邢 悅 劉曉欣

【內(nèi)容提要】 自2020年新冠疫情全球大暴發(fā)以來(lái)，美國(guó)是一直是新冠疫情最嚴(yán)重的國(guó)家，美國(guó)政府對(duì)疫情的治理無(wú)疑是失敗的。許多人將原因歸結(jié)為特朗普個(gè)人或聯(lián)邦制的內(nèi)在缺陷，然而，通過(guò)細(xì)致梳理聯(lián)邦政府的防疫政策可以發(fā)現(xiàn)，特朗普政府的防疫政策具有階段性：利用國(guó)家緊急狀態(tài)所賦予的權(quán)力，特朗普政府對(duì)第一波疫情的治理是達(dá)到其政策目標(biāo)的，這說(shuō)明特朗普曾有治理疫情的意愿，聯(lián)邦制也具備治理疫情的能力。但是，特朗普政府在后兩波更為嚴(yán)重的疫情下卻幾無(wú)作為，防疫最終走向失敗。美國(guó)大選是導(dǎo)致特朗普政府由積極抗疫轉(zhuǎn)為消極抗疫的主要因素。大選期間，美國(guó)整個(gè)政府乃至政治系統(tǒng)都在為選舉服務(wù)，治理所需要的協(xié)商合作被棄若敝履，政府的治理功能癱瘓。即使大選結(jié)束，這種競(jìng)爭(zhēng)對(duì)抗的氣氛也持續(xù)地影響著美國(guó)的政治系統(tǒng)，使拜登政府的疫情防控措施難以取得成效。所以，從根本上講，美國(guó)疫情治理失敗是美國(guó)民主政治深層危機(jī)所帶來(lái)的治理能力下降的結(jié)果。這一民主危機(jī)由政黨極化而起，被大選激活，以至于對(duì)抗超過(guò)了妥協(xié)、競(jìng)選越過(guò)了治理成為美國(guó)政治生活的主旋律。如何應(yīng)對(duì)政黨極化對(duì)民主制度帶來(lái)的沖擊，是對(duì)美國(guó)民主的重大考驗(yàn)。

截至2021年年末，美國(guó)感染新型冠狀病毒（以下簡(jiǎn)稱“新冠”）的累計(jì)人數(shù)已超過(guò)5000 萬(wàn)，死亡人數(shù)超過(guò)80 萬(wàn)，美國(guó)成為累計(jì)感染人數(shù)和死亡人數(shù)最多的國(guó)家，①Donald G.McNeil Jr.,“The U.S.Now Leads the World in Confirmed Coronavirus Cases,” The New York Times,March 26,2020,https://www.nytimes.com/2020/03/26/health/usa-coronavirus-cases.html;“Coronavirus: U.S.Death Toll Overtakes Italy as World’s Highest,” BBC,April 12,2020,https://www.bbc.com/news/world-us-canada-52258284.其每百萬(wàn)人口的死亡數(shù)曾一度高居世界第六。②Johns Hopkins University &Medicine,“Mortality Analysis,” March 17,2021,https://coronavirus.jhu.edu/data/mortality.可以肯定地說(shuō)，美國(guó)對(duì)新冠疫情的治理是失敗的，而失敗的原因則眾說(shuō)紛紜，不少人認(rèn)為總統(tǒng)特朗普應(yīng)對(duì)此負(fù)責(zé)，并指出對(duì)疫情處理不當(dāng)是其敗選的原因。然而，被寄予厚望的拜登政府似乎也未能扭轉(zhuǎn)局面。也有人認(rèn)為，美國(guó)以分權(quán)為特征的聯(lián)邦制本就不利于應(yīng)對(duì)疫情這樣的重大公共衛(wèi)生危機(jī)。

那么，美國(guó)防疫失敗到底是什么原因造成的？作為總統(tǒng)，特朗普是否從未重視過(guò)防疫，因而也完全沒(méi)有采取防疫措施？以分權(quán)為特征的聯(lián)邦制是否決定了美國(guó)防疫不可能成功？美國(guó)防疫失敗是否存在更深層次的制度原因？本文試圖在回顧和梳理美國(guó)政府防控疫情的政策實(shí)踐以及聯(lián)邦應(yīng)急機(jī)制在抗疫中的作用的基礎(chǔ)上，回答這些問(wèn)題。

一、既有研究及不足

（一）既有研究綜述

目前學(xué)界在對(duì)美國(guó)疫情防控失敗原因的分析上，具有代表性的兩種觀點(diǎn)是將之歸咎于特朗普總統(tǒng)個(gè)人和美國(guó)的政治體制。

對(duì)特朗普的批評(píng)主要集中在疫情中政策優(yōu)先級(jí)選擇、公開(kāi)言論以及疫情前的緊縮政策方面。很多學(xué)者認(rèn)為，疫情之下特朗普將恢復(fù)經(jīng)濟(jì)置于防疫之前。在疫情進(jìn)入社區(qū)暴發(fā)階段后，特朗普沒(méi)有善用緊急狀態(tài)的權(quán)力采取有效措施，反而與州政府相互指責(zé)。③中國(guó)社會(huì)科學(xué)院美國(guó)研究所專論寫作組：《新冠疫情對(duì)美國(guó)內(nèi)政外交的影響》，《當(dāng)代美國(guó)評(píng)論》2020年第4 期，第23 頁(yè)；熊李力：《美國(guó)公共衛(wèi)生體系的脆弱性體現(xiàn)在何處》，《人民論壇》2020年第26 期，第123 頁(yè)。卡爾尼（Paul Cairney）等認(rèn)為，特朗普為了連任致力于盡快復(fù)工，專家的科學(xué)意見(jiàn)是為復(fù)工而非防疫服務(wù)的。④Pual Cairney and Adam Wellstead,“COVID-19: Effective Policymaking Depends on Trust in Experts,Politicians,and the Public,” Policy Design and Practice,Vol.4,No.1,2021,p.7.也有學(xué)者認(rèn)為，特朗普的反智和反科學(xué)傾向影響了美國(guó)疫情治理的節(jié)奏。在疫情初期，特朗普將新冠描述為外來(lái)病毒，這種思想導(dǎo)致美國(guó)政府專注于限制入境而非病毒檢測(cè)，使得社區(qū)流行階段公共衛(wèi)生系統(tǒng)準(zhǔn)備不足。①冉冉：《反智、民粹：特朗普領(lǐng)導(dǎo)下的美國(guó)疫情治理》，《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期，第55—56 頁(yè)；Shana K.Gadarian,et al.,“Partisanship,Health Behavior,and Policy Attitudes in the Early Stages of the COVID-19 Pandemic,” Plos One,Vol.16,No.4,2021,e0249596;David P.Carter and Peter J.May,“Making Sense of the U.S.COVID-19 Pandemic Response: A Policy Regime Perspective,” Administrative Theory &Praxis,Vol.42,No.2,2020,p.268.而特朗普反科學(xué)的公開(kāi)言論，增加了專業(yè)機(jī)構(gòu)向公眾、尤其是特朗普支持者普及科學(xué)信息的成本。②Joseph E.Uscinski,et al.,“Why Do People Believe COVID-19 Conspiracy Theories?” Harvard Kennedy School Misinformation Review,Vol.1,No.3,2020,pp.7-8；冉冉：《反智、民粹：特朗普領(lǐng)導(dǎo)下的美國(guó)疫情治理》，第56 頁(yè)；羅惠敏：《新冠疫情中的美國(guó)——大衛(wèi)·科茨、諾姆·喬姆斯基、羅伯特·波林訪談》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2020年第4 期，第150 頁(yè)；袁征：《美國(guó)危機(jī)應(yīng)對(duì)的“是”與“非”》，《人民論壇》2020年第10 期，第19 頁(yè)。除了在疫情中的表現(xiàn)外，有學(xué)者還批評(píng)特朗普上任后采取的包括削減衛(wèi)生部門的預(yù)算和人員、取消國(guó)家安全委員會(huì)中應(yīng)對(duì)流行病職位的新自由主義政策，為此次疫情埋下了惡果。③羅惠敏：《新冠疫情中的美國(guó)——大衛(wèi)·科茨、諾姆·喬姆斯基、羅伯特·波林訪談》，第150 頁(yè)；王云屏、樊曉丹、何其為：《美國(guó)衛(wèi)生安全治理體系及其對(duì)新冠肺炎疫情的應(yīng)對(duì)》，《美國(guó)研究》2021年第1 期，35—38 頁(yè)；Laurie Garrett,“COVID-19: The Medium is the Message,” The Lancet,Vol.395,No.10228,p.942。這些行為暗示了公共衛(wèi)生事務(wù)并不具有優(yōu)先級(jí)，從而導(dǎo)致整個(gè)政府機(jī)構(gòu)對(duì)疫情準(zhǔn)備不足。④German Lopez,“What Trump Hasn’t Done—and Should Do—about Coronavirus,Explained by an Expert,” Vox,March 13,2020,https://www.vox.com/policy-and-politics/2020/3/13/21178239/coronavirustrump-administration-response-ashish-jha.

部分學(xué)者則認(rèn)為，分權(quán)制才是導(dǎo)致美國(guó)防疫失敗的根本原因。聯(lián)邦和州政府的分權(quán)影響了聯(lián)邦政府實(shí)施統(tǒng)一而有效的防疫措施，而大選和政黨極化放大了分權(quán)制的負(fù)面影響。還有學(xué)者指出，聯(lián)邦政府的作為受到聯(lián)邦制的限制。一方面，如果特朗普過(guò)早宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，無(wú)疑易受到集權(quán)的批評(píng)。⑤袁征：《美國(guó)危機(jī)應(yīng)對(duì)的“是”與“非”》，第19 頁(yè)。另一方面，聯(lián)邦政府無(wú)權(quán)統(tǒng)一部署強(qiáng)制性措施并勒令各州執(zhí)行。美國(guó)疾病控制與預(yù)防中心（CDC）的社交距離倡議只是建議性的，各州也沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行。⑥熊李力：《美國(guó)公共衛(wèi)生體系的脆弱性體現(xiàn)在何處》，第123 頁(yè)；Lawrence O.Gostin,et al.,“Universal Masking in the United States: the Role of Mandates,Health Education,and the CDC,” Jama,Vol.324,No.9,2020,p.837。發(fā)揮主導(dǎo)作用的是掌握公共衛(wèi)生管理權(quán)的州政府，⑦張業(yè)亮：《美國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的機(jī)制及其啟示》，《美國(guó)研究》2020年第2 期，第38 頁(yè)。后果是防疫政策碎片化。①Rebecca L.Haffajee and Michelle M.Mello,“Thinking Globally,Acting Locally—The U.S.Response to COVID-19,” New England Journal of Medicine,Vol.382,No.22,2020,e75.大衛(wèi)·卡特（David P.Carter）等進(jìn)一步指出，各州差異性的政策具有負(fù)外部性，防疫嚴(yán)格的州受政策松弛的州的威脅；加之美國(guó)特色的去中心化治理制度，地方政策的執(zhí)行依賴于私人機(jī)構(gòu)，呼吸機(jī)等醫(yī)療設(shè)備嚴(yán)重依賴于市場(chǎng)供應(yīng)，降低了政策的執(zhí)行效率。②David P.Carter and Peter J.May,“Making Sense of the U.S.COVID-19 Pandemic Response: A Policy Regime Perspective,” pp.269-270.

也有學(xué)者提到，大選和政黨極化加劇了聯(lián)邦制和三權(quán)分立對(duì)疫情治理的負(fù)面影響。劉力達(dá)認(rèn)為聯(lián)邦制和三權(quán)分立構(gòu)成的雙重分權(quán)放大了政黨極化的影響，不利于危機(jī)決策。③劉力達(dá)：《美國(guó)政府應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的決策機(jī)制及其困境》，《美國(guó)研究》2021年第1 期，第64 頁(yè)。政黨極化對(duì)防疫的影響體現(xiàn)在：其一，各州防疫措施因執(zhí)政黨而異。黨派影響著各州政府是否以及何時(shí)推行社交距離政策。④Christopher Adolph,et al.,“Pandemic Politics: Timing State-level Social Distancing Responses to COVID-19,” Journal of Health Politics,Policy and Law,Vol.46,No.2,2021,pp.221-224.其二，抗疫物資的分配不公。聯(lián)邦政府優(yōu)先考慮共和黨執(zhí)政的州以及對(duì)其選舉較為關(guān)鍵的州。⑤魏南枝：《美國(guó)抗疫不力的政治制度癥結(jié)》，《光明日?qǐng)?bào)》2020年6月14日，第8 版。其三，民眾的認(rèn)知和行為按黨派劃線。共和黨支持者對(duì)疫情的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知更低，更不相信專家意見(jiàn)，更不太可能減少非必要商業(yè)活動(dòng)。⑥John M.Barrios and Yael Hochberg,“Risk Perception through the Lens of Politics in the Time of the Covid-19 Pandemic,” National Bureau of Economic Research,April 2020,http://www.nber.org/papers/w2700;John Kerr,Costas Panagopoulos,et al.,“Political Polarization on COVID-19 Pandemic Response in the United States,” Personality and Individual Differences,Vol.179,September,2021,p.6.其四，政黨極化降低民眾對(duì)政府的信任，增加了防疫政策的推行成本。⑦Francis Fukuyama,“The Thing that Determines a Country’s Resistance to the Coronavirus,” The Atlantic,March 30,2020,https://www.theatlantic.com/ideas/archive/2020/03/thing-determines-how-wellcountries-respond-coronavirus/609025/;Paul Cairney and Adam Wellstead,“COVID-19: Effective Policymaking Depends on Trust in Experts,Politicians,and the Public,” Policy Design and Practice,Vol.4,No.1,2021,pp.9-10.

除了上述兩種觀點(diǎn)外，也有學(xué)者從政治文化方面尋找原因。例如，有學(xué)者提到，美國(guó)民眾重視自由和個(gè)人主義的思想使其反對(duì)嚴(yán)格的防疫措施，甚至采取游行示威這樣的聚集性行為。⑧謝地、王齊：《抗擊新冠肺炎疫情的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析——從”三方博弈”看中美兩國(guó)抗疫的策略,效果及原因》，《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》2020年第4 期，第222 頁(yè)。就連美國(guó)學(xué)者也承認(rèn)，在缺乏全國(guó)性的、自上而下的限制性政策的情況下，公民的自愿服從是公共衛(wèi)生政策執(zhí)行效果的保障。⑨Trui Steen and Taco Brandsen,“Co-production during and after the Covid-19 Pandemic: Will It Last?” Public Administration Review,Vol.80,No.5,2020,p.2.

（二）既有研究的不足

通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的整理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究較為全面地論述了特朗普個(gè)人和聯(lián)邦制及政黨極化對(duì)美國(guó)疫情治理產(chǎn)生的負(fù)面影響。首先，關(guān)于特朗普個(gè)人論，事實(shí)已經(jīng)證明其片面性——盡管拜登上任后雄心勃勃地表示要執(zhí)行更為嚴(yán)格的防疫措施，但仍然無(wú)法阻止新一波疫情。其次，對(duì)特朗普在防疫中的表現(xiàn)和評(píng)價(jià)缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)研究，現(xiàn)有研究基本上與美國(guó)主流媒體的報(bào)道沒(méi)有太大差別。再次，關(guān)于“聯(lián)邦制決定論”，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)聯(lián)邦制是否在應(yīng)對(duì)疫情存在先天不足也缺乏深入的探究。例如，有些研究只說(shuō)明聯(lián)邦制無(wú)法快速應(yīng)對(duì)危機(jī)的弊端，而很少提及緊急狀態(tài)的機(jī)制。

另外，現(xiàn)有文獻(xiàn)普遍存在的問(wèn)題是，沒(méi)有系統(tǒng)而全面地描述美國(guó)政府所采取的防疫政策，也沒(méi)有全面檢視這些政策的效果。換言之，其分析是建立在美國(guó)防疫政策一直無(wú)效、美國(guó)疫情治理始終失敗這一似乎不言自明的前提之下，但是對(duì)這一前提是否成立并無(wú)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撌?，因而其分析未免缺乏事?shí)基礎(chǔ)，其結(jié)果是對(duì)美國(guó)防疫失敗的原因分析失之空泛。

基于以上原因，筆者認(rèn)為，有必要全面回顧美國(guó)政府所采取的防疫政策，在此事實(shí)基礎(chǔ)之上，結(jié)合美國(guó)政治制度的特點(diǎn)以及民主政治的相關(guān)原理，探究美國(guó)疫情治理失敗的原因。

（三）本文的研究方法

筆者首先梳理美國(guó)聯(lián)邦政府的防疫措施，政策主體限定為聯(lián)邦政府，政策則限定為與防疫效果密切相關(guān)的醫(yī)療資源和公共衛(wèi)生政策。根據(jù)美國(guó)疫情發(fā)展的階段性特征，筆者將美國(guó)聯(lián)邦政府的防疫政策分為三個(gè)階段（如表1所示）。

表1 美國(guó)防疫的階段劃分

階段劃分的依據(jù)如下。一方面，如圖1所示，美國(guó)先后出現(xiàn)四波甚至五波疫情，分別為2020年4月、2020年夏季、2020年秋冬季和2021年秋冬季。另一方面，美國(guó)聯(lián)邦政府（特別是特朗普時(shí)期）的防疫政策也具有階段性。通過(guò)三個(gè)階段的對(duì)比，可以探究總統(tǒng)和聯(lián)邦制下應(yīng)急機(jī)制在應(yīng)對(duì)疫情中的作用。對(duì)比階段一和二，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)家緊急狀態(tài)的應(yīng)急作用以及特朗普政府防疫先緊后松的特征，而階段三和前兩階段的對(duì)比，可以體現(xiàn)特朗普和拜登的防疫措施的異同，以證明特朗普是否是美國(guó)疫情治理失敗的決定性因素。

圖1 美國(guó)日新增確診病例趨勢(shì)圖①數(shù)據(jù)來(lái)源：美國(guó)疾病控制與預(yù)防中心（CDC），https://covid.cdc.gov/covid-data-tracker/，疫情數(shù)據(jù)如無(wú)特殊注明均為此來(lái)源。

在資料來(lái)源方面，筆者將盡可能使用第一手資料，以聯(lián)邦政府官網(wǎng)所發(fā)布的信息為主，輔之以美國(guó)權(quán)威的全國(guó)性媒體的報(bào)道。前者主要包括白宮官網(wǎng)、美國(guó)疾病控制與預(yù)防中心等美國(guó)政府部門的官方公告，后者主要包括美國(guó)有線新聞網(wǎng)（CNN）、美國(guó)消費(fèi)者新聞與商業(yè)頻道（CNBC）、美國(guó)國(guó)家公共廣播電臺(tái)（NPR）、紐約時(shí)報(bào)（New York Times）等。

筆者將在梳理政策的基礎(chǔ)上，闡述總統(tǒng)個(gè)人及美國(guó)的聯(lián)邦制與美國(guó)防疫失敗的關(guān)系，進(jìn)而分析導(dǎo)致美國(guó)防疫政策由積極轉(zhuǎn)向消極的直接原因，最后，本文將探討美國(guó)政府防疫失敗的深層次原因。

二、美國(guó)聯(lián)邦政府的防疫政策

如前所述，美國(guó)聯(lián)邦政府的防疫政策可以分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段是聯(lián)邦政府在第一波疫情下的防疫措施，時(shí)間節(jié)點(diǎn)為2020年3月13日宣布進(jìn)入國(guó)家緊急狀態(tài)到2020年6月中旬；第二個(gè)階段是2020年6月中旬到2021年1月20日聯(lián)邦政府的防疫措施，這一時(shí)期美國(guó)雖然仍處于國(guó)家緊急狀態(tài)，但又暴發(fā)了兩波更為嚴(yán)重的疫情；第三個(gè)階段是2021年1月21日以后拜登政府的防疫措施。

（一）國(guó)家緊急狀態(tài)下的積極抗疫（2020年3月13日到2020年6月中旬）

2020年3月初美國(guó)疫情迅速發(fā)展，特朗普總統(tǒng)宣布進(jìn)入國(guó)家緊急狀態(tài)，國(guó)防部等聯(lián)邦部門被迅速動(dòng)員起來(lái)，行政效率大大提高。在全國(guó)上下的努力下，緩疫政策的目標(biāo)達(dá)成，特朗普政府開(kāi)始轉(zhuǎn)向復(fù)工。本部分將分別敘述特朗普利用國(guó)家緊急狀態(tài)所采取的措施、聯(lián)邦層面的公共衛(wèi)生政策以及復(fù)工政策。

在宣布進(jìn)入國(guó)家緊急狀態(tài)前，早在2020年1月31日衛(wèi)生部部長(zhǎng)阿扎爾便已宣布進(jìn)入公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)（public health emergency），①U.S.Department of Health &Human Services,“Determination that a Public Health Emergency Exists,” January 31,2020,https://www.phe.gov/emergency/news/healthactions/phe/Pages/2019-nCoV.aspx.基于《公共衛(wèi)生服務(wù)法》第319 節(jié)可以為地方提供醫(yī)療人手和物資暫時(shí)修改法律要求、授權(quán)新藥的使用等。②參見(jiàn)《公共衛(wèi)生服務(wù)法》第319 節(jié)“ 公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)”（《美國(guó)法典》第42 部第6A 章第247d 節(jié)）；《社會(huì)保障法》第1135 節(jié)“國(guó)家緊急狀態(tài)下免除要求的權(quán)力”（《美國(guó)法典》第42 部第7 章第1320-5 節(jié)）；《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法案》564 節(jié)“緊急狀態(tài)下醫(yī)療產(chǎn)品的使用授權(quán)”（美國(guó)法典第21 部第9 章第360bbb-3 節(jié)）。而食品和藥品監(jiān)督管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）的緊急使用授權(quán)（Emergancy Use Authority，EUA）也被激活。特朗普還成立了領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門的防疫工作并向總統(tǒng)匯報(bào)的“總統(tǒng)冠狀病毒特別工作組”（President’s Coronavirus Task Force），并因應(yīng)疫情發(fā)展調(diào)整其領(lǐng)導(dǎo)和成員。這一時(shí)期起作用的是公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)，而制定和執(zhí)行政策的主要是公共衛(wèi)生官員。然而，聯(lián)邦政府的應(yīng)急機(jī)制還未完全啟動(dòng)，行政效率很低，例如審批效率的低下導(dǎo)致全國(guó)上千個(gè)有檢測(cè)能力的實(shí)驗(yàn)室不能發(fā)揮作用，③Jessica Wang,et al.,“How the CDC’s Restrictive Testing Guidelines Hid the Coronavirus Epidemic,”The Wall Street Journal,March 22,2020,https://www.wsj.com/articles/how-the-cdcs-restrictive-testingguidelines-hid-the-coronavirus-epidemic-11584882001.這些都為第一波疫情埋下伏筆。

2020年3月初美國(guó)累計(jì)病例數(shù)和日新增確診病例相繼破千。同時(shí)，世界衛(wèi)生組織（WHO）將新冠疫情定性為“全球大流行”（pandemic）。在此背景下，特朗普于3月13日簽署《9994 號(hào)公告》（Proclamation 9994），宣布美國(guó)自3月1日起進(jìn)入國(guó)家緊急狀態(tài)（national emergency）。④特朗普的行政令和備忘錄參見(jiàn)：https://trumpwhitehouse.archives.gov/presidential-actions/，以下不再注明。在緊急狀態(tài)下，特朗普政府采取的措施包括物資供應(yīng)和分配、新藥和新技術(shù)的審批、法律豁免、與州政府合作等方面。

物資供應(yīng)方面，特朗普的行政令基于《國(guó)防生產(chǎn)法》（Defense Production Act，DPA），以公私合作為主要途徑，短期內(nèi)大幅提高醫(yī)療物資的供應(yīng)能力。例如，3月18日的行政令宣布個(gè)人防護(hù)設(shè)備和呼吸機(jī)等符合DPA 的標(biāo)準(zhǔn)，將相關(guān)權(quán)力授予衛(wèi)生部長(zhǎng)，使其可以決定生產(chǎn)和分配物資的優(yōu)先級(jí)。3月27日的總統(tǒng)行政令則授權(quán)衛(wèi)生部長(zhǎng)和國(guó)土安全部長(zhǎng)在咨詢國(guó)防部長(zhǎng)后行使DPA 第三章授予總統(tǒng)的權(quán)力，包括為私人機(jī)構(gòu)貸款提供擔(dān)保（301 節(jié)）、向私人公司提供貸款（302 節(jié)），而不需總統(tǒng)前置性決定。此后，國(guó)防部和衛(wèi)生部與私營(yíng)企業(yè)簽訂合同，或是依據(jù)DPA 第一章直接訂購(gòu)物資，或是依據(jù)第三章為企業(yè)提高生產(chǎn)能力提供各類支持。例如，4月8日，衛(wèi)生部與通用公司簽訂包含30000 臺(tái)呼吸機(jī)的合同。①Delano Massey and Devan Cole,“HHS to Work with GM under Defense Production Act to Produce 30,000 Ventilators for National Stockpile,” CNN,April 8,2020,https://edition.cnn.com/2020/04/08/politics/general-motors-ventilators-defense-production-act-coronavirus/index.html.除公私合作外，國(guó)防部還釋放大量戰(zhàn)略儲(chǔ)備。3月17日，國(guó)防部宣布將向衛(wèi)生部提供戰(zhàn)略儲(chǔ)備的口罩和呼吸機(jī)以及實(shí)驗(yàn)室，并考慮啟用國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)甚至醫(yī)療艦艇。②Todd C.Lopez,“DOD Poised to Provide Masks,Ventilators,Labs for Coronavirus Fight,” U.S.Department of Defense,March 17,2020,https://www.defense.gov/Explore/News/Article/Article/2115200/dod-poised-to-provide-masks-ventilators-labs-for-coronavirus-fight/.此外，特朗普還將一些個(gè)人防護(hù)用品和醫(yī)療設(shè)備列入國(guó)家戰(zhàn)略庫(kù)存清單中，并向醫(yī)療行業(yè)撥款1300 億美元，作為公私合作的資金來(lái)源之一。③Kate Goodrich,“How the Cares Act Supports America’s Healthcare System in the Fight Against COVID-19,”Jackson Walker,March 20,2020,https://www.jw.com/news/insights-cares-act-healthcare-provisions-covid19/.在物資分配方面，特朗普授權(quán)衛(wèi)生部長(zhǎng)禁止醫(yī)療物資的囤積居奇行為。

同時(shí)，新藥和新技術(shù)的審批流程簡(jiǎn)化，審批效率提高。在藥品方面，3月27日通過(guò)的《救濟(jì)法案》（Cares Act）允許FDA 針對(duì)非處方藥快速審批而不須充分通知。④Kate Goodrich,“How the Cares Act Supports America’s Healthcare System in the Fight Against COVID-19.”5月1日，F(xiàn)DA 緊急授權(quán)“瑞德西韋”（remdesivir）用于重癥患者的治療，此時(shí)距實(shí)驗(yàn)結(jié)果公布僅兩天。⑤U.S.Food &Drug Administration.“Coronavirus (COVID-19) Update: FDA Issues Emergency Use Authorization for Potential COVID-19 Treatment,” May 1,2020,https://www.fda.gov/news-events/pressannouncements/coronavirus-covid-19-update-fda-issues-emergency-use-authorization-potent ial-covid-19-treatment.在檢測(cè)方面，特朗普簽署備忘錄命令FDA 加快批準(zhǔn)新檢測(cè)方法，并授權(quán)衛(wèi)生部長(zhǎng)為各州實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行研究提供便利。到4月27日前，F(xiàn)DA 已經(jīng)通過(guò)EUA 為多達(dá)70 項(xiàng)檢測(cè)技術(shù)授權(quán)。⑥The White House,“Testing Overview Opening Up America Again,” April 2020,https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2020/04/Testing-Overview-Final.pdf.

衛(wèi)生部部長(zhǎng)繼續(xù)根據(jù)319 節(jié)提供法律豁免，釋放人力。例如，衛(wèi)生部發(fā)布新規(guī)定暫時(shí)廢除部分醫(yī)療人員的執(zhí)業(yè)和監(jiān)管要求。①U.S.Centers for Medicare &Medicaid Services,“Trump Administration Acts to Ensure U.S.Healthcare Facilities Can Maximize Frontline Workforces to Confront COVID-19 Crisis,” April 9,2020,https://www.cms.gov/newsroom/press-releases/trump-administration-acts-ensure-us-healthcare-facilities-canmaximize-frontline-workforces-confront.

對(duì)各州的援助則主要通過(guò)聯(lián)邦緊急措施署（Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA）的援助實(shí)現(xiàn)。3月30日，F(xiàn)EMA 與衛(wèi)生部聯(lián)合成立了供應(yīng)鏈穩(wěn)定工作組（Supply Chain Stabilization Task Force）和國(guó)家資源優(yōu)先級(jí)重點(diǎn)小組（National Resource Prioritization Cell），前者負(fù)責(zé)根據(jù)地方要求采購(gòu)醫(yī)療設(shè)備并與相關(guān)企業(yè)維持合作，后者根據(jù)各類指標(biāo)確定并更新醫(yī)療用品分配的優(yōu)先級(jí)。3月末4月初，特朗普簽署多份備忘錄指示FEMA 對(duì)疫情嚴(yán)重的州提供援助，這些州使用國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)的費(fèi)用全部由聯(lián)邦政府承擔(dān)，特朗普指令國(guó)防部長(zhǎng)在“最大可行范圍內(nèi)”要求州長(zhǎng)命令國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)在兩周內(nèi)履行職責(zé)。在特朗普任期內(nèi)，沒(méi)有獲得上述援助的僅阿肯色州、明尼蘇達(dá)州、懷俄明州。此外，特朗普還調(diào)用海軍醫(yī)療艦為紐約州和加州提供援助。

表2 2020年對(duì)州援助的總統(tǒng)備忘錄簽署日期和適用的州

在公共衛(wèi)生政策方面，聯(lián)邦政府從2月的圍堵策略轉(zhuǎn)向了緩疫策略（mitigation），也稱平滑曲線策略（flatten the curve）。與圍堵策略不同，緩疫策略旨在減緩病毒的傳播，同時(shí)通過(guò)個(gè)性化的隔離手段降低對(duì)醫(yī)療系統(tǒng)的過(guò)度使用，保障醫(yī)療系統(tǒng)的能力。①Stephen M.Parodi and Vincent X.Liu,“From Containment to Mitigation of COVID-19 in the U.S.,” Jama,Vol.323,No.15,2020,p.1441.3月16日，特朗普公布了“總統(tǒng)新冠指南”（The President’s Coronavirus Guidelines for America），為未來(lái)15 天內(nèi)普通美國(guó)人的日常行為提供參考，包括個(gè)人衛(wèi)生建議。另外，CDC 發(fā)布并更新指南，為各州實(shí)行緩疫措施提供建議。

此外，為了表達(dá)對(duì)疫情的重視，從3月13日開(kāi)始，特朗普幾乎每天都與疫情工作組一起召開(kāi)簡(jiǎn)報(bào)會(huì)，向媒體通報(bào)疫情相關(guān)事宜。在宣布國(guó)家緊急狀態(tài)后，特朗普連續(xù)出席了10 天簡(jiǎn)報(bào)會(huì)。整個(gè)3月和4月份，特朗普37 次出席簡(jiǎn)報(bào)會(huì)。

到了4月中旬，由于疫情出現(xiàn)轉(zhuǎn)好趨勢(shì)，特朗普稱峰值已經(jīng)過(guò)去，5月1日前大部分州能實(shí)現(xiàn)重新開(kāi)放，他開(kāi)始籌備復(fù)工。4月16日，白宮發(fā)布了“重新開(kāi)放指南”（Opening Up America Again），確定三步走原則，并規(guī)定了各州復(fù)工的前置條件、核心準(zhǔn)備措施以及個(gè)人和雇主在各階段的義務(wù)。到5月20日，頒布了居家令的州都已減少限制。6月末，州一級(jí)的居家令基本都已到期。隨著疫情轉(zhuǎn)好和復(fù)工的推進(jìn)，白宮的疫情簡(jiǎn)報(bào)會(huì)從4月下旬起也不再舉行。疫情工作組的重點(diǎn)也轉(zhuǎn)向復(fù)工。

從美國(guó)對(duì)第一波疫情的處理來(lái)看，這一時(shí)期發(fā)揮作用的是國(guó)家緊急狀態(tài)，制定和執(zhí)行政策的主體已經(jīng)不限于技術(shù)官僚，更高級(jí)別的疫情工作組和總統(tǒng)開(kāi)始發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。對(duì)比國(guó)家緊急狀態(tài)前后，我們可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家緊急狀態(tài)顯著增強(qiáng)了聯(lián)邦政府的動(dòng)員能力。橫向上，更多的聯(lián)邦部門（如國(guó)防部）開(kāi)始加入，部門內(nèi)部和部門之間的行政效率得以提升，審批速度顯著提高?？梢哉f(shuō)，國(guó)家緊急狀態(tài)作為聯(lián)邦制應(yīng)對(duì)危機(jī)的機(jī)制，在物資供應(yīng)和分配、援助各州等方面還是發(fā)揮了作用。在特朗普的支持下，CDC 的公共衛(wèi)生政策也得到了各州政府的支持，盡管力度不一，但至少方向一致。換言之，聯(lián)邦制并非對(duì)新冠這樣的公共衛(wèi)生事件毫無(wú)應(yīng)對(duì)之策。從效果來(lái)看，在聯(lián)邦政府的努力和各州的協(xié)助下，緩疫策略下“使曲線變平”的目標(biāo)還是達(dá)到了，因此特朗普轉(zhuǎn)向復(fù)工并非完全不可行。

（二）國(guó)家緊急狀態(tài)下的消極抗疫（2020年6月下旬到2021年1月19日）

這一時(shí)期國(guó)家緊急狀態(tài)仍在持續(xù)，但陷入了“失效”的狀態(tài)——特朗普政府無(wú)論在運(yùn)用緊急狀態(tài)權(quán)力還是在公共衛(wèi)生政策方面，都鮮有作為：其一，檢測(cè)用品的供應(yīng)滯后；其二，對(duì)各州的援助力度下降；其三，公共衛(wèi)生政策更依賴于各州的作為。

首先，檢測(cè)用品的供應(yīng)出現(xiàn)問(wèn)題，聯(lián)邦政府的滯后導(dǎo)致頻頻出現(xiàn)檢測(cè)能力不足的情況。7 天檢測(cè)陽(yáng)性率在后兩波疫情中都很高（如圖2），表明檢測(cè)供應(yīng)跟不上需求。7月，美國(guó)全國(guó)每天大約可以檢測(cè)80 萬(wàn)次，但這個(gè)數(shù)字須達(dá)到600 萬(wàn)次才能滿足防疫需求。①Allison Martell and Ned Parker,“The U.S.Has More COVID-19 Testing Than Most.So Why Is It Falling so Short?” Reuters,July 27,2020,https://www.reuters.com/article/us-health-coronavirus-usa-testinginsigh-idUSKCN24S19H.檢測(cè)只有在兩天內(nèi)出結(jié)果才能有效防疫，②Mirjam E.Kretzschmar,et al.,“Impact of Delays on Effectiveness of Contact Tracing Strategies for COVID-19: A Modelling Study,” The Lancet Public Health,Vol.5,No.8,2020,pp.e456-e457.但7月中旬的報(bào)告表明，檢測(cè)結(jié)果平均需要4.1 天才能拿到。③David Lazer,et al.,“State of the Nation: A 50-state COVID-19 Survey: Report# 8: Failing the Test: Waiting Times for COVID Diagnostic Tests Across the US,” 2020,https://www.kateto.net/covid19/COVID19%20CONSORTIUM%20REPORT%208%20TEST%20JULY%202020.pdf.盡管國(guó)防部和衛(wèi)生部多次動(dòng)用DPA 增加供應(yīng)，但一方面，從簽訂合同到物資交付往往需要一段時(shí)間；另一方面，聯(lián)邦政府缺乏統(tǒng)籌全國(guó)實(shí)驗(yàn)室物資分配的主管部門。一些州甚至開(kāi)始提高檢測(cè)門檻。④Christine Vestal,“To Speed Up Results,States Limit COVID-19 Testing,” The Pew Charitable Trusts,August 14,2020,https://www.pewtrusts.org/en/research-and-analysis/blogs/stateline/2020/08/14/to-speedup-results-states-limit-covid-19-testing.而一些實(shí)驗(yàn)室負(fù)責(zé)人認(rèn)為，檢測(cè)耗材的供應(yīng)完全由市場(chǎng)決定，F(xiàn)EMA 也沒(méi)有制定合理的分配計(jì)劃。⑤Allison Martell and Ned Parker,“The U.S.Has More COVID-19 Testing Than Most.So Why Is It Falling so Short?”直到7月底，聯(lián)邦政府才與供應(yīng)商簽訂新合同。到年末，檢測(cè)能力不足的情況再次發(fā)生。⑥Will Feuer,“Covid Testing Faces Delays—Again—as Demand Spikes Ahead of the Holidays,” CNBC,November 18,2020,https://www.cnbc.com/2020/11/18/covid-testing-faces-delays-again-as-demand-spikesahead-of-the-holidays-.html.而聯(lián)邦政府除了“故技重施”外，沒(méi)有采取其他措施。

圖2 美國(guó)月檢測(cè)次數(shù)和7 天檢測(cè)陽(yáng)性率

其次，聯(lián)邦政府對(duì)各州的援助力度有所下降。6月25日，聯(lián)邦政府結(jié)束對(duì)免下車檢測(cè)站點(diǎn)的援助。①Geoff Bennett,“Trump Administration to End Federal Support for COVID-19 Testing Sites,” NBC,June 25,2020,https://www.nbcnews.com/politics/politics-news/trump-administration-end-federal-supportcovid-19-testing-sites-n1232063.8月初特朗普宣布，年底前大部分州調(diào)用國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)防疫所產(chǎn)生的費(fèi)用中聯(lián)邦政府承擔(dān)比例下降至75%。

這一時(shí)期特朗普總統(tǒng)對(duì)疫情的重視程度下降。“總統(tǒng)指南”不再發(fā)布，而各州在嚴(yán)峻的疫情下也紛紛開(kāi)始重新實(shí)行尺度不一的社交距離政策。與此同時(shí)，疫情簡(jiǎn)報(bào)會(huì)的召開(kāi)頻率也大幅減少，且?guī)缀醵际桥硭怪鞒帧?月27日，由于日新增病例超過(guò)4萬(wàn)，簡(jiǎn)報(bào)會(huì)時(shí)隔兩月再次舉行，仍由彭斯主持。7月上旬，工作組簡(jiǎn)報(bào)會(huì)大致維持每周一次的頻率。11月19日，疫情工作組自7月以來(lái)首次召開(kāi)新聞簡(jiǎn)報(bào)會(huì)，特朗普沒(méi)有出席，彭斯稱聯(lián)邦政府仍然不支持全國(guó)性封鎖，甚至不倡導(dǎo)重新關(guān)閉學(xué)校。特朗普不僅沒(méi)有出席簡(jiǎn)報(bào)會(huì)，連疫情工作組的會(huì)議也“荒廢”了。福奇在10月的采訪中稱特朗普已經(jīng)幾個(gè)月沒(méi)有參加疫情工作組的會(huì)議，該會(huì)議也從每天一次改為每周一次視頻會(huì)議。②Noah Higgins-Dunn,“Fauci Says Trump Hasn’t Attended White House Coronavirus Task Force Meeting in ‘Several Months’,” CNBC,October 23,2020,https://www.cnbc.com/2020/10/23/fauci-saystrump-hasnt-attended-white-house-coronavirus-task-force-meeting-in-several-months.html.

對(duì)比對(duì)第一波和后兩波疫情的處理，同樣處于國(guó)家緊急狀態(tài)，面對(duì)更來(lái)勢(shì)洶洶的疫情，聯(lián)邦政府的防疫力度卻比不上從前。檢測(cè)物品不足的現(xiàn)象仍然出現(xiàn)，聯(lián)邦政府對(duì)州政府的援助力度也在下降，而特朗普也不再為公共衛(wèi)生政策“站臺(tái)”，甚至經(jīng)常與公共衛(wèi)生官員“唱反調(diào)”，結(jié)果是疫情治理徹底走向失敗。

（三）拜登上任后國(guó)家緊急狀態(tài)的“失效”（2021年1月20日至今）

拜登上任后，國(guó)家緊急狀態(tài)仍在持續(xù)，拜登總統(tǒng)也積極兌現(xiàn)競(jìng)選承諾，宣布了比特朗普更為強(qiáng)力的防疫措施。

防疫政策是拜登競(jìng)選策略的核心之一，上任后拜登也迅速采取措施，在兩天內(nèi)即簽署8 個(gè)與防疫相關(guān)的總統(tǒng)行政令以及1 個(gè)備忘錄。①相關(guān)行政令和備忘錄參見(jiàn)https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/。在聯(lián)邦組織架構(gòu)方面，設(shè)立向總統(tǒng)匯報(bào)的“疫情應(yīng)對(duì)協(xié)調(diào)員”（COVID-19 Response Coordinator）和副協(xié)調(diào)員，恢復(fù)國(guó)家安全委員會(huì)中與公共衛(wèi)生相關(guān)的職位。在物資供應(yīng)方面，清點(diǎn)關(guān)鍵應(yīng)急醫(yī)療物資、評(píng)估需求并保障供應(yīng)和合理分配；成立檢測(cè)委員會(huì)（COVID-19 Pandemic Testing Board），增加檢測(cè)用品的供應(yīng)并改善分配、降低民眾檢測(cè)的成本。在公共衛(wèi)生方面，頒布口罩令，規(guī)定聯(lián)邦雇員和聯(lián)邦建筑內(nèi)的人必須佩戴口罩，建議民眾佩戴口罩；境內(nèi)外旅行需要實(shí)行嚴(yán)格的防護(hù)措施，乘坐公共交通設(shè)施必須佩戴口罩；制定工作場(chǎng)所的衛(wèi)生指南和標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，加大對(duì)州援助力度，繼續(xù)100%承擔(dān)國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)援助各州的費(fèi)用。其他措施還包括促進(jìn)相關(guān)研究并提高醫(yī)療系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)能力，減少防疫中的不平等問(wèn)題等。此后，CDC 通過(guò)持續(xù)更新關(guān)于口罩和疫苗的指南落實(shí)上述防疫措施，F(xiàn)DA 也繼續(xù)為疫苗和新的檢測(cè)方法頒布EUA，并通過(guò)簡(jiǎn)化審批程序來(lái)提高審批效率。

可以說(shuō)，這些措施與特朗普在后兩波疫情中的防疫政策相比，確實(shí)是更為有力的，也在針對(duì)性地解決后者的問(wèn)題。民眾普遍對(duì)拜登的防疫政策抱有信心，甚至有三分之一的共和黨支持者也認(rèn)同這一點(diǎn)。②“Biden Viewed Positively on Many Issues,but Public Is Less Confident He Can Unify Country,” Pew Research Center,March 11,2021,https://www.pewresearch.org/politics/2021/03/11/americans-views-of-joebiden-early-in-his-presidency/.然而，2021年春季的日新增確診病例依然高企不下，與第二波疫情旗鼓相當(dāng)。

與特朗普政府的最大不同是，拜登政府還擁有疫苗這一有力武器。拜登在上任之前即承諾通過(guò)加強(qiáng)公私合作在百日內(nèi)完成一億劑疫苗的接種，實(shí)際上僅用時(shí)92 天就完成了2 億劑疫苗的接種。其疫苗政策除了利用DPA 大規(guī)模采購(gòu)保證供應(yīng)外，還包括一系列便利措施（如在社區(qū)設(shè)立多個(gè)疫苗接種點(diǎn)，藥房無(wú)需預(yù)約即可接種，90%的公眾可在離家五英里內(nèi)找到疫苗接種點(diǎn)等）、激勵(lì)措施（如鼓勵(lì)企業(yè)為員工提供帶薪疫苗假）和強(qiáng)制措施（強(qiáng)制要求聯(lián)邦政府和與聯(lián)邦政府有合同關(guān)系的企業(yè)雇員接種疫苗）。①The White House,“Path out of the Pandemic President Biden’s Covid-19 Action Plan,” 2021,https://www.whitehouse.gov/covidplan/.拜登還命令各州在2021年4月19日前為所有符合條件的成年人提供接種機(jī)會(huì)。而FDA 也繼續(xù)為疫苗的研發(fā)和審批提供便利，允許疫苗研發(fā)人員不必進(jìn)行冗長(zhǎng)的實(shí)驗(yàn)。②FDA,“Coronavirus (COVID-19) Update: FDA Issues Policies to Guide Medical Product Developers Addressing Virus Variants,” February 22,2021,https://www.fda.gov/news-events/press-announcements/coronavirus-covid-19-update-fda-issues-policies-guide-medical-product-developers-addressing-virus.5月，拜登還宣布了獨(dú)立日前實(shí)現(xiàn)成人一針接種率達(dá)到70% 的目標(biāo)，為此拜登在6月宣布進(jìn)入全國(guó)行動(dòng)月（National Month of Action），與社會(huì)各界合作推出一系列措施以便如期完成目標(biāo)。在春季的大規(guī)模接種后，夏季美國(guó)迎來(lái)了疫情的平緩，日新增病例下降到10000 以下。CDC 在5月也發(fā)布指南稱完全接種疫苗的人在室內(nèi)外都不需佩戴口罩。①David Shepardson,“Fully Vaccinated People Can Shed Their Masks in Most Places -U.S.CDC,”Reuters,May 13,2021,https://www.reuters.com/world/us/cdc-ease-mask-guidance-vaccinated-peoplesources-2021-05-13/.

圖3 拜登任期內(nèi)日新增病例與疫苗接種人次趨勢(shì)圖

然而，隨著秋冬季的到來(lái)、新變種病毒的傳播和疫苗接種的放緩導(dǎo)致第四波疫情到來(lái)。拜登希望通過(guò)加快疫苗接種來(lái)平緩疫情，他在7月底宣布所有聯(lián)邦雇員和與聯(lián)邦政府有合同關(guān)系的企業(yè)雇員都要接種疫苗或每周檢測(cè)。11月，勞工部要求100 人以上的企業(yè)保證旗下所有雇員都完全接種疫苗或每周檢測(cè)，衛(wèi)生部也要求所有醫(yī)療機(jī)構(gòu)人員全員接種疫苗。②The White House,“Fact Sheet: Biden Administration Announces Details of Two Major Vaccination Policies,” November 4,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2021/11/04/fact-sheet-biden-administration-announces-details-of-two-major-vaccination-policies/.然而，拜登的疫苗政策依然無(wú)法得到部分共和黨州長(zhǎng)的支持。有20 個(gè)共和黨州長(zhǎng)主政的州通過(guò)行政令或立法，禁止政府和機(jī)構(gòu)頒布相關(guān)政策或要求個(gè)人提供接種證明。③“State Government Policies about Vaccine Requirements (Vaccine Passports),” Ballotpedia,January 5,2021,https://ballotpedia.org/State_government_policies_about_vaccine_requirements_(vaccine_passports).有共和黨州長(zhǎng)禁止州內(nèi)實(shí)體強(qiáng)制其屬下人員接種疫苗，④The Associated Press,“Texas Gov.Greg Abbott Orders a Ban on all COVID-19 Vaccine Mandates in the State,” NPR,October 11,2021,https://www.npr.org/2021/10/11/1045142578/texas-governor-gregabbott-ban-covid-vaccine-mandates;Florida Government,“Governor Ron DeSantis Signs Legislation to Protect Florida Jobs,” November 18,2021,https://www.flgov.com/2021/11/18/governor-ron-desantis-signslegislation-to-protect-florida-jobs/.包括有意愿參加2024年總統(tǒng)大選的佛羅里達(dá)州州長(zhǎng)德桑提斯（Ron DeSantis）和明年面臨黨內(nèi)初選壓力的得克薩斯州州長(zhǎng)阿博特（Greg Abbott）。而得克薩斯州的共和黨司法部長(zhǎng)甚至起訴勞工部的強(qiáng)制疫苗接種令，聯(lián)邦上訴法院因而頒布了暫停令。⑤Andrew M.Miller,“Federal Court of Appeals Issues Temporary Halt to Biden Vaccine Mandate,”Fox News,November 6,2021,https://www.foxbusiness.com/politics/federal-court-of-appeals-issuestemporary-halt-to-biden-vaccine-mandate.

盡管拜登采取了更為嚴(yán)格的防疫措施，但與特朗普相比，其面臨的形勢(shì)更為嚴(yán)峻，特別是新變種病毒的肆虐，再加之美國(guó)民眾受個(gè)人主義文化影響無(wú)法長(zhǎng)期采取嚴(yán)格的防疫措施，其防疫效果基本取決于疫苗接種情況。然而，共和黨州長(zhǎng)對(duì)強(qiáng)制接種令的公然反對(duì)使拜登總統(tǒng)并不能如愿以償。在這種情況下，拜登政府也無(wú)力挽回美國(guó)防疫敗局。

（四）小結(jié)

根據(jù)美國(guó)疫情的發(fā)展將聯(lián)邦政府的防疫政策劃分為三個(gè)階段之后可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)的防疫政策呈現(xiàn)出階段性的特點(diǎn)。聯(lián)邦政府對(duì)第一波疫情的處理還是比較成功的，而對(duì)后兩波疫情的處理則是非常失敗的，拜登上任后盡管憑借疫苗政策使疫情形勢(shì)一度好轉(zhuǎn)，但仍然暴發(fā)了新一輪疫情。對(duì)第一波疫情的處理可以證明，國(guó)家緊急狀態(tài)顯著提高了行政效率，通過(guò)公私合作快速解決了物資短缺問(wèn)題，達(dá)到了緩疫策略的目標(biāo)。而特朗普對(duì)后兩波疫情的處理、乃至拜登上任后的疫情新政則表明，盡管國(guó)家緊急狀態(tài)仍在持續(xù)，但大選前后聯(lián)邦政府的消極抑或積極應(yīng)對(duì)都無(wú)法很好地抑制疫情發(fā)展。

三、美國(guó)政府防疫政策轉(zhuǎn)變的直接原因：大選

特朗普政府的防疫政策及其效果存在階段性特征，而特朗普總統(tǒng)個(gè)人和聯(lián)邦制作為常量，很難解釋這一變化。通過(guò)對(duì)其防疫過(guò)程的描述可以發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致特朗普政府由積極到消極防疫的直接原因是美國(guó)大選，大選前美國(guó)政治系統(tǒng)中彌漫著競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)抗的氣氛，包括總統(tǒng)在內(nèi)的政治精英將勝選放在第一位，防疫成為高度政治化的議題，善治所依賴的基礎(chǔ)共識(shí)無(wú)從談起。

（一）總統(tǒng)：勝選為重

隨著大選的臨近，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)對(duì)于特朗普的重要性越發(fā)凸顯。經(jīng)濟(jì)不僅一向是大選前最重要的議題之一，是能否實(shí)現(xiàn)連任的最關(guān)鍵因素之一，更是特朗普票倉(cāng)最看重的議題。然而，防疫在某種程度上與恢復(fù)經(jīng)濟(jì)是相矛盾的，第一波疫情已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。因此，特朗普在后兩波疫情中缺乏防疫的動(dòng)力，影響了聯(lián)邦層面的決策。

以社交距離和居家令為代表的嚴(yán)格防疫政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的打擊甚于2008年金融危機(jī)。從宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)看，2020年第二季度美國(guó)GDP 同比下降31.4%，服務(wù)業(yè)和耐用品制造業(yè)都是受防疫影響最大的行業(yè)。①U.S.Bureau of Economic Analysis,“Gross Domestic Product by State,2nd Quarter 2020,” October 2,2021,https://www.bea.gov/news/2020/gross-domestic-product-state-2nd-quarter-2020.在就業(yè)指標(biāo)方面，失業(yè)率和勞動(dòng)力參與率都創(chuàng)下最差記錄。②Gene Falk,et al.,“Unemployment Rates during the COVID-19 Pandemic: In Brief,” Congressional Research Service,August 20,2021,https://fas.org/sgp/crs/misc/R46554.pdf.失業(yè)率在2020年4月甚至高達(dá)14.8%，是自1948年有記錄以來(lái)的最高值，作為對(duì)比，2008年金融危機(jī)的失業(yè)率也僅為10%。

而經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)恰恰是選民最為重視、也是決定總統(tǒng)是否能連任的重要因素之一。蓋洛普自1996年以來(lái)的選前民調(diào)顯示，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)議題重要的登記選民比例高達(dá)85%到95%，2020年9月的民調(diào)中這一比例甚至達(dá)到99%，是16 個(gè)議題中最高的，而防疫只排在第三位。①M(fèi)egan Brenan,“Economy Tops Voters’ List of Key Election Issues,” Gallup,October 5,2020,https://news.gallup.com/poll/321617/economy-tops-voters-list-key-election-issues.aspx.更重要的是，大選前的經(jīng)濟(jì)狀況對(duì)總統(tǒng)能否連任有決定性影響。1992年的大選中，贏了海灣戰(zhàn)爭(zhēng)的老布什就是因經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)不佳而失去連任機(jī)會(huì)。②Michael R.Alvarez and Jonathan Nagler,“Economics,Issues and the Perot Candidacy: Voter Choice in the 1992 Presidential Election,” American Journal of Political Science,Vol.39,No.3,1995,p.728.

在政黨極化的背景下，特朗普重視經(jīng)濟(jì)的另一原因在于其票倉(cāng)——共和黨支持者普遍更為重視經(jīng)濟(jì)而非防疫。③Megan Brenan,“Economy Tops Voters’ List of Key Election Issues.”政黨極化的表現(xiàn)之一是民眾的黨派投票現(xiàn)象愈發(fā)明顯，在總統(tǒng)大選中更是如此。④例如，Gary C.Jacobson,“Party Polarization in National Politics: The Electoral Connection,” in J.R.Bond and R.Fleisher,eds.,Polarized Politics: Congress and the President in a Partisan Era,Washington,D.C.:CQ Press,2000,p.17;Larry M.Bartels,“Partisanship and Voting Behavior,1952-1996,” American Journal of Political Science,Vol.44,No.1,2000,pp.39-41。此外，美國(guó)民眾的政黨認(rèn)同是相當(dāng)穩(wěn)定的。⑤“Most Americans Say State Governments Have Lifted COVID-19 Restrictions Too Quickly,” Pew Research Center,August 6,2020,https://www.pewresearch.org/politics/2020/08/06/most-americans-saystate-governments-have-lifted-covid-19-restrictions-too-quickly/.因此，特朗普若想連任，首要的是穩(wěn)固共和黨支持者的支持，盡可能去迎合他們的觀點(diǎn)和訴求。

基于以上分析，也就不難理解志在連任的特朗普在后兩波疫情中的“無(wú)所作為”。一方面，特朗普在聯(lián)邦層面沒(méi)有采取甚至倡議任何可能影響經(jīng)濟(jì)的防疫措施，他還屢次批評(píng)CDC 的指南過(guò)于嚴(yán)格，指南草案屢次被擱置和修改。另一方面，特朗普輕描淡寫疫情的嚴(yán)重性，不僅暫停了簡(jiǎn)報(bào)會(huì)，甚至表示減少檢測(cè)可以減少確診病例數(shù)。⑥Noah Higgins-Dunn,“Trump Says U.S.Would Have Half the Number of Coronavirus Cases If It Did Half the Testing,” CNBC,July 14,2020,https://www.cnbc.com/2020/07/14/trump-says-us-would-havehalf-the-number-of-coronavirus-cases-if-it-did-half-the-testing.html.特朗普與公共衛(wèi)生專家的矛盾也在后兩波疫情中激化，他對(duì)后者強(qiáng)調(diào)疫情的嚴(yán)重性非常不滿，例如白宮特別行動(dòng)組的總協(xié)調(diào)員伯克斯（Deborah Birx）曾警告第二波疫情的嚴(yán)重性，隨后她便接到了特朗普“非常不舒服、直接和困難”的電話。⑦Jacqueline Howard and Caroline Kelly,“Birx Recalls ‘Very Difficult’ Phone Call from Trump Following Her Covid-19 Warnings,” CNN,March 28,2021,https://edition.cnn.com/2021/03/28/politics/birx-trump-covid-very-uncomfortable-phone-call/index.html.

在國(guó)家緊急狀態(tài)下，總統(tǒng)本可以有更大的自由裁量權(quán)來(lái)統(tǒng)籌防疫，但在臨近大選的后兩波疫情下，特朗普為了連任將經(jīng)濟(jì)考慮置于防疫之上?？偨y(tǒng)對(duì)疫情的輕視使聯(lián)邦政府的政治官僚和技術(shù)官僚產(chǎn)生了分裂，公共衛(wèi)生專家的意見(jiàn)無(wú)法得到總統(tǒng)的支持和推行。在這種情況下，國(guó)家緊急狀態(tài)成了沒(méi)有政策內(nèi)容的“空殼”，致使后兩波疫情無(wú)法得到有效控制。

（二）政治精英：政黨利益至上

大選的臨近還影響著兩黨政治精英的態(tài)度和政策選擇，兩黨政治精英為了政黨利益，視防疫為手段而非目的。共和黨的“特朗普化”使得共和黨州長(zhǎng)的政治前途與特朗普相綁定，因而共和黨州長(zhǎng)普遍選擇迎合特朗普，他們的防疫節(jié)奏普遍與特朗普保持一致。與此同時(shí)，民主黨的政治精英對(duì)防疫也是虛與委蛇。

州長(zhǎng)的防疫政策對(duì)防疫效果有顯著影響。由于聯(lián)邦制的分權(quán)特點(diǎn)，在缺乏聯(lián)邦層面的強(qiáng)制性政策時(shí)，各州政府的政策選擇對(duì)疫情治理是至關(guān)重要的。換言之，如果各州政府能達(dá)成一致，普遍實(shí)行較為嚴(yán)格的防疫政策，那么防疫也不至于失敗。然而，由于近年來(lái)共和黨的“特朗普化”，大部分共和黨州長(zhǎng)的防疫政策與聯(lián)邦政府一致，也具有階段性。

共和黨的“特朗普化”有兩層含義：一方面是共和黨支持者的“特朗普化”，共和黨支持者的政治觀點(diǎn)越來(lái)越與特朗普保持一致；另一方面是共和黨政客的“特朗普化”，共和黨內(nèi)不斷涌現(xiàn)出與特朗普具有相似理念和風(fēng)格的政客，特朗普的背書成為共和黨黨內(nèi)初選的敲門磚。①刁大明：《試析美國(guó)共和黨的“特朗普化”》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2018年第10 期，第38—48 頁(yè)。結(jié)果是特朗普在共和黨內(nèi)有強(qiáng)大影響力，即使在其敗選后也未有減弱：有85%的共和黨人希望黨內(nèi)候選人認(rèn)同特朗普的觀點(diǎn)；②“85% Of Republicans Want Candidates to Agree With Trump,Quinnipiac University National Poll Finds;Americans Support Early Cut to Federal Jobless Benefit,” Quinnipiac University Poll,May 26,2021,https://poll.qu.edu/poll-release?releaseid=3810.特朗普的背書對(duì)包括州長(zhǎng)在內(nèi)的候選人依然至關(guān)重要，在敗選后特朗普將黨內(nèi)政客是否接受大選欺詐（fraud election）作為是否為其背書的試金石，引發(fā)了共和黨內(nèi)對(duì)2022年國(guó)會(huì)選舉和2024年總統(tǒng)選舉選情的擔(dān)憂。③Gabby Orr,“Republican Governors Face the Trump Litmus Test as Elections Approach,” CNN,May 27,2021,https://edition.cnn.com/2021/05/27/politics/trump-rga-governors/index.html.

以上情況造成的結(jié)果是，共和黨的民選官員要爭(zhēng)取選票就必須與特朗普保持一致，他們的政治前途已經(jīng)與他們對(duì)特朗普的態(tài)度綁定。于是，在防疫問(wèn)題上，共和黨政客的明智做法就是呼應(yīng)特朗普的理念和政策，從而提高自己在共和黨選民中的支持率。因此，與特朗普的態(tài)度相一致，大部分共和黨州長(zhǎng)在大選時(shí)期也不再重視防疫。

與此同時(shí)，民主黨精英為了助力大選，一方面鼓吹嚴(yán)格防疫政策，另一方面卻借“弗洛伊德事件”之東風(fēng)，在種族問(wèn)題上“煽風(fēng)點(diǎn)火”，鼓動(dòng)不符合防疫要求的大規(guī)模游行示威活動(dòng)。

防疫問(wèn)題是民主黨攻擊特朗普的重點(diǎn)，但他們?cè)谧l責(zé)特朗普的同時(shí)，雖然宣稱自身防疫政策的正確性，卻并非真心抗疫。紐約州州長(zhǎng)安德魯·庫(kù)莫（Andrew Cuomo）在疫情之初因采取強(qiáng)有力的防疫措施被鼓吹為抗疫英雄，甚至一度被認(rèn)為可以取代拜登成為總統(tǒng)候選人。然而，漂亮的形象和政績(jī)背后卻是數(shù)據(jù)瞞報(bào)。2020年5月，聯(lián)邦政府要求各地療養(yǎng)院每周提供在療養(yǎng)院發(fā)生的死亡數(shù)，六月初到七月中旬紐約州療養(yǎng)院自行上報(bào)的數(shù)據(jù)比該州政府同期公布的多65%，然而庫(kù)莫卻拒絕提供具體數(shù)據(jù)。①Bernard Condon,et al.,“New York’s True Nursing Home Death Toll Cloaked in Secrecy,” The Washington Post,August 11,2020,https://www.washingtonpost.com/health/new-yorks-true-nursing-homedeath-toll-cloaked-in-secrecy/2020/08/11/f658ebfe-db8a-11ea-b4f1-25b762cdbbf4_story.html.事后的調(diào)查結(jié)果表明，州政府公布的數(shù)據(jù)低估了50%。②Letitia James,“Nursing Home Response to COVID-19 Pandemic,” New York State Office of the Attorney General,2021,p.52.人們繼而發(fā)現(xiàn)，除了療養(yǎng)院的口徑外，紐約州對(duì)死亡人數(shù)的統(tǒng)計(jì)也采取了相當(dāng)保守的口徑——沒(méi)有統(tǒng)計(jì)在醫(yī)院、療養(yǎng)院和其他護(hù)理機(jī)構(gòu)之外死亡的人數(shù)，③Marina Villeneuve,“New York Takes Conservative Approach Counting Virus Deaths,” The Associated Press,July 14,2021,https://apnews.com/article/health-new-york-coronavirus-pandemic-nyc-statewire-1d0de9f568433dd2e560c30544a2df60.修正后的新冠死亡人數(shù)比之前多了12000 余例。④New York State Government,“Governor Hochul Updates New Yorkers on State’s Progress Combating COVID-19,” August 24,2021,https://www.governor.ny.gov/news/governor-hochul-updates-newyorkers-states-progress-combating-covid-19.

民主黨的政治精英在鼓吹嚴(yán)格防疫的同時(shí)，卻放任和支持不利于防疫的“黑人的命也是命”（Black Lives Matter，BLM）示威活動(dòng)。種族問(wèn)題是民主黨攻擊特朗普的議題之一，特朗普的反對(duì)態(tài)度使民主黨政治精英前所未有地與這一激進(jìn)運(yùn)動(dòng)站在同一陣線。民主黨的政治精英批評(píng)特朗普的競(jìng)選集會(huì)違反防疫措施，卻支持大規(guī)模的示威活動(dòng)。例如，明尼阿波利斯市（Minneapolis）禁止10 人以上聚會(huì)，其市長(zhǎng)卻支持大規(guī)?？棺h活動(dòng)，甚至向抗議者分發(fā)口罩。⑤Gregg Re,“Big-city Dems Who Had Imposed Strict Coronavirus Lockdowns Now Let George Floyd Rioters Flout Rules,” Fox News,May 31,2020,https://www.foxnews.com/politics/george-floyd-unrest-bigcity-mayors-coronavirus-lockdown.民主黨的眾議員戴明斯（Val Demings）在參與了BLM 的大型集會(huì)后，卻公開(kāi)譴責(zé)特朗普的競(jìng)選集會(huì)。⑥Gregg Re,“Democrats cheering ‘Black Lives Matter’ Protests Now Say Trump Rallies Pose Coronavirus Risk,” Fox News,June 2,2020,https://www.foxnews.com/politics/democrats-cheering-blacklives-matter-protests-now-say-trump-rallies-pose-coronavirus-risk.

總而言之，大選當(dāng)前，特朗普總統(tǒng)將連任視為自己的首要任務(wù)，而兩黨政治精英也視政黨利益高于一切，爭(zhēng)取勝選成為兩黨的首要目標(biāo)，與人民生命安全直接相關(guān)的防疫則只是成為一個(gè)被兩黨用來(lái)攻擊對(duì)方的話題。

四、美國(guó)政府防疫失敗的根本原因：政黨極化下的民主危機(jī)

即使在大選過(guò)后，拜登政府也未能采取有效措施避免第四波乃至第五波疫情的暴發(fā)，可見(jiàn)總統(tǒng)個(gè)人乃至政黨并非疫情治理成敗的決定性因素。美國(guó)防疫不可避免走向失敗，原因是多方面的。從政治視角來(lái)看，其根本原因是美國(guó)政黨極化愈演愈烈所帶來(lái)的民主危機(jī)，其表現(xiàn)之一就是政府的治理效率下降，甚至出現(xiàn)民主解固（democracy deconsolidation）現(xiàn)象。①Roberto S.Foa and Yascha Mounk,“The Danger of Deconsolidation: The Democratic Disconnect,” Journal of Democracy,Vol.27,No.3,2016,p.15.具體而言，在政黨極化的背景下，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)抗而非妥協(xié)共贏的理念在整個(gè)政府系統(tǒng)中蔓延，美國(guó)的民主制度已經(jīng)異化為行政效率低下的否決政治；而隨著大選的臨近，競(jìng)選而非治理的理念更是支配著政治精英們的行為；在大選結(jié)束后，競(jìng)爭(zhēng)的理念依然影響著政治精英，政府的防疫政策仍難取得成效。

民主制度天生帶有競(jìng)爭(zhēng)和沖突的性質(zhì)，首先，多數(shù)決策制度削弱了少數(shù)人或少數(shù)團(tuán)體的政治影響，輸家的意見(jiàn)可能無(wú)法在政治系統(tǒng)內(nèi)被認(rèn)可和滿足，因而所有人都需要力爭(zhēng)上游，競(jìng)爭(zhēng)和沖突是不可避免的。②Arthur Kuflik,“Morality and Compromise,” NOMOS: American Society for Political and Legal Philosophy,Vol.21,1979,pp.41-44.其次，不妥協(xié)的理念更容易被選民識(shí)別、區(qū)分并支持。③Russell J.Dalton,“Left-Right Orientations,Context,and Voting Choices,” Citizens, in Russell J.Dalton and Christopher J.Anderson,eds., Context and Choice: How Context Shapes Citizen’s Electoral Choices,2011,pp.103-125.而在多元主義的背景下，妥協(xié)和共識(shí)對(duì)自由主義民主的重要性越發(fā)顯著。這是因?yàn)槎嘣髁x與自由民主存在內(nèi)在張力：自由主義的假設(shè)之一是公民在抽象意義上的平等和無(wú)差異，但多元主義強(qiáng)調(diào)公民的差異性，它無(wú)法發(fā)揮社會(huì)團(tuán)結(jié)的作用，如果任其發(fā)展，政治共同體的存在基礎(chǔ)將受到威脅，民主危機(jī)不可避免。④馬濤：《身份政治與當(dāng)代西方民主的危機(jī)》，《當(dāng)代美國(guó)評(píng)論》2019年第2 期，第41—46 頁(yè)；周濂：《如果多元文化主義是答案，它的問(wèn)題是什么》，《當(dāng)代美國(guó)評(píng)論》2019年第2 期，第84—86 頁(yè)。因而不少自由主義學(xué)者從規(guī)范角度重提妥協(xié)和共識(shí)的重要性。例如，羅爾斯（John Rawls）曾提出“重疊共識(shí)”（overlapping consensus），以解決一個(gè)自由平等的多元社會(huì)中不同背景和利益的公民如何在分歧中達(dá)成合作，使得社會(huì)能穩(wěn)定發(fā)展的問(wèn)題。①萬(wàn)俊人：《進(jìn)退之間——讀羅爾斯及其政治自由主義》，羅爾斯：《政治自由主義：批評(píng)與辯護(hù)》，萬(wàn)俊人譯，廣州：廣東人民出版社，2003年，第7—8 頁(yè)。貝拉米（Richard Bellamy）提出自由主義社會(huì)應(yīng)當(dāng)有開(kāi)放和包容性的對(duì)話機(jī)制，使得多元社會(huì)的公民能夠帶著妥協(xié)的意識(shí)就彼此之間的沖突進(jìn)行談判，最終找到各方滿意的解決方式并達(dá)到社會(huì)正義。②Richard Bellamy,Liberalism and Pluralism: Towards a Politics of Compromise,Routledge,2002,pp.93-115.

而民主內(nèi)置的沖突因素與黨派相結(jié)合，使得公共利益更難以實(shí)現(xiàn)。早在美國(guó)立國(guó)時(shí)，麥迪遜就認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，不過(guò)他認(rèn)為，聯(lián)邦制與共和政體相結(jié)合可以控制黨爭(zhēng)產(chǎn)生的副作用。③麥迪遜：《第十篇，續(xù)前篇內(nèi)容》，漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，北京：商務(wù)印書館，2017年，第52—59 頁(yè)。因此，美國(guó)憲法期望通過(guò)復(fù)雜的分權(quán)制衡制度遏制政黨的作用。④Elmer E.Schattschneider and Sidney A.Pearson,Party Government: American Government in Action Routledge,2017,pp.6-7.然而，美國(guó)的政治實(shí)踐催生了兩黨制，隨著20世紀(jì)70年代后新一輪政黨重組完成，兩黨在意識(shí)形態(tài)和政策主張上的重疊范圍逐漸消失，利益沖突不斷加劇，與此同時(shí)，兩黨的支持者勢(shì)均力敵，由此帶來(lái)了以“對(duì)等極化”為特征的政黨極化現(xiàn)象，⑤王浩：《當(dāng)代美國(guó)的政黨政治極化：動(dòng)因、走向與影響》，《美國(guó)問(wèn)題研究》2020年第2 期，第190—191 頁(yè)。其后果之一便是政府治理能力的下降。

政府治理能力下降，是否決政治乃至政治衰敗（political decay）的體現(xiàn)。與其他民主國(guó)家相比，美國(guó)分權(quán)制衡的制度設(shè)計(jì)使得政府的集體決策過(guò)程中會(huì)存在更多的否決點(diǎn)，即少數(shù)否決者可以更輕易地阻礙集體決策的達(dá)成，從而更容易導(dǎo)致僵局的出現(xiàn)。⑥弗朗西斯·福山：《政治秩序與政治衰敗 : 從工業(yè)革命到民主全球化》，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2015年，第449 頁(yè)。如果說(shuō)美國(guó)的民主制度提供了否決政治的條件，那么政黨極化無(wú)疑提供了否決的動(dòng)力。在對(duì)等極化的模式下，兩黨勢(shì)均力敵但利益沖突加劇。政黨紀(jì)律被重新強(qiáng)調(diào)，政治精英基于立場(chǎng)而非政策內(nèi)容站隊(duì)，國(guó)會(huì)兩院之間、國(guó)會(huì)與聯(lián)邦政府之間相互掣肘，使得決策效率和科學(xué)性大打折扣。2008年金融危機(jī)即是前車之鑒。⑦參見(jiàn)諾蘭·麥卡蒂、基思·普爾、霍華德·羅森塔爾：《政治泡沫：金融危機(jī)與美國(guó)民主制度的挫折》，賈擁民譯，北京：華夏出版社，2014年。

自特朗普總統(tǒng)上任以來(lái)，美國(guó)在包括政府有效性、法治、監(jiān)管質(zhì)量和政府負(fù)責(zé)度在內(nèi)的世界治理指標(biāo)（Worldwide Governance Indicators，WGI）上的排名一路走低，并在大選的2020年達(dá)到最低。①數(shù)據(jù)來(lái)源：世界銀行世界治理指數(shù)數(shù)據(jù)庫(kù)https://databank.shihang.org/WGI-Table。正如托克維爾所言，總統(tǒng)大選前選舉是“全國(guó)唯一關(guān)心的大事”，“政府的車輪就仿佛自行停止轉(zhuǎn)動(dòng)了”。②托克維爾：《論美國(guó)的民主（上卷）》，董果良譯，北京：商務(wù)印書館，2006年，第151 頁(yè)、第144 頁(yè)。一方面，防疫成為大選的焦點(diǎn)議題，因而不可避免地被政治化；另一方面，大選所帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)氣氛無(wú)疑會(huì)激化兩黨精英和民眾的沖突和對(duì)立。在一個(gè)零和博弈中，妥協(xié)是不被允許的，達(dá)成共識(shí)幾乎是不可能完成的任務(wù)。競(jìng)選和治理之間有著不可化約的差異，其矛盾是固有的、本質(zhì)的，在大選下治理根本難以為繼。③Hugh Heclo,“Campaigning and Governing: A Conspectus,” in Norman J.Ornstein and Thomas E.Mann,eds.,The Permanent Campaign and Its Future,Washington,DC: American Enterprise Institute,2000,pp.1-35.大選強(qiáng)調(diào)的是差異性和對(duì)立性，需要的是堅(jiān)定的不向?qū)κ滞讌f(xié)的強(qiáng)硬立場(chǎng)，唯此才能讓選民區(qū)分我者和他者，才能達(dá)到理想的政治動(dòng)員，戰(zhàn)勝對(duì)手；與此相對(duì)，治理卻要求合作、協(xié)商和妥協(xié)，而非像競(jìng)選那樣的對(duì)抗、說(shuō)服和原則性的不讓步。

在理想的情況下，競(jìng)選和治理的界線理應(yīng)分明，大選后各黨派理應(yīng)重新達(dá)成合作，否則治理無(wú)從談起。然而，在政黨政治愈發(fā)成熟后，大眾政治興起，政黨極化愈演愈烈，妥協(xié)和治理的界線逐漸消失，政治生活逐漸演變?yōu)橛罒o(wú)止境的競(jìng)選活動(dòng)（permanent campaign）——即使在贏得競(jìng)選后，政治家們?nèi)匀恍枰厦褚夂屠婕瘓F(tuán)的訴求、與另一黨劃清界限，以增加贏得下一次競(jìng)選的機(jī)會(huì)。當(dāng)競(jìng)選精神越發(fā)支配治理活動(dòng)時(shí)，妥協(xié)越難以達(dá)成，治理能力和效率自然下降。④Hugh Heclo,“Campaigning and Governing: A Conspectus.”;艾米·戈特曼、丹尼斯·湯普森：《妥協(xié)的精神（第2 版）》，啟蒙編譯所譯，上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2014年，第119—136 頁(yè)。而當(dāng)下對(duì)等的政黨極化只會(huì)使情況更為惡化，這正是拜登政府也無(wú)法處理好疫情的重要原因。

因此，盡管聯(lián)邦政府可以利用國(guó)家緊急狀態(tài)動(dòng)員和協(xié)調(diào)資源來(lái)處理疫情，但在對(duì)抗性主導(dǎo)的政治系統(tǒng)中，在分裂的社會(huì)氛圍下，這一應(yīng)急機(jī)制并沒(méi)有被善用，也無(wú)法發(fā)揮效果。在缺乏合作共識(shí)的民主危機(jī)下，美國(guó)分權(quán)制的弊端進(jìn)一步凸顯，反而成為疫情治理的掣肘之一。諷刺的是，分權(quán)制度在建國(guó)之初被設(shè)計(jì)為減少黨爭(zhēng)危害的利器，但在愈演愈烈的政黨極化下，分權(quán)制度反而為兩黨所利用，成為他們打擊異己、遏制政敵的工具，最終導(dǎo)致政府治理能力和效率的下降，以至于出現(xiàn)民主危機(jī)和政治衰敗。

綜上所述，美國(guó)疫情治理失敗是民主制度危機(jī)帶來(lái)的治理能力下降的結(jié)果。民主危機(jī)由政黨極化而起，對(duì)等式政黨極化使得兩黨的共識(shí)減少，政治精英和民眾按黨派劃線的現(xiàn)象越發(fā)普遍。大選激化了對(duì)抗和不妥協(xié)的氣氛，使得競(jìng)選的對(duì)抗性超越了治理的協(xié)商性成為了政治系統(tǒng)中的主導(dǎo)理念，治理疫情所需要的合作無(wú)法達(dá)成，政府上下反而陷入了互相推諉、互相攻訐的困境。在大選結(jié)束后，這一競(jìng)爭(zhēng)氣氛仍然在政治系統(tǒng)中蔓延，治理自然無(wú)從談起。

五、結(jié)論

本文通過(guò)詳盡的資料收集，總結(jié)了美國(guó)聯(lián)邦政府防疫政策的階段性特征。在第一波疫情中，美國(guó)采取了相對(duì)嚴(yán)格的防疫政策，達(dá)到了緩疫策略的目標(biāo)，這說(shuō)明美國(guó)的疫情治理并非自始至終是失敗的，特朗普總統(tǒng)也并非始終不重視防疫，同時(shí)也證明了聯(lián)邦制下的國(guó)家緊急狀態(tài)在這個(gè)階段是可以有效應(yīng)對(duì)全國(guó)性危機(jī)的。但到了臨近大選的后兩波疫情，雖然國(guó)家緊急狀態(tài)仍在延續(xù)，但聯(lián)邦政府反而無(wú)所作為。由此可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)防疫政策由積極轉(zhuǎn)為消極與美國(guó)大選有著密切關(guān)系。一方面，大選帶來(lái)的對(duì)抗性競(jìng)選氣氛本就不利于治理，另一方面，大選還激化了美國(guó)政黨極化所帶來(lái)的對(duì)抗性，防疫議題被政治化，包括總統(tǒng)在內(nèi)的兩黨政治精英無(wú)法就防疫達(dá)成一致，反而就此互相推諉攻擊。前者決定了大選周期下的美國(guó)防疫注定走向失敗，后者決定了大選后的疫情治理也很難向好。事實(shí)證明，即使是拜登上臺(tái)后，也無(wú)法有效地治理疫情。

從更深層來(lái)看，美國(guó)防疫失敗是民主制度危機(jī)帶來(lái)的結(jié)果。妥協(xié)和共識(shí)對(duì)民主政體的順利高效運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要，然而，美國(guó)自20世紀(jì)70年代開(kāi)始的對(duì)等式政黨極化使得兩黨的共識(shí)減少，黨派認(rèn)同和歸屬代替了政策內(nèi)容成為投票依據(jù)。而總統(tǒng)大選作為催化劑，激化了對(duì)抗和不妥協(xié)的氣氛，使得競(jìng)選的對(duì)抗性超越了治理的協(xié)商性成為了政治系統(tǒng)中的主導(dǎo)理念，從而導(dǎo)致治理疫情所需要的合作無(wú)法達(dá)成。所以，從政治視角來(lái)看，美國(guó)的防疫失敗不是因?yàn)榭偨y(tǒng)的消極防疫，也不是聯(lián)邦制的固有缺陷造成的，其根本原因是民主危機(jī)帶來(lái)的治理能力下降。

美國(guó)防疫最終走向失敗是美國(guó)近年來(lái)陷入民主危機(jī)的又一例證。美國(guó)復(fù)雜精妙的分權(quán)制度以及憲法對(duì)政黨的規(guī)避，本是國(guó)父?jìng)兞D避免黨爭(zhēng)危害的精心設(shè)計(jì)，當(dāng)下反而成為惡性黨爭(zhēng)的工具。政黨極化下的兩黨制強(qiáng)化了民主政治中的競(jìng)爭(zhēng)性和對(duì)抗性，使得民主政治成了永無(wú)止境的競(jìng)選活動(dòng)，治理無(wú)從談起，進(jìn)而惡化了分權(quán)制行政效率低下的問(wèn)題。民主政治如果不能實(shí)現(xiàn)善治，則背離了為人民服務(wù)的宗旨，甚至面臨著民主解固的風(fēng)險(xiǎn)。在西方民主制度下，政黨的存在是不可避免的，但如何解決政黨極化帶來(lái)的沖擊、處理好分權(quán)制度與兩黨制的關(guān)系，是美國(guó)民主政治面臨的一大挑戰(zhàn)。