易蘭，楊田恬，杜興，楊歷，鄧位

（1.西安交通大學(xué)金禾經(jīng)濟(jì)研究中心，陜西 西安 710049；2.陜西師范大學(xué)國際商學(xué)院，陜西 西安 710119）

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，但同時(shí)也積累了大量生態(tài)環(huán)境問題。2013年我國出現(xiàn)大面積霧霾污染，多個(gè)城市PM2.5濃度接近1 000 μg/m3，嚴(yán)重威脅了公眾的生活和健康，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成了諸多負(fù)面影響。隨著國家的高度重視，各項(xiàng)大氣污染治理舉措陸續(xù)出臺(tái)。2020年全國337個(gè)地級以上城市PM2.5濃度平均為33 μg/m3，相比2015年下降28.5%；2015—2020年P(guān)M2.5濃度持續(xù)下降。雖然近年來“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”取得顯著成效，但形勢依舊嚴(yán)峻。2020年中國空氣質(zhì)量在全球環(huán)境績效指數(shù)（EPI）評估中位居第120/180位，全國337個(gè)地級及以上城市發(fā)生空氣污染天數(shù)占全年的15%，冬季甚至超過20%［1］；另一方面，中國目前是世界上第一大碳排放國，2020年碳排放量約占全球的30.7%［2］，已成為全球氣候變化的敏感區(qū)和顯著影響區(qū)。中國既面臨打好大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的挑戰(zhàn)，又面臨實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的壓力，對減污降碳進(jìn)行協(xié)同治理迫在眉睫。生態(tài)環(huán)境部等七部門于2022年6月10日聯(lián)合印發(fā)了《減污降碳協(xié)同增效實(shí)施方案》，協(xié)同推進(jìn)減污降碳。

發(fā)達(dá)國家由于其工業(yè)化進(jìn)程開始較早，已形成了關(guān)于協(xié)同治理的一些有效經(jīng)驗(yàn)。不同于中國等發(fā)展中國家目前需要同時(shí)面對大氣污染和氣候變化的雙重威脅，大部分發(fā)達(dá)國家走的是一條先污染、后治理的發(fā)展之路，耗費(fèi)30～50年時(shí)間基本解決大氣污染問題之后開始應(yīng)對氣候變化的威脅［3］。英國等發(fā)達(dá)國家由此提出發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”，作為倡導(dǎo)者和先行者制定了詳盡的法律政策，通過各種手段逐步實(shí)現(xiàn)了低碳轉(zhuǎn)型，并從大氣污染控制政策和低碳經(jīng)濟(jì)政策對另一防控對象所帶來的無意識(shí)治理逐步過渡到二者的有意識(shí)協(xié)同治理［4］。這些經(jīng)驗(yàn)值得中國等后發(fā)國家借鑒。但需要注意的是，相比于發(fā)達(dá)國家，中國由于發(fā)展時(shí)間短、發(fā)展規(guī)模大和發(fā)展不平衡導(dǎo)致這兩大問題疊加時(shí)間更長、強(qiáng)度更大。而發(fā)達(dá)國家由分而合的經(jīng)驗(yàn)為中國提供了前車之鑒，意味著中國可以不用重復(fù)走先污染、后治理的老路，通過借鑒他們的經(jīng)驗(yàn)并與中國具體國情相結(jié)合，可以實(shí)現(xiàn)有效協(xié)同進(jìn)而提高環(huán)境規(guī)制的效率。但哪些國家的治理歷程可供借鑒，哪些經(jīng)驗(yàn)可在中國落地，哪些方法能本土化，仍是需要探索的問題。

1 研究綜述

大氣污染治理和溫室氣體減排是目前中國面臨的兩大嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，由于二者產(chǎn)生過程的“同根同源同步性”和產(chǎn)生危害過程中的“互相影響性”［5-6］，采取一定的控制措施能同時(shí)減少二者排放［7-8］。2018年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將此前分由環(huán)保部門和發(fā)改部門牽頭的大氣污染治理和氣候變化應(yīng)對職能進(jìn)行了整合，由新組建的生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一部署、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為我國推進(jìn)減污降碳理順了制度基礎(chǔ)。放眼世界，不僅中國面臨著大氣污染和氣候變化協(xié)同治理的考驗(yàn)，很多國家也面臨著更為嚴(yán)峻的減污降碳的生態(tài)環(huán)境壓力［9-11］。經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，較多研究從理論上分析了減污降碳協(xié)同治理的內(nèi)涵、機(jī)理、可行性、必要性等，一部分研究針對地區(qū)或行業(yè)分析了大氣污染治理的協(xié)同降碳效應(yīng)和溫室氣體治理的協(xié)同減污效應(yīng)，以及減污降碳協(xié)同度。

在以行業(yè)為研究對象的研究當(dāng)中，顧阿倫等［12］、李新等［13］、張絢［14］發(fā)現(xiàn)，就電力、鋼鐵和水泥行業(yè)、京津冀地區(qū)鋼鐵行業(yè)、天津火電行業(yè)而言，技術(shù)減排為主的大氣污染物末端治理方式難以達(dá)到協(xié)同降碳的效果。而Du等［15］和Wang等［16］針對中國工業(yè)部門研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境法規(guī)促進(jìn)了減污降碳的協(xié)同效果，且協(xié)同效果受企業(yè)能源結(jié)構(gòu)和消費(fèi)的影響，每減排1 000 t二氧化碳，可實(shí)現(xiàn)大氣污染物綜合減排1 t。另外，Burtraw等［17］和Wei等［18］分別針對美國和中國電力部門，論證了碳稅和碳價(jià)政策的協(xié)同減污效果。阿迪拉·阿力木江等［19］站在交通部門角度，分析了新能源的協(xié)同減污效益。

在以區(qū)域?yàn)檠芯繉ο蟮难芯慨?dāng)中，Tollefsen等［20］、Chien等［21］、Nam等［22］針對歐洲、亞洲、中美，分別論證了減污措施的協(xié)同降碳作用，但協(xié)同效果隨減排措施不同而呈現(xiàn)出異質(zhì)性。Rive［23］、Yang等［24］、Zhao等［25］、Rypdal等［26］通過情景模擬對西歐、中國、美國、北歐等的電動(dòng)化、可再生能源政策、碳交易、碳稅等減碳措施研究發(fā)現(xiàn)，其均具有較強(qiáng)的協(xié)同減污能力。但Wang等［16］發(fā)現(xiàn)，減污降碳協(xié)同效果在中國東、中、西部地區(qū)并不相同，且中西部地區(qū)研發(fā)支出對減污降碳協(xié)同效應(yīng)的影響大于東部地區(qū)。另外，張瑜等［27］選取中國部分省份作為研究樣本發(fā)現(xiàn)，減污和降碳政策的協(xié)同效應(yīng)具有明顯的動(dòng)態(tài)變化趨勢。

現(xiàn)有文獻(xiàn)大多以不同行業(yè)或部門以及區(qū)域?yàn)檠芯繉ο?，對減污政策的協(xié)同降碳效果或者降碳政策的協(xié)同減污效果進(jìn)行了較為充分的研究，且大部分研究均表明了無論是針對各個(gè)行業(yè)還是區(qū)域而言，減污降碳的協(xié)同治理具有可行性，協(xié)同效果隨政策、區(qū)域和時(shí)間的變化表現(xiàn)出異質(zhì)性。還有學(xué)者僅針對單一國家的協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了探究［28］，也有學(xué)者將協(xié)同治理對象限定為大氣污染物，研究不同主體之間如何協(xié)同降污［29-30］。但是，已有研究中尚缺乏以多國為研究對象，評價(jià)其協(xié)同效應(yīng)及挖掘協(xié)同路徑異質(zhì)性等的研究。為從他國減污降碳的治理經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)規(guī)律，該研究首先探索多個(gè)發(fā)達(dá)國家進(jìn)行大氣污染和溫室氣體減排的路徑和規(guī)律，進(jìn)行對比分析，在此基礎(chǔ)上梳理不同路徑的演變規(guī)律及特征，并探究其背后的邏輯，以期為中國更有效地制定相關(guān)協(xié)同治理措施提供有益的借鑒。

2 研究對象、數(shù)據(jù)來源及研究方法

2.1 研究對象說明

為了覆蓋處于不同發(fā)展階段的國家以探尋其實(shí)現(xiàn)大氣污染物和溫室氣體協(xié)同防控的路徑規(guī)律及歷史經(jīng)驗(yàn)，該研究選取G20國家作為研究對象。G20由中國、法國、俄羅斯、英國、美國以及歐洲聯(lián)盟等二十個(gè)國家/地區(qū)組成，其GDP約占全世界的85%，人口約占世界總?cè)丝诘?/3，碳排放量占全球的80%，在氣候變化全球治理中發(fā)揮著重要的引領(lǐng)作用。由于研究目標(biāo)是挖掘典型國家減污降碳?xì)v史經(jīng)驗(yàn)，因此選取G20中除歐盟外的19個(gè)國家（中國、阿根廷、澳大利亞、巴西、加拿大、法國、德國、印度、印度尼西亞、意大利、日本、韓國、墨西哥、俄羅斯、沙特阿拉伯、南非、土耳其、英國、美國）作為研究對象，其中既有英國、美國等某一歷史時(shí)期與中國當(dāng)前時(shí)期相似的國家，又有南非、俄羅斯等目前所處狀況與中國相似的國家，具有一定的代表性和研究價(jià)值。

2.2 數(shù)據(jù)來源

該研究選取SO2作為大氣污染的代表，主要考慮到大氣污染物的形成機(jī)理及數(shù)據(jù)完整性兩個(gè)方面。首先是形成機(jī)理。煤炭和石油合計(jì)占我國能源消費(fèi)總量的比重高達(dá)74.5%，而SO2是煤炭和石油燃燒所產(chǎn)生的主要污染物，同時(shí)，SO2是懸浮顆粒物中硫酸鹽的前體物。其次是數(shù)據(jù)完整性。SO2數(shù)據(jù)完整，而我國的氮氧化物及煙（粉）塵排放量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)從2011年才開始完善，其中煙（粉）塵排放量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)僅更新到2015年。另外，國務(wù)院在2012年發(fā)布的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中，才增加了細(xì)顆粒物（PM2.5）等監(jiān)測指標(biāo)。因此，我國PM2.5等的監(jiān)測是在此之后才有的，缺少權(quán)威性歷史數(shù)據(jù)。由于該研究涉及對象較廣，亦無法獲得完整的臭氧數(shù)據(jù)。為研究協(xié)同防控路徑，該研究需要從1960年開始的時(shí)間跨度較長的歷史數(shù)據(jù)。因此，選取SO2作為大氣污染物的代表。該研究涉及的大氣污染物（SO2）和溫室氣體（CO2）數(shù)據(jù)源自國際能源署（IEA）及北京大學(xué)發(fā)布的PKU系列排放清單柵格數(shù)據(jù)（http：//inventory.pku.edu.cn/home.html）。由于最新國際數(shù)據(jù)只提供到2014年，該研究所用排放物數(shù)據(jù)時(shí)間段為1960—2014年共55年。由于典型發(fā)達(dá)國家在2010年后均已進(jìn)入了穩(wěn)定的協(xié)同階段，因此排放物數(shù)據(jù)截至2014年并不會(huì)影響對典型發(fā)達(dá)國家協(xié)同路徑及驅(qū)動(dòng)機(jī)制的研究，也不影響對其他國家協(xié)同現(xiàn)狀的分析。中國相關(guān)污染數(shù)據(jù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的數(shù)據(jù)時(shí)間段為1960—2020年共61年，因此可將中國目前（2020年）的協(xié)同情況與發(fā)達(dá)國家歷史階段進(jìn)行對比，滿足研究的時(shí)效性。此外，世界各國社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的數(shù)據(jù)源自世界銀行（World Bank）及世界貿(mào)易組織（WTO），中國部分?jǐn)?shù)據(jù)源自國家統(tǒng)計(jì)局、《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》等。

2.3 協(xié)同效應(yīng)評價(jià)方法

現(xiàn)有研究中，評價(jià)協(xié)同效應(yīng)的方法有單位污染物減排成本-收益分析法［31-32］、分類式污染減排的協(xié)同效應(yīng)評價(jià)方法［33］、協(xié)同控制效應(yīng)坐標(biāo)系和污染物減排量交叉彈性分析［34］等。該研究不涉及各國污染物減排的成本分析和具體技術(shù)措施等微觀層面研究，故不使用前述污染減排的協(xié)同效應(yīng)評價(jià)方法，而通過計(jì)算協(xié)同減排效果并設(shè)計(jì)“協(xié)同防控效應(yīng)坐標(biāo)系”，根據(jù)某國在坐標(biāo)系中所處的空間位置，可以直觀反映其在該時(shí)期的減排效果及“協(xié)同防控”狀況。

在設(shè)計(jì)的協(xié)同防控效應(yīng)坐標(biāo)系中，以不同的坐標(biāo)表達(dá)某國在一段時(shí)期內(nèi)對于不同污染物的減排效果。橫坐標(biāo)表示溫室氣體的減排效果，縱坐標(biāo)表示大氣污染的減排效果，坐標(biāo)系中的點(diǎn)代表某國在某年的協(xié)同狀況。具體而言：①位于第一象限的點(diǎn)表示該國這段時(shí)期內(nèi)同時(shí)減排兩類污染物，實(shí)現(xiàn)了二者的協(xié)同減排；②位于第二象限的點(diǎn)表示該國這段時(shí)期減排大氣污染物但增排溫室氣體；③位于第三象限表示該國在這段時(shí)期同時(shí)增排兩類污染物；④位于第四象限表示該國在這段時(shí)期減排溫室氣體但增排大氣污染物。將某國各時(shí)期CO2和SO2的減排量標(biāo)識(shí)在協(xié)同控制效應(yīng)坐標(biāo)系中，并按時(shí)間維度相連可以直觀反映該國減排變化的演化路徑，箭頭代表時(shí)間方向（圖1）。

圖1 協(xié)同防控效應(yīng)坐標(biāo)系示意圖

該研究以CO2為溫室氣體的代表，SO2為大氣污染物的代表，選擇CO2和SO2減排量表征溫室氣體和大氣污染物的減排效果。具體計(jì)算公式為：

1961年為該研究研究路徑的起始年份，1961—1965年為第一個(gè)五年期的移動(dòng)平均值周期。公式（1）中：xki表示第k個(gè)國家在第i年的CO2減排量，Cki表示第k個(gè)國家在第i年的CO2排放量，Cki-1表示第k個(gè)國家在第i-1年的CO2排放量。公式（2）中：yki表示第k個(gè)國家在第i年的SO2減排量，Ski表示第k個(gè)國家在第i年的SO2排放量，Ski-1表示第k個(gè)國家在第i-1年的SO2排放量。

3 典型國家減污降碳協(xié)同治理路徑與驅(qū)動(dòng)機(jī)制

依據(jù)協(xié)同防控效應(yīng)坐標(biāo)系原理，首先判斷包括中國在內(nèi)的19個(gè)國家的協(xié)同現(xiàn)狀，然后通過描繪各國在協(xié)同防控效應(yīng)坐標(biāo)系中的演變軌跡，確定出典型國家實(shí)現(xiàn)協(xié)同減排的歷史路徑，最后分析驅(qū)動(dòng)典型國家實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同治理背后的機(jī)制。

3.1 典型國家協(xié)同防控的現(xiàn)狀及路徑

3.1.1 協(xié)同防控的現(xiàn)狀

如圖2所示，目前而言（中國為2020年，其他國家為2014年），處于第一象限的有英國、美國、德國、法國和意大利，為已實(shí)現(xiàn)協(xié)同防控的典型國家；處于第二象限的有中國、俄羅斯、沙特阿拉伯、南非、土耳其、墨西哥、印度尼西亞、韓國、日本、澳大利亞和加拿大，為實(shí)現(xiàn)碳增硫減的國家；處于第三象限的有印度、巴西和阿根廷，為持續(xù)碳硫雙增的國家。表明其不僅未實(shí)現(xiàn)協(xié)同減排，而且大氣污染物和溫室氣體一直處于雙增的階段。

圖2 19個(gè)國家減污降碳協(xié)同減排的現(xiàn)狀

同時(shí)，進(jìn)一步分析表明，處于同一象限的國家其經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段具有相似性，而處于不同象限的國家具有較大的差異性，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。表1列舉了這些國家在這三方面的主要指標(biāo)數(shù)據(jù)。

表1表明，就人均GDP而言，實(shí)現(xiàn)協(xié)同防控的國家人均GDP大于4萬美元，實(shí)現(xiàn)碳增硫減的國家和持續(xù)碳硫雙增的國家人均GDP依次遞減，持續(xù)碳硫雙增的國家人均GDP不足1萬美元，不同類型的國家之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段差異明顯。就可替代能源和核能占總能源消費(fèi)比例也即清潔能源占總能源消費(fèi)比例而言，實(shí)現(xiàn)協(xié)同防控的國家清潔能源占比遠(yuǎn)高于其他兩種類型，實(shí)現(xiàn)碳增硫減的國家高于持續(xù)碳硫雙增的國家，不同類型的國家其能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)也有明顯差異。就一產(chǎn)、二產(chǎn)和三產(chǎn)占比來說，達(dá)到協(xié)同減排的國家三產(chǎn)占比將近80%，達(dá)到碳增硫減的國家二產(chǎn)占比在三種類型中最高，持續(xù)碳硫雙增的國家一產(chǎn)占比在三種類型中最高，不同類型國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異明顯。

表1 三種不同類型國家主要指標(biāo)

3.1.2 協(xié)同防控的三種歷史路徑

通過計(jì)算19個(gè)國家1961—2014年（中國至2020年）的CO2和SO2的減排效果，依據(jù)協(xié)同防控效應(yīng)坐標(biāo)系將其繪制在平面直角坐標(biāo)系中（圖3），按照時(shí)間順序?qū)⒏鼽c(diǎn)首尾相連，即是相應(yīng)的協(xié)同防控的歷史路徑。從圖3可以看出，代表性國家協(xié)同防控路徑有3種：①以英國為代表的實(shí)現(xiàn)了碳硫雙減協(xié)同防控的典型國家。這類國家通常是老牌發(fā)達(dá)國家。②以中國為代表的處于碳增硫減的國家。這類國家往往屬于工業(yè)發(fā)展的后發(fā)國家，經(jīng)濟(jì)的快速增長期來臨較晚，重視氣候變化問題，但面臨的發(fā)展經(jīng)濟(jì)和減少碳排放之間的矛盾比第一類國家更大。③以印度為代表的始終處于碳硫雙增的國家。這類國家經(jīng)濟(jì)增長相對緩慢或進(jìn)入了瓶頸期，國內(nèi)大氣污染問題治理較差，國際上參與氣候變化治理程度較低。

圖3 代表性國家的三種不同協(xié)同路徑

進(jìn)一步分析英國、美國、法國、意大利和德國實(shí)現(xiàn)了碳硫雙減協(xié)同減排的典型國家的協(xié)同防控路徑和驅(qū)動(dòng)機(jī)制，其實(shí)現(xiàn)路徑均是從碳硫雙增階段到碳增硫減階段再到碳硫雙減階段（圖4），在協(xié)同防制效應(yīng)坐標(biāo)系中表現(xiàn)為由第三象限進(jìn)入第二象限再進(jìn)入第一象限。這類國家也具有一定的共性：引領(lǐng)了第一次和第二次工業(yè)革命，在發(fā)展生產(chǎn)力的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型；在生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度時(shí)開始出現(xiàn)環(huán)境污染問題并開始大氣污染的治理；在減污過程中，無意識(shí)地削減了溫室氣體排放。隨即，英國、法國、德國于1990年前后陸續(xù)實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰。隨著溫室效應(yīng)和氣候變化問題在全球范圍內(nèi)發(fā)酵，此類國家進(jìn)一步落實(shí)碳減排行動(dòng)。

圖4 已實(shí)現(xiàn)協(xié)同防控的典型國家的路徑

從典型三類國家的協(xié)同路徑來看，英國、中國、印度等國家均在積極進(jìn)行大氣污染和溫室氣體的協(xié)同防控，目前尚處在不同的發(fā)展階段。從已實(shí)現(xiàn)碳硫雙減協(xié)同防控的國家來看，其協(xié)同路徑具有一定的相似性。

3.2 典型國家實(shí)現(xiàn)協(xié)同防控的驅(qū)動(dòng)機(jī)制

3.2.1 嚴(yán)重大氣污染事件驅(qū)動(dòng)

就實(shí)現(xiàn)協(xié)同防控的典型國家而言，它們處于第三象限時(shí)均出現(xiàn)過較嚴(yán)重的污染事件并通過了多輪立法加以應(yīng)對（圖5）。如1952年英國倫敦?zé)熿F事件［35］、1940—1960年美國多諾拉空氣污染事件及1962年德國魯爾區(qū)“霧霾危機(jī)”等一系列大氣污染事件。由于這些環(huán)境事件使當(dāng)?shù)鼐用裨馐苤卮髶p失，于是政府相繼出臺(tái)環(huán)境法案限制大氣污染物排放。

圖5 嚴(yán)重大氣污染事件驅(qū)動(dòng)空氣污染立法機(jī)制

1956年，英國通過了全球第一部有關(guān)空氣污染防治的《清潔空氣法案》，同年還針對制堿業(yè)等特定行業(yè)頒布《制堿業(yè)及其他管理法案》［36］。美國1955年出臺(tái)奠基性的污染治理法律《空氣污染控制法》，1963年第一次以更明確的清潔空氣目標(biāo)發(fā)布《清潔空氣法》，1969年《國家環(huán)境政策法》的出臺(tái)標(biāo)志著美國建立了科學(xué)系統(tǒng)的環(huán)境法體系，極大地改善了美國的環(huán)境質(zhì)量［37］。德國大氣治理的立法也是從應(yīng)對具體的污染事件開始的。1964年，北威州頒布《霧霾法令》以應(yīng)對魯爾區(qū)“霧霾危機(jī)”，1974年出臺(tái)了《聯(lián)邦污染防治法》［38-39］。20世紀(jì)70年代以前，各國環(huán)保立法都源于嚴(yán)重大氣污染事件，為保護(hù)居民生命健康、平息環(huán)境污染輿情進(jìn)行的，但其最初均以末端治理為指導(dǎo)思想。此時(shí)，各國處于坐標(biāo)系碳污雙增的第三象限。20世紀(jì)70年代后立法指導(dǎo)思想逐漸從末端治理轉(zhuǎn)變?yōu)樵搭^控制的污染預(yù)防性政策，從地方性立法轉(zhuǎn)變?yōu)閲覍用娴慕y(tǒng)籌性立法。立法主要遵循可持續(xù)發(fā)展、污染者付費(fèi)和污染預(yù)防三個(gè)基本原則，并據(jù)此形成環(huán)境影響評價(jià)體系、污染控制和環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)［40］。依靠和運(yùn)用法律手段特別是采用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)形成了發(fā)達(dá)國家環(huán)境治理體制的核心。通過立法有效限制了SO2等大氣污染物的排放，使其在20世紀(jì)70年代就實(shí)現(xiàn)了污染物減排，開始從第二象限邁入第三象限，進(jìn)入碳增硫減的發(fā)展階段。

該階段協(xié)同防控的驅(qū)動(dòng)機(jī)制體現(xiàn)為嚴(yán)重大氣污染事件推動(dòng)空氣污染立法使大氣環(huán)境治理進(jìn)入污染物減排，從碳硫雙增階段進(jìn)入碳增硫減階段的過程。

3.2.2 氣候立法的無意識(shí)減污驅(qū)動(dòng)

對于英國、法國、德國而言，其在第二象限中的活動(dòng)逐漸從傳統(tǒng)污染物的應(yīng)對轉(zhuǎn)向可再生能源等氣候領(lǐng)域的應(yīng)對，相關(guān)立法的重心開始轉(zhuǎn)移，且在初次進(jìn)入第一象限（表示已實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)）后均經(jīng)歷了一個(gè)反復(fù)期才最終達(dá)到穩(wěn)定協(xié)同（圖6）。

據(jù)圖6，英國、法國和德國在20世紀(jì)60年代至70年代初處于第三象限，20世紀(jì)80、90年代在第二和第一象限之間來回反復(fù)，其碳減排量時(shí)正時(shí)負(fù)，國家整體的低碳發(fā)展政策處于不穩(wěn)定時(shí)期。直到21世紀(jì)初碳排放量持續(xù)減小，其在協(xié)同控制效應(yīng)坐標(biāo)系中的路徑進(jìn)入到第一象限后才逐漸趨于穩(wěn)定。

圖6 極端天氣和氣候立法共同驅(qū)動(dòng)機(jī)制

據(jù)英國《衛(wèi)報(bào)》報(bào)道，自1980年以來的每10年平均氣溫升高達(dá)0.07℃；21世紀(jì)以后，全球平均氣溫上升的速度變得更加迅速，熱浪、洪水和風(fēng)暴等自然災(zāi)害也因此變得更加頻繁［41］。1987年10月，英國南部發(fā)生有史以來最嚴(yán)重的風(fēng)暴，三年之后的1990年，風(fēng)暴再次席卷英國。英國政府于2000年將氣候變化問題列入政府重要發(fā)展戰(zhàn)略，主張通過可持續(xù)發(fā)展解決氣候變化問題。2002年，在正式批準(zhǔn)《京都議定書》的同時(shí)，英國碳排放交易體系（UK ETS）正式建立，成為世界上第一個(gè)廣泛的溫室氣體排放權(quán)交易機(jī)制。2003年，英國頒布了《能源白皮書》，成為世界上最早提出“低碳經(jīng)濟(jì)”并定為基本國策的國家［42-43］。法國于2001年開始實(shí)施《預(yù)防氣候變化全國行動(dòng)計(jì)劃》，標(biāo)志著法國開啟全國性應(yīng)對氣候變化行動(dòng)。2004年，簽署行政法令《氣候計(jì)劃》，詳細(xì)制定了法國大區(qū)自愿減排與新能源發(fā)展計(jì)劃并全面展開歐盟碳排放權(quán)交易體系第一階段的工作；2005年，又進(jìn)一步頒布《能源法框架》，指出應(yīng)對氣候變化是法國能源政策的首要任務(wù)，確定了未來20～30年溫室氣體排放及可再生能源占比的目標(biāo)，還進(jìn)一步細(xì)化了歐盟關(guān)于建筑能效標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定；2011年，頒布《國家適應(yīng)氣候變化法案》，全面設(shè)定了適應(yīng)行動(dòng)的原則和方向，保證各領(lǐng)域適應(yīng)政策的一致性［44］。德國政府于1976、1977和1978年分別頒布了《建筑節(jié)能法》《建筑物熱能保護(hù)條例》和《供暖設(shè)備條例》；1990年頒布的《環(huán)境影響評估法》將預(yù)防性原則作為生態(tài)環(huán)保法的基本原則；1991年，《可再生能源發(fā)電向電網(wǎng)供電法》將發(fā)展可再生能源作為德國能源政策的主要構(gòu)成內(nèi)容；2000年頒布了《可再生能源優(yōu)先法》，2004年制定了《可持續(xù)發(fā)展的國家戰(zhàn)略》將有效減少溫室氣體排放定為國家戰(zhàn)略［45-46］。

該階段協(xié)同防控路徑的驅(qū)動(dòng)機(jī)制體現(xiàn)為氣候立法帶來無意識(shí)減污，即在制定控制與實(shí)施氣候變化的政策時(shí)，并未考慮污染物的減排，但卻對減排有治理效果。此時(shí)，極端天氣的出現(xiàn)和控制氣候變化的立法使環(huán)境治理從碳增硫減進(jìn)入到碳硫雙減的波動(dòng)階段。

3.2.3 全球共識(shí)與國際合作驅(qū)動(dòng)

英國、法國、德國在進(jìn)入第一象限后經(jīng)過一段時(shí)間的反復(fù)，均成功度過了波動(dòng)期進(jìn)入了碳硫雙減的穩(wěn)定階段（圖7），該時(shí)期的氣候應(yīng)對也逐漸從單一國家的應(yīng)對逐漸轉(zhuǎn)為全球共識(shí)。

圖7 大氣污染和氣候變化治理逐漸成為共識(shí)

1963年，美國科學(xué)家基林首次指出地球中二氧化碳含量在不斷增加，并可能導(dǎo)致21世紀(jì)地球氣溫升高4℃。20世紀(jì)80年代開始，科學(xué)家們通過不同研究都證實(shí)氣候變暖可能成為人類社會(huì)及生存環(huán)境的最大威脅。氣候變化是一個(gè)基于統(tǒng)計(jì)結(jié)果的持久的、顯著的天氣格局變化過程，尺度可跨越幾十年到數(shù)百萬年，造成氣候變化的原因可能是自然或人為因素。1988年政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）成立。IPCC在1990年提交了《第一次氣候變化評估報(bào)告》，正式證實(shí)了全球變暖的氣候變化是一個(gè)真命題，人們開始將氣候變化納入全球治理體系中［47］。

自氣候變暖成為全球共識(shí)后，世界典型國家便開始尋求國際合作，共同應(yīng)對氣候變化。1972年，在斯德哥爾摩召開的聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議，第一次在全世界范圍內(nèi)討論環(huán)境議題，大會(huì)最終通過了《聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議宣言》。斯德哥爾摩會(huì)議是人類進(jìn)行環(huán)境問題全球治理的第一次國際會(huì)議，雖然這一時(shí)期關(guān)注的大氣環(huán)境議題主要是SO2等大氣污染物的治理，但也為全球氣候變化全球治理奠定了基礎(chǔ)。1992年，在巴西里約熱內(nèi)盧召開了第三屆聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)，推出了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》），將環(huán)境與發(fā)展緊緊地聯(lián)系到了一起，確立了“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則的國際法地位?！肮餐袇^(qū)別的責(zé)任”原則在法律上具有正當(dāng)性，在實(shí)踐中具有可操作性，根據(jù)這一原則發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家都在國內(nèi)制定了相應(yīng)的低碳發(fā)展策略。1997年，聯(lián)合國氣候變化框架公約締約方大會(huì)在日本京都舉行，大會(huì)通過了《公約》的補(bǔ)充條款《京都議定書》，創(chuàng)造性地提出了“履約三機(jī)制”，為“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則實(shí)施作出了詳細(xì)而具體的規(guī)定。

由此可見，隨著氣候變化全球共識(shí)逐步達(dá)成，20世紀(jì)70年代之后，各國的環(huán)境保護(hù)方向逐漸從大氣污染治理轉(zhuǎn)變到氣候變化應(yīng)對上，政策制定發(fā)生了相應(yīng)的變化，減污降碳協(xié)同治理的可行性開始顯現(xiàn)，即大氣污染物治理過程中發(fā)生了溫室氣體減排，氣候變化應(yīng)對過程中發(fā)生了污染物減少。但此時(shí)二者是“分而治之”的，政府并未在政策制定之初就意識(shí)到該項(xiàng)政策可能對大氣污染控制和溫室氣體減排同時(shí)產(chǎn)生作用。直到21世紀(jì)初，在氣候變化國際談判下制定的減排目標(biāo)的壓力和國內(nèi)能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變過程中，各國逐步進(jìn)入到有意識(shí)協(xié)同治理大氣污染與溫室氣體階段。歐洲于2005年9月制定的《歐洲清潔空氣計(jì)劃》和美國于1998年發(fā)起的《綜合環(huán)境戰(zhàn)略項(xiàng)目》均致力于大氣污染和氣候變化進(jìn)行協(xié)同治理。另外，美國于1970年通過《清潔空氣法》，到1990年進(jìn)行修訂，始終旨在控制空氣污染。直到2009年，美國將二氧化碳列為“對公眾有威脅”的污染物，同時(shí)將其納入《清潔空氣法》的適用范圍，意味著協(xié)同治理的思想具體到了大氣污染相關(guān)的法律條文之中。這一階段與單一事件或單一國家采取防控措施和立法行為不同，對大氣污染和氣候變化的治理上升到了全球矚目階段，共同推動(dòng)環(huán)境治理進(jìn)入穩(wěn)定協(xié)同減排階段。

4 中國減污降碳協(xié)同防控路徑的識(shí)別與實(shí)現(xiàn)

根據(jù)對典型國家減污降碳協(xié)同路徑規(guī)律的分析，發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，首先面對的是大氣污染問題，走的是一條“先污染，后治理”的發(fā)展之路。然后隨著溫室效應(yīng)逐漸加劇，氣候變暖成為全球共識(shí)，溫室氣體減排成為發(fā)達(dá)國家所要面對的主要問題。在兩大問題的治理中，發(fā)達(dá)國家由開始治理大氣污染時(shí)對溫室氣體產(chǎn)生的無意識(shí)減排，逐漸演化成同時(shí)關(guān)注大氣污染和溫室氣體，對二者進(jìn)行有意識(shí)協(xié)同治理，因此，發(fā)達(dá)國家為實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)環(huán)境庫茲涅茨曲線理論，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低時(shí)環(huán)境污染也相對較輕；但隨著經(jīng)濟(jì)增長環(huán)境污染也會(huì)加劇，直到經(jīng)濟(jì)增長超過某一臨界值后，環(huán)境污染程度就會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)增長逐步下降，即環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間符合“倒U”型曲線關(guān)系。由此，不同于發(fā)達(dá)國家，中國等發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的平衡上具有后發(fā)優(yōu)勢。研究中國處于發(fā)達(dá)國家哪個(gè)歷史階段，以及該階段的環(huán)境政策對中國當(dāng)前展開環(huán)境保護(hù)工作具有重要意義。

4.1 中國減污降碳協(xié)同防控階段識(shí)別

為準(zhǔn)確識(shí)別出我國當(dāng)前所處的協(xié)同階段，該研究按照實(shí)現(xiàn)協(xié)同的進(jìn)度對典型國家的協(xié)同路徑進(jìn)行分割并歸類，將實(shí)現(xiàn)協(xié)同的過程分為碳硫雙增階段、碳增硫減階段、從碳增硫減進(jìn)入?yún)f(xié)同防控的波動(dòng)階段及協(xié)同防控階段，結(jié)果見表2。

表2 典型國家所處階段及對應(yīng)年份

根據(jù)協(xié)同控制效應(yīng)坐標(biāo)系的定義，橫軸表示CO2減排量，縱軸表示SO2減排量，類比平面直角坐標(biāo)系，曲線上某點(diǎn)的斜率反映了變量在此點(diǎn)處變化的快慢程度，而曲線上兩點(diǎn)連線與橫軸正半軸所成角的正切值則可以反映曲線在這兩點(diǎn)間的變化趨勢。因此，為更加真實(shí)準(zhǔn)確地識(shí)別出當(dāng)前中國協(xié)同防控所處的歷史階段，該研究以中國2014—2020年為限期，以其硫碳減排量的變化量之比（8.67）為基準(zhǔn)參考值，并逐年計(jì)算了以6年為間隔的典型國家硫碳減排量的變化量之比。通過對計(jì)算結(jié)果的對比識(shí)別，該研究在斜率為±2的誤差范圍內(nèi)識(shí)別出當(dāng)前中國處于英國的碳增硫減和波動(dòng)階段、美國的碳硫雙增到碳增硫減的過渡階段、德國的碳硫雙增及波動(dòng)階段、意大利的協(xié)同防控階段，具體結(jié)果見表3。

表3 當(dāng)前中國協(xié)同防控階段的識(shí)別結(jié)果

此外，為使識(shí)別出的當(dāng)前中國協(xié)同所處階段更為準(zhǔn)確，結(jié)合現(xiàn)有研究成果，對表3中結(jié)果進(jìn)行進(jìn)一步校正。受教育程度［48］、能源結(jié)構(gòu)［49］及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)［50］等指標(biāo)對碳硫減排有重要影響，因此，該研究計(jì)算了中國2014—2020這三個(gè)指標(biāo)的年均值，以及典型國家自1960年以來這三個(gè)指標(biāo)每10年的均值，通過對計(jì)算結(jié)果進(jìn)行對比識(shí)別。該研究在±2%的誤差范圍內(nèi)識(shí)別出當(dāng)前中國就能源結(jié)構(gòu)而言，處于英國、德國的波動(dòng)階段，美國的碳增硫減階段及法國、意大利的碳硫雙增階段；就產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而言，當(dāng)前中國處于英國、美國、法國、意大利的碳硫雙增階段及德國波動(dòng)階段；就受教育程度而言處于英國、法國、德國、意大利波動(dòng)階段及美國的碳硫雙增階段（表4）。

表4 結(jié)合三種客觀指標(biāo)進(jìn)一步識(shí)別結(jié)果

綜上，通過對典型國家的硫碳減排量的變化量之比的識(shí)別結(jié)果及結(jié)合三種客觀指標(biāo)的識(shí)別結(jié)果取交集（圖8），最終得出當(dāng)前我國協(xié)同防控所處階段與德國從碳增硫減進(jìn)入碳硫雙減的波動(dòng)階段最為接近，即處于德國20世紀(jì)80年代初至90年代末的狀態(tài)。

圖8 當(dāng)前中國所處協(xié)同階段的識(shí)別結(jié)果交集示意圖

德國等發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)60至90年代面臨經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、能源消費(fèi)不斷增加和汽車大量普及等問題。由于其采取了積極且嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施，取得了良好的環(huán)境質(zhì)量改善效果。此外，在此階段發(fā)達(dá)國家正處于大氣污染和氣候變化從無意識(shí)的“分而治之”到有意識(shí)的協(xié)同治理過渡時(shí)期，二者的協(xié)同效益初步顯現(xiàn)。我國作為社會(huì)主義國家，無論是政治制度還是市場機(jī)制都與實(shí)現(xiàn)協(xié)同減排的資本主義國家有所不同。因此，我國應(yīng)結(jié)合本國國情，從他國協(xié)同減排路徑獲得啟示。

4.2 中國大氣污染與氣候變化協(xié)同防控的實(shí)現(xiàn)

從協(xié)同控制效應(yīng)坐標(biāo)系中可以看出，德國在20世紀(jì)80年代初至90年代末正處于從碳增硫減過渡到碳硫雙減的波動(dòng)階段，在一二象限間持續(xù)來回震蕩，二氧化碳減排一直處于不穩(wěn)定的波動(dòng)狀態(tài)（圖9）。為減少或者避免德國等發(fā)達(dá)國家在這一時(shí)期的波動(dòng)狀態(tài)，基于德國協(xié)同防控路徑，得出我國大氣污染與氣候變化實(shí)現(xiàn)協(xié)同防控的四點(diǎn)啟示。

圖9 德國達(dá)到協(xié)同減排的演化路徑

4.2.1 以促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)變能源結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)

德國在協(xié)同防控的道路上并非沒有走彎路，在20世紀(jì)80、90年代德國并未進(jìn)行能源的轉(zhuǎn)型以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而是更加注重能源的節(jié)約以及能源使用效率的提升。這一時(shí)期，環(huán)境立法零散但目標(biāo)明確、針對性強(qiáng)，因此，減污效果顯著。例如，德國在1976、1977和1978年陸續(xù)頒布了《建筑節(jié)能法》《建筑物熱能保護(hù)條例》和《供暖設(shè)備條例》。然而對于一些具有一定潛伏期的環(huán)境問題缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，各種污染物以及溫室氣體的治理之間缺少關(guān)聯(lián)性和協(xié)同治理的整體思路，這也是為什么在20世紀(jì)80、90年代，降碳效果一直處于不穩(wěn)定的波動(dòng)狀態(tài)。直到2000年，德國政府才宣布將徹底告別核能，完成可再生能源對化石能源的替代，實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型?？v觀實(shí)現(xiàn)協(xié)同減排的發(fā)達(dá)國家，無不是經(jīng)歷了多輪的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，完成了數(shù)次能源更替才最終實(shí)現(xiàn)了大氣污染與氣候變化的協(xié)同防控。由此可見，我國在提升能源使用效率的同時(shí)，應(yīng)有意識(shí)地促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型，從根本上實(shí)現(xiàn)減污降碳。

由于減排目標(biāo)、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)體量等的差異，應(yīng)辯證地看待德國能源轉(zhuǎn)型歷程，將德國經(jīng)驗(yàn)本土化。具體而言，德國于2020年12月再次通過了對《可再生能源法》的修訂，計(jì)劃到2030年，光電和光伏發(fā)電量占比將達(dá)80%，并將100%實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)電的目標(biāo)提前至2035年。在“雙碳”目標(biāo)和污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)下，我國的轉(zhuǎn)型需求相較于德國等發(fā)達(dá)國家更加緊迫。我國應(yīng)向德國學(xué)習(xí)，制定高標(biāo)準(zhǔn)的減排目標(biāo)和計(jì)劃，提高對可再生能源推廣的重視程度和決心。我國新能源資源更加豐富，2012年陸續(xù)發(fā)布了《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《核電中長期發(fā)展規(guī)劃》等，有一定的政策基礎(chǔ)。但是，我國現(xiàn)階段對化石能源的依賴遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于德國，減排目標(biāo)較高且經(jīng)濟(jì)成本較大，所以在借鑒德國減排目標(biāo)和計(jì)劃的時(shí)候應(yīng)量力而行。另外，2011年日本福島核泄漏事故發(fā)生之后，德國便決定在2022年之前放棄核能。我國作為全球前三大核能發(fā)電大國之一，難以完全模仿德國在能源轉(zhuǎn)型過程中對核能的處置措施。

4.2.2 以市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)相結(jié)合為手段

包括德國在內(nèi)實(shí)現(xiàn)了協(xié)同防控的發(fā)達(dá)國家，無不采用碳市場調(diào)節(jié)手段對工業(yè)生產(chǎn)所產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)外部性進(jìn)行定價(jià)，在達(dá)到防控效果的同時(shí)，利用降碳的協(xié)同效益突破減污瓶頸。英國于20世紀(jì)90年代后期開始實(shí)施環(huán)境稅收改革，總體上調(diào)環(huán)境稅率，并于2001年成立了碳基金等，于2002年正式建立了排放權(quán)交易體系（UK ETS）。德國則于2004年頒布了《溫室氣體排放交易法》，并于2005年實(shí)施排放權(quán)交易制度，后與排污交易相關(guān)的制度與法律法規(guī)也陸續(xù)建立，形成了全面的碳市場法律體系與管理制度［51］。相較英國、德國等國家而言，我國碳市場起步較晚。2011年，我國在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳7個(gè)省市啟動(dòng)了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，2021年7月全國碳排放權(quán)交易市場啟動(dòng)上線交易。因此，我國應(yīng)緊跟發(fā)達(dá)國家步伐，加速推進(jìn)碳市場完善。

在碳市場建設(shè)方面，我國應(yīng)完善監(jiān)管體系，包括碳排放監(jiān)測計(jì)劃制度、碳排放強(qiáng)度報(bào)告制度以及碳排放核查制度等。此外，德國還在參與歐盟碳市場的情況下，于2021年1月1日啟動(dòng)了全國燃料交易體系，以減少供暖和運(yùn)輸部門二氧化碳的排放，進(jìn)一步擴(kuò)大了碳減排的覆蓋范圍和強(qiáng)度。我國碳市場目前只覆蓋了電力行業(yè)2 000多家企業(yè)，未來應(yīng)擴(kuò)大覆蓋范圍，逐步覆蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等重點(diǎn)排放行業(yè)，提高碳市場資源配置效果。我國電力行業(yè)等多屬于國企，碳市場的有效運(yùn)行不僅依賴于市場機(jī)制，政府行政干預(yù)的力度與碳減排的效果息息相關(guān)［52］。德國的高減排目標(biāo)和高強(qiáng)度的減排措施在一定程度上間接促進(jìn)了碳價(jià)的高幅上漲，如果我國完全照搬德國的減排目標(biāo)和減排強(qiáng)度，企業(yè)不一定能承受如此高漲的碳價(jià)。因此，在學(xué)習(xí)德國最大化碳市場資源配置效果的同時(shí)，我國應(yīng)將德國碳市場建設(shè)經(jīng)驗(yàn)本土化，總結(jié)出一條適合我國特色的排放權(quán)交易體系及碳市場發(fā)展道路，適當(dāng)將市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)相結(jié)合，通過制定合理的配額分配機(jī)制和價(jià)格控制措施等對我國碳市場進(jìn)行一定程度的約束和干預(yù)。政府干預(yù)對碳市場的有效性至關(guān)重要，所以，規(guī)范的政府行政行為必不可少。美國于1969年頒布了《國家環(huán)境政策法》（NEPA），該法規(guī)規(guī)定了政府行政行為，并對其進(jìn)行嚴(yán)格的司法審查。而我國1979年制定的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》主要以企業(yè)為戰(zhàn)略出發(fā)點(diǎn)，從工業(yè)“三廢”整治到生態(tài)建設(shè)，始終以生產(chǎn)企業(yè)為整改對象，圍繞企業(yè)進(jìn)行政策制定和行為規(guī)范，并未對政府行政在資源環(huán)境問題上的行為和決策范圍進(jìn)行明確規(guī)定，也沒有針對政府行政行為的監(jiān)督懲罰機(jī)制等。因此，我國在采用政府干預(yù)的同時(shí)，應(yīng)對政府與資源環(huán)境相關(guān)的行政行為進(jìn)行規(guī)范與監(jiān)督，秉承“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，保證政府干預(yù)的有效性。

4.2.3 以減少碳污“分而治之”來提高協(xié)同防控效率

從協(xié)同防控效應(yīng)坐標(biāo)系中可以看出，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的國家通常將大氣污染與氣候變化的防控分為兩個(gè)步驟，先減污再降碳。從第三象限到第二象限的減污過程大概只用了十年的時(shí)間，而從第二象限到穩(wěn)定地處于第一象限的降碳過程卻平均花費(fèi)了20～30年的時(shí)間。由此可見，減污降碳的防控過程也是一個(gè)邊際效用遞減的過程，若將兩者分而治之，需要投入更多的時(shí)間和精力，治理成本也相應(yīng)更高。德國在20世紀(jì)90年代以前，環(huán)境立法零散，對于一些具有一定潛伏期的環(huán)境問題缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，各種污染物以及溫室氣體的治理之間缺少關(guān)聯(lián)性和協(xié)同治理的整體思路。直至1990年，德國才開始將預(yù)防性原則作為生態(tài)環(huán)保法的基本原則。1990年頒布的《環(huán)境影響評估法》充分體現(xiàn)了這一原則，1991年《可再生能源發(fā)電向電網(wǎng)供電法》將發(fā)展可再生能源作為德國能源政策的主要內(nèi)容，為德國可再生能源的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。此外，2000年頒布了《可再生能源優(yōu)先法》，進(jìn)一步促進(jìn)了可再生能源均衡平穩(wěn)發(fā)展。2004年，德國制定了《可持續(xù)發(fā)展的國家戰(zhàn)略》，將有效減少溫室氣體排放定為國家戰(zhàn)略。

我國正處于類似德國20世紀(jì)90年代以前的缺少統(tǒng)籌規(guī)劃、無意識(shí)的“分而治之”階段。1997年，國務(wù)院批復(fù)“兩控區(qū)”對大氣污染進(jìn)行治理。在氣候治理方面，2007年、2011年先后有11個(gè)排污權(quán)交易試點(diǎn)獲批、7個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)被確定。為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，我國在制定減污政策時(shí)，應(yīng)盡早將降碳理念和政策融入其中，“合而治之”，減少兩者“分而治之”所花費(fèi)的時(shí)間和成本。大氣污染物和溫室氣體的減排并不是朝夕之功，兩者的治理不可能一蹴而就，為避免出現(xiàn)德國因減污和降碳分兩步走所導(dǎo)致的較長時(shí)間的波動(dòng)，我國應(yīng)將協(xié)同治理思想盡早融入預(yù)防性事前環(huán)境評估機(jī)制與立法當(dāng)中，在制定大氣污染治理政策時(shí)兼顧氣候變化的應(yīng)對。另外，考慮到排污權(quán)和排放權(quán)交易機(jī)制在理論基礎(chǔ)、交易框架、交易系統(tǒng)和監(jiān)管機(jī)制方面有一定的相似性［53］，可以將排污權(quán)與排放權(quán)進(jìn)行一定程度的整合，從而減少無意識(shí)的“分而治之”，提高協(xié)同防控效率。

4.2.4 以明確環(huán)境立法與政府職責(zé)為重要保障

德國的環(huán)境立法基本呈金字塔狀，法律法規(guī)清楚可辨，其下的條例、行政法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都具有較高的準(zhǔn)確度［54］。例如，德國在1971年頒布《含鉛汽油法》時(shí)，僅對準(zhǔn)許含鉛的最高比例進(jìn)行了要求，而在20世紀(jì)80、90年代，進(jìn)一步明確要求若要有效治理大氣污染必須全面實(shí)行無鉛汽油。雖然我國從1989年開始就制定了一系列應(yīng)對環(huán)境污染和氣候變化的法律法規(guī)，但是內(nèi)容過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。此外，相關(guān)的法律配套設(shè)施和保障機(jī)制不健全也使我國應(yīng)對大氣污染和氣候變化的舉措、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的積極性受到很大限制。因此，應(yīng)細(xì)化環(huán)境立法條文，增強(qiáng)實(shí)踐中的可操作性，加強(qiáng)監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法力度。例如，我國的《可再生能源法》針對總量目標(biāo)和中長期目標(biāo)僅做了一個(gè)初步性的框架，而在德國的《可再生能源法》法條中明確了具體的總量目標(biāo)數(shù)值和中長期目標(biāo)［45］。此外，德國的環(huán)境保護(hù)法強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)措施是保護(hù)人體健康，而我國相關(guān)環(huán)境保護(hù)法在強(qiáng)調(diào)保障人體健康的同時(shí)也需致力于促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)［55］，范圍更廣。

環(huán)境立法實(shí)施的有效性與政府的監(jiān)管等職責(zé)密不可分。20世紀(jì)70年代初，法國政府大氣污染防控效果并不明顯，主要原因是行政管理力度的缺乏。因此法國于1971年正式成立了環(huán)境保護(hù)和生活福利部，負(fù)責(zé)原屬公共衛(wèi)生部管轄的環(huán)境保護(hù)工作，并在防治污染局下設(shè)大氣處。之后，1978年成立了大氣保護(hù)局，進(jìn)一步加強(qiáng)大氣質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)的行政力度。此外，還通過大氣污染防治協(xié)會(huì)及其協(xié)調(diào)委員會(huì)等社會(huì)組織進(jìn)行環(huán)保教育與監(jiān)督。所以，明確立法是大氣污染與氣候變化防控的重要保障，而政府職責(zé)的履行與環(huán)境立法實(shí)施的效果和效率緊密相連。

5 結(jié)論

通過對19個(gè)主要國家大氣污染與氣候變化協(xié)同防控路徑與驅(qū)動(dòng)機(jī)制的分析，發(fā)現(xiàn)只有英國、美國、法國、德國和意大利等老牌發(fā)達(dá)國家得益于其有較長的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，實(shí)現(xiàn)了大氣污染物和溫室氣體的協(xié)同減排；中國等廣大后發(fā)國家未實(shí)現(xiàn)協(xié)同減排或僅實(shí)現(xiàn)了大氣污染物的減排。在謀求協(xié)同減排的過程中，各國的演化路徑依次經(jīng)歷了碳硫雙增-碳增硫減-協(xié)同防控的階段，嚴(yán)重大氣污染事件推動(dòng)環(huán)境立法使環(huán)境治理從碳硫雙增進(jìn)入碳增硫減階段，極端氣候事件涌現(xiàn)推動(dòng)環(huán)境立法使環(huán)境治理進(jìn)入不穩(wěn)定協(xié)同階段，大氣污染和氣候變化治理成為全球共識(shí)推動(dòng)環(huán)境治理進(jìn)入穩(wěn)定協(xié)同減排階段。在此過程中，國家治理機(jī)構(gòu)的改革為協(xié)同減排提供有力的保障。

通過硫碳減排量變化情況、居民受教育程度、能源結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)四個(gè)維度，對我國減污降碳協(xié)同治理目前所處階段進(jìn)行了識(shí)別。結(jié)果顯示，我國處于德國從碳增硫減進(jìn)入到協(xié)同防控的波動(dòng)階段，即與德國二十世紀(jì)八九十年代相當(dāng)。

基于德國的協(xié)同防控路徑，針對我國大氣污染與協(xié)同防控的實(shí)現(xiàn)，該研究主要得出了四點(diǎn)啟示：①提高生產(chǎn)技術(shù)，淘汰落后產(chǎn)能，發(fā)展清潔能源，實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)升級才是實(shí)現(xiàn)協(xié)同減排的基礎(chǔ)；②我國應(yīng)尊重市場規(guī)律，在利用市場機(jī)制優(yōu)勢的同時(shí)，采用一定的政府干預(yù)，同時(shí)對政府的行政行為進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督，保障市場效率；③為避免或減少從碳增硫減進(jìn)入碳硫雙減的波動(dòng)階段，應(yīng)將減污降碳“合而治之”，對排污權(quán)和排放權(quán)進(jìn)行整合，并將協(xié)同治理思想融入預(yù)防性事前環(huán)境評估機(jī)制與立法當(dāng)中，從而提高治理效率，盡早實(shí)現(xiàn)協(xié)同防控；④為保證協(xié)同治理的有效進(jìn)行，我國應(yīng)明確環(huán)境立法與政府職責(zé)，提高法律法規(guī)和條例的準(zhǔn)確性，使其具有真正的權(quán)威性和可操作性。