□ 民航江西空管分局 胡 洋/文

隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深入，民航不僅是單一的運輸服務業(yè)，在地方經(jīng)濟社會建設中也扮演了極其重要的角色。目前，部分地方政府在制定決策時已深度考慮到民航發(fā)展對地區(qū)經(jīng)濟的重要性，陸續(xù)出臺了民航發(fā)展的相關政策，但由于施政策略不同，施政效果也呈現(xiàn)差異化。本文以南昌昌北機場為例，統(tǒng)計近五年來機場所在地方政府發(fā)布的有關政策性文件，利用層次分析法（AHP）構(gòu)建地方政策與民航發(fā)展的數(shù)學模型，通過比較政策措施權(quán)重系數(shù)，分析地方政策的施政方向，從空管角度提出助力低空經(jīng)濟進一步發(fā)展的具體措施。

南昌航空市場發(fā)展現(xiàn)狀

圖1中的折線圖反映了2016年至2020年南昌昌北機場的年客貨運吞吐量走勢，柱狀圖則為對應年份客貨運量的全國排名。從圖1中可以看出，2016年昌北機場客運量不足800萬人次，僅一年以后就突破1000萬人次，客運量的突飛猛進讓昌北機場一度成為當時國內(nèi)的“現(xiàn)象級機場”。昌北機場跳躍式發(fā)展的背后，正是得益于江西省政府的政策支持。2017年，昌北機場新增航線39條，新增通航城市16個。然而同年，年貨運量才5.2萬噸，相比于客運量的高歌猛進，貨運量則表現(xiàn)動力不足。在2018年6月舉行的“加快南昌航空貨運發(fā)展推進會”上，江西機場集團與國航、東航、南航、郵航、海航貨運等16家企業(yè)簽署了加快南昌航空貨運發(fā)展的戰(zhàn)略合作協(xié)議。在江西省委、省政府的關心推動和政策激勵下，江西航空物流業(yè)發(fā)展跑出了“加速度”，駛?cè)肓恕翱燔嚨馈?。同時，可以看到，即使是2019年客運量受新冠疫情影響有所回落，但整體來看，昌北機場貨運量一直呈穩(wěn)步上升趨勢。到2020年昌北機場年客運量居全國28位，年貨運量居全國18位。三年時間，昌北機場不僅在客運能力突破千萬人次，貨運吞吐量增速更是位列國內(nèi)千萬級機場第一。

根據(jù)以上分析可以得出，以2017年江西地方政府提出昌北機場“沖千萬”為起點，昌北機場五年內(nèi)一直處于高速發(fā)展狀態(tài)，可見地方政府制定出臺的一系列政策不僅立竿見影，而且動力持久，有效推動了南昌及江西省航空市場的發(fā)展。地方政府政策與民航業(yè)協(xié)同發(fā)展值得更深入研究和實踐。

研究資料和方法

下文選取2017年至2021年江西地方政府有關民航發(fā)展的政策性文件和報告，共計18篇（如表1），資料全部來源于江西省政府官網(wǎng)和南昌市政府官網(wǎng)。為客觀地分析相關政策，采用AHP構(gòu)建數(shù)學模型，通過計算每個政策措施的權(quán)重得分，來尋找施策重點。

利用層次分析法進行政策分析

（一） 文本量化

按照層次分析法，把“地方政策助力航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展”作為目標層，標記為A。另外，由于2019年江西提出發(fā)展航空產(chǎn)業(yè)“創(chuàng)新、項目、平臺、人才、環(huán)境”五大要素，本文以五大要素為出發(fā)點，總結(jié)出“經(jīng)濟”“基礎建設”“環(huán)境”三個指標，并以此作為準則層，并分別標記B1、B2、B3。最后為每個指標細分出相應的措施層，如“經(jīng)濟B1”細分為“政府撥款C1”“社會融資C2”“臨空經(jīng)濟C3”三個措施，以此類推建立層次結(jié)構(gòu)模型（圖2）。

表1：2017年至2021年江西地方政府有關民航發(fā)展的文件和報告

表2：準則層判斷矩陣

表3：比例標度法中的標度含義

逐篇分析18個政策性文本。以《中國航空產(chǎn)業(yè)大會會議紀要》（2019）為例，首先，篩選出與民航有關的章節(jié)，并分類逐句編碼，如提到機場經(jīng)濟相關內(nèi)容就歸納為“經(jīng)濟B1”，與工程相關內(nèi)容就歸納為“基礎建設B2”，以此類推。建立有關準則層的判斷矩陣（表2）和比例標度表（表3）。（注：因為“經(jīng)濟B1”沒有“基礎建設B2”頻數(shù)高，所以B1占B2的1/3，即B2比B1稍微重要，“經(jīng)濟B1”和“環(huán)境B3”頻數(shù)相同，所以B1比B3為1，即B1和B3同等重要。）

在措施層，采用了詞頻分析法。因為一個語義可能有多種名詞的表達，統(tǒng)計時需要合并同類語義的詞語，如“社會融資C2”這項措施包括了融資、金融等名詞，匯總各措施里名詞出現(xiàn)頻次，得出相對重要性，統(tǒng)計出各個措施的判斷矩陣。

對每篇文獻都做同樣處理，并將每一篇文獻都視為一名專家，把18篇文獻各層的判斷矩陣匯總求平均，即可以看作是得到了18位專家的綜合評分，經(jīng)過計算，匯總平均后得出準則層判斷矩陣、經(jīng)濟措施判斷矩陣、基礎設施建設措施判斷矩陣、環(huán)境措施判斷矩陣的數(shù)值分別為CR=0.0004、CR=0.0000、CR=0.0046、CR=0.0157。

（二）計算政策分布權(quán)重

為保證計算后各判斷矩陣不存在邏輯錯誤，需要做一致性檢驗。引入檢驗指標CI，CI＝（λmaxn）/（n－1），λmax為最大特征值，n為判斷矩陣階數(shù)。引入一致性比率CR，CR＝CI/RI，這里RI為指標函數(shù)取值（表4）。

表4： 判斷指標RI取值

對照上文計算得出的CR數(shù)值，當CR＜0.1時，可以認為判斷矩陣的一致性是可以接受的，所以以上判斷矩陣都通過了一致性檢驗，數(shù)據(jù)可用。

通過計算節(jié)點的權(quán)重，可以求出準則層其他要素權(quán)重（表5）；措施層各節(jié)點的權(quán)重如圖3所示，通過計算，一致性比率CR＝0.0053，該數(shù)值小于0.1，通過了總體一致性檢驗，證明匯總后各節(jié)點的權(quán)重系數(shù)是可靠有效的。

表5：準則層要素權(quán)重值

地方政策與民航協(xié)同發(fā)展分析

通過構(gòu)建層次分析數(shù)學模型，使地方政府的政策措施得以量化。在“中部崛起”的時代大背景下，結(jié)合圖3統(tǒng)計分析得到的各項措施權(quán)重，可以從以下三個方面展開探討：

（一）中部崛起戰(zhàn)略影響下發(fā)展航空產(chǎn)業(yè)順應時代要求

首先，江西作為老牌航空工業(yè)基地，具有先天的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和較為完善的航空工業(yè)體系。以洪都航空工業(yè)集團為代表的航空企業(yè)，具備自主生產(chǎn)教練機、強擊機等多種機型的能力，是我國重要的飛機生產(chǎn)基地；以中國直升機設計研究所為標桿的航空科研單位，具備研制第三代、第四代直升機的能力，掌握研發(fā)各類直升機的核心競爭力。其次，江西發(fā)展航空業(yè)也有得天獨厚的政策優(yōu)勢。航空產(chǎn)業(yè)一直被江西省列為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，作為實現(xiàn)“中部崛起”的主要支撐點。目前，江西作為國家首批低空空域改革試點省份，隨著各種政策福利的相繼推出，航空產(chǎn)業(yè)必將得到進一步發(fā)展。再次，為保證“中部崛起”的順利實現(xiàn)，江西省推出各種資金保障措施。由圖3可知，經(jīng)濟層面下的政府撥款在措施層面的權(quán)重系數(shù)占到第二位，可見，地方政府投資民航業(yè)發(fā)展是不遺余力的。如2014年設立了臨空產(chǎn)業(yè)集群，2017年江西省設立了4.15億的專項資金助力昌北機場“沖千萬”，2019年，還成立了航空產(chǎn)業(yè)投融資平臺（華贛航投）。由此可見，江西省在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政策和資金方面都為航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展做好了充分的準備。

（二）江西地方政府發(fā)展航空產(chǎn)業(yè)的舉措實踐

具體措施上，可以看到圖3權(quán)重最高的是工程項目，體現(xiàn)了地方政府在航空產(chǎn)業(yè)的基礎建設上所下的功夫。如依托昌北機場規(guī)劃打造的臨空經(jīng)濟區(qū)，隨著昌北機場客貨運量的逐年攀升，有望成為國內(nèi)客運樞紐和中部貨運樞紐，并以此吸引一大批企業(yè)入駐，成為商品和人才的集散中心，從而使臨空經(jīng)濟區(qū)成為南昌城市發(fā)展的強力引擎。除此之外，昌北機場T3航站樓的擴建意味著客貨最大承載容量的進一步擴大，能夠充分釋放空中運力瓶頸，滿足更多的運輸需求，為增加通航城市和航線提供必要的準備。同時，江西各地級政府新建通用機場計劃的提出，為未來通航發(fā)展提供了充分的轉(zhuǎn)停場支持。可見江西地方政府對民航業(yè)基礎建設的政策措施是立足于擴大城市內(nèi)需、提升區(qū)域競爭力，圍繞實現(xiàn)“中部崛起”這一主題而進行的。除了基礎建設方面，在技術(shù)人員儲備方面，江西省大力支持南昌航空大學與江西北斗研究所深度產(chǎn)、學、研相融合，聯(lián)合培養(yǎng)稀缺型人才，還積極推動航空職業(yè)類院校技術(shù)型人才的培養(yǎng)和規(guī)范資格認證類證書的教育考核，這些舉措為航空產(chǎn)業(yè)奠定了堅實的人才培養(yǎng)基礎。

（三）低空經(jīng)濟建設成為江西發(fā)展的新亮點

低空經(jīng)濟的發(fā)展主要依靠通用航空，相比于傳統(tǒng)的航空產(chǎn)業(yè)，圖3權(quán)重系數(shù)排名第三的通用航空，作為國家戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，已受到各地方政府的廣泛關注，如河南專門成立了通用航空協(xié)會、湖南鼓勵新開通航航線等。雖然近年來隨著各地利好政策的出臺，通用航空已經(jīng)進入爆發(fā)式增長期，但大部分城市仍舊普遍存在空域沒有放開、協(xié)同能力差等不足之處。江西被作為低空空域管理改革的試點，在政策允許的前提下低空空域正在逐步被放開，多種低空管理合作模式正被積極探索。同時，江西省政府適時提出了大力“發(fā)展通航、發(fā)展低空經(jīng)濟”的目標，并計劃到2035年全省建成A類通用機場48個，實現(xiàn)所有地級市的通用機場網(wǎng)絡全覆蓋，各種政策紅利的落實為低空經(jīng)濟的發(fā)展鋪平了道路。除此之外，江西省還創(chuàng)新性成立了通用航空協(xié)調(diào)運行中心，加強軍民航協(xié)作。以上措施，從制度和管理上為低空經(jīng)濟的發(fā)展提供了保障。

從空管層面助力地方低空經(jīng)濟發(fā)展分析

由以上政策分析可以得知，地方政府為促進經(jīng)濟增長，低空經(jīng)濟必將作為政策制定的重要著力點。隨著江西獲準劃設7個臨時空域和2條臨時航線作為低空管理改革試點空域，低空通用航空的建設從理論走向了實踐。未來，空管部門在支撐低空經(jīng)濟發(fā)展方面將大有可為，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）制度建設

低空空域改革應以地方政府為主導，空管與政府是協(xié)同建設的關系。通過政府主導實現(xiàn)覆蓋全省的通航機場建設、實現(xiàn)通航高新技術(shù)的應用。空管則可以發(fā)揮行業(yè)專業(yè)知識，為低空安全管理提供法律法規(guī)指導，如低空QSMS體系建設、制定低空航空器安全標準、梳理航空器飛行法規(guī)等。同時，在制定低空安全責任管理時，空管部門可以幫助地方查找危險源，制作好風險控制清單。與此同時，可以繼承空管“安全責任落實到個人”的制度，以便于在出現(xiàn)不安全事故時及時理清責任清單，便于事故調(diào)查。另外，在組織軍航和通航協(xié)調(diào)運行方面，空管也能起到指導性作用，以便在保障空防安全的同時，使低空空域得到最大化的利用，以此實現(xiàn)低空飛行管理的規(guī)范化和標準化。

（二）組織管理

江西成立的通用航空協(xié)調(diào)運行中心，使低空空域管理的主導機構(gòu)更加明確，該中心雖隸屬于民航管理體系，但卻是航空部門與地方政府聯(lián)系的紐帶。在該中心成立之初，空管部門可以給予技術(shù)和人員上的支持，如派出技術(shù)骨干幫助員工培訓，盡快實現(xiàn)業(yè)務能力和技術(shù)手段的對接?？展懿块T中高空管制經(jīng)驗已經(jīng)較為成熟，但低空管制尚處于發(fā)展階段，相關經(jīng)驗也不成熟。因此，空管可以就低空飛行的特點，和地方、軍航協(xié)商，設置與之匹配的新的管制模式。如：可以按照低空航空器用途制定不同的管制措施，急救、航拍以及無人機可以劃定在不同的飛行高度層，這樣既便于指揮管理也可以防范飛行沖突。還可以按照中高空管制分區(qū)，把低空飛行區(qū)劃分為管制、監(jiān)視和報告三類，靠近航路、航線以及重點區(qū)域?qū)嵭泄苤拼胧?，即需提前報告并接受管制指揮，在監(jiān)視區(qū)域飛行，航空器提前報告、提供飛行狀態(tài)接受告警服務即可，在報告區(qū)內(nèi)，航空器提供飛行計劃即可。把低空空域做空間劃分，不僅釋放了飛行壓力，也保障了低空飛行安全。

（三）技術(shù)支持

要實現(xiàn)航空器低空運行正常、平穩(wěn)，需要堅實的技術(shù)保障。首先，要實現(xiàn)航空器準確空中定位，離不開高分辨率的定位系統(tǒng)，江西作為北斗三號首個應用示范區(qū)，可以借助“北斗＋5G＋高分”技術(shù)獲取低空航空器的定位，實現(xiàn)飛機動態(tài)的實時監(jiān)控。借助此系統(tǒng)，還可以將載人航空器和無人機進行分類管理，讓管制員把更多精力用于管理載人航空器。其次，為實現(xiàn)良好的陸空通話，可以利用低空通信組網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)通信全覆蓋，讓管制指令在最短的時間內(nèi)以精確的方式發(fā)送到指定航空器上。再次，考慮到通航飛行很少有固定的航路航線，對即時信息的依賴程度較高，需要建立集自動搜集數(shù)據(jù)和實時更新為一體的目視航圖制作系統(tǒng)。