于春洋 凡若天

為解決民族問題，調(diào)節(jié)民族關(guān)系，治理民族事務(wù)，中國(guó)共產(chǎn)黨不斷推進(jìn)馬克思主義民族理論的中國(guó)化，針對(duì)中國(guó)國(guó)情實(shí)際制定實(shí)施一系列的民族政策。值得注意的是，中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)中華民族共同體意識(shí)成長(zhǎng)的進(jìn)程，也是我們黨持續(xù)進(jìn)行民族理論探索和民族政策創(chuàng)新的過程。正確理解把握黨的民族理論與民族政策之間的關(guān)系，有助于觀察分析中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)中華民族共同體意識(shí)的理論與實(shí)踐。為此，需要對(duì)民族理論與民族政策，以及黨的民族理論與民族政策之間的互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行再審視。本文擬從民族理論之于社會(huì)理論、民族政策之于公共政策的主要特點(diǎn)出發(fā)，對(duì)黨的民族理論與民族政策之間的互嵌與分殊進(jìn)行初步梳理，在此基礎(chǔ)上，討論黨的民族理論與民族政策對(duì)于鑄牢中華民族共同體意識(shí)的重要作用。

一、民族理論之于社會(huì)理論的主要特點(diǎn)

概而觀之，民族理論是“關(guān)于民族現(xiàn)象、民族問題及如何解決這些問題的思想”［1］。民族理論主要研究民族、民族關(guān)系和民族問題，并為此提供觀察視角和認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，包括如何看待民族、民族關(guān)系、民族問題現(xiàn)象以及隱藏在現(xiàn)象背后的一般規(guī)律。這一關(guān)注內(nèi)容及其認(rèn)知方式與其他社會(huì)理論相比存在自身的特點(diǎn)。

第一，民族理論具有民族性特點(diǎn)。以中國(guó)共產(chǎn)黨的民族理論為例，我們黨的民族理論是以馬克思主義民族理論為基礎(chǔ)，以此結(jié)合我國(guó)的民族結(jié)構(gòu)、民族關(guān)系和民族問題實(shí)際而形成的系統(tǒng)化的、規(guī)律性的理解和論述，因此帶有鮮明的民族性特點(diǎn)。比如我國(guó)北部氣候寒冷，草原牧區(qū)的牧民就形成了騎馬、住氈房等特點(diǎn)，而南部氣候溫潤(rùn)，山區(qū)民族則居“干欄”、農(nóng)耕狩獵。原始宗教也對(duì)早期民族生活的各個(gè)方面產(chǎn)生影響，在社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展演進(jìn)之中，這些特點(diǎn)就逐漸成為每個(gè)民族的傳統(tǒng)習(xí)慣，各民族的文化特色也由此產(chǎn)生。民族理論是對(duì)民族與民族問題現(xiàn)象的系統(tǒng)化理性認(rèn)識(shí)，民族理論的民族性特征也因此得以凸顯。

第二，民族理論具有政治性特點(diǎn)。與社會(huì)理論側(cè)重點(diǎn)在基礎(chǔ)理論不同，雖然“按‘民族理論’的本義來看，民族理論無疑屬于基礎(chǔ)理論范圍，但中國(guó)的民族工作領(lǐng)域中，民族理論則有著鮮明的應(yīng)用性和濃郁的政治實(shí)踐色彩”［2］。可以說，中國(guó)共產(chǎn)黨一開始就把對(duì)于民族理論的探索放在政治實(shí)踐上，使其直接服務(wù)于政治任務(wù)，這也使得我們黨對(duì)于民族工作十分重視。因此，民族理論研究緊密聯(lián)系民族工作實(shí)際，以黨的基本路線為導(dǎo)向，以促進(jìn)民族地區(qū)繁榮發(fā)展和維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一為目標(biāo)，堅(jiān)定地為黨的政治路線服務(wù)。我們黨很多民族理論上的創(chuàng)新都是在黨和國(guó)家的重要會(huì)議上，以黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人重要講話的方式得以確認(rèn)的，這就使得民族理論創(chuàng)新成為黨和國(guó)家政治生活的一部分。此外，我們黨秉持“從實(shí)踐中來，到實(shí)踐中去”的實(shí)踐論原則，把民族實(shí)務(wù)工作與理論研究相結(jié)合，也對(duì)黨的民族理論的發(fā)展產(chǎn)生了非常重要的影響。這些都使得黨的民族理論相較其他社會(huì)理論而言，具有明顯的政治性特點(diǎn)。

第三，民族理論具有綜合交叉性特點(diǎn)。民族現(xiàn)象的存在既具有生物學(xué)、遺傳學(xué)、考古學(xué)特征，也具有人類學(xué)、社會(huì)學(xué)、文化學(xué)表現(xiàn)，民族國(guó)家創(chuàng)建以來，民族現(xiàn)象又成為政治學(xué)重點(diǎn)關(guān)注的研究議題。與其他社會(huì)理論所關(guān)注的特定社會(huì)問題相比，民族現(xiàn)象的分布更為廣泛，覆蓋面更大，民族理論的綜合交叉性特點(diǎn)也更為明顯。黨的民族理論除了研究民族發(fā)展的基本規(guī)律之外，還涉及大量少數(shù)民族、民族地區(qū)以及民族關(guān)系中的現(xiàn)實(shí)問題，諸如經(jīng)濟(jì)、政治、教育、法制等，它不單單包含政治問題，也不單單是經(jīng)濟(jì)問題，而是涉及各行各業(yè)、各個(gè)領(lǐng)域。這就使得民族理論內(nèi)容十分豐富，牽涉范圍極廣，與其他學(xué)科大面積交疊，只是因?yàn)殛P(guān)涉領(lǐng)域帶有民族屬性，所以稱其為“民族理論”。雖然傳統(tǒng)的民族理論僅限于少數(shù)民族和民族地區(qū)，但是在本質(zhì)上，只要是涉及民族屬性或者民族問題性質(zhì)的社會(huì)問題，都可以被納入到民族理論研究的范疇之內(nèi)。并且，在進(jìn)行民族理論問題探索時(shí)常常會(huì)借用其他社會(huì)理論的研究方法、手段和原理，旨在探討經(jīng)濟(jì)、社會(huì)習(xí)慣、宗教等諸多內(nèi)容對(duì)民族問題的影響，以及解決民族問題的基本途徑。民族理論涉及范圍之廣泛，是其他社會(huì)理論所不能及的。

第四，民族理論還具有對(duì)比性特點(diǎn)。其他社會(huì)理論也具有對(duì)比性，但民族理論與之相比的特殊之處就在于，民族理論的研究領(lǐng)域?qū)挿?、邊界模糊，進(jìn)行橫向和縱向的比較分析是其重要特點(diǎn)。它“立足于民族政治現(xiàn)實(shí)，并不囿于特定路徑……，其理論視域和研究范疇貫通中西”［3］。在橫向上，它可以對(duì)社會(huì)和民族、社會(huì)問題和民族問題進(jìn)行比較，可以進(jìn)行不同民族、不同文化、不同地區(qū)之間的比較，還可以對(duì)同一個(gè)民族在不同聚居區(qū)域的生產(chǎn)生活狀況及其影響因素進(jìn)行比較。如果同一個(gè)民族在他們的某個(gè)聚居區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r良好，而在另一個(gè)聚居區(qū)域的發(fā)展?fàn)顩r堪憂，就可以通過兩者間的比較，探索民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律。在縱向上，它既可以對(duì)同一地域在不同歷史時(shí)期表現(xiàn)出的民族現(xiàn)象進(jìn)行比較，還可以對(duì)同一民族在不同發(fā)展階段的具體狀況進(jìn)行比較，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，尋求和發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的一般規(guī)律。

二、民族政策之于公共政策的主要特點(diǎn)

民族政策是黨和國(guó)家（通過政府）運(yùn)用民族理論，為回應(yīng)和解決社會(huì)公共領(lǐng)域中出現(xiàn)的民族、民族關(guān)系和民族問題等具有民族屬性的公共問題而提供的解決方案。較之于其他公共政策而言，民族政策具有如下特點(diǎn)：

第一，民族政策具有相對(duì)敏感性。民族政策和公共政策相比而言有很多特點(diǎn)，其中最為特殊的要數(shù)它的敏感性。“民族政策十分敏感，一項(xiàng)政策的出臺(tái)，關(guān)乎民族團(tuán)結(jié)、民族發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定?！保?］而且在民族政策的具體實(shí)施過程之中，也要留意不同民族和不同地區(qū)在社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、文化和風(fēng)俗習(xí)慣等方面的差異，避免由于實(shí)施不利而導(dǎo)致民族政策出現(xiàn)偏失，引發(fā)不滿情緒，進(jìn)而導(dǎo)致民族關(guān)系不和諧。更有甚者，還有可能導(dǎo)致民族分裂主義乘虛而入，蓄意發(fā)動(dòng)暴亂，刻意制造民族沖突，破壞國(guó)家領(lǐng)土完整。比如，西班牙的加泰羅尼亞自治區(qū)以財(cái)稅分配不均衡為理由，在2017年舉行了違憲的“獨(dú)立公投”，雖然此次獨(dú)立公投流產(chǎn)，但還是造成了西班牙國(guó)家政府與加泰羅尼亞自治區(qū)之間持續(xù)的政治摩擦，以及加泰地區(qū)大范圍的街頭騷亂，造成社會(huì)動(dòng)蕩。因此，民族政策無論在政治上還是在社會(huì)生活之中都比較敏感，民族政策制定實(shí)施的好壞，直接關(guān)系到社會(huì)是否能夠和諧穩(wěn)定地發(fā)展，甚至影響國(guó)家的統(tǒng)一與分裂。作為統(tǒng)一多民族國(guó)家的中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，平等團(tuán)結(jié)互助和諧是社會(huì)主義民族關(guān)系的本質(zhì)特征，因此我們更需要在制定實(shí)施民族政策的時(shí)候保持謹(jǐn)慎。加強(qiáng)和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)展開民族工作、進(jìn)行民族事務(wù)治理時(shí)要格外審慎，才能夠維護(hù)民族平等、團(tuán)結(jié)，共同繁榮發(fā)展，維持社會(huì)和諧穩(wěn)定和國(guó)家統(tǒng)一。

第二，民族政策具有有限自治性。與其他公共政策更多強(qiáng)調(diào)實(shí)施的統(tǒng)一性和一致性相比，民族政策的實(shí)施往往帶有有限的自治性。在確保民族政策與黨和國(guó)家的意志保持一致的前提下，可以因地制宜制定實(shí)施適合本地特點(diǎn)的自治單行條例。民族政策作為公共政策的一個(gè)子系統(tǒng)，自成體系，在對(duì)各民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)問題的治理上形成了一個(gè)較為完整的自治體系。我國(guó)結(jié)合歷史條件和自然環(huán)境，考慮到我國(guó)各民族和民族地區(qū)的實(shí)際情況，將民族區(qū)域自治作為我國(guó)的基本政策?！拌b于單一制是我國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的主色調(diào)，是單一制（而不是聯(lián)邦制）下的民族地方自治，因此，民族自治地方的自治權(quán)是有限的?！保?］在黨和中央人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，民族地區(qū)依據(jù)本地實(shí)際情況享有有限自治權(quán)利，行使自主權(quán)，對(duì)本民族內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理。也就是說，在中央考慮到國(guó)家層面的重大問題制定了促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的國(guó)家政策后，具體到民族地區(qū)，當(dāng)?shù)卣梢砸罁?jù)當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)，考慮民族生活方面的具體問題制定與本地區(qū)、本民族相適應(yīng)的地方政策并實(shí)施。

第三，民族政策具有長(zhǎng)期性。相較于其他公共政策而言，民族政策更是一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)的系統(tǒng)性工程?！爸灰忻褡宕嬖?，就會(huì)有民族問題存在”［6］，而民族問題的長(zhǎng)期性在客觀上也就決定了民族政策也將長(zhǎng)期存在。而且，由于不同民族的發(fā)展水平差異較大，使得民族間的利益沖突、互不信任等現(xiàn)象和問題時(shí)有發(fā)生，而要想消除民族間的發(fā)展差異以及文化隔閡，也是一項(xiàng)繁瑣復(fù)雜的工作，絕非一朝一夕就可以解決的。具體到我們黨的民族政策，“中國(guó)共產(chǎn)黨的民族政策是一個(gè)不斷累積和累進(jìn)的發(fā)展歷程”［7］。比如，為了保障各項(xiàng)民族平等權(quán)利能夠落到實(shí)處，我們黨領(lǐng)導(dǎo)的民族識(shí)別工作前后經(jīng)歷了三個(gè)階段，時(shí)間跨度達(dá)30余年；再比如，我們黨對(duì)于民族區(qū)域自治的政策探索和制度實(shí)踐從建黨早期就已經(jīng)開始，直到中華人民共和國(guó)成立，直至最后一個(gè)省級(jí)民族自治地方——西藏自治區(qū)的建立，前后歷時(shí)40余年。而作為黨的民族政策的核心以及我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，民族區(qū)域自治更會(huì)長(zhǎng)期實(shí)行、一直存在。

三、民族理論與民族政策互嵌的幾種方式

民族理論與民族政策存在密切關(guān)聯(lián)。概括而言，民族理論是制定實(shí)施民族政策的依據(jù)，而民族政策則是民族理論在現(xiàn)實(shí)社會(huì)場(chǎng)域中的應(yīng)用。民族理論與民族政策的互嵌主要表現(xiàn)為內(nèi)容互嵌、過程互嵌和關(guān)系互嵌等。

（一）內(nèi)容互嵌：民族理論決定民族政策的方向

從民族理論與民族政策的內(nèi)容上看，兩者間的互嵌關(guān)系集中體現(xiàn)在民族理論決定民族政策的價(jià)值取向，而民族政策則是為了達(dá)到民族理論目標(biāo)而采取的政治行為。一方面，民族理論決定民族政策的價(jià)值取向。一個(gè)國(guó)家在治理民族問題時(shí)所持的理論對(duì)其政策的指導(dǎo)和決定作用是多方面的，不同的民族理論觀點(diǎn)對(duì)民族基本政策和具體政策有著重大影響。民族政策是依據(jù)民族理論而進(jìn)行的一種價(jià)值選擇，然后采取特定方式、工具和手段對(duì)這一選擇加以落實(shí)。在第五次中央民族工作會(huì)議上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)要“按照增進(jìn)共同性的方向改進(jìn)民族工作”［8］，這里的“增進(jìn)共同性”就是一種價(jià)值取向，這一取向也就決定了未來我們黨制定實(shí)施民族政策的方向。

另一方面，民族政策是為實(shí)現(xiàn)民族理論目標(biāo)而采取的政治行為。公共政策是作為政策主體的公共權(quán)力為實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)而采取的政治行為。相應(yīng)地，民族政策也是政策主體為調(diào)整不同民族群體和民族地區(qū)的利益關(guān)系，凝聚民族發(fā)展動(dòng)力，引導(dǎo)發(fā)展方向，解決民族問題而采取的政治行為。比如通過制定出臺(tái)對(duì)口支援政策、實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)來實(shí)現(xiàn)縮小不同民族、不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的差距，全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。這些民族政策，都是對(duì)馬克思主義民族平等原則的貫徹，符合黨的民族理論的基本價(jià)值取向，并且與現(xiàn)階段我們黨的民族理論目標(biāo)相匹配。

（二）過程互嵌：在民族工作過程中實(shí)現(xiàn)互嵌

民族理論和民族政策是在開展民族工作的實(shí)踐過程中實(shí)現(xiàn)互嵌的。把民族理論與我國(guó)的少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展實(shí)際相結(jié)合，結(jié)合民族實(shí)際、地方實(shí)際開展深入細(xì)致的民族工作，歷來是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，在開展民族工作的過程之中發(fā)現(xiàn)民族問題，繼而針對(duì)民族問題來制定實(shí)施民族政策?？梢园l(fā)現(xiàn)，民族理論與民族政策在民族工作的過程之中實(shí)現(xiàn)了彼此間的互嵌。一方面，民族理論為民族工作實(shí)踐提供了行為準(zhǔn)則，是政策規(guī)則背后的規(guī)則。民族理論來源于如何看待民族、民族關(guān)系、民族問題現(xiàn)象以及隱藏在現(xiàn)象背后的一般規(guī)律，從而形成了指導(dǎo)民族工作實(shí)踐的行為準(zhǔn)則，“是指導(dǎo)民族工作實(shí)踐的理論指南”［9］。在治理民族事務(wù)的實(shí)際工作之中，工作人員會(huì)依據(jù)民族理論的基本原則開展民族工作，而這些基本原則也成為政策規(guī)則背后的規(guī)則，是一種“元規(guī)則”。

另一方面，民族政策要通過深入細(xì)致的民族工作來加以落實(shí)。民族政策的制定出臺(tái)都是建立在民族工作實(shí)踐的基礎(chǔ)之上的，而民族政策的執(zhí)行及其效果評(píng)估，也是要回到民族工作的具體過程之中的。比如，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)要“實(shí)施好促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展、興邊富民行動(dòng)等規(guī)劃”［10］“全面建成小康社會(huì)，一個(gè)民族都不能少”［11］。在這些政策話語(yǔ)的背后，是我們黨通過大量深入細(xì)致的民族工作而摸清了人口較少民族的基本情況和主要問題，在此基礎(chǔ)上制定出臺(tái)了包括《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃（2005—2010 年）》《“十三五”促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》在內(nèi)的一系列政策文件，而這些發(fā)展規(guī)劃的貫徹落實(shí)及其效果的評(píng)估，也是要在具體的民族工作實(shí)踐中才能得以完成的。

（三）關(guān)系互嵌：民族政策與民族理論的一體兩面性

本文在進(jìn)行文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)的檢索分析過程中，鮮見對(duì)于民族理論與民族政策進(jìn)行明確區(qū)分的研究成果，更多以“民族理論與民族政策”作為篇名發(fā)表的期刊成果都是研究綜述、會(huì)議綜述、機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)介和課程研究，比如《新中國(guó)70 年民族理論與民族政策研究》《第十一屆全國(guó)民族理論與民族政策教學(xué)研討會(huì)暨第十五屆全國(guó)民族理論研究生學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述》《中國(guó)民族理論與民族政策研究院簡(jiǎn)介》《試論民族理論與民族政策課程教學(xué)特點(diǎn)》，等等?？梢园l(fā)現(xiàn)，這些成果是把民族理論與民族政策視為一個(gè)整體（研究議題、會(huì)議名稱、機(jī)構(gòu)名稱、課程名稱）。這一事實(shí)也從一個(gè)側(cè)面反映出民族理論與民族政策合而一體、彼此嵌入，同時(shí)也體現(xiàn)出各自不同的面向。一方面，民族理論為民族政策及其體系的構(gòu)建提供指導(dǎo)。如前所述，民族政策是在黨的民族工作過程之中，針對(duì)特定民族問題所制定出臺(tái)的解決方案。從這個(gè)角度觀察，民族理論可以為民族政策體系的構(gòu)建提供系統(tǒng)化的理論指導(dǎo)。在黨的民族理論指導(dǎo)下構(gòu)建民族政策體系，是這些民族政策在民族工作實(shí)踐中取得成功的前提條件。

另一方面，民族政策實(shí)施效果的好壞也可以檢驗(yàn)民族理論的正確性。在民族工作中落實(shí)民族政策的過程，也是讓民族理論的原則、價(jià)值取向和標(biāo)準(zhǔn)得以充分體現(xiàn)的過程。因此，可以根據(jù)民族政策實(shí)施效果的好壞來對(duì)民族理論的正確性加以檢驗(yàn)。比如，民族政策實(shí)施中出現(xiàn)的某些不足和缺點(diǎn)，往往是因?yàn)槠渌罁?jù)的民族理論存在同樣的不足，或者與國(guó)情實(shí)際不相符合。正因?yàn)槿绱?，在?shí)施民族政策的過程中不斷發(fā)現(xiàn)問題、反饋問題，也能讓民族理論得以發(fā)展和完善。

四、民族理論與民族政策分殊的幾個(gè)維度

有研究指出，“在民族工作領(lǐng)域，包括民族學(xué)界，‘民族理論’和‘民族政策’往往合稱，或稱為‘民族理論政策’”［12］。而且經(jīng)由前文分析，民族理論與民族政策具有內(nèi)容互嵌、過程互嵌和關(guān)系互嵌屬性，將兩者首先作為一個(gè)整體來看待也符合黨的民族工作實(shí)踐事實(shí)。盡管如此，民族理論是理論，民族政策是政策，我們不能因?yàn)橹匾晝烧咧g的緊密聯(lián)系而忽略它們之間的區(qū)別。概括而言，兩者間的分殊表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

（一）民族理論與民族政策的性質(zhì)不同

從兩者的本義來看，民族理論側(cè)重于回答民族事務(wù)中“是什么、為什么”的本質(zhì)問題，而民族政策側(cè)重于回答“如何做、怎么辦”的執(zhí)行問題?！懊褡謇碚摗迸c“民族政策”的關(guān)系類似于“政治”與“行政”兩者之間的關(guān)系，民族理論是黨和國(guó)家關(guān)于解決民族問題的意志和態(tài)度的表達(dá)，偏重于政治性；民族政策則是黨和國(guó)家關(guān)于如何解決民族問題的操作與執(zhí)行，具有明顯的實(shí)踐性。也正因?yàn)槿绱?，民族理論具有穩(wěn)定性，偏重事物規(guī)律性的總結(jié)；民族政策則具有動(dòng)態(tài)性，要根據(jù)實(shí)際情況的發(fā)展變化而不斷調(diào)整。

民族理論反映了黨和國(guó)家解決民族問題、回應(yīng)民族事務(wù)訴求的基本原則、態(tài)度和立場(chǎng)，是馬克思主義民族理論與中國(guó)具體國(guó)情實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物，也體現(xiàn)了黨和國(guó)家在調(diào)整民族關(guān)系方面秉持的基本價(jià)值觀念。民族政策較之于民族理論具有更強(qiáng)的實(shí)踐屬性。民族政策總是為解決某種/某些民族問題，達(dá)到某種/某些目標(biāo)而實(shí)施的，通過實(shí)踐的方式來解決問題，達(dá)到目標(biāo)?！懊褡逭叩膱?zhí)行是民族政策自身價(jià)值的實(shí)現(xiàn)過程”［13］，是發(fā)揮意識(shí)的主觀能動(dòng)性對(duì)世界進(jìn)行改造，逐步改變社會(huì)現(xiàn)狀，開展處理民族工作。同時(shí)，由于民族政策的實(shí)踐屬性，較之于民族理論而言更加靈活。民族政策需要根據(jù)實(shí)際情況的變化而不斷進(jìn)行調(diào)整，引導(dǎo)民族事務(wù)向著期待的方向發(fā)展。若不能依據(jù)不斷變化的民族問題實(shí)際進(jìn)行調(diào)整，民族政策便會(huì)陷入僵化，偏離預(yù)期目標(biāo)，甚至與其目標(biāo)相悖，民族工作的質(zhì)量和效率就會(huì)大打折扣。

（二）民族理論與民族政策的內(nèi)容不同

“中國(guó)特色社會(huì)主義民族理論政策體系主要分為理論部分和政策部分”［14］，其中，民族理論主要內(nèi)容為民族和民族問題發(fā)展的一般規(guī)律；民族政策以制定調(diào)節(jié)民族關(guān)系、調(diào)節(jié)各種利益矛盾、調(diào)控民族發(fā)展方面的政策為主要內(nèi)容。

民族理論關(guān)注民族發(fā)展存在的客觀規(guī)律。黨和政府想要維持民族平等團(tuán)結(jié)、保障各民族享有平等的權(quán)利和地位，就要調(diào)節(jié)各民族關(guān)系，緩解各民族矛盾。民族關(guān)系不和諧，歸根結(jié)底是因?yàn)楦髅褡謇骊P(guān)系矛盾，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是其最根本，所以要加速發(fā)展少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)建設(shè)。各民族地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)要轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往和教育、文化相掛鉤，民族經(jīng)濟(jì)水平?jīng)Q定了民族文化的水平，但先進(jìn)的民族教育文化也能夠帶動(dòng)民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。中國(guó)特色民族理論的根本目的是維持民族平等團(tuán)結(jié)，形成政治認(rèn)同和國(guó)家認(rèn)同，以此出發(fā)探究民族經(jīng)濟(jì)、文化同民族政治背后的客觀規(guī)律。

民族政策則關(guān)注政策體系構(gòu)建和實(shí)施過程。政治方面的政策主要有培養(yǎng)少數(shù)民族干部的政策和民族識(shí)別的政策等，為正確選拔和培養(yǎng)愛國(guó)愛黨的民族干部采取相應(yīng)措施，為培養(yǎng)民族知識(shí)分子骨干制定一系列的方針政策；經(jīng)濟(jì)方面的政策主要有民族經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民族人口政策等，要依據(jù)國(guó)家總體發(fā)展方向、根據(jù)民族區(qū)域特點(diǎn)制定方針和措施，民族人口政策旨在促進(jìn)民族人口結(jié)構(gòu)合理化，給予民族人口相應(yīng)的助推力；文化方面的政策主要有民族教育政策、民族語(yǔ)言文字政策等，制定優(yōu)化民族教育、提高民族素質(zhì)的方案措施，制定發(fā)展民族文化行之有效的政策，在實(shí)行全國(guó)語(yǔ)言文字統(tǒng)一的同時(shí)，尊重各民族語(yǔ)言文字；社會(huì)方面的民族政策主要有風(fēng)俗習(xí)慣政策等，制定發(fā)揚(yáng)具有民族特色的、優(yōu)良的風(fēng)俗習(xí)慣，抵制封建迷信等落后陋習(xí)的具體方案，取其精華，去其糟粕。

（三）民族理論與民族政策的功能不同

從兩者的功能和作用來看，民族理論和民族政策在治理民族事務(wù)，處理民族問題，促進(jìn)各民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮的發(fā)展中，都發(fā)揮著十分重要的作用。民族理論側(cè)重于指導(dǎo)民族發(fā)展，包括民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族文化發(fā)展、民族社會(huì)發(fā)展，等等，以指導(dǎo)為主；民族政策用以規(guī)范民族工作，制定民族工作中必須遵循的大政方針，以控制和協(xié)調(diào)為主。

民族理論具有導(dǎo)向、闡釋和預(yù)測(cè)功能。導(dǎo)向功能指通過日常生活、工作、學(xué)習(xí)等各方面潛移默化地進(jìn)行中國(guó)特色民族理論宣揚(yáng)，以人為本，提升人的精神境界，幫助他們樹立科學(xué)的民族觀。民族理論和民族政策都具有導(dǎo)向功能，這種功能上的區(qū)分并不是絕對(duì)的。之所以說民族理論側(cè)重于導(dǎo)向作用，是因?yàn)槌淦淞恐皇且环N可能的選擇，最終是否采用，則依賴于人們的主觀行為。民族理論雖然具有權(quán)威性，但不具備強(qiáng)制性，所以它不具備對(duì)人們的行為進(jìn)行規(guī)范和約束的制約作用。此外，民族理論具有闡釋和預(yù)測(cè)功能，它可以闡釋民族、民族現(xiàn)象和民族問題的發(fā)展規(guī)律，而一旦能夠洞悉規(guī)律，也就因此具有了預(yù)見性?！邦A(yù)測(cè)既是民族理論的既有職責(zé)，也是民族理論發(fā)展的基石?！保?5］黨和國(guó)家可以依據(jù)民族問題的發(fā)展規(guī)律來對(duì)黨的民族工作的方向和前景做出推測(cè)，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。

民族政策具有調(diào)控、規(guī)范和分配功能。民族政策對(duì)人們的行為或事物的發(fā)展起著調(diào)控作用。民族政策的調(diào)控功能主要體現(xiàn)在能夠調(diào)控各種利益關(guān)系，其出臺(tái)都是為了解決民族地區(qū)出現(xiàn)的問題或是為了預(yù)防特定的民族問題發(fā)生。民族政策這一調(diào)控作用十分重要，只有合理調(diào)節(jié)民族間的差別，才能調(diào)節(jié)民族矛盾，從而維持社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，為了更好地對(duì)民族社會(huì)進(jìn)行控制，會(huì)根據(jù)政策執(zhí)行的反饋對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估，解釋調(diào)整政策，更好地調(diào)控復(fù)雜的民族關(guān)系。同時(shí)，民族政策包含的一項(xiàng)重要內(nèi)容是為民族工作提供行為依據(jù)和準(zhǔn)則。民族政策制約和規(guī)范人們的行為，并依據(jù)民族政策治理民族事務(wù)，處理民族問題，協(xié)調(diào)民族關(guān)系，促進(jìn)民族發(fā)展。此外，民族政策也具有分配功能，由于自然地理環(huán)境和歷史客觀發(fā)展等原因，各民族間發(fā)展的不平衡不充分問題是不容忽視的事實(shí)。因此，通過民族政策來對(duì)公共資源進(jìn)行合理分配，努力把民族地區(qū)自然稟賦優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，具有非常重要的意義。

五、黨的民族理論與民族政策對(duì)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的作用

黨的民族理論與民族政策在推進(jìn)形成和鑄牢中華民族共同體意識(shí)的歷史進(jìn)程中發(fā)揮重要作用。有研究指出，延安時(shí)期“中國(guó)共產(chǎn)黨民族理論政策的貫徹執(zhí)行，促進(jìn)了各族人民對(duì)中華民族整體的認(rèn)同”［16］。基于前文分析，其實(shí)我們還應(yīng)注意到民族理論與民族政策對(duì)于推進(jìn)形成和鑄牢中華民族共同體意識(shí)的作用的差異。就新時(shí)代鑄牢中華民族共同體意識(shí)這一策略部署而言，黨的民族理論為鑄牢中華民族共同體意識(shí)奠定理論基礎(chǔ)和原則立場(chǎng)的支撐，回答“是什么、為什么”的問題，提供認(rèn)知基本盤；黨的民族政策則為鑄牢中華民族共同體意識(shí)帶來解決方案和政策措施的助推，回答“如何做、怎么辦”的問題，提供實(shí)踐壓艙石。兩者之間彼此協(xié)調(diào)，相輔相成。

（一）黨的民族理論對(duì)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的作用

如前所述，民族理論為如何看待民族、民族關(guān)系、民族問題現(xiàn)象提供觀察視角和認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，發(fā)現(xiàn)隱藏在這些現(xiàn)象背后的一般規(guī)律。具體到中國(guó)共產(chǎn)黨的民族理論，是把馬克思主義民族理論與中國(guó)具體國(guó)情實(shí)際、統(tǒng)一多民族的“家底”實(shí)際相結(jié)合，為如何看待我國(guó)的民族、民族關(guān)系、民族問題現(xiàn)象提供觀察視角和認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，發(fā)現(xiàn)一般規(guī)律，進(jìn)而指導(dǎo)我國(guó)的民族工作實(shí)踐。習(xí)近平指出：“鑄牢中華民族共同體意識(shí)是新時(shí)代黨的民族工作的‘綱’，所有工作要向此聚焦?！保?］這是我們黨根據(jù)新時(shí)代以來中國(guó)具體國(guó)情實(shí)際和國(guó)內(nèi)國(guó)際“兩個(gè)大局”而做出的重要判斷，這一判斷的背后，有黨的民族理論作為堅(jiān)實(shí)支撐。

第一，提出“中華民族共同體意識(shí)”概念，確認(rèn)主體與認(rèn)同的雙重邊界。在統(tǒng)攬國(guó)內(nèi)國(guó)際“兩個(gè)大局”的時(shí)代背景之下，習(xí)近平首次提出“中華民族共同體意識(shí)”［17］這一概念，從而確認(rèn)了中華民族共同體的主體邊界，也為鑄牢這一意識(shí)框定了認(rèn)同邊界。這一概念既是新時(shí)代黨的民族理論的重要?jiǎng)?chuàng)新，同時(shí)也為黨的民族工作實(shí)踐提供了理論指導(dǎo)。一方面，“中華民族共同體”是“人類命運(yùn)共同體”理念在我國(guó)國(guó)內(nèi)的延伸與運(yùn)用，也為古已有之的“中華民族”實(shí)體賦予了新的理論內(nèi)涵與時(shí)代特色。它表明，中華民族是一個(gè)“命運(yùn)共同體”，通過對(duì)于中華民族共同命運(yùn)的強(qiáng)調(diào)，明確了作為現(xiàn)代國(guó)家民族實(shí)體的中華民族的主體邊界。另一方面，“中華民族共同體”也是對(duì)于中華民族共有精神家園的強(qiáng)調(diào)，其“形成主要依靠?jī)煞矫妫阂皇枪餐臍v史記憶；二是共享的中華文化”［18］。可以發(fā)現(xiàn)，無論是對(duì)共同歷史記憶的追溯，還是對(duì)共享中華文化的倡導(dǎo)，都有助于增進(jìn)各民族成員對(duì)于中華民族共同體的情感認(rèn)同。

第二，闡釋“四個(gè)與共”深刻內(nèi)涵，錨定鑄牢中華民族共同體意識(shí)目標(biāo)導(dǎo)向。習(xí)近平指出：“鑄牢中華民族共同體意識(shí)，就是要引導(dǎo)各族人民牢固樹立休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運(yùn)與共的共同體理念?！保?］“四個(gè)與共”深刻內(nèi)涵的提出，明確強(qiáng)調(diào)了中華各族人民之間共生關(guān)系的重要性，也對(duì)增進(jìn)共同性視野下的中華各族人民之間關(guān)系的發(fā)展目標(biāo)做出了科學(xué)判斷和理性詮釋。一方面，“四個(gè)與共”是基于中華各族人民“四個(gè)共同”①習(xí)近平指出：“我們遼闊的疆域是各民族共同開拓的，我們悠久的歷史是各民族共同書寫的，我們燦爛的文化是各民族共同創(chuàng)造的，我們偉大的精神是各民族共同培育的?！眳⒁娏?xí)近平：《堅(jiān)持共同團(tuán)結(jié)奮斗共同繁榮發(fā)展 各民族共建美好家園共創(chuàng)美好未來》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年9月28日，第1版。的歷史事實(shí)而做出的科學(xué)判斷，這也意味著引導(dǎo)各族人民牢固樹立“四個(gè)與共”的共同體理念擁有堅(jiān)實(shí)的歷史文化根基；另一方面，“四個(gè)與共”也對(duì)中華各族人民之間關(guān)系前景做出了理性詮釋。當(dāng)中華民族作為一個(gè)民族實(shí)體而從整體上具備了“四個(gè)與共”的共同體理念，鑄牢中華民族共同體意識(shí)的目標(biāo)也就得以達(dá)成。

第三，形成我們黨關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作的重要思想，擺明中心地位，提升戰(zhàn)略高度。在第五次中央民族工作會(huì)議上，習(xí)近平首次提出我們黨關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作的重要思想，可以把該思想概括為“十二個(gè)必須”，其中的“第三個(gè)必須”明確指出：“必須以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為新時(shí)代黨的民族工作的主線?！睍?huì)議同時(shí)指出，“鑄牢中華民族共同體意識(shí)是新時(shí)代黨的民族工作的‘綱’，所有工作要向此聚焦”。［8］該思想標(biāo)志著我們黨對(duì)中國(guó)特色解決民族問題正確道路的認(rèn)識(shí)達(dá)到了全新的高度，同時(shí)也明確了鑄牢中華民族共同體意識(shí)在新時(shí)代黨的民族工作中的中心地位與戰(zhàn)略高度。而圍繞這一“綱”，以此為主線來全方位、多維度地開展黨的民族工作，就可以在最大程度上匯集各方力量、汲取多方資源來推進(jìn)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的具體實(shí)施。

（二）黨的民族政策對(duì)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的作用

有研究指出：“民族政策要想發(fā)揮作用，離不開它與民族事務(wù)之間的互動(dòng)?！保?9］而民族事務(wù)涉及少數(shù)民族和民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活方方面面，這些民族事務(wù)也都在潛移默化之中與鑄牢中華民族共同體意識(shí)發(fā)生著關(guān)聯(lián)。整體來講，符合馬克思主義民族理論基本原則和在馬克思主義民族理論中國(guó)化成果指導(dǎo)之下的民族政策，在黨和國(guó)家的歷史發(fā)展中一直發(fā)揮著推進(jìn)中華民族共同體意識(shí)成長(zhǎng)的作用。這一整體判斷既來自于中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于初心使命的堅(jiān)守，對(duì)于馬克思主義民族理論基本原則的堅(jiān)守，也來自于對(duì)于中國(guó)基本國(guó)情實(shí)際以及不同時(shí)期國(guó)內(nèi)國(guó)際基本形勢(shì)的判斷。新時(shí)代鑄牢中華民族共同體意識(shí)的提出，與我們黨的民族政策一脈相承，而黨的民族政策也會(huì)在推進(jìn)這一策略部署的實(shí)施方面繼續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵作用。

第一，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，為鑄牢中華民族共同體意識(shí)提供堅(jiān)實(shí)政治保障。這項(xiàng)制度為國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，既確定了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，又保障了各族人民群眾的政治權(quán)利。各民族人民當(dāng)家作主是黨的民族政策的政治價(jià)值追求，作為民族政策的核心，民族區(qū)域自治制度為各民族人民當(dāng)家作主提供了政治制度保障。從民族區(qū)域自治制度的角度來看，國(guó)家在民族自治地方設(shè)立各級(jí)自治機(jī)關(guān)，讓少數(shù)民族當(dāng)家作主，行使自治權(quán)，既滿足了少數(shù)民族自主自治的要求，又保證了民族地方的自治權(quán)利，還體現(xiàn)了少數(shù)民族的重要地位。由此可見，民族區(qū)域自治是“新的中央人民政府對(duì)于各少數(shù)民族的一種政治承諾——在新的人民共和國(guó)中，少數(shù)民族的各項(xiàng)基本權(quán)利將受到國(guó)家法律的保護(hù)”［20］。而且，這種承諾并非僅停留在法律層面，就制度安排和政策實(shí)施而言，早在中華人民共和國(guó)成立前兩年，我國(guó)的第一個(gè)省級(jí)民族自治地方——內(nèi)蒙古自治區(qū)就率先成立。中華人民共和國(guó)成立以來，我們黨更是在落實(shí)民族區(qū)域自治制度方面進(jìn)行了積極的探索與不懈的努力，這些探索和努力對(duì)鑄牢中華民族共同體意識(shí)具有基礎(chǔ)性作用。

第二，發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)與構(gòu)筑共有精神家園，為鑄牢中華民族共同體意識(shí)提供物質(zhì)精神雙重保障。我們知道，相對(duì)于各族人民對(duì)于美好生活的需要而言，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然存在“不平衡不充分的發(fā)展”問題。鑒于我國(guó)少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r存在不盡如人意的地方，因此我們黨通過實(shí)施諸如“興邊富民”行動(dòng)、加大民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)等政策來努力扭轉(zhuǎn)這一局面。同時(shí)，我們黨立足推進(jìn)少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展這一“硬道理”，加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，從單純向少數(shù)民族和民族地區(qū)“輸血”轉(zhuǎn)變?yōu)橹г突セ萦袡C(jī)結(jié)合，打造經(jīng)濟(jì)利益共同體。同時(shí)，樹立“四個(gè)與共”共同體理念的根在文化認(rèn)同，在滿足各民族人民物質(zhì)需求的同時(shí)，還要解決精神層面的問題，為鑄牢中華民族共同體意識(shí)提供共有精神文化上的保障。

第三，促進(jìn)各民族交往交流交融和保護(hù)民族地區(qū)生態(tài)，為鑄牢中華民族共同體意識(shí)提供情感認(rèn)同與生態(tài)環(huán)境保障。進(jìn)入新時(shí)代，民族“三交”不斷被中共中央、國(guó)務(wù)院在各種重要場(chǎng)合、重要會(huì)議和重要政策文件中反復(fù)強(qiáng)調(diào)。2021年8月召開的第五次中央民族工作會(huì)議，把“必須促進(jìn)各民族廣泛交往交流交融”［8］這一成功經(jīng)驗(yàn)提高到改革開放，特別是黨的十八大以來加強(qiáng)和改進(jìn)黨的民族工作重要思想的高度，進(jìn)一步凸顯民族“三交”在新時(shí)代黨的民族工作中的重要地位。通過民族“三交”的根本途徑和方式手段去鑄牢中華民族共同體意識(shí)，是我們黨的民族政策的又一重要舉措。同時(shí)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境較為脆弱的地區(qū)往往出現(xiàn)在中西部地區(qū)，這里也是少數(shù)民族的主要聚居區(qū)。中國(guó)共產(chǎn)黨高度重視現(xiàn)代化、工業(yè)化發(fā)展所帶來的生態(tài)環(huán)境問題，把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局之中，號(hào)召各族人民共同建設(shè)美麗中國(guó)，為實(shí)現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展提供生態(tài)環(huán)境保障。有研究指出，“當(dāng)前，我國(guó)已建立了一整套生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策體系，各民族地區(qū)也結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，建立了符合本地自然資源稟賦和生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)的環(huán)境保護(hù)政策”［21］。生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的實(shí)施為推進(jìn)中華民族共同體意識(shí)提供了生態(tài)環(huán)境保障。

六、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)代中國(guó)的時(shí)空?qǐng)鲇蛑兄匦掠^察審視黨的民族理論與民族政策，可以發(fā)現(xiàn)兩者較之于一般意義上的社會(huì)理論和公共政策而言具有自身的特點(diǎn)。通過對(duì)兩者之間關(guān)系的分析，可以發(fā)現(xiàn)民族理論與民族政策之間既有互嵌，也有分殊，共同服從和服務(wù)于帶有民族屬性的當(dāng)代中國(guó)社會(huì)公共問題及其治理的需要。新時(shí)代以來，鑄牢中華民族共同體意識(shí)成為黨的民族工作的主線，而黨的民族理論與民族政策在推進(jìn)這一重要策略部署的過程中也發(fā)揮著關(guān)鍵作用。黨的民族理論為鑄牢中華民族共同體意識(shí)奠定理論基礎(chǔ)和原則立場(chǎng)的根基，回答“是什么、為什么”的問題，提供認(rèn)知基本盤；黨的民族政策則為鑄牢中華民族共同體意識(shí)帶來解決方案和政策措施的助推，回答“如何做、怎么辦”的問題，提供實(shí)踐壓艙石。相信在黨的民族理論與民族政策的引領(lǐng)和助推之下，“四個(gè)與共”的中華民族共同體理念一定會(huì)牢固樹立，中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)也一定可以早日實(shí)現(xiàn)。