白璐璐

（華北電力大學（北京）經濟與管理學院 北京 100096）

1 引言

獨山縣，隸屬于貴州省黔南布依族苗族自治州，地處貴州最南端，有貴州的“南大門”之稱，是去往兩廣出?？诘谋亟浿?。常住人口約26 萬人左右?？偯娣e在2442.2km。

在2010～2011年，貴州分兩批從江蘇、浙江等地區(qū)引進12 名優(yōu)秀干部擔任縣委書記，潘志立為其中之一。2007 年潘志立進入海安縣經濟開發(fā)區(qū)的班子，該地正是通過大規(guī)模舉債，招商引資，投資大量項目，到2010 年成為了江蘇沿海發(fā)展速度最快，潛力最大的經濟開發(fā)區(qū)。受到之前經驗的影響，潘志立在進入獨山的時候，并沒有考慮到獨山是山區(qū)的情況，盲目將海安縣的經驗帶入。在獨山縣大搞形象工程，使得當時還是貧困縣的獨山沒有能力承擔開發(fā)的巨大支出，導致新開工項目數(shù)量迅速擴張，地方債務規(guī)模過大、債務風險突出，多個項目出現(xiàn)爛尾樓。2018年12月潘志立因涉嫌受賄，為他人謀取利益、濫用職權，擅自決定低價出讓國有土地，造成國家經濟損失，由安順市人民檢察院向安順市中級人民法院提起公訴。2020年4月潘志立被判處有期徒刑12年。

網傳欠下“400億”其實是一個估算，根據(jù)獨山縣政務公開數(shù)據(jù)，2018 年政府債務余額達88 億元左右，其余為隱性債務。換言之，政府具有直接償還責任的債務有88億元，并非網傳的400億。剩下“320億”缺口在何處？潘志立作為“最敢借錢也最敢花錢”的縣委書記，他主要通過宣傳獨山縣的各種優(yōu)勢，以高息作為吸引，政府榮譽為擔保，成立數(shù)十個融資平臺。截至2017 年，全縣共有36家融資平臺，其中達到60億元以上的有五家。政府還發(fā)行了西南交投2017 年定向融資工具、中經宏熙政信三號私募基金、坦沃資產政信305號私募基金、2017獨山飛鳳湖定向融資計劃、好期瑞金21號私募基金等多只投向獨山縣的產品，以此融資到大量資金。這些資金到賬部分大多用來支撐眾多的項目，資金鏈斷裂之后，工程停擺，許多資金不能按時兌付，投資人間接承擔了這些債務和風險。在2019年《政府工作報告》中提到該縣面臨的集中償債壓力較大，沒有處理好風險與發(fā)展的關系，債務總量大，還款時間集中，債務預期有“破窗”風險。

除了阻礙發(fā)展的債務大頭，同時面對的還有，城區(qū)規(guī)劃不合理、建筑風格差異大、內部消費能力低導致的供需不平衡等。在獨山縣隨處可見老舊的農村住房、拆遷中的斷壁殘垣，在這其中卻聳立著格格不入的高大建筑。在潘志立在任期間，還從海南省引進熱帶樹種，據(jù)退休的林業(yè)局局長說：“路兩旁的樹，都是被人家淘汰下來的，我們還重金購入。而且為了多買樹，兩側種很多樹，間距很小，根系不夠生長，綠化樹大多都死了”。

實地考察下來，縣中心建立的商業(yè)區(qū)，店面一層一層地空著，每月約1000 元左右的租金店面都無法出租。錢投資在項目上，項目變成爛尾樓。投資在城區(qū)改造上，拆了蓋不起新樓或者拆到一半就沒資金了。投資在城市容貌上，也是點狀散花，質量層次不齊。

在潘志立作為縣委書記期間內，不僅給獨山造成了巨大的地方債務，還遺留了許多的問題項目。使得獨山成為2019 年黔南12 個縣級單位中地方債務最大的縣。如何減小地方債務壓力成為獨山縣這幾年發(fā)展的一大問題。擺脫債務壓力，才能減輕發(fā)展的包袱，跑起來才會有活力。

2 債務處理方案

2.1 招商引資，盤活資產

獨山縣有許多因資金鏈斷裂而停工的建筑工程，比如百井樓、望月樓、八角亭古風博物館鐘樓、民國步行街等仿古建筑，還有現(xiàn)代化的獨山大學城、香港科技城、大數(shù)據(jù)中心等。以水司樓為例，水司樓申報了三項吉尼斯世界紀錄：世界最高琉璃陶建筑；世界最高水族、布依族、苗族民族元素建筑；世界最大牌樓。其中非常難得的是，它是全木質框架榫卯結構，也就是說如此高大宏偉的建筑是沒有鋼筋水泥，由全木質搭建的，并且純靠木構件上的凹凸進行連接搭建。目前水司樓只能在外部進行參觀。如此宏大的建筑項目，投資了2.5 億元左右，到2018年6月左右因為資金鏈斷裂停工。

目前政府為了解決該“爛尾樓”積極招商引資，與貴州凈心谷旅游開發(fā)有限公司簽約，利用開發(fā)商資金盤活爛尾樓?，F(xiàn)在水司樓正改建為“凈心谷大酒店”，但因為其木質結構消防不過關，所以會對其木質結構進行改造，但這也就意味著最大、最宏偉的全木質結構將不復存在。不過盤活資產，解決爛尾樓問題才是首要問題。根據(jù)實地觀察及當?shù)厝苏f，水司樓由于是木質結構，再加上貴州陰雨天氣多，且為酸雨，有腐蝕性。如果水司樓長期放著不動工，其外表的木質結構會遭到侵蝕，維修起來成本更高。所以招商引資，也對其遺留的工程項目進行完善。是目前獨山縣政府解決爛尾樓主要的手段。

不僅如此，還與淘寶網合作,在阿里資產處置平臺設置獨山專區(qū),個性化拓寬資產處置渠道。整合優(yōu)質資源資產,將良性資產分類評估,加快打包上市,充分盤活資源。招商引資，盤活資產也就將大部分的債務剝離出去了。由企業(yè)和開發(fā)商來解決項目工程款和后續(xù)開發(fā)問題，獨山縣政府的壓力也就小了很多。

2.2 整合融資平臺

當時還是貧困縣的獨山能融資到如此大量的融資，主要是投資人看準了當時潘志立以政府信譽擔保，期待著地方政府和中央兜底。但根據(jù)國家財政部在2021年3月公布的《2020 年財政政策執(zhí)行情況報告》，地方隱性債務，中央堅持不救助原則。建立市場化、法制化的債務違約處置機制，做到“誰家的孩子誰抱”。投資人來自全國各地，面對不能按時兌付的恐慌和顧慮，獨山縣采取的是先還付利息。

目前，獨山縣政府將旗下融資平臺，都整合到三家公司，貴州神璽實業(yè)集團負責文旅開發(fā)、貴州鑫鳳實業(yè)集團有限公司負責工業(yè)和開發(fā)區(qū)基建、貴州恒源國投集團負責交通。獨山縣政府可以將一些標的物給公司，公司將它們用于向銀行申請貸款，將非標債務轉成標準化債務。“收緊融資平臺、整合債務”，對雜亂，數(shù)目多規(guī)模小的融資平臺進行整合，收緊入口方便管理。對債務進行分類，分別制定出化債方案。

2.3 破產重組或清算

根據(jù)貴州省在2021 年印發(fā)《貴州省政府投資項目管理辦法》，對嚴重資不抵債、失去清償能力的國有及國有控股企業(yè)，要依法實施破產重組或者清算。通過債務償還和溝通談判積極“消化”債權人中的個人投資者。風險防范有力有序推進。嚴格落實“七嚴禁”和“1+9”債務管理制度,建立債務管理、專班負責、項目管理“三項機制”,實行“借、管、還”縣級統(tǒng)籌管理。

加強政府債務動態(tài)監(jiān)測,采取協(xié)商展期、股權置換、債務重組、以資抵債等方式償還債務。依法打擊侵占國有資產行為。政府態(tài)度明確，債務解決不能靠侵占違法侵占國有資產的方式。

3 近幾年獨山縣發(fā)展成果

3.1 脫貧攻堅取得重要勝利

到2020年3月，獨山縣脫離貧困縣序列。“十三五”以來，獨山縣深入學習習近平總書記精準扶貧戰(zhàn)略，落實“4541”部署、州“七個一”機制，聚焦“三精準”,推進“三落實”,實現(xiàn)“三保障”,貧困地區(qū)生產生活條件顯著改善,農村公共服務能力顯著提高,貧困群眾獲得感顯著增強。74個貧困村全部出列,貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部減貧摘帽,全縣建檔立卡，貧困人口全部達到“一達標兩不愁三保障”現(xiàn)行標準。全縣累計減少貧困人口93058人,完成易地扶貧搬遷19951人,危房改造8450戶。

3.2 經濟發(fā)展質與量并存

如圖1 為2015 年與十三五規(guī)劃實際值對比。“十三五”期間，獨山縣增比進位由2015 年全省非經濟強縣第12位提升到縣域二方陣第7位。并且民營經濟增加值占GDP的比重達69.8%,比2015年末的53%提高了16.8%,成為獨山縣社會經濟發(fā)展中比重最高、活力最強、貢獻最大的經濟增長體。

之前潘志立試圖把獨山打造成為用旅游拉動經濟增長的特色農村文旅縣，試圖將一個貧困縣跨過第二產業(yè)的發(fā)展過程，直接從第一產業(yè)跳轉到第三產業(yè)。但是獨山自身基礎薄弱，道路交通、城市規(guī)劃還有自身所能提供的服務并不能使獨山縣承受如此大量和高質量的文旅項目投資。從目前貴州全省“欠開發(fā)、欠發(fā)達”的基本省情來看，貴州發(fā)展農村特色產業(yè)，還只能立足本地自然資源和人文資源，先走低端農村特色產業(yè)發(fā)展的路子，逐步實現(xiàn)由低端農村特色產業(yè)向高端農村特色產業(yè)的轉型。所以目前獨山縣并沒有像潘志立所預想的那樣，獨山現(xiàn)在是堅持以工業(yè)為主導，堅持一產調結構、二產擴總量、三產強基礎，三產比例變化對比如圖1所示。

圖1 2015年與2020年三產比例變化對比

農業(yè)結構調整向縱深推進。形成“2+6”農業(yè)產業(yè)發(fā)展體系。列入全省級生豬產業(yè)聚集突破區(qū)。建成七個省級現(xiàn)代農業(yè)示范園區(qū),主推“龍頭企業(yè)+合作社+農戶”發(fā)展模式,全縣農產品生產加工龍頭企業(yè)達到93 家。農業(yè)總產值達到37.3億元。

工業(yè)轉型發(fā)展成效顯著。初步形成了基礎材料、電子信息制造、裝備制造、新型建材、新能源、生態(tài)特色食品六大產業(yè)。完成鐵合金企業(yè)集團化重組,傳統(tǒng)行業(yè)企業(yè)不斷加大投入實施技改升級,進一步增強了產業(yè)競爭力。

3.3 值得關注的工業(yè)發(fā)展

“微馬達”撬動“大就業(yè)”，貴州省標準電機有限公司2020 年實現(xiàn)產值2.7 億元，2021 年實現(xiàn)產值4 億元，出口總額達1000 萬美元以上。生產多種類標準電機達30 萬只，廣泛應用在復印機、數(shù)碼相機、智能掃地機、無人飛行器、汽車、機器人等產品上，綜合實力為同類企業(yè)世界前三強。該公司總經理李亮稱：“工人大部分都是本地群眾，在獨山每年的工人流失率僅為10%，用工特別穩(wěn)定”。還有貴州豐達軸承有限公司，一個專業(yè)生產精密微型不銹鋼軸承的高新技術企業(yè)，深受美的、飛利浦、蘇泊爾等知名企業(yè)的青睞。在獨山縣還藏著一個年產值3 個億的冶金企業(yè)——貴州融晟環(huán)?？萍加邢薰?。其主要是從鋼廠鐵合金廠煙灰、含銅廢料、含銻廢物等廢雜料等廢物廢渣中冶煉回收有價金屬。2021 年，獨山經濟開發(fā)區(qū)規(guī)模工業(yè)總產值82.87 億元，規(guī)模工業(yè)增加值20.13 億元，規(guī)模工業(yè)企業(yè)51個帶動就業(yè)人數(shù)35000人。

4 未來發(fā)展和定位

獨山縣以高質量發(fā)展為目標，建設西部陸海新通道重要節(jié)點城市，打造黔桂合作示范區(qū)，實施“兩城三區(qū)”戰(zhàn)略，建設貴州開放門戶城市、黔邊休閑宜居城市，創(chuàng)建貴州南部物流中心和加工貿易區(qū)、貴州工業(yè)轉型升級示范區(qū)、貴州南部特色文旅康養(yǎng)區(qū)。利用其貴州“南大門”的優(yōu)勢，打造向南開放的“橋頭堡”。

獨山縣有一街道八個鎮(zhèn)，其中將麻尾鎮(zhèn)打造成工業(yè)新城，依托自身優(yōu)越的交通區(qū)位，重點發(fā)展基礎材料，不斷完善鎮(zhèn)區(qū)基礎設施建設，全力打造功能完善、環(huán)境優(yōu)美，集商貿物流、保稅倉儲、旅游、工業(yè)協(xié)調發(fā)展的工業(yè)新城。特別注意的是，雖然強調了工業(yè)的發(fā)展，但并不是弱化其他農村特色產業(yè)，反而加強了農林牧產業(yè)的加工業(yè)，延伸第一產業(yè)。比如烤煙、油菜等特色傳統(tǒng)產業(yè)，從油菜、辣椒、馬鈴薯、茶葉等到其加工完成后從產供銷分離到產供銷一體化的轉變?；蛘呤恰胺N+養(yǎng)+產+加+銷”農牧業(yè)縱橫一體化經營模式，基地涵蓋牧草種植、奶牛飼養(yǎng)繁育、乳制品生產、加工與銷售等各環(huán)節(jié)的全產業(yè)鏈發(fā)展模式。像位于獨山縣環(huán)東路邊上的貴州李記食品有限公司，就是在獨山縣建立了集基地種植、原料收購、生產加工、產品銷售于一體的完整產業(yè)鏈。

其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身特色發(fā)展為文旅康養(yǎng)小鎮(zhèn)。探索旅游康養(yǎng)發(fā)展新模式。以凈心谷、天洞、天湖、紫林山國家森林公園景區(qū)為重點，倡導“大美獨山，康養(yǎng)福地”。推進產城融合建設，加大招商引資力度，盤活資產。獨山擁有獨特的民族風情和旅游資源，應提高市場影響力和整合力度，鄉(xiāng)村旅游市場化程度，提供配套的旅游服務。

目前獨山實施城市更新行動，實施棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)改造、背街小巷整治，提高市容市貌，按照“加大消化存量、穩(wěn)妥推進增量”的原則，建成棚戶區(qū)改造1020 套。3 個老舊片區(qū)改造共389 戶。使得“高大上”的建筑旁不再是“小破房”。不僅要打造宏偉的建筑項目，也要滿足民眾對住房環(huán)境的需求。不能只把靚麗的衣服穿在外面。力爭到“十四五”末，以商貿物流經濟為主要支撐，旅游、康養(yǎng)齊頭并進的服務消費經濟得到增長。