛(wèi)生與健康事業(yè)相關的國際規(guī)范，也就是使某些涉及公共衛(wèi)生與健康的觀念成為各國共享觀念。二是在突發(fā)性公共衛(wèi)生危機時期協(xié)調(diào)各國行動以共同應對危機。就前者而言，保障各國公民享有健康權，即致力于維護和改善各國公民的健康狀況已經(jīng)成為各國政府普遍接受的規(guī)范，健康權作為人權重要組成部分已經(jīng)得到國際社會普遍承認。就后者而言，越來越頻繁出現(xiàn)的各類全球公共衛(wèi)生事件，也表明提高國際社會整體在應對突發(fā)性公共衛(wèi)生危機方面的能力已經(jīng)成為各國面對的共同課題。

世界衛(wèi)生組織（世衛(wèi)組織）正是為了應對關系到人類健康和生命安全的挑戰(zhàn)而建立的機構。作為聯(lián)合國專門機構之一，世衛(wèi)組織負責應對公共衛(wèi)生緊急情況，防范大型流行病傳播以及根除諸如脊髓灰質(zhì)炎和瘧疾這樣的致命性疾病。①《聯(lián)合國系統(tǒng)》，聯(lián)合國網(wǎng)站，https://www.un.org/zh/about-us/un-system。在面對非緊迫性的規(guī)范塑造與倡導類問題時——例如在促進關于人類健康的理念傳播，推動健康權成為一項得到各國廣泛共享的規(guī)范方面——世衛(wèi)組織做得較為成功。世衛(wèi)組織倡導的健康理念是“享受最高而能獲致之健康標準，為人人基本權利之一，不因種族、宗教、政治信仰、經(jīng)濟或社會情境而異，而分軒輊”。②《世界衛(wèi)生組織組織法：原則》，世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站，https://www.who.int/zh/about/governance/constitution。正是在世衛(wèi)組織推動下，各國政府普遍將保障公民獲得相應健康標準作為自身責任。除此之外，世衛(wèi)組織在推動諸如《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》等涉及人類健康的公約得到各國批準方面也發(fā)揮了重要作用。但是在面對突發(fā)性公共衛(wèi)生危機時，世衛(wèi)組織在組織和協(xié)調(diào)各國采取一致行動方面的表現(xiàn)則難盡如人意。在COVID-19 疫情期間，盡管世衛(wèi)組織在科學防控疫情、有效救治被感染者、避免借疫情對他國污名化等方面做出了大量努力，提供了大量已經(jīng)被一些國家的實踐證明正確的建議，但某些國家仍然無視該組織提供的專家意見，從而導致疫情在這些國家愈演愈烈，影響到全球疫情防控成效。這就提出了一個值得關注的問題，即什么因素導致了世衛(wèi)組織在面對全球衛(wèi)生治理中的不同類型問題時，其效力產(chǎn)生了顯著的差異性？

本文認為，導致這種差異性的根本原因在于世衛(wèi)組織的認知共同體屬性。③如果僅僅從定義出發(fā)，世衛(wèi)組織同認知共同體之間還存在較大差異。認知共同體是一種由某一領域中的專家所組成的、較為松散的組織形式，而世衛(wèi)組織則是具有完備的機構和組織形式的政府間國際組織。但是，從功能上講，世衛(wèi)組織又同認知共同體相當接近，二者都主要通過向國家政府提供以某一領域的專業(yè)知識為基礎的建議來發(fā)揮作用，而缺乏向國家施加強制力的資源、能力和手段。正是從功能接近的角度出發(fā)，本文將世衛(wèi)組織看作是認知共同體，并不是說世衛(wèi)組織的結構較為松散。世衛(wèi)組織由一批具有專業(yè)知識的專家（包括醫(yī)生、公共衛(wèi)生專家、流行病學家以及其他各類科學家）組成，這些專家基于共同的事業(yè)觀念而結合在一起，它發(fā)揮作用的基礎在于自身所具備的專業(yè)知識以及說服國家決策者相信其所提供的信息的重要性的能力。①瑪格麗特·凱克、凱瑟琳·辛金克：《超越國界的活動家：國際政治中的倡議網(wǎng)絡》，韓召穎等譯，北京：北京大學出版社，2005年，第33—34 頁。一方面，作為專家共同體，世衛(wèi)組織所做出的決定是建立在其工作人員所具備的高度專業(yè)化的知識之上的，其決定具有專業(yè)性和科學性。另一方面，世衛(wèi)組織同各類認知共同體一樣，主要通過在各國間塑造關于某一問題的共識來發(fā)揮作用，缺乏強制執(zhí)行能力，也不能迫使成員國遵循其決定。這一事實決定了世衛(wèi)組織在全球衛(wèi)生治理中的效用。

二、全球治理中的認知共同體

按照彼得·哈斯（Peter M.Haas）的觀點，認知共同體是由在一個特定問題領域當中擁有得到承認的專業(yè)知識和能力的專家組成的網(wǎng)絡，這些專家可以在該問題領域當中對于與政策相關的知識做出權威性的論斷。②Peter M.Haas,“Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination,”International Organization,Vol.46,No.1,1992,p.3.約翰·魯杰（John Gerard Ruggie）的定義與此類似，他也將認知共同體看作是由圍繞著某一種知識的相互聯(lián)系的角色構成的網(wǎng)絡，是認知層次上的制度化形式。參見John Gerard Ruggie,Constructing the World Polity,New York: Taylor &Francis Group,1998,p.55。認知共同體之所以重要，是因為國家間在進行政策協(xié)調(diào)時往往需要涉及專業(yè)性的科學和技術知識的信息。這些信息可以使國家了解它們所面對問題的本質(zhì)，以及它們采取行動的可能后果。

無論在一個國家內(nèi)部還是國家之間，都存在著多種多樣的認知共同體。伊曼紐爾·阿德勒（Emanuel Adler）指出，在冷戰(zhàn)期間，認知共同體在塑造關于核武器控制的共享觀念和實踐方面扮演了關鍵性角色，而這又進一步幫助協(xié)調(diào)了美蘇兩個超級大國之間關于合作的預期。③Emanuel Adler,“The Emergence of Cooperation: National Epistemic Communities and the International Evolution of the Idea of Nuclear Arm Control,” International Organization,Vol.46,No.1,1992,p.101.在他看來，認知共同體可以推動國家觀念的不斷進化。這種進化分為五個階段：第一，認知共同體提出新的觀念和預期；第二，將新的觀念和預期集中在一起，并使它們成為一種“集體理解”；第三，決定政府有效采納某些政策的政治過程；第四，這些預期、價值和觀念從一個國家傳播到其他國家；第五，兩個或更多國家采取模式化的規(guī)范性行為，這些行為在一定程度上來自于對預期的創(chuàng)新、選擇和擴散。①Emanuel Adler,“The Emergence of Cooperation: National Epistemic Communities and the International Evolution of the Idea of Nuclear Arm Control,” pp.104-105.由于政府所采納的政策涉及到高度專業(yè)性和科學性的問題，所以關于這些政策的預期往往首先產(chǎn)生于專家群體內(nèi)部，并且由專家群體帶入政治體系當中。進而，這種政策預期從一個國家傳播到另一個國家，使不同國家的決策者產(chǎn)生關于恰當行動的判斷標準的主體間理解，并且根據(jù)這種理解理性地評估他們的政策選擇。

彼得·哈斯則注意到認知共同體在環(huán)境保護領域的作用，指出各國間在臭氧層保護領域的成功政策協(xié)調(diào)受到生態(tài)認知共同體的強有力影響。在生態(tài)認知共同體影響下，各國政府最終于1987年簽署了《蒙特利爾破壞臭氧層物質(zhì)管制議定書》，從而自愿在氟利昂使用方面接受嚴格限制。②Peter M.Hass,“Banning Chlorofluorocarbons: Epistemic Community to Protect Stratospheric Ozone,” International Organization,Vol.46,No.1,1992,p.187.這些認知共同體由各國的環(huán)境科學家以及支持這些科學家立場的政策制定者組成，他們的共同信念在于都相信是氟利昂中的氯化物破壞了自然界的臭氧平衡。相應地，他們的政策倡議則是保護臭氧層以阻止有害的紫外線照射到地球上。③Peter M.Hass,“Banning Chlorofluorocarbons: Epistemic Community to Protect Stratospheric Ozone,” p.189.這些認知共同體通過跨國專家網(wǎng)絡，促進了保護臭氧層觀念在國家間的流動和傳播，推動了限制氟利昂排放的國家間共識形成。

在當代全球治理領域，同樣可以觀察到大量認知共同體的活動，它們通過塑造國家間共識來促進政策協(xié)調(diào)。所謂治理，實質(zhì)上就是一系列正式和非正式的過程和制度，它們指導和約束了一個群體的集體行動。④Robert O.Keohane and Joseph S.Nye,“Governance in a Globalizing World,” in Robert O.Keohane,ed., Power and Governance in a Partially Globalized World,New York: Taylor &Francis Group,2002,p.202.在全球治理體系中，聯(lián)合國無疑是處于核心的國際機構，因為它具有其他組織所不具備的最廣泛的代表性、普遍性和全球性特征。在涉及到專業(yè)領域問題時，聯(lián)合國則需要同各個領域中的專業(yè)性組織——它們作為認知共同體發(fā)揮作用——開展協(xié)作。這些專業(yè)性組織在國際上也具有廣泛代表性，是“負有擴大國際責任”的專門機關。⑤李東燕：《全球治理——行為體、機制與議題》，北京：當代中國出版社，2015年，第30 頁。在本質(zhì)上，國家間政策協(xié)調(diào)的基礎就是關于某一問題產(chǎn)生的原因及相關政策后果的共識和共同預期，而國際政治中共同預期的形成則依賴于能夠“決定和改變行動的價值和意義的各類制度”。⑥Emanuel Adler and Peter M.Haas,“Conclusion: Epistemic Communities,World Order,and the Creation of a Reflective Research Program,” International Organization,Vol.46,No.1,1992,p.371.發(fā)揮認知共同體功能的專業(yè)性國際組織通過推動觀念的跨國流動來塑造共同預期，進而推動政策協(xié)調(diào)。在涉及技術性問題的國家間政策協(xié)調(diào)當中，合作的結果取決于國家運用其政治權力來執(zhí)行由認知共同體所倡導的實踐的程度。①Emanuel Adler and Peter M.Haas,“Conclusion: Epistemic Communities,World Order,and the Creation of a Reflective Research Program,” p.372.政策協(xié)調(diào)是解決當代各種跨越國家邊界問題的必由之路，在各國利益仍然存在分歧的情況下，認知共同體在推動國家間政策協(xié)調(diào)，促進國家間合作方面發(fā)揮了不可替代的作用。

認知共同體主要通過說服的過程來改變國家關于自身身份和利益的認知，進而影響國家行為。說服是一種認知活動，包含了對于一種特定信息的內(nèi)容的主動評價。它涉及改變關于因果關系的思維和態(tài)度，以及在不存在物質(zhì)或精神方面的強制力的情況下影響一個行為體的身份。②Aiastair Jain Johnston,“Treating International Institutions as Social Environment,” International Studies Quarterly, Vol.45,No.4,2001,p.496.由此可見，說服的效果是不依賴于對于任何強制性力量的使用的，而是取決于說服者所使用的論據(jù)的說服力。杰弗里·切克（Jeffrey T.Checkel）將這種說服稱作“爭論性說服”，它是指在不存在強制力的條件下推動關于因果關系的態(tài)度轉變的過程?；蛘哒f，這是一個行為體試圖通過傳遞信息來引導他者轉變態(tài)度、信念和行為模式的過程，在這一過程中被說服者擁有自由選擇的權利。③Jeffrey T.Checkel,“Why Comply? Social Learning and European Identity Change,” International Organization,Vol.55,No.3,2001,p.562.這一過程相當于尤爾根·哈貝馬斯（Jurgen Habermas）所說的“交往行動”，它是一個各方達成相互理解以協(xié)調(diào)各自行為的過程。根據(jù)這一理論，原本具有沖突性觀點的各方進入到一種話語模式當中，在那里他們試圖就社會形勢的相關特征達成一致意見，并提出關于采取某些行動或不采取某些行動的相關理由。這些理由本身具有可信性，它們推動各方采取同先前被澄清的理解以及他者的預期相一致的行為。④Andreas Hasenclever,Peter Mayer and Volker Rittberger,Theories of International Regimes,Cambridge: Cambridge University Press,1997,p.176.交往行動是一種以達成共同理解為主要導向的行為，它表明行為體不是根據(jù)以自我利益為中心的計算，而是通過相互理解來協(xié)調(diào)彼此的行動。在交往行動中，各方可以根據(jù)關于形勢的共同理解來協(xié)調(diào)它們的行動計劃，并在此基礎上追求它們的個體目標。也就是說，各個行為體試圖相互說服對方改變它們的因果性或原則性信念，以便達成關于“有效性論斷”的推理性共識。⑤Thomas Risse,“‘Let’s Argue’: Communicative Action in World Politics,” International Organization,Vol.54,No.1,2000,p.9.

因此，根據(jù)說服理論，國家間的一致行動并不是來自于外部的壓力或強迫，而是來自于各方關于采取適當行動以應對特定形勢的共同理解，是國家間共識的體現(xiàn)。對于認知共同體而言，最重要的任務是提供令人信服的證據(jù)以說服國家決策者做出適當行動。這些證據(jù)提供了一種特定的對于客觀環(huán)境的解讀方式，可以引導不同國家的決策者形成關于在一種特定的環(huán)境中采取恰當行動的共同理解。在全球治理所涉及的諸多問題領域，認知共同體都可以發(fā)揮自身在專業(yè)知識方面的優(yōu)勢，通過說服來促進國家間政策協(xié)調(diào)。這是因為當各方都處于復雜的、難以通過權力來解決問題的環(huán)境中時，說服往往會取代強制成為推動政策協(xié)調(diào)的媒介。①Andreas Hasenclever,Peter Mayer and Volker Rittberger,Theories of International Regimes,p.178.

具體而言，說服的主要功能在于向不同國家傳遞某種特定觀念。一旦這些觀念被一定數(shù)量的國家所接受，那么圍繞著這一觀念的國際共識就會形成，進而國家就會采取一致行動。在人權、環(huán)境保護等問題領域，發(fā)揮認知共同體作用的國際組織正是通過這一過程塑造了國家間共識，進而推動各國圍繞著這些組織的倡議采取行動。例如，美洲國家人權法院通過發(fā)起各國法官之間的平等對話來推動跨國司法交往規(guī)范的發(fā)展進而推動了新的司法標準的實施，并且終結了國家法院抵制國際法的歷史。在這一過程中，美洲國家人權法院的作用是為國家設置共同的行為標準，促進共同理解的產(chǎn)生，以便推動國家間互動和社會整合。簡言之，它通過提供各方均可接受的行動平臺來推動國家間形成共識。②Ezequiel Gonzalel-Ocantos,“Communicative Entrepreneurs: The Case of the Inter-American Court of Human Rights’ Dialogue with National Judges,” International Studies Quarterly,Vol.62,No.4,2018,pp.737-738.共識進而促進了國家間政策協(xié)調(diào)，推動了一致行動的出現(xiàn)。

三、世衛(wèi)組織在規(guī)范倡導方面的有效性

作為全球衛(wèi)生領域最主要的專業(yè)性組織，世衛(wèi)組織在塑造和倡導涉及人類衛(wèi)生與健康問題的規(guī)范方面發(fā)揮了重要作用。在全球衛(wèi)生治理中，世衛(wèi)組織主要承擔了規(guī)范倡導者角色，其功能在于說服其他國家接受某一種新的規(guī)范。只有當一定數(shù)量國家接受一種規(guī)范之后，這種規(guī)范才可能進一步在國際社會中得以普及和發(fā)展。③Martha Finnemore and Kathryn Sikkink,“International Norm Dynamics and Political Change,”International Organization, Vol.52,No.4,1998,p.895.

具體而言，一個國際組織——包括認知共同體——要發(fā)揮規(guī)范倡導者作用，就需要擁有一種獨立的組織或制度身份。這種組織或制度身份是作為集體行為體的國際組織對于自身的定義和自我理解，它使組織或制度可以在社會環(huán)境中同其他行為體有效互動。這種身份賦予一個組織或制度三種能力：第一，將自身看作同其他行為體既有相似性又有差異性，這種身份滿足了一個組織或制度從屬于一個更大的社會類別，同時又具有自身獨特性的需求。第二，這種身份給予一個組織或制度持久感，使組織不會隨時間變化而變化。第三，這種身份推動體系中的其他行為體將組織或制度看作是統(tǒng)一的整體，從而促進了有效的社會互動。①Andrea Oelsner,“The Institutional Identity of Regional Organization,Or Mercosur’s Identity Crisis,” International Studies Quarterly,Vol.57,No.1,2013,p.117.對于世衛(wèi)組織而言，它的身份是全球衛(wèi)生與健康規(guī)范的制定者和傳播者，以及引導和參與全球衛(wèi)生治理、協(xié)調(diào)并推進國際衛(wèi)生合作、幫助國家增強抵御公共衛(wèi)生風險能力的行動者。這一身份是由該組織自身的特性以及國際社會對于該組織的預期共同塑造的，其基礎在于世衛(wèi)組織長期以來匯聚衛(wèi)生領域的專家資源與科研力量開展“聯(lián)合生產(chǎn)”，其專業(yè)性得到各個國家的普遍認可。②湯蓓：《PHEIC 機制與世界衛(wèi)生組織的角色演進》，《世界經(jīng)濟與政治》2020年第3 期，第48 頁。身份是一個行為體的行動具備合法性的基礎，作為認知共同體，世衛(wèi)組織的身份及其行動的合法性主要來自它所具備的專業(yè)知識。這主要來自于馬克斯·韋伯（Max Weber）對合法性的理解，他認為只有當決策過程是在清晰的法律結構中以專業(yè)知識為基礎時，合法性才能產(chǎn)生。③Peter van Ham, Social Power in International Relations, New York: Taylor &Francis Group,2010,p.16.國家建立國際組織是希望這些組織能夠為其提供良好的服務，產(chǎn)生良好的結果。在很多涉及專業(yè)性和技術性問題的領域，支撐國際組織采取行動以及獲得國家信任的基礎就在于它們可以從專業(yè)人士那里獲得必要支持。

合法性可以進一步塑造國際組織的權威，使其行動得到各國的認可和遵從。權威是指一種權力同合法性結合在一起的條件，也就是合法化的權力。對于國際組織或制度而言，它們賴以存在的基礎不是自我利益或強制性權力，而是其本身所具備的合法性。如果一個國際組織被他者承認為是合法的規(guī)則塑造者，那么這個組織就相對于他者而言具備了權力。但是這種權力是在一種具備合法性的關系結構中被施加的，因而是一種權威。④Ian Hurd,“Legitimacy and Authority in International Politics,” International Organization, Vol.53,No.2,1999,pp.400-401.在當代，權威通常以“理性—合法”的形式表現(xiàn)出來，也就是存在于法律義務、程序、規(guī)則和官僚制度當中的非人格化的權威形式。⑤Martha Finnemore,“Legitimacy,Hypocrisy,and the Social Structure of Unipolarity: Why Being a Unipole Isn’t All It’s Cracked Up to Be,” World Politics, Vol.61,No.1,2009,p.69.在世界政治中，國際組織行使職能、發(fā)揮作用的方式就是通過制定非人格性的規(guī)則來對各個國家行為體產(chǎn)生影響。對于專業(yè)性國際組織而言，其“理性—合法”權威的基礎也在于它所具備的專業(yè)知識。這表明建立國際組織是希望將特定的社會任務交付給那些受到專門訓練、擁有關于該問題的專業(yè)知識的人來完成。專業(yè)知識是構成了國際科層制的“理性—合法”權威的核心，因為至少在部分程度上這種權威成為“理性”的基礎在于使用得到廣泛承認的相關知識來開展特定行動。①Michael Barnett and Martha Finnemore,Rules for the World: International Organizations in World Politics, New York: Cornell University Press,2004,p.24.

因此，可以將公共衛(wèi)生領域的專業(yè)知識看作是世衛(wèi)組織身份的基礎，這種知識使世衛(wèi)組織具備了在全球治理中開展同其身份相一致的行動的能力。一種穩(wěn)定的身份可以使國際組織擁有自身的特殊利益、目標和戰(zhàn)略以及塑造和執(zhí)行自身政策的能力。②Andrea Oelsner,“The Institutional Identity of Regional Organization,Or Mercosur’s Identity Crisis,” p.118.這樣，國際組織就成為世界政治中的自治行為體，而不僅僅是成員國利益的代言人。世衛(wèi)組織的特殊利益在于維護和促進全人類的健康福祉，促使各國政府承擔維護本國國民健康之責任以及推廣同健康相關的知識的普及與傳播等。在這些特殊利益當中，保障各國人民的健康權是根本，也是實現(xiàn)世衛(wèi)組織其他利益的基礎與前提。只有當各國政府承認維護公民健康權是其職責，并愿意就此問題同世衛(wèi)組織開展合作時，世衛(wèi)組織各項利益的實現(xiàn)才具備了條件。

作為規(guī)范倡導者，世衛(wèi)組織推動健康權成為普遍接受的國際規(guī)范的進程主要經(jīng)歷了三個階段：一是1948年《世界衛(wèi)生組織組織法》的簽署，首次提出獲得健康是每一個人的基本權利之一，而政府則負有促進人民衛(wèi)生健康的主要職責，需要采取與此相適應的衛(wèi)生與社會措施。二是發(fā)表于1979年的《阿拉木圖宣言》，該宣言提出了促進衛(wèi)生與健康事業(yè)發(fā)展的指導性價值觀、開展衛(wèi)生服務的原則以及滿足人們的重點衛(wèi)生需求和解決基本的健康決定因素的系列辦法，特別是闡明了初級衛(wèi)生保健概念。三是2005年通過的《國際衛(wèi)生條例（2005）》，該條例將公共衛(wèi)生同人類安全聯(lián)系在一起，指出衛(wèi)生安全是一項事關全球福祉與發(fā)展的重大問題，強調(diào)人們必須在保護自己的同時相互保護，以保障全人類免遭傳染病、化學和輻射事件的危害。從規(guī)范自身角度來看，國際社會對這一規(guī)范的理解呈現(xiàn)出層層遞進和層層深入的態(tài)勢，健康權概念的原則在不斷清晰，內(nèi)涵也在不斷豐富，同時涵蓋了對于獲得健康條件的保障和免于傳染病等健康威脅侵害的權利。從國家的角度來看，其維護公民健康的責任也是在不斷深入和不斷細化的?！妒澜缧l(wèi)生組織組織法》對國家保障公民健康權的責任進行了原則上的認定，《阿拉木圖宣言》細化了政府在滿足人民健康需求、開展衛(wèi)生服務以及提供初級衛(wèi)生保健等方面的具體職責，《國際衛(wèi)生條例（2005）》進一步澄清了政府在面對突發(fā)性公共衛(wèi)生危機時的主要任務，即在國內(nèi)保障公民免受危機侵害，在國際上及時向世衛(wèi)組織通報本國發(fā)生的事件，以使世衛(wèi)組織及時做出決斷。同時，健康權規(guī)范發(fā)展的三個階段也是世界各國之間圍繞著公民健康權利的共識不斷形成和深化的過程，正是這種國際共識使保障和增進公民健康成為對各國政府有約束力的規(guī)范。

在第一個階段，世衛(wèi)組織的主要任務是塑造國家的利益觀念，使國家接受“健康權是一項基本人權，公共衛(wèi)生事務屬于國家利益一部分”的規(guī)范?，斏し夷崮獱枺∕artha Finnemore）和凱思琳·斯金克（Kathryn Sikkink）指出，在規(guī)范傳播的初始階段，最重要的一點在于規(guī)范倡導者需要說服一部分關鍵性的國家接受新的規(guī)范，這樣才能為規(guī)范在未來的進一步深入傳播奠定基礎。①Martha Finnemore and Kathryn Sikkink,“International Norm Dynamics and Political Change,” p.895.在國際社會中，這一說服任務通常是由國際組織來完成的。國際組織自身的特殊身份塑造了其特殊的、不同于主權國家的利益觀念，而這些利益觀念只有被國家所接受才能轉變?yōu)閲依娴囊徊糠?。國際組織在這一過程中的功能在于通過社會化過程來使國家接受新的規(guī)范、價值和利益觀念，它在一定程度上改變了國家所需要的東西，為國家塑造了新的利益和價值，并且通過改變國家的偏好來改變它們的行動。②Martha Finnemore,National Interest in International Society, New York: Cornell University Press,1996,pp.12-13.國家可以通過國際組織的社會化過程來接受新的利益和規(guī)范，是因為國家利益并不完全產(chǎn)生于其內(nèi)部，也不完全依賴于其自身的物質(zhì)條件和需求。在很大程度上，國家的利益是可塑的。國家愿意被外界教導，來告訴它們哪些是恰當?shù)膰依?，以及為實現(xiàn)這些利益所采取的恰當行動。③Martha Finnemore,National Interest in International Society,p.17.這就為國際組織塑造國家利益開辟了空間。

就人權和健康關系而言，這本是屬于兩個不同領域的問題。在世衛(wèi)組織成立之前，人們并沒有思考如何將二者聯(lián)系在一起。世衛(wèi)組織揭示出二者之間的內(nèi)在聯(lián)系，從而提出了健康權這一全新概念。按照《世界衛(wèi)生組織組織法》的解釋，人權是人們獲得健康與幸福的一個必要條件，因為如果公民的權利因為種族、宗教、政治信仰或性別等方面的因素而受到侵害，那么其享受最高能獲致之健康標準的權利注定也只能是空中樓閣。具體而言，這種關系體現(xiàn)在兩個方面：首先，對于人權的尊重與保障可以提高公共衛(wèi)生治理的效率。通常而言，人權涉及到兩個領域：一是公民的政治權利，它涵蓋了公民的生命權、知情權、結社權、平等權和參與權等，二是公民的經(jīng)濟、社會和文化權利，包括受教育權、發(fā)展權、享受科學進步所帶來的收益權、享受公正和良好的工作條件權、免受饑餓權等。這二者都同健康權緊密相連。例如，知情權表明在發(fā)生突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的時候，政府及時披露相關信息是危機可以得到有效解決的先決條件。再如，如果公眾的受教育權利可以得到保障，人們就可以獲得更多的關于衛(wèi)生與健康的相關知識，從而促進公共衛(wèi)生治理。其次，對于人權的侵犯也會妨礙公共衛(wèi)生治理，損害人們的健康并造成不利影響。例如，任何形式的歧視都不利于保障公眾的健康。對艾滋病人的歧視是導致艾滋病泛濫的一個重要原因，而國際社會對于非洲遭受的艾滋病災難袖手旁觀也主要是基于種族主義。與此類似的問題還包括很多發(fā)展中國家的民眾還無法享受到科學進步所帶來的健康收益，仍然飽受諸如肺結核和瘧疾等疾病的困擾。如果不能有效解決對于人權的侵犯，就不能有效保障公民健康，全球衛(wèi)生治理也只能淪為空談。由于人權同人類健康之間的密切聯(lián)系，世衛(wèi)組織在其組織法中第一次將健康權作為公民的一項基本權利確定下來，并將保障公民的健康權作為政府的一項重要責任。它為各國確定了一項法律義務，即必須保障其公民獲得可接受、可負擔且質(zhì)量適當?shù)男l(wèi)生標準，并為其公民提供健康的基本條件，如安全飲用水、環(huán)境衛(wèi)生、食品、住房、衛(wèi)生相關信息和教育，以及性別平等。①《健康與人權》，世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站，https://www.who.int/zh/news-room/fact-sheets/detail/humanrights-and-health。1946年7月，第一次國際衛(wèi)生會議在紐約舉行，64 個國家的代表簽署了《世界衛(wèi)生組織組織法》。1948年4月，《世界衛(wèi)生組織法》得到26 個聯(lián)合國會員國批準后正式生效，而這也是各國首次在法律上承認健康是一項基本人權。

正是世衛(wèi)組織的率先實踐，推動了后續(xù)一系列更具體和更具約束力的涉及健康與人權之間關系的宣言與條約的產(chǎn)生。1948年通過的《世界人權宣言》進一步在國際法的框架內(nèi)對健康權進行了界定，1966年的《經(jīng)濟、社會及文化權利國際公約》則是健康權第一次以公約形式出現(xiàn)，因而對締約國具有法律約束力，而后續(xù)其他公約關于健康權的條款也基本上是對于該公約的展開和適用。在此基礎上，又出現(xiàn)了《消除一切形式種族歧視國際公約》《消除對婦女一切形式歧視公約》《兒童權利公約》《殘疾人權利公約》等一系列包含了健康權的公約，涉及到婦女、兒童和殘疾人等特殊人群的權利問題，要求對這些人群予以特別關注并給予必要的健康保障服務。②王晨光、饒浩：《國際法中健康權的產(chǎn)生、內(nèi)涵及實施機制》，《比較法研究》2019年第3 期，第22 頁。后續(xù)一系列宣言和公約將健康權的內(nèi)涵不斷細化，并且在國際法層面上構成了一個完整的健康權概念體系，而這一體系的直接來源則是《世界衛(wèi)生組織組織法》。

在第二個階段，在簽署《阿拉木圖宣言》時，世衛(wèi)組織進一步將實現(xiàn)健康權的基本原則和實現(xiàn)健康權的遠景目標明確化，特別強調(diào)初級健康保健在維護健康權方面的重要意義與作用?！妒澜缧l(wèi)生組織組織法》以及隨后的各項人權宣言主要界定了健康權的概念，規(guī)定了國家不得侵犯或損害公民健康權，不得造成公民健康權的倒退。國家要履行維護公民健康權的義務，首先需要承認健康權作為一種權利的存在，承認所有公民都有平等享受健康的權利。但是，在國家和健康權的關系當中，國家不僅僅負有消極的尊重公民健康權的責任，更負有積極的促進公民健康權的責任。也就是說，國家不僅需要不去從事侵犯公民健康權的行為，更需要通過主動作為來保障和增進公民的健康權，需要為公民提供實現(xiàn)其健康權的必要條件和支持。這是因為隨著人類社會的發(fā)展進步和文明程度的不斷提高，人們對于健康和健康權的重要性的認識也在不斷提升。在當代，健康權已不僅僅涉及免受疾病、戰(zhàn)亂、饑荒或其他自然災害侵犯，從而使人得以維持生存的生命權，還包括使人的生命盡可能地得到延長并保持良好的生命狀態(tài)的權利。隨著人類文明發(fā)展進步，越來越多的人不但希望“活著”，而且希望健康地活著，提升生命質(zhì)量。因此，就需要進一步細化健康權內(nèi)容，明確政府在維護和增進公民健康權方面所應承擔的具體責任。

《阿拉木圖宣言》設定了到2000年實現(xiàn)“人人共享健康”的目標，明確指出政府對其公民健康負有責任。它是將人權理念同衛(wèi)生治理實踐相結合的重大成果，推動了人權理念在全球衛(wèi)生治理中的進一步發(fā)展。①晉繼勇、鄭鑫：《聯(lián)合國的全球公共衛(wèi)生治理理念評析》，《國際論壇》2020年第6 期，第6 頁。根據(jù)這一宣言，各國政府乃至國際共同體都負有為保障和增進世界人民的健康而采取行動的責任。對于政府而言，它需要發(fā)展完備的衛(wèi)生及社會性措施以履行其對人民健康所負有的責任，而這需要通過發(fā)展初級衛(wèi)生保健來實現(xiàn)。所謂初級衛(wèi)生保健，是指“建立在切實可行、學術上可靠而又為社會所接受的方式與技術之上的主要衛(wèi)生保健形式，它通過群眾中個人及家庭的參與，并在本著自力更生與自覺精神所發(fā)展的各個階段上通過群眾及國家可維持的費用而惠及所有人等”。②《阿拉木圖宣言》，世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站，https://www.who.int/topics/primary_health_care/alma_ata_declaration/zh/。它強調(diào)社區(qū)主動參與本地區(qū)衛(wèi)生保健的決策，主張通過加強部門間合作、依靠適當?shù)募夹g來實現(xiàn)疾病預防和健康促進。③孫維哲、梁曉峰：《初級衛(wèi)生保健發(fā)展回顧與疾控作用的思考》，《中國公共衛(wèi)生》2019年第7 期，第797—798 頁。根據(jù)該宣言，一國政府有責任制定出國家政策、戰(zhàn)略及行動計劃，在其他部門的協(xié)作下發(fā)起并持續(xù)開展初級衛(wèi)生保健實踐，并為此合理調(diào)動國家資源和使用外來資源。同時，各國政府也有責任同聯(lián)合國及其他全球或地區(qū)性組織合作，以在合理費用的基礎上為其國民提供恰當和可持續(xù)的初級衛(wèi)生保健服務。

隨著全球化的發(fā)展，不同國家之間人與人交流往來日益頻繁，公共衛(wèi)生問題不再局限在一國范圍之內(nèi)，而是越來越成為一個全球性問題。不斷出現(xiàn)的全球公共衛(wèi)生事件使各國認識到，要應對諸如傳染病這類公共衛(wèi)生危機，就不能僅僅依靠一個國家的行動，而是必須依靠世界各國在政策與手段等方面的相互協(xié)調(diào)。與此相對應，全球公共衛(wèi)生規(guī)范也需要進一步發(fā)展，以適應公共衛(wèi)生治理中出現(xiàn)的新趨勢。這就推動健康權在國際社會的傳播進入第三個階段。為此，世衛(wèi)組織于2005年修訂了《國際衛(wèi)生條例（2005）》，并于2007年正式生效，其主要內(nèi)容是保障各國保持、發(fā)展和加強其有效應對國際突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急能力。該條例對各成員國針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的檢測能力提出了明確要求，確定了對國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的評估和通報程序，規(guī)定成員國有向世衛(wèi)組織及時通報其國內(nèi)公共衛(wèi)生事件的義務，賦予世衛(wèi)組織以確認該事件是否構成“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，并針對該事件提出采取公共衛(wèi)生應對措施的建議的權利。這一條例是一項具有約束力的國際法律協(xié)議，對世衛(wèi)組織所有成員國都適用，其目標則是幫助國際社會應對有可能跨越國界并對各國人民造成威脅的緊急公共衛(wèi)生風險。

突發(fā)事件委員會是世衛(wèi)組織內(nèi)部負責就是否構成“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”提供專家建議的主要機構。除此之外，委員會還需要為經(jīng)歷這一事件的國家以及其他國家就減少疾病的跨國傳播以及避免對國際貿(mào)易和旅行造成不必要的干擾提出相關建議。在委員會內(nèi)部，對于是否構成“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的認定主要遵循三個標準：一是該事件情況嚴重且發(fā)生突然；二是這類公共衛(wèi)生事件的影響超越了一個國家的邊界；三是國際社會需要立即采取行動以應對這類事件。①《什么是國際衛(wèi)生條例突發(fā)事件委員會》，世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站，https://www.who.int/zh/news-room/q-a-detail/what-are-the-international-health-regulations-and-emergency-committees。對于締約國而言，《條例》規(guī)定其國家層面主管機關需要在48 小時內(nèi)評估所有緊急事件，如果評估結果符合相關標準，則應在24 小時之內(nèi)向世衛(wèi)組織通報。對于世衛(wèi)組織而言，在收到成員國的通報之后，需要根據(jù)該事件對于人類健康的威脅程度、疾病的國際傳播風險以及對國際交通干擾的危險度等因素進行評估，并最終決定該事件是否構成“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，而最終決定權則在世衛(wèi)組織總干事手中。①何田田：《國際衛(wèi)生條例下的“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”：規(guī)范分析、實施困境與治理路徑》，《國際法研究》2020年第4 期，第41 頁?？偢墒滦枰轿辉u估締約國提供的信息、突發(fā)事件委員會提出的建議和其他相關信息，并在此基礎上做出決定。由于《條例》對所有成員國都具有約束力，在一定程度上緩解了曾經(jīng)普遍存在的國家通報疫情滯后問題，對推動國際社會及時對疫情做出反應具有積極意義。在這一條例公布之后，世衛(wèi)組織具備了更大的收集和使用信息的權力，各國對于突發(fā)傳染病的報告都比以前更加及時，瞞報的動機也更小。2009年，墨西哥僅用三天時間就確認了H1N1 病毒導致的呼吸系統(tǒng)疾病并通報世衛(wèi)組織。在2014年西非國家爆發(fā)埃博拉疫情期間，時任世衛(wèi)組織總干事的陳馮富珍親自擔任埃博拉疫情應對團隊總指揮，并將世衛(wèi)組織的響應級別提升到最高等級。2014年8月，世衛(wèi)組織宣布，《國際衛(wèi)生條例（2005）》突發(fā)事件委員會的成員一致認為本輪埃博拉疫情“非同尋?！?，應當判定為“國際關注的突發(fā)衛(wèi)生公共事件”。②徐彤武：《埃博拉戰(zhàn)爭：危機、挑戰(zhàn)與啟示》，《國際政治研究》2015年第2 期，第37 頁。巴西在2015年10月收到關于國內(nèi)小頭癥聚集性病例的信息后，也及時通報世衛(wèi)組織并展開調(diào)查。這些事例表明，《國際衛(wèi)生條例（2005）》促進了涉及公共衛(wèi)生危機的信息的公開化和透明化，增強了各締約國監(jiān)測本國各類公共衛(wèi)生事件的動機與能力，也提高了各國在應對此類危機時的政策協(xié)調(diào)性。

從健康權發(fā)展歷程來看，世衛(wèi)組織推動了這一規(guī)范在各國之間的傳播，不斷細化健康權內(nèi)容，并促進這一權利從消極權利向積極權利轉變。在《世界衛(wèi)生組織組織法》當中，世衛(wèi)組織首次在世界上確立了人權同健康權之間的關系。但是，《組織法》對于政府在維護和增進公民健康權方面所負有的責任的界定較為寬泛。即使是后來受其影響的《世界人權宣言》與《經(jīng)濟、社會及文化權利國際公約》，也主要是在原則上確定健康權屬于人權范疇，并沒有細化政府在維護和增進公民健康權方面的具體責任。例如，《世界人權宣言》指出“人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享受保障”，③《世界人權宣言全文》，參見聯(lián)合國網(wǎng)站，https://www.un.org/zh/about-us/universal-declarationof-human-rights?！督?jīng)濟、社會及文化權利國際公約》則規(guī)定“人人有權享受可能達到之最高標準之身體與精神健康”。①《經(jīng)濟、社會及文化權利國際公約》，參見聯(lián)合國網(wǎng)站，https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-2200-XXI.shtml。但是對于“如何保障個人健康權”這一問題，這些公約并沒有深入解讀?！栋⒗緢D宣言》使健康權成為一種積極權利，也就是政府不僅不能夠侵犯公民在享受醫(yī)療、住房和接受衛(wèi)生與健康教育等方面的權利，更要通過主動作為來為公民實現(xiàn)健康權創(chuàng)造條件?！秶H衛(wèi)生條例（2005）》則是公共衛(wèi)生問題日益全球化背景下的產(chǎn)物，它強化了世衛(wèi)組織在應對突發(fā)性公共衛(wèi)生危機進程中的領導地位，規(guī)定了各國政府在全球衛(wèi)生治理中的應盡義務，為協(xié)調(diào)各國采取一致行動應對危機創(chuàng)造了條件。在健康權規(guī)范傳播過程中，世衛(wèi)組織的核心作用體現(xiàn)得非常明顯。它所依賴的機制是自身的說服，而說服又依靠規(guī)范性權力發(fā)揮作用。規(guī)范性權力不同于物質(zhì)性權力，它涉及行為體在國際事務中有意識地通過非強制性手段來塑造、內(nèi)化和傳播各種價值和規(guī)范，從而使這些規(guī)范和價值得到普遍認可和接受。規(guī)范性權力通常具有較強的道德目標，預期他者可以被社會化，并且主要依賴于觀念性而非物質(zhì)性資源。②Jiajie He,“Normative Power in EU and ASEAN: Why They Diverge?” International Studies Review,Vol.18,No.1,2016,p.93.因此，規(guī)范性權力的目標仍然是塑造國家間共識，它為國際組織發(fā)揮說服作用提供了基礎。健康權規(guī)范發(fā)展的三個階段可以如表1所示：

表1 健康權發(fā)展的三個階段

作為認知共同體，世衛(wèi)組織可以說服國家接受健康權規(guī)范主要是基于三個原因。第一，健康權是一個非政治性的、具有較強技術性內(nèi)涵的概念。通常而言，當說服者同被說服者的互動發(fā)生在低政治化的環(huán)境中時，說服更有可能是有效的。①Jeffrey T.Checkel,“Why Comply? Social Learning and European Identity Change,” p.563.健康權同國家的政治、安全等高級政治議程關系較少，主要涉及國內(nèi)民眾福利問題，并且是一個具有較強專業(yè)性、需要依靠專業(yè)知識進行解讀的概念，因此國家更容易接受世衛(wèi)組織的說服。第二，健康同人權之間的密切聯(lián)系增強了其作為一個論據(jù)的說服力，也導致了健康權規(guī)范可以被各國所接受。二戰(zhàn)結束之后，人權概念得到各國越來越多關注?！堵?lián)合國憲章》是第一個承認人權的國際條約，而人權保護和促進原則也成為衡量聯(lián)合國工作的重要價值尺度。在聯(lián)合國人權體系建設的推動下，公共衛(wèi)生治理中的人權也從純粹的道德要求轉化為一種法律權利。②晉繼勇、鄭鑫：《聯(lián)合國的全球公共衛(wèi)生治理理念評析》，《國際論壇》2020年第6 期，第4 頁。健康同人權的結合導致保障健康權不再僅僅是公民自身的事情，而是一國政府必須履行的責任。這種結合豐富了健康權作為一種論據(jù)的說服力。當這些論據(jù)被看作是在一個復雜的因果關系網(wǎng)絡中同其他問題相聯(lián)系時，它們就有可能具備更強的說服力并影響被說服者的行為。③Aiastair Jain Johnston,“Treating International Institutions as Social Environment,” International Studies Quarterly, Vol.45,No.4,2001,p.496.人權將健康放置在一個更加寬泛的概念體系當中，使健康不僅僅同一個人自身因素相關，還同經(jīng)濟、教育、科技、法律、文化、社會保障等社會因素相關。第三，世衛(wèi)組織自身具有較高的專家權威，使得說服更容易產(chǎn)生預期效果。如果社會化的主體在一個群體當中具有較高權威，而被說服者又是這一群體的成員時，說服往往更有可能成功。④Jeffrey T.Checkel,“International Institutions and Socialization in Europe: Introduction and Framework,”in Jeffrey T.Checkel,ed., International Institutions and Socialization in Europe, Cambridge: Cambridge University Press,2007,p.13.作為全球衛(wèi)生治理體系中的核心機構，世衛(wèi)組織的專業(yè)性得到各國普遍承認。認知共同體的權威來自于它們“澄清因果性信念，從而使這些信念在外部決策者看起來具有科學客觀性”的能力，因此科學知識是使政策制定者尊重認知共同體建議以及抵制反科學聲音的主要工具。⑤Mai’a K.Davis Cross,“Rethinking Epistemic Communities Twenty Later,” Review of International Studies, Vol.39,No.1,2013,p.155.正是由于具備專家權威，世衛(wèi)組織在推動健康權觀念傳播中的“規(guī)范倡導者”角色得到了各國廣泛尊重。

四 世衛(wèi)組織在應對危機方面的不足

如上所述，世衛(wèi)組織在推動健康權成為一項各國普遍接受的國際規(guī)范方面發(fā)揮了重要作用。除此之外，應對突發(fā)公共衛(wèi)生危機也是世衛(wèi)組織的核心任務。世衛(wèi)組織在2019年的一份報告中指出，“一場快速蔓延、高度致命的呼吸系統(tǒng)病原體大流行是非常真實的威脅，它將會使5000 萬～8000 萬人喪生，并且摧毀5%的世界經(jīng)濟?！雹貵lobal Preparedness Monitoring Board,A World at Risk: Annual Report on Global Preparedness for Hearth Emergencies, Geneva: World Health Organization,2019,p.iv.在這一領域，世衛(wèi)組織主要扮演著提供政策建議、指導各國開展合作的規(guī)范性角色。世衛(wèi)組織長期以來形成的技術專長以及所提供的政策建議的科學性是其扮演規(guī)范性角色的基礎，而科學認知的發(fā)展和應對經(jīng)驗的積累又有助于提升世衛(wèi)組織在協(xié)調(diào)國際集體行動方面的權威性。同作為規(guī)范倡導者角色一樣，世衛(wèi)組織同樣依賴于塑造國家間共識來引導各國應對危機。

但是，作為認知共同體，世衛(wèi)組織在行使其職能時也面臨著很多困難和阻力，在領導全球一致行動、協(xié)調(diào)各國政策方面的表現(xiàn)還難以達到人們預期。在2010年海地爆發(fā)霍亂時，有本地人認為是聯(lián)合國維和人員導致了疫情爆發(fā)。盡管有大量媒體報道此事，世衛(wèi)組織卻始終保持沉默，沒有對事實進行必要的澄清。2014年埃博拉疫情在非洲爆發(fā)時，盡管世衛(wèi)組織做出了較快應對，也宣布本次疫情構成了“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，但是由于各國政府對于世衛(wèi)組織的警告反應遲緩，導致疫區(qū)國家醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)幾乎完全崩潰。在COVID-19 疫情期間，世衛(wèi)組織同樣未能有效發(fā)揮協(xié)調(diào)各國一致抗疫的職能。世衛(wèi)組織在2019年12月31日便收到中國關于在湖北省武漢市發(fā)現(xiàn)一組不明原因肺炎病例，并最終確定是由冠狀病毒引發(fā)的肺炎的報告。2020年1月5日，世衛(wèi)組織在第一期《疾病爆發(fā)新聞》中就說明了中國向本組織通報的聚集性病例患者狀況和公共衛(wèi)生對策。1月22～23日，世衛(wèi)組織總干事召集突發(fā)事件委員會舉行會議，評估疫情是否構成“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。根據(jù)當時各獨立委員所掌握的證據(jù)，委員會無法達成一致意見。但是，在中國境外首次報告該病毒可以有限地人傳人之后僅僅兩天，世衛(wèi)組織總干事便再次召集突發(fā)事件委員會開會并宣布本次疫情已經(jīng)構成“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。在隨后一個月中，世衛(wèi)組織接連進行了發(fā)布防范和應對計劃以幫助衛(wèi)生系統(tǒng)脆弱國家抵御病毒、組織COVID-19 研究與創(chuàng)新論壇、組織聯(lián)合考察團赴中國考察等活動。3月11日，世衛(wèi)組織表示“對令人震驚的疫情傳播程度和嚴重程度深感擔憂，也對令人震驚的無所作為程度深感擔憂”，因此宣布COVID-19 可被認定為全球大流行疾病。①《世衛(wèi)組織應對COVID-19 疫情時間線》，參見世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站，https://www.who.int/zh/newsroom/detail/27-04-2020-who-timeline---covid-19。正是由于部分國家忽視世衛(wèi)組織發(fā)出的警示，也未采取有效應對疫情傳播的措施，導致疫情最終在全球范圍內(nèi)大暴發(fā)。

COVID-19 危機充分印證了世衛(wèi)組織在應對突發(fā)危機時治理能力的不足。這種不足體現(xiàn)在兩方面：第一，世衛(wèi)組織主要依靠自身專業(yè)知識來塑造國際共識，其提供的建議與指導方針缺乏對國家的強制力。第二，世衛(wèi)組織對于諸如COVID-19 這類突發(fā)性公共衛(wèi)生危機的認識也需要經(jīng)歷認知進化過程，從而導致其難以及時向成員國提供精準的疫情防控信息。

就前者而言，涉及國際組織在世界政治中施加權力問題。國際組織可以以兩種方式通過使用專業(yè)知識來施加權力：第一，國際組織可以管制（regulate）社會世界，而這是通過改變國家和非國家行為體決策的動機從而改變它們的行為實現(xiàn)的。第二，國際組織也可以建構(constitute）世界，這表明國際組織可以通過它們的知識和權威來運用權力，以創(chuàng)造新的利益、行為體和社會活動。②Michael Barnett and Martha Finnemore,Rules for the World: International Organizations in World Politics,p.7.由于認知共同體相對于其他國際組織而言更加缺乏物質(zhì)資源——無論從人力、物力、財力角度來講都是如此，需要更多物質(zhì)資源支持。認知共同體以知識為核心，政治關系則通過這種知識來體現(xiàn)。它由一系列相互聯(lián)系的角色組成，這些角色圍繞著特定的知識組織起來，而認知共同體則為它的成員建構了特定類型的社會事實。③John Gerard Ruggie, Constructing the World Polity: Essays on International Institution,New York:Taylor &Francis Group,1998,p.55.社會事實是指那些“由存在于個人之身外，但又具有使個人不能不服從的強制力的行為方式、思維方式和感覺方式構成”的事實，它表明一種觀念被一個社會中的成員所共享。④郭大水：《社會學的三種經(jīng)典研究模式概論：涂爾干、韋伯和托馬斯的社會學方法論》，天津：天津人民出版社，2007年，第17 頁。認知共同體之所以能夠在某些問題領域上改變國家行為，是因為它們塑造了一種以共同觀念為基礎的社會事實，而這種社會事實會對國家行為產(chǎn)生外在約束力。反之，如果認知共同體不能塑造社會事實，它們就不能對國家行為產(chǎn)生實質(zhì)性影響。但是，關于某一問題的社會事實能否出現(xiàn)，最終取決于國家政府而非認知共同體，因為只有當足夠數(shù)量國家接受某一種觀念時，這種觀念才能構成社會事實。作為由外部專家組成的群體，認知共同體很少能夠?qū)艺弋a(chǎn)生實質(zhì)性影響。國家的政治領導人則需要在從認知共同體那里獲得的關于技術性問題的理解和更加政治性的、不從認知共同體那里尋求支持的問題之間進行選擇。①Mai’a K.Davis Cross,“Rethinking Epistemic Communities Twenty Later,” p.153.一旦他們認為政治性問題比技術性問題更重要，認知共同體所倡導的觀念就無法在國家間形成共識，進而就會出現(xiàn)各國自行其是局面。

在COVID-19 危機中，各國之間缺乏關于采取一致行動應對疫情的共識也體現(xiàn)得很明顯，甚至有些國家出于私利對世衛(wèi)組織進行詆毀和不符合實際的攻擊。盡管世衛(wèi)組織多次對疫情進行預警，某些國家仍然對此置若罔聞，最終導致國內(nèi)疫情大暴發(fā)。例如，美國出于各種原因，不斷將疫情政治化，將衛(wèi)生議題作為外交政策工具。這無疑同促進衛(wèi)生安全的全球衛(wèi)生治理目標相違背，惡化了應對疫情本應具備的全球合作基礎。在疫情暴發(fā)后，美國不斷進行“甩鍋”操作，希望利用病毒對中國進行“污名化”。個別政客為了撈取政治資本，也不斷對中國進行毫無底線、毫無根據(jù)的指責和攻擊。在國內(nèi)疫情形勢趨向嚴峻、本應同其他國家共同應對危機的時刻，美國特朗普政府卻對世衛(wèi)組織多次進行無端指責，批評該組織未能及時公布疫情，也未能出臺有效的防疫措施。

事實證明，世衛(wèi)組織倡導的觀念要形成共識，有賴于各國特別是大國之間的有效協(xié)調(diào)。使一個國家接受某一種觀念需要滿足兩個條件：一是存在著使該觀念進入目標國政治體系的渠道，二是在目標國國內(nèi)存在著對該觀念的支持者。②Thomas Risse-Kappen,“Ideas Do Not Float Freely: Transnational Coalitions,Domestic Structures,and the End of the Cold War,” in Friedrich Kratochwil and Edward D.Mansfield,eds., International Organization and Global Governance: A Reader,Beijing: Peking University Press,2007,p.294.但是在主要西方國家內(nèi)部，這兩個條件都不具備。例如，美國前總統(tǒng)特朗普就多次圍繞疫情防控、患者救治、疫苗生產(chǎn)等問題同世衛(wèi)組織和國內(nèi)衛(wèi)生專家產(chǎn)生分歧，并壓制不同意見。面對這種情形，世衛(wèi)組織總干事譚德賽曾呼吁團結一致才是戰(zhàn)勝病毒的法寶，強調(diào)“病毒不會區(qū)別貧富強弱，也不會在乎民族、種族和意識形態(tài)……我們要團結起來共同對抗新冠病毒這個危險的敵人”。③《世衛(wèi)組織回應美國暫停資助：我們1月份就警告了》，中國經(jīng)濟網(wǎng)，http://m.ce.cn/gj/gd/202004/16/t20200416_34702600.shtml。但是，同認知共同體相似，世衛(wèi)組織缺少足夠手段來應對影響公共衛(wèi)生問題的社會和政治因素，更無法對國家行為體施加強制性約束，而其倡議能否成為國際共識也依賴于各國、特別是大國之間的協(xié)調(diào)與配合。中國在疫情暴發(fā)之初便及時公開信息，邀請世衛(wèi)組織專家實地訪問，積極分享數(shù)據(jù)。這些措施有助于世衛(wèi)組織提出科學的政策建議，增進專業(yè)權威。但是，僅僅依靠中國是無法有效應對全球衛(wèi)生危機的，各國特別是大國之間的協(xié)調(diào)一致和共同行動才是最重要的。在面對一些國家的不合作態(tài)度時，世衛(wèi)組織就無法采取更加強有力的措施來應對局面，只能通過呼吁團結這種方式在道義上凝聚國際共識。

由此可見，盡管存在著世衛(wèi)組織這一名義上的領導機構，但是各國在面對危機時各自為戰(zhàn)仍是衛(wèi)生治理中的普遍現(xiàn)象。在全球治理的任何領域——包括衛(wèi)生領域——都存在著需要大國承擔特殊責任問題。世衛(wèi)組織自身缺乏應對公共衛(wèi)生危機的各種物質(zhì)資源，因而大國提供的衛(wèi)生公共產(chǎn)品直接關系到人類的生存、健康和發(fā)展。但是，當前大國——特別是西方大國——仍然主要根據(jù)自身利益和偏好選擇性地推動某些全球衛(wèi)生治理活動開展。在主要大國之間，關于通過支持世衛(wèi)組織來為全球衛(wèi)生治理貢獻公共產(chǎn)品的共識并沒有形成。事實上，隨著全球化越來越向著“去中心化”發(fā)展，當前的國際社會也更加依賴于大國以一種負責任的方式爭取行動，而這就包括大國愿意在應對各國共同面對的問題時采取集體行動。①Barry Buzan and George Lawson,The Global Transformation: History,Modernity and the Making of International Relations,Cambridge: Cambridge University Press,2015,p.1.如果大國都僅僅從自身利益出發(fā)，不愿意協(xié)調(diào)政策和承擔責任，甚至將其他國家或國際組織作為轉嫁國內(nèi)矛盾的“替罪羊”并對其進行無端攻擊，那么有效的全球治理自然無法開展。這里的一個例子是全球環(huán)境治理。盡管各國都越來越認識到環(huán)境問題的重要性，但是由于各種原因，需要大國承擔特殊責任的環(huán)境治理規(guī)范或制度長期難以建立起來。②Steven Bernstein,“The Absence of Great Power Responsibility in Global Environmental Politics,”European Journal of International Relations,Vol.26,No.1,2020,p.8.

就后者而言，則涉及人們認識事物的客觀規(guī)律。世衛(wèi)組織主要通過為國家提供以專業(yè)知識為基礎的指導和建議來應對危機，但在面對一種新問題（諸如COVID-19 疫情）時，它也要經(jīng)過認知進化過程來逐漸認清問題本質(zhì)，進而才能提出有效的政策建議。問題本身的突發(fā)性和緊急性與認識問題的漸進性之間的內(nèi)在矛盾，導致世衛(wèi)組織往往難以及時向各國提供精準有效信息，影響了國際共識形成。在2014年非洲暴發(fā)埃博拉疫情時，世衛(wèi)組織曾經(jīng)錯誤地將霍亂和薩拉熱作為導致疫情暴發(fā)的病因。在將H1N1流感和寨卡病毒宣布為“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”時，世衛(wèi)組織也表示對于病毒的認識仍然有待深入，關于相關疾病的致病機理、病毒未來的傳播和發(fā)展等仍有很多不確定性。在COVID-19 疫情期間，世衛(wèi)組織從認為本次疫情不構成“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，到將疫情認定為此類事件，再到宣布其構成全球性大流行疾病，對于這一全新病毒的認識也是在不斷進化的。在其出版的《COVID-19 戰(zhàn)略更新》中，世衛(wèi)組織承認自接到首例新冠病毒報告以來，情況已經(jīng)發(fā)生了很大變化，強調(diào)雖然對病毒已經(jīng)有很多了解，但仍在繼續(xù)學習。①世界衛(wèi)生組織電子出版物：《COVID-19 戰(zhàn)略更新》，第1 頁，世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站，https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/strategy-update-chinesefinal.pdf?sfvrsn=29da3ba0_19。從政策建議上看，在疫情暴發(fā)初期，病例集中在中國時，世衛(wèi)組織不建議實行旅行和貿(mào)易限制措施。隨著疫情在世界多個國家的爆發(fā)，世衛(wèi)組織逐漸修改了政策建議，指出“在注意平衡利益與意外后果的前提下，考慮到關于癥狀前傳播和無癥狀傳播的潛在作用的證據(jù)，實行適當?shù)穆眯写胧?。②《關于2019冠狀病毒（COVID-19）疫情的國際衛(wèi)生條例（2005）突發(fā)事件委員會第三次會議的聲明》，世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站，https://www.who.int/zh/news-room/detail/01-05-2020-statement-on-the-third-meetingof-the-international-health-regulations-(2005)-emergency-committee-regarding-the-outbreak-of-coronavirusdisease-(covid-19)。世衛(wèi)組織做出的建議變更并不是受到政治因素影響，而是基于可以獲得的證據(jù)以及對于病毒傳播的認識所做出的科學評估。在人類面臨著未知的新病毒或新出現(xiàn)的公共衛(wèi)生問題時，即便作為該領域的技術權威，世衛(wèi)組織也面臨著科學認識上的空白與不確定，尤其是在疫情發(fā)生初期。③湯蓓：《PHEIC 機制與世界衛(wèi)生組織的角色演進》，《世界經(jīng)濟與政治》2020年第3 期，第49 頁。

世衛(wèi)組織對一種全新疾病的認識體現(xiàn)了認知進化過程。認知進化是存在于實踐共同體內(nèi)和共同體之間，通過這些共同體在更寬泛的物質(zhì)和社會環(huán)境中所采取的行動而發(fā)生的進化性集體學習過程。它表明社會秩序起源于并且來自于實踐、同實踐相關的背景知識以及作為實踐發(fā)揮作用的渠道的實踐共同體，并且由實踐、背景知識和實踐共同體所構成。④Emanuel Adler,World Ordering: A Social Theory of Cognitive Evolution,Cambridge: Cambridge University Press,2019,pp.24-25.另外，伊曼紐爾·阿德勒（Emanuel Adler）認為，安全共同體、認知共同體和跨國倡議網(wǎng)絡等均可被理解為不同類型的實踐共同體（參見Emanuel Adler, Communitarian International Relations: The Epistemic foundations of International Relations,New York: Taylor &Francis Group,2005,p.5.），因此本文認為世界衛(wèi)生組織也可以被看作是實踐共同體。世衛(wèi)組織應對公共衛(wèi)生危機的過程是一個實踐過程。這一過程依賴于背景知識，即先前存在的、用以指導實踐活動的知識。背景知識在實踐中被具體化，它具有主體間性，只能通過實踐的形式來展現(xiàn)，它同時還具有實踐性，是以行動為導向的。⑤Emanuel Adler and Vincent Pouliot,“International Practice: Introduction and Framework,” in Emanuel Adler and Vincent Pouliot,eds., International Practice,Cambridge: Cambridge University Press,2011,p.4.在面對一種全新病毒時，由于對新病毒缺乏科學研究，以往的經(jīng)驗就是非常重要的，也構成了指導最初實踐的背景知識。人們在應對H1N1 病毒時會首先參考以往應對流感的經(jīng)驗，在應對COVID-19 時也會首先援引2003年應對SARS 病毒的經(jīng)驗。同樣地，考慮到以往在宣布“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”時均不主張進行旅行和貿(mào)易限制，世衛(wèi)組織在最初宣布COVID-19 構成此類事件時也不主張進行相關限制。

對于實踐共同體——即由在學習和運用一種共同實踐的過程中被共同利益聯(lián)系在一起的成員組成的共同體①Emanuel Adler, Communitarian International Relations: The Epistemic foundations of International Relations,p.15.——而言，社會學習是不必可少的。實踐共同體中的成員代表了一個共同的知識領域，這又導致他們擁有共同的思維模式和對事物的共同認知。它在本質(zhì)上是由人組成的共同體，而這就使社會學習成為可能。它的成員從事共同的實踐活動，這使共同體可以發(fā)展、分享和維持知識。學習是實踐的核心機制，它將知識和行為聯(lián)系在一起。學習實質(zhì)上是隨著實踐而進化的，就是說人們對于實踐共同體所從事的實踐活動的共同參與推動了學習的持續(xù)進行。②Christian Bueger and Frank Gadinger, International Practice Theory: New Perspectives, New York:Palgrave Macmillan,2014,pp.29-30.但是，這也意味著在最初的階段就形成對某一事物或現(xiàn)象的全面看法是不可能的。共同體需要在實踐過程中不斷更新背景知識，使這種知識更加符合現(xiàn)實，并在此基礎上調(diào)整實踐活動。實踐同背景知識和外部環(huán)境聯(lián)系在一起，而背景知識則是集體性的或主體間性的，它在實踐者的傾向和預期中體現(xiàn)出來。③Emanuel Adler,World Ordering: A Social Theory of Cognitive Evolution, p.19.在實踐過程中，一方面背景知識會隨著社會學習過程而不斷進化，另一方面新的背景知識也會推動實踐不斷調(diào)整和再調(diào)整，這就表現(xiàn)為實踐者的傾向和預期會不斷變化。在國際關系中，國際制度的實踐活動既減少了原有的不確定性，同時又制造了新的不確定性，它們制造了一種機制來決定已知的事物，排除其他未知的事物。新的知識一方面導致了新的不確定性的產(chǎn)生，另一方面又推動人們采取新的實踐活動，運用新的技術和工具來認識這些不確定性。④Oliver Kessler,“Beyond the Rationalist Bias? On the Ideational Construction of Risk,” in Andress Gofas and Colin Hay,eds.,The Role of Ideas in Political Analysis,New York: Taylor &Francis Group,2010,p.119.這就是人類在面對新生事物時認知不斷進化的過程，推動背景知識和實踐之間相互促進和相互作用的機制就是認知進化機制。在這里，作為組織或制度的認知共同體本身就成為其內(nèi)部的專家認知進化的推動者。

在實踐中，最初的背景知識推動了最初的實踐產(chǎn)生，而實踐者在實踐活動中會通過認知進化過程來更新自身的背景知識，從而改變最初的實踐模式，以使實踐活動能夠更加符合客觀現(xiàn)實要求。這樣的過程在實踐活動中循環(huán)往復發(fā)生，認知進化則充當了促進實踐活動和背景知識不斷接近的動力。它意味著跨越時間而發(fā)生的對于實踐的具有偏好性的選擇。它要求集體學習，并由此使得某一種特定實踐模式和背景知識得以被選擇和被常規(guī)化，并且對于越來越多的實踐者而言具有合法性。①Emanuel Adler,World Ordering: A Social Theory of Cognitive Evolution, p.15.但是由于這種選擇發(fā)生在社會學習期間，所以在時間上具有滯后性，致使認知共同體難以對緊急事態(tài)做出迅速而準確的反應。由于最初的背景知識并不完善，或者說這種知識并不符合事態(tài)發(fā)生的最新環(huán)境，導致認知共同體所給出的政策建議也往往并不是最具針對性的。認知進化揭示出世衛(wèi)組織在應對危機時的實踐活動的缺陷，在此過程中該組織經(jīng)常需要面對背景知識更新和在不同實踐模式之間選擇的問題。在COVID 19 疫情期間，世衛(wèi)組織會接收到大量不同的甚至是相互矛盾的信息。由于在面對未知事物時，即使是專家也需要經(jīng)過大量研究才能確定信息準確與否，從而導致認知共同體往往不能在事態(tài)出現(xiàn)初期便提供有效信息。

五、結論

本文研究表明只有在各國之間能夠就世衛(wèi)組織倡導的觀念形成共識時，有效的全球衛(wèi)生治理才能出現(xiàn)。事實證明，世衛(wèi)組織在推動健康權成為一種各國普遍接受的規(guī)范方面取得了較大成功，但在應對諸如COVID-19 這類突發(fā)性危機時則難以有效發(fā)揮作用。這是因為作為缺乏強制力的技術性組織，世衛(wèi)組織的運作方式同認知共同體類似，主要依靠向國家提供以專業(yè)知識為基礎的信息說服國家接受某一種觀念，從而形成國際共識。在日常情況下，世衛(wèi)組織可以在較長時間內(nèi)不斷將專業(yè)知識同論據(jù)相結合，從而推動國家接受這些論據(jù)。正如健康權規(guī)范在國際社會的普及過程所表明的，它最初在1948年的《世界衛(wèi)生組織組織法》中被提出，經(jīng)過《阿拉木圖宣言》和《國際衛(wèi)生條例（2005）》的不斷細化，才形成較為完整的概念。在危機時期，則有兩個原因?qū)е率佬l(wèi)組織在全球衛(wèi)生治理中的作用是較為有限的：一是世衛(wèi)組織的專家建議對國家缺乏約束力，因而經(jīng)常受到政治因素干擾。部分國家領導人會將政治考量至于疫情防控之上，從而使作為形成應對危機的國際共識的基礎的大國協(xié)調(diào)難以出現(xiàn)。二是世衛(wèi)組織在面對一種新型傳染病時，也需要經(jīng)歷認知進化過程才能逐漸認清事物本質(zhì)，這就導致它難以及時提供精準的專家知識。在危機中，世衛(wèi)組織需要通過不斷的實踐以認識新事物，更新自身背景知識，而這就影響了其應對危機的效率。

曾有學者預測，“由一種從動物傳播到人的疾病所引發(fā)的全球大流行病是下一次全球危機的最可能來源，它的影響就如同過去的霸權戰(zhàn)爭一樣”。①Randall L.Schweller, Maxwell’s Demon and the Golden Apple: Global Disorder in the New Millennium, Baltimore: John Hopkins University Press,2014,p.141.作為全球衛(wèi)生治理中的核心機構，世衛(wèi)組織需要進一步完善其在危機時期塑造國際共識，并在此基礎上引導各國采取一致行動的功能。這取決于兩個條件：第一，基于無法強制各國遵守自身建議的現(xiàn)實，世衛(wèi)組織需要提升專家建議的“道德內(nèi)涵”。當說服者所使用的論點具有更強的道德性時，被說服者更有可能在話語實踐中接受規(guī)范的有效性和意義。在這里說服者不僅僅是在向被說服者傳遞一種信息，而且是告訴被說服者這種信息是“正確的”。②Thomas Risse and Kathryn Sikkink,“The Socialization of International Human Rights Norms into Domestic Practice: Introduction,” in Thomas Risse,Stephen C.Ropp and Kathryn Sikkink,eds.,The Power of Human Rights: International Norms and Domestic Change, Cambridge: Cambridge University Press,1999,p.13.例如，可以將有效應對疫情同人權保護相結合，指出政府應對疫情不力從而造成公民染病死亡等情況，本身就是對人權的侵犯。特別是在面對西方國家時，這種將抗疫同人權相結合的策略可以增強世衛(wèi)組織所使用的論據(jù)的說服力。第二，世衛(wèi)組織需要進一步加強同其他國際組織與國家的信息分享，以便及時獲得做出專業(yè)性決定的必要信息。國家尋求認知共同體幫助，是希望認知共同體可以闡明因果關系并且提供關于行動及其可能結果的建議，以及闡明一系列問題或事件之間復雜聯(lián)系的本質(zhì)。③Peter M.Haas,“Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination,” p.15.基于認知進化是人們在認識事物時不可避免的客觀過程，世衛(wèi)組織需要同全球衛(wèi)生治理領域的其他相關方共同行動，提高獲取信息的效率和可靠性，盡可能使認知進化不影響專業(yè)信息的及時供給。這就要求世衛(wèi)組織擴大包容性，增加眾多利益攸關方的代表性。加強同其他國際行為體的信息分享，是世衛(wèi)組織增強其有效性的必由之路。